彭 昕

【國際問題研究】

“參與主體下沉”趨勢中的地方外交——以中俄地方合作交流年為例

彭 昕

（外交學(xué)院，北京 西城區(qū) 100037）

隨著全球化的不斷深入，越來越多的次國家行為體正在逐步參與到國家對外交往和國際事務(wù)合作中，地方外交已然成為實現(xiàn)國家總體外交布局的重要環(huán)節(jié)和聯(lián)通國內(nèi)國際兩個大局的重要渠道。當前“一帶一路”建設(shè)不斷推進，為地方外交的進一步發(fā)展提供了強大契機和內(nèi)生動力。中俄關(guān)系作為“一帶一路”沿線國家中典范性的新型大國關(guān)系，基于國家戰(zhàn)略的精準對接，在元首外交高層引領(lǐng)、中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃、地方參與主體不斷擴大的情況下，逐漸走出一條以經(jīng)濟合作、人文交流為方向的地方外交之路。2018年至2019年是中俄地方合作交流年。地方合作的深入對我國外交的多元化發(fā)展、大國關(guān)系的進一步推進具有重大意義。

外交主體； 地方外交； 中國外交； 中俄關(guān)系

隨著全球化進程的多維度深入，全球性問題持續(xù)擴散帶動了國際交往主體的多元化趨勢。在這一背景下，外交行為正在不斷超越嚴格集中于主權(quán)國家政府間的互動，擴展為有超國家行為體、次國家行為體共同參與的廣義外交實踐。學(xué)界針對國際、國家和個體層面的理論研究也正在出現(xiàn)更為細致的層級分化，向更為全面的研究層次拓展。

在廣義的外交學(xué)研究框架下，就體系層次而言，針對國際組織等超國家行為體的研究，自一戰(zhàn)后威爾遜提出“國際聯(lián)盟”起就已受到重視，當前研究也已較為成熟。與此同時，針對行為主體下沉①、次國家行為體參與實踐的研究也已在不同研究層次取得成果。自20世紀80年代以來西方學(xué)界對基于聯(lián)邦政府體制中觀層面的“平行外交”研究方興未艾；伴隨著各國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，“城市外交”已然成為研究熱點②；此外，也有學(xué)者提出較為成熟的“次國家政府外交”概念③；等等?？傮w來說，這些研究都聚焦中央政府以外的地方行為體，分析地方主體的參與動力、參與內(nèi)容與參與機制。

地方作為與中央相對的概念，其指射因一國政治結(jié)構(gòu)的差異而不同。就對外交往而言，“地方”作為通則性概念有助于打通不同層次國家行為體間的身份認知，更便于合作。在當前國際交往實踐中，行為體日益多元、議題領(lǐng)域不斷拓展、相互依賴不斷加深，地方作為中央統(tǒng)籌指導(dǎo)下深入落實合作規(guī)劃的主要參與行為體，其現(xiàn)實作用需要被重新衡量和評估，其學(xué)理概念需要進行明確地辨析和界定。地方外交，作為外交社會化趨勢中的一個重要現(xiàn)象，伴隨著其現(xiàn)實意義的不斷深化，加強學(xué)理研究也成為必要。

就中國發(fā)展現(xiàn)實而言，伴隨著共建“一帶一路”倡議的不斷推進，新時代中國特色大國外交已然呈現(xiàn)出全方位、多層次、立體化的特點。在總體布局中，地方政府對接中央戰(zhàn)略、協(xié)調(diào)地方企業(yè)團體和個人，在實踐中不斷探索地方外交這一次國家行為體外交模式，其作用越來越重要，影響越來越廣泛。以中俄為例，作為當今世界極具典范的新型大國關(guān)系，中俄關(guān)系在高水平上持續(xù)、穩(wěn)定、健康地發(fā)展。兩國高層保持密切往來、不斷釋放高水平政治關(guān)系的積極效應(yīng)，兩國地方政府間也逐漸走出一條以經(jīng)濟合作和人文交流為方向的地方外交之路。以2018至2019年中俄地方合作交流年為契機，兩國地方交流合作在經(jīng)貿(mào)、人文領(lǐng)域進一步提質(zhì)升級，也為兩國總體關(guān)系的穩(wěn)步邁進夯實了社會基礎(chǔ)。在此背景下，從理論角度再次深入地思考地方外交在國家總體外交布局中的地位和作用，具有重要的現(xiàn)實意義。

本文通過梳理既有研究，剖析全球化背景下外交參與主體的下沉趨勢，界定地方外交行為主體及其在總體外交框架中的占位。結(jié)合中國地方外交的整體發(fā)展現(xiàn)狀，探尋中俄作為當今世界政體不同的兩個大國，在“一帶一路”合作框架下地方外交的運行狀況。從而為當前各國在包容政體差異和國情差異的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)更為廣泛的國際合作提供思路，為未來我國更為深入的外交轉(zhuǎn)型提供理論支撐。

一、“參與主體下沉”趨勢中的地方外交

（一）外交轉(zhuǎn)型中的“參與主體下沉”趨勢

冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著跨國界社會性問題的不斷涌現(xiàn)，越來越多非國家行為體走上了國際舞臺，廣泛參與到一些低政治化、低安全性的外交議題之中。這種現(xiàn)實轉(zhuǎn)變推動當代外交出現(xiàn)以多元化、專業(yè)化、公眾化為方向的轉(zhuǎn)型趨勢，日益呈現(xiàn)出一種涉及各層次、各領(lǐng)域和各方面的大外交格局。[1]8-12在這一整體拓展的變革中，外交權(quán)作為一國主權(quán)的重要體現(xiàn)仍掌握在國家手中，主權(quán)國家仍是當今國際體系的主導(dǎo)行為體，是外交制度得以存續(xù)的基石，這一點毋庸置疑。但20世紀以來，外交社會化已成為世界外交發(fā)展不可阻擋的趨勢。[1]169除“主權(quán)國家”這一單一行為體，尤其是在非主權(quán)事務(wù)上，外交的參與主體已出現(xiàn)向次國家行為體層面的下沉趨勢。具體實踐中，由次國家行為體直接擔(dān)任行為主體而展開的對外交往屢見不鮮。次國家行為體，尤其是地方力量積極參與的對外交往，在經(jīng)濟、文化、社會議題等低政治領(lǐng)域所起到的作用，所具有的影響力越來越廣泛和深入，在新形勢下對傳統(tǒng)外交進行了補充、拓展。但是，這些內(nèi)部關(guān)切及其外部層面（external dimension）有力影響到公眾、地方和省級領(lǐng)導(dǎo)人的利益與福祉，并通過他們足以影響到國內(nèi)外政治之間的復(fù)雜互動。[2]針對外交泛化中的參與主體下沉趨勢，當前已出現(xiàn)諸多不同角度的理論闡述。

在國際關(guān)系研究中，對次國家行為體的關(guān)注在新自由制度主義的理論建構(gòu)中就已出現(xiàn)。約瑟夫·奈（Joseph S. Nye）與羅伯特·基歐漢（Robert O. Keohane）提出的“復(fù)合相互依賴”理論有力沖擊了“國家中心”范式。[3]這一理論實際認可了國際行為體的多元化特點，認為除國家之外，跨國家行為體和次國家行為體同樣也是國際體系中的重要行為主體。次國家行為體間的互動也是“復(fù)合相互依賴”的重要特征之一。

20世紀90年代美國學(xué)者詹姆斯·羅斯諾(James N Rosenau)提出“兩枝世界政治論”，再次論述了“次國家行為體”概念。其重要理論依據(jù)“分合論”認為，在后國際政治時代，世界發(fā)展正處于兩種趨勢，由次國家行為體推動產(chǎn)生分散化，由跨國家行為體推動形成一體化。這些處于競爭中的次國家行為體和跨國家行為體，正在不斷削弱以國家為中心的世界中國家行為體所擁有的主導(dǎo)地位。[4-5]

此外，有學(xué)者從治理實踐角度，基于歐盟研究提出了多層治理理論。他們認為在歐盟政治實體的具體運轉(zhuǎn)中，國家不再是單一核心，次國家行為體也積極參與其中。[6-7]在全球多層治理中，地方政府與國際組織之間的關(guān)系不斷發(fā)展，已成為全球治理體系中的重要一環(huán)。[8]也有學(xué)者從國際法“國際法律人格”的角度對次國家行為體進行了相關(guān)研究，較為明確地劃定了次國家行為體中的次國家政府層級。[9]

由此可見，當前學(xué)界對于國際關(guān)系中的參與主體下沉現(xiàn)象已有較為廣泛的共識與深入的研究。參與主體下沉趨勢中，眾多次國家行為體參與的國家間交往行為也受到學(xué)者關(guān)注。針對次國家行為體的外交行為研究，主要集中在“平行外交理論”“多層外交理論”和“公共外交”。依據(jù)平行外交理論，次國家行為體參與對外交往實踐，與中央外交既相互合作、互為補充，也存在利益爭奪、政策抗衡。[10]但其分析對象是聯(lián)邦制國家對外交往中的央地合作實踐，其適用性邊界并未拓展至單一制國家。相對而言，基于全球化背景下世界政治多層博弈結(jié)構(gòu)建立的多層外交理論更具全局性。[11]當前，針對外交參與主體下沉的研究熱點主要集中于公共外交研究領(lǐng)域。早期公共外交實踐的“行為主體依然是一國政府”[12]，但伴隨著時代發(fā)展，公共外交出現(xiàn)了主體拓展現(xiàn)象以及“委托”環(huán)節(jié)[13-14]，非外交職能部門、地方政府、非政府行為體都參與其中。這些關(guān)于次國家行為體的理論觀點豐富并拓展了傳統(tǒng)外交理論研究的主體范圍，為次國家行為體頻繁參與國際事務(wù)的實踐進步提供了理論依據(jù)。

（二）“參與主體下沉”趨勢下的地方外交

地方政府，作為次國家行為體的重要組成部分，是各國對外交往實踐中的重要行為體，地方外交是大外交格局中的一個重要環(huán)節(jié)。在外文文獻中，地方外交概念常常與“次國家政府外交”“平行外交”等形式通用。在國內(nèi)文獻中，以中國深入改革，持續(xù)開放為背景，地方外交作為單一制國家的特色外交形式得到了深入闡釋。

陳志敏“將地方政府在中央政府政策指導(dǎo)下所從事的對外交往活動視為中國外交的一部分”[15]；原茵在關(guān)于地方外交興起的動因分析中，綜合各種與“地方外交”相近或重合的概念，為“地方外交”給出如下定義：地方外交是在一國憲政框架下以地方政府為主體進行的旨在調(diào)和國家和地方利益的多元化而開展的對外交往活動。[16]國內(nèi)外交學(xué)經(jīng)典教材中在論述“總體外交”概念時，也認為我國新時期對外交往具有全方位多層次的特點，這其中就包括以中國地方縣市對外開放，在城市設(shè)立領(lǐng)事機構(gòu)，友好省級和城市的結(jié)成等具體內(nèi)容，旨在促進國家關(guān)系，為實現(xiàn)國家對外總政策服務(wù)的對外交往，即“地方外交”。[17]

在實際研究中，由于不同國家結(jié)構(gòu)下的政權(quán)整合形式不同，也由于“次國家行為體”概念隨著外交泛化出現(xiàn)模糊，各國對于次國家行為體的具體界定，權(quán)責(zé)劃分存在差異，對次國家行為體內(nèi)部的層級劃分不甚明朗?！暗胤健敝黧w作為“次國家行為體”的一個重要層級，研究其外交行為需要對其行為主體進行細化整理。

就不同國家的政體差異而言，地方政府的對內(nèi)指射有所不同。在聯(lián)邦制國家，其政府層級可劃分為聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。聯(lián)邦組成單位不屬于地方政府，而是具有相對獨立性的準中央政府。聯(lián)邦組成單位以下的區(qū)域性政府才是地方政府。[18]其地方政府包括郡、市（鎮(zhèn)）政府，以及一些鄉(xiāng)、學(xué)區(qū)、特區(qū)政府等地域性政府。在對外交往實踐中，各級政府彼此間既存在合作傾向，也存在利益競爭。在單一制國家，中央政府以下的地域性政府都屬于地方政府。按照中華人民共和國憲法第九十五條規(guī)定：“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、 鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府。地方各級人民代表大會和地方各級人民政府的組織由法律規(guī)定。”可見，我國的地方政府概念，是相對于中央人民政府的各級人民政府。當前我國地方政府的行政區(qū)劃和管理模式，基本延續(xù)了20世紀80年代改革開放以來的建制，主要分為三級或四級。各級地方政府在中央政府授權(quán)范圍內(nèi)，可以作為“有限參與行為體”加入到全球聯(lián)系中去。[19]

基于上文對涉及地方外交現(xiàn)有研究的梳理，可以看出，隨著外交概念的泛化，雖然不同政體國家的地方政府自治程度不同，各級地方政府也不享有獨立主權(quán)或完全的國際法地位，但實際上，地方政府已然是活躍在國際社會外交舞臺上的重要力量，其合法性也已得到理論背書。地方外交以地方政府為行為主體，或受一國中央政府委托授權(quán)從事對外交往，或在一國總體戰(zhàn)略框架下自主參與對外交流。它是一國官方外交與民間對外交流的樞紐，是國家總體外交的重要組成部分，

地方外交承上啟下的特殊位置，為國際政治的廣泛議題提供了探討和落實空間。相對于各國中央政府間官方外交所關(guān)注的政治、軍事和安全等強政治性領(lǐng)域，地方外交作為一個中間環(huán)節(jié)，向上承接中央政府總體外交的戰(zhàn)略規(guī)劃和部署，向下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在經(jīng)濟、文化、教育、環(huán)保、社會福利等弱政治性議題上開展日益頻繁的民間對外交流實踐；有效聯(lián)通了官方民間兩個層面，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局。既為地方的對外開放提供了機會，也為國家間交往夯實了社會基礎(chǔ)。這樣既最大限度地調(diào)動了國內(nèi)對外交流的主體資源，又為不斷涌現(xiàn)的全球性問題提供了解決渠道，使各國地方政府參與對外交往成為必要，也對地方政府的行為能力提出了新的要求。

二、中國特色大國外交框架下的地方外交

就中國外交而言，地方合作交流作為國家總體外交的重要補充和實踐途徑之一，自建國以來持續(xù)發(fā)展、不斷完善。在新時代中國特色大國外交框架下，地方交流合作亦是實現(xiàn)國家外交布局的重要環(huán)節(jié)和聯(lián)通國內(nèi)國際兩個大局的重要渠道。

相對于完全外交概念，中國單一制政體下地方政府對外活動受限較多。但是隨著經(jīng)濟全球化的深入發(fā)展，我國次國家行為體參與對外交往的機會逐步增多，權(quán)責(zé)范圍也相應(yīng)擴大。改革開放以來為滿足對外開放與發(fā)展經(jīng)濟的需要，中央政府進行適度放權(quán)，授予地方政府開展對外交往的權(quán)力，這直接鼓勵地方政府更多地參與到中國外交與國家安全決策中來。[20]隨著國家對外開放不斷擴大，改革不斷深入，地方成為中央外交的重要補充和配合環(huán)節(jié)。十九大報告中明確要求“加強同各國政黨和政治組織的交流合作，推進人大、政協(xié)、軍隊、地方、人民團體等的對外交往”，我國對外交往格局整體得以持續(xù)拓展和完善。[21]當前形勢下鼓勵開展地方外交，加強與國外地方政府合作、民間交流，在服務(wù)于總體外交的同時，也有助于國家外交的持續(xù)穩(wěn)固。

現(xiàn)階段，中國的地方外交實踐主要以四種形式開展：一是地方會議外交，即地方政府承辦國際會議、展會、運動會等國際活動，如2019年在黑龍江哈爾濱舉辦的第6屆中俄博覽會暨第30屆哈洽會；二是城市外交，即城市行為體與其他國家發(fā)展友好關(guān)系，尤其以締結(jié)國際友好城市（省州）為主要形式。截至2019年初，我國有31個省、自治區(qū)、直轄市（不包括臺灣省及港、澳特別行政區(qū)）和491個城市與五大洲136個國家的543個?。ㄖ?、縣、大區(qū)、道等）和1675個城市建立了2629對友好城市（省州）關(guān)系[22]；三是地方主體參與的次區(qū)域合作機制，如涵蓋我國東北三省和內(nèi)蒙古、朝鮮羅津經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)，蒙古東部省份、韓國東部沿海城市和俄羅斯濱海邊疆區(qū)部分地區(qū)的“大圖們江區(qū)域合作”機制等；四是地方政府作為參與主體的國際組織或機構(gòu)，如中國長江中上游和俄羅斯伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)地方合作理事會，中國東北地區(qū)和俄羅斯遠東及貝加爾地區(qū)政府間合作委員會。[23]

就中國地方外交的作用而言，主要分為國際國內(nèi)兩個層面。在國際層面，中國地方政府的積極參與在促進國際政治經(jīng)濟不斷發(fā)展的同時，也為國際低政治性議題的討論與解決提供了交流合作平臺。這在當前國際社會相互依賴日益加深，交流日益密切的背景下顯得尤為重要。中國作為當前世界第二大經(jīng)濟體、政治最穩(wěn)定國家，其內(nèi)部地方主體是發(fā)展的直接實踐者和保障者，地方政府的合作實踐為國際社會交往提供了扎實基礎(chǔ)和有利環(huán)境。就國內(nèi)發(fā)展而言，內(nèi)涵豐富、形式多樣的地方外交在國家總體外交實踐中發(fā)揮了不可替代的作用：一是補充中央外交，構(gòu)建合理的總體布局。得益于地方外交靈活性高、政治性低的特點，地方外交常常從經(jīng)濟、文化、教育等議題進行滲透，對中央外交在內(nèi)容和形式上形成基礎(chǔ)性補充與配合，推動國家總體關(guān)系發(fā)展。二是帶動地方發(fā)展，為改革開放提供動力和空間。當前世界經(jīng)濟處于彼此聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)鏈模式，地方經(jīng)濟的進一步發(fā)展不僅需要國內(nèi)政策的鼎力支持，也離不開國際市場的資源供給、市場開拓。地方政府參與對外交流，更易于因地制宜尋求發(fā)展資源，及時統(tǒng)籌地方企業(yè)團體和個人行為。三是直接對外發(fā)聲，向世界展示最真實的中國。全球化浪潮，尤其是交通與通信技術(shù)的飛速發(fā)展，加速了人員和信息流動，為中央政府以外的機構(gòu)、人員頻繁參與對外交往提供了可能。相比一國元首和中央政府的政治宣示，地方政府參與，引導(dǎo)的對外交往活動受眾范圍更加廣闊，宣傳效果更為顯著，是國際社會了解中國的重要渠道。

近年來，隨著共建“一帶一路”倡議如火如荼地推進，對于沿線各國，尤其是中俄兩大國而言，新一輪外交下沉已不僅限于本國政府對于其他次國家行為體的借助，也出現(xiàn)了中央政府授權(quán)擴大，地方政府自主性增強，企業(yè)參與感提升的新現(xiàn)象，這為地方合作交流的進一步深化提供了有利契機。反之，地方合作交流的加強也有利于“一帶一路”建設(shè)的順利推進和中國特色大國外交總體框架的深入完善。遵循于構(gòu)建“人類命運共同體”這一中國智慧，當前的中俄地方合作交流實踐相較于民間外交層次更高，相較于平行外交對政體的兼容性更強，相較于公共外交具體實踐內(nèi)容范圍更大。2018年至2019年中俄地方合作交流年，標志著地方合作成為這一時期內(nèi)雙方合作的主線。在日益深入的地方合作中，政府支持之強、參與領(lǐng)域之廣、帶動層面之深，都得益于“地方外交”作用的發(fā)揮。

三、地方外交實踐：以2018—2019年中俄地方合作交流年為例

（一）中俄地方外交的發(fā)展動力

中俄關(guān)系是新型大國關(guān)系的典范，冷戰(zhàn)結(jié)束以后雙邊關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展，徹底解決了影響雙邊關(guān)系300多年的邊界問題，簽訂了《中俄睦鄰友好條約》，確立了“世代友好，永不為敵”的雙邊關(guān)系原則。隨著中俄關(guān)系的穩(wěn)步提升，兩國達成高度政治互信，建立起完備的高層交往和各領(lǐng)域合作機制，進行了內(nèi)容豐富，具有戰(zhàn)略意義的務(wù)實合作，在雙邊、地區(qū)和國際層面的交往中不斷取得重大成果。2019年6月中俄兩國元首決定將中俄關(guān)系提升至“新時代中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系”，并指出新時代“中俄務(wù)實合作的目標是為雙邊關(guān)系奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。雙方將拓寬思路，創(chuàng)新模式，推動兩國務(wù)實合作全面體制升級；實現(xiàn)利益深度交融，互利共贏”。[24]中俄雙邊關(guān)系的健康深入發(fā)展為兩國地方交流合作創(chuàng)造了良好氛圍，中俄最高程度的政治互信也為地方外交提供了發(fā)展前提。

2018年至2019年是中俄地方合作交流年。在兩國新時代全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系總體定位下，中俄地方合作服務(wù)于兩國總體外交，合作機制日臻完善。雙方建立中國長江中上游和俄羅斯伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)地方合作理事會、中國東北地區(qū)和俄羅斯遠東及貝加爾地區(qū)政府間合作委員會兩大區(qū)域合作機制，設(shè)立中俄地區(qū)合作發(fā)展投資基金，組建中俄友好、和平與發(fā)展委員會地方合作理事會，舉行中俄地方領(lǐng)導(dǎo)人對話會。當前，兩國區(qū)域性合作已實現(xiàn)多產(chǎn)業(yè)覆蓋，共同投資項目涉及科技和農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、建材生產(chǎn)、機械和汽車制造、造船、林業(yè)等諸多領(lǐng)域；大項目合作成效顯著，特別是在能源領(lǐng)域、核領(lǐng)域、航天領(lǐng)域、跨境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括北極開發(fā)、數(shù)字經(jīng)濟等新興領(lǐng)域，都呈現(xiàn)出良好的合作前景。

2018年9月11日在中俄地方領(lǐng)導(dǎo)人對話會上，習(xí)近平就兩國地方合作提出了發(fā)揮政府作用、創(chuàng)新合作思路、深挖互補優(yōu)勢、密切人文交流的四點建議，為新形勢下中俄地方外交指明道路。[25]新時期中俄地方合作面臨著新形勢、新任務(wù)、新要求，同時也迎來了新的歷史性機遇。在2018至2019年中俄地方合作交流年框架下，兩國地方層面舉行了數(shù)百場互訪、會面，中國多個省市與俄羅斯地方政府簽署合作文件，各地方主體間交往取得了卓有成效的進展。中俄雙邊貿(mào)易額連續(xù)兩年突破1000億美元，中俄東線天然氣管道、同江鐵路橋、黑河公路橋等戰(zhàn)略性大項目相繼落成。伴隨著中俄地方合作交流年的圓滿落幕，兩國合作之路由中央到地方不斷拓寬，交流范圍自政府到民間不斷深入。中俄地方外交實踐穩(wěn)步向前邁進。

近年來中俄地方外交表現(xiàn)亮眼，既得益于兩國頂層互動釋放的積極信號，國家戰(zhàn)略對接提供的施展空間；也得益于地方參與主體本身的參與意愿和發(fā)展動力。

元首外交高層引領(lǐng)，激發(fā)潛能。一直以來中俄兩國領(lǐng)導(dǎo)人頻繁互訪、在雙邊與多邊場合舉行會晤，直接或間接助力地方外交。高質(zhì)量的元首外交既推動中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系不斷深入發(fā)展，也拓展了地方外交格局，是引導(dǎo)、促進中俄地方合作的主要因素。在具體實踐中，兩國元首在互訪期間通過訪問地方，了解當?shù)亟?jīng)濟社會情況，視察兩國地方合作項目，對地方外交工作做出總體指示，對中俄地方合作起到了直接促進作用，刺激地方外交的進一步開展。此外，在元首外交的訪問團隊中常常有地方領(lǐng)導(dǎo)隨行，這也為兩國地方外交的開展起到促進作用。

國家戰(zhàn)略精準對接，提供動能。中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大國家戰(zhàn)略與俄羅斯遠東開發(fā)的國家戰(zhàn)略目標不謀而合。2015年兩國簽署《關(guān)于絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟建設(shè)對接合作聯(lián)合聲明》使兩國國家戰(zhàn)略實現(xiàn)成功對接，為中俄以及中俄與沿線國家的區(qū)域合作提供了新的動力支持。“一帶一盟”的精準對接，為兩國落實地方產(chǎn)能合作和項目聯(lián)通提供新的實現(xiàn)渠道，提供更多融資機會。伴隨著兩國地方合作的加強，2019年1-10月中國對俄直接投資同比增長了10.7%，新簽工程承包合同153.8億美元，是前一年的5倍多，一批中資企業(yè)在俄羅斯投資的項目順利投產(chǎn)落地。[26]以“一帶一盟”為抓手，雙方多領(lǐng)域合作機制不斷強化，核能、航空、航天、衛(wèi)星導(dǎo)航、信息技術(shù)等領(lǐng)域都已成為新的增長點。兩國地方政府充分利用第二屆進博會、第六屆中俄博覽會、俄羅斯東方經(jīng)濟論壇、圣彼得堡經(jīng)濟論壇等重點展會平臺，推動兩國地方團體和企業(yè)深度交流，雙方合作的需求和潛力不斷得到釋放。

中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃，精準放權(quán)。中央政府的統(tǒng)籌規(guī)劃是地方拓展對外交往，開展交流合作的前提。一方面，中央政策背書增加了地方合作溝通的權(quán)威性和可信度，是地方政府、企業(yè)達成合作的信任基石；另一方面，中央統(tǒng)籌規(guī)劃為地方合作提供了全局角度的政策指導(dǎo)，協(xié)調(diào)發(fā)展方向和資源配置，提高合作質(zhì)量和效率。在中俄地方交流合作進程中，中俄政府既做出全面、有效的綜合布局，加強中俄地方合作的整體性效應(yīng)，也積極簡政放權(quán)，給予中俄地方政府足夠的自主權(quán)。中國在持續(xù)改革開放的背景下，為加快區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，頒布《關(guān)于授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市、經(jīng)濟特區(qū)和計劃單列市人民政府審批外資企業(yè)的通知（附英文）》（國發(fā)[1988]36號）等綱領(lǐng)性文件，下放對外貿(mào)易審批權(quán)等經(jīng)濟事權(quán)，積極推進分稅制改革。十八大以來，中央推動地方政府參與對外交流的力度也不斷加大。這些舉措都為地方政府把握全球化進程，找準自身發(fā)展定位，獲取發(fā)展資源拓展了自主選擇余地。就俄方而言，2012年普京第三任期伊始，已將遠東開發(fā)提升為國家戰(zhàn)略目標，并設(shè)立以地區(qū)發(fā)展為職能的中央部委。在政府機構(gòu)中特設(shè)遠東發(fā)展部，設(shè)立俄總統(tǒng)駐遠東聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表及遠東發(fā)展部部長職務(wù)。此外，俄羅斯政府還宣布遠東經(jīng)濟社會發(fā)展國家計劃，頒布《俄聯(lián)邦超前社會經(jīng)濟發(fā)展區(qū)聯(lián)邦法》，設(shè)立俄遠東發(fā)展基金等以推動落實涉及遠東地區(qū)發(fā)展的國家總體規(guī)劃，為地區(qū)外交的開展提供政策、資金支持。

地方參與主體擴大，領(lǐng)域拓展。隨著全球化進程不斷深入，我國對外開放進一步擴大，地方國際化已成趨勢，企業(yè)、團體和個人成為國際合作的積極參與者和重要實踐者。以2019年第六屆中俄博覽會為例，中方21個省(區(qū)、市)1246家企業(yè)、23個副省部級以上政府經(jīng)貿(mào)團組，俄方5個聯(lián)邦區(qū)18個州區(qū)的137家企業(yè)參展、25個副省州級以上代表團共同參會，為兩國地方合作凝聚廣泛共識。[27]地方合作內(nèi)容基本實現(xiàn)全領(lǐng)域、各行業(yè)覆蓋，地方政府、企業(yè)團體等已不僅僅是中央委托對外交往任務(wù)的執(zhí)行者，也是總體外交框架下積極尋求對外交流的自主行為體，在國際經(jīng)濟、文化、社會議題中形成一股重要的影響力量。地方政府作為一國中央與基層的銜接扣，地方外交作為一國內(nèi)外交流的輔助面，使地方、國家、國際三個層面的互動行之有序，為頂層規(guī)劃的具體落實提供推進渠道，為民間力量影響政府決策提供傳導(dǎo)機制。

（二）中俄地方外交的主要路徑

在國家戰(zhàn)略持續(xù)引領(lǐng)，地方合作不斷拓展的配合帶動下，近年來中俄地方外交表現(xiàn)亮眼。尤其是過去兩年，基于地方交流合作年平臺，兩國在機制保障、平臺建設(shè)、主體動員三個方向上持續(xù)發(fā)力，為地方政府交流合作提供資源與動力，兩國地方外交實踐取得實質(zhì)性進展。

建立機制，為地方外交提供政策保障。在兩國總體戰(zhàn)略對接的前提下，地方合作機制的建立，為地方外交的長久運行提供了制度保障，為合作的具體落實進行步驟規(guī)劃、提供政策動力。2015年9月和2016年7月，中國東北地區(qū)和俄羅斯遠東地區(qū)地方合作理事會，中國長江中上游地區(qū)和俄羅斯伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)地方合作理事會分別召開首次會議。2016年11月，兩國決定在中俄總理定期會晤機制框架下，建立中國東北地區(qū)和俄羅斯遠東及貝加爾地區(qū)政府間合作委員會，進一步加強戰(zhàn)略對接和政策協(xié)調(diào)，推動兩國在這一地區(qū)經(jīng)貿(mào)、投資、旅游、人文等領(lǐng)域的全方位合作。2017年5月舉辦的“一帶一路”國際合作高峰論壇上，中國國家發(fā)展和改革委員會宣布設(shè)立總規(guī)模為1000億元人民幣的中俄地區(qū)合作發(fā)展投資基金，為推動兩國重大項目啟動與落實、深化兩國經(jīng)貿(mào)發(fā)展提供了資金保障。2018年東方經(jīng)濟論壇期間俄羅斯遠東發(fā)展部和中國商務(wù)部就中俄區(qū)域間合作簽署了《中俄遠東地區(qū)合作發(fā)展規(guī)劃（2018-2024年）》，，各部門還同意成立遠東和貝加爾湖地區(qū)以及中國東北部的商業(yè)理事會。[28]這一系列舉措保證了中俄兩國地方合作的機制化運行，成為了中俄地方外交行穩(wěn)向好、不斷提質(zhì)升級的政策保障。

搭建平臺，為地方外交提供發(fā)展契機。當前中俄地方政府依托國家主題年、專題會議論壇等平臺，擴大合作領(lǐng)域，夯實民間基礎(chǔ)。自2006年、2007年中俄互辦國家年以來，兩國互辦國家年已成為一項規(guī)律性部署，成為兩國交流合作中的標志性事件。數(shù)千次友好交流活動深入地方、增進兩國人民相互了解、促進雙方各領(lǐng)域合作，夯實兩國外交深化的民意基礎(chǔ)。2018年至2019年中俄“地方合作交流年”期間，兩國充分利用中國國際進口博覽會、中俄博覽會、俄羅斯東方經(jīng)濟論壇、圣彼得堡經(jīng)濟論壇等重點展會、論壇平臺，推動兩國地方政府間、企業(yè)間的深度合作，釋放雙方合作的需求和潛力。這都為地方外交的不斷擴展提供了良好契機和廣闊空間，也為提升兩國戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系，促進兩國戰(zhàn)略互信，各領(lǐng)域合作和民間往來作出了巨大貢獻。

締結(jié)友好城市，為地方合作拓寬空間。國際友好城市（省州）關(guān)系的締結(jié)，是次國家政府開展國際活動的最初形式，也是中俄地方外交的重要實踐途徑。城、省、州是兩國間地方外交機制落實，平臺運作的重要協(xié)調(diào)主體。截止2019年底，中俄友好省州和城市已增至146對。[29]雙方友好省州和城市作為國家對外交往的重要參與者，奉行和平交往、服務(wù)地方發(fā)展，通過組織代表團參與國際交流，建立城市（省州）間交流平臺和機制，舉辦專題論壇、展覽演出等活動，兩國地方政府在經(jīng)貿(mào)、投資、科教、人文等領(lǐng)域開展了廣泛交流與合作，有力推動了地方發(fā)展，充實了總體外交。

（三）中俄地方外交面臨的潛在風(fēng)險

近年來，盡管中俄地方合作交流受到多方驅(qū)動，逐步納入頂層規(guī)劃，實現(xiàn)蓬勃發(fā)展，但中俄關(guān)系一直以來都面臨著政治互信雖高，經(jīng)濟互信卻不足的尷尬局面。國有企業(yè)（或國有控股企業(yè)）間的大型投資項目有著十分成功的實例，但以中小型私人企業(yè)為投資主體的地方間投資合作水平始終在低位徘徊。[30]地方外交在具體實踐中仍面臨一系列障礙，如：地方主體對外交往能力相對不足，地方政府間、重點企業(yè)間存在競爭，導(dǎo)致合作規(guī)劃落實不到位，中小企業(yè)參與機制較為混亂，經(jīng)濟、社會、環(huán)境等多層輿情風(fēng)險依然嚴峻等。這些導(dǎo)致中資企業(yè)在與俄開展合作項目時流產(chǎn)情況時有發(fā)生。以2018至2019年兩家中資企業(yè)先后參與的伊爾庫茨克州貝加爾湖飲用水采汲項目為例，均經(jīng)歷了前期受到俄地方政府重點扶持，但最終被叫停的命運。[31-32]究其原因，商業(yè)合作的失利背后既反映出地方合作過程中地方與中央、民間與政府的利益不協(xié)調(diào)，也凸顯了輿論導(dǎo)向，民意煽動等社會性因素的裹挾；地方外交的發(fā)展障礙既來自于兩國的內(nèi)部發(fā)展，也存在于兩國的對接環(huán)節(jié)。

中央和地方協(xié)調(diào)不足，執(zhí)行能力有待提高。俄羅斯副總理兼總統(tǒng)駐遠東聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表特魯特涅夫曾表示，俄總統(tǒng)普京下達的指示在具體執(zhí)行上出現(xiàn)遲滯，口岸的執(zhí)行效率不高，在很大程度上限制了遠東地區(qū)的發(fā)展。[33]從中央戰(zhàn)略對接到地方合作推進，兩國關(guān)系的全面發(fā)展存在諸多環(huán)節(jié)，地方政府的協(xié)調(diào)和落實尤為關(guān)鍵。在普京任內(nèi)俄羅斯對聯(lián)邦制的改革不斷在地方分權(quán)和中央集權(quán)之間尋求平衡，加強了中央對地方的控制。針對俄遠東發(fā)展，特設(shè)俄總統(tǒng)駐遠東聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表及遠東發(fā)展部部長一職，確保聯(lián)邦政府命令的直接下達與執(zhí)行。盡管如此，俄羅斯中央和地方政府的矛盾仍然存在，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)不穩(wěn)定現(xiàn)象。[34]此外，地方政府的執(zhí)行能力低下，導(dǎo)致民間合作得不到中央政策的切實保障，也是中俄地方外交面臨的主要障礙之一。

合作結(jié)構(gòu)失衡，營商環(huán)境需要改善。在中俄合作中，中國連續(xù)九年穩(wěn)居俄羅斯最大貿(mào)易伙伴地位，而俄羅斯是中國第十大貿(mào)易伙伴。[35]中國對俄出口主要集中在勞動密集型工業(yè)制成品，俄羅斯對華出口主要集中在資源密集型原材料產(chǎn)品，貿(mào)易結(jié)構(gòu)相對單一，且以低端產(chǎn)品為主，勢必會影響雙方經(jīng)貿(mào)長期合作。受出口產(chǎn)品類型限制，中國對俄貿(mào)易企業(yè)中多為中小型民營企業(yè)，需要適應(yīng)俄市場規(guī)則與營商環(huán)境，基于政府層面對接得到保障的俄羅斯對華能源出口大項目卻在此方面顧慮較少。而俄羅斯國家經(jīng)濟安全的復(fù)雜性，經(jīng)濟政策的不穩(wěn)定性無疑都加強了中國對俄投資的不可控風(fēng)險。盡管兩國雙邊貿(mào)易額快速增長，貿(mào)易結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，但就兩國總體政治互信的高度而言，地方經(jīng)貿(mào)合作還存在深厚潛力。為進一步開拓地方經(jīng)貿(mào)合作空間，調(diào)整貿(mào)易結(jié)構(gòu)，改善營商環(huán)境將為兩國合作的拓展與加強提供長足動力。

輿情環(huán)境復(fù)雜，民間互信有待加強。盡管中俄兩國高層政治互信持續(xù)穩(wěn)定，經(jīng)貿(mào)合作不斷攀升；但民間仍遺留著舊有的對華消極認知，民粹思潮涌動；這對兩國的地區(qū)合作形成強烈掣肘。俄羅斯遠東地區(qū)作為中俄地方合作的重要空間，得到兩國政府政策支持。但針對這一地區(qū)的輿情研究卻顯示，由于兩國歷史芥蒂和文化差異，遠東居民對中俄東部地區(qū)合作中的一些問題仍持有懷疑和擔(dān)憂心理。[36]上文提到的貝加爾湖水廠項目，也不僅僅是一次單純的商業(yè)合作失利，而是全程伴隨著不斷發(fā)酵的民間抗議活動，最終以水質(zhì)問題以及環(huán)境保護名義而被迫暫停。據(jù)俄學(xué)者針對遠東居民進行的社會調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，64%被調(diào)查民眾視中國為“威脅”，擔(dān)心對華合作進程加快會帶來大量劣質(zhì)產(chǎn)品以及大規(guī)模的外來移民；另有44%的被調(diào)查者認為外來移民會對本地人造成排擠。[37]可見，中俄地方合作雖有需求、有空間，但民意基礎(chǔ)仍阻礙落實。兩國需要在穩(wěn)政治、保經(jīng)濟的同時，進一步擴大人文交流合作，實現(xiàn)“民心相通”，為兩國合作提供根源性和基礎(chǔ)性保障。

總的來說，地方外交作為疏通上下、聯(lián)通內(nèi)外的重要環(huán)節(jié)，在具體實踐中不僅需要上傳下達，還需要在各個問題領(lǐng)域的對內(nèi)監(jiān)管和對外疏通上更加靈活務(wù)實。

地方政府作為重要環(huán)節(jié)，應(yīng)加強自身外事能力培養(yǎng)，主動落實中央政府總體外交規(guī)劃；鼓勵地方結(jié)好，引導(dǎo)民間交流積極開展，夯實兩國合作的社會基礎(chǔ)；加強企業(yè)與人員監(jiān)管，為地方交流合作提供更為便利的條件和健康的氛圍，確保實現(xiàn)良性循環(huán)，可持續(xù)發(fā)展；把握已有政策，善用合作機制和交流平臺，創(chuàng)新合作思路，開拓合作空間。

地方合作在中俄兩國政治、經(jīng)貿(mào)及人文合作中占有重要地位，是兩國加強全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系不可或缺的重要部分。地方外交作為協(xié)調(diào)官民、聯(lián)通內(nèi)外的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是補充、配合兩國總體外交，引導(dǎo)兩國民間交流的重要渠道。兩國應(yīng)抓住中俄關(guān)系高水平發(fā)展，雙邊貿(mào)易持續(xù)攀升的大好形勢，進一步深化“長江—伏爾加河”“東北—遠東”區(qū)域合作機制，加快實施兩國地方間能源、礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、交通等領(lǐng)域合作項目。依托新時代中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴這一總體定位，基于中俄不斷深入的地方經(jīng)濟合作與人文交流，中俄地方外交擁有廣闊的行動空間和發(fā)展前景。在當前外交泛化趨勢下，中俄地方外交的有效實踐將成為國際社會地方交往的卓越典范。

“參與主體下沉”趨勢下地方外交的興起，對于我國外交的多元化發(fā)展，大國關(guān)系的多層級推進具有重大意義。今后，地方外交究竟能在多大程度上改變現(xiàn)有國際社會的運作規(guī)則和方式仍有待觀察，其區(qū)別于傳統(tǒng)外交的實踐路徑和行為邏輯也值得進一步研究。

注釋：

① 關(guān)于“主體下沉”的相關(guān)概念，趙可金曾在其針對“社會化外交”的相關(guān)論述中有所涉及：“外交公眾化和社會化趨勢，即外交權(quán)力下移，從中央政府外交系統(tǒng)向地方政府、企業(yè)、媒體、NGO、網(wǎng)絡(luò)、族群、宗教等次國家行為體和非國家行為體轉(zhuǎn)移”。參見趙可金《非傳統(tǒng)外交導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社2015年版，第169頁。鑒于此，本文的“主體下沉”主要是指外交活動的參與主體正在拓展至地方政府等次國家行為體，相較于單純貫徹落實中央指示的“地方外事”，其行為更強調(diào)地方政府的自主性、聚焦于地方發(fā)展議題；相較于“地方交流”，其行為目的性更強，更具官方背景。

② 相關(guān)研究可參龔鐵鷹《國際關(guān)系視野中的城市——地位、功能及政治走向》，《世界經(jīng)濟與政治》2004年第8期，第37-42頁；熊煒, 王婕《城市外交: 理論爭辯與實踐特點》，《公共外交季刊》2013年第1期，第14-19頁；趙可金、陳維《城市外交： 探尋全球都市的外交特色》，《外交評論》2013年第6期，第61-77頁；陳維《中國城市外交: 理念、制度與實踐》，《公共外交季刊》2017年第2期，第126-132頁。

③ 關(guān)于次國家政府及相關(guān)外交行為研究，可參見陳志敏《次國家政府與對外事務(wù)》，長征出版社2001年版；任遠喆《次國家政府外交的發(fā)展及其在中國跨境區(qū)域合作中的實踐》，《國際觀察》2017年第3期，第101-115頁；葉桂平《次國家行為體的對外關(guān)系研究——以澳門特別行政區(qū)為例》，《世界經(jīng)濟與政治》2013年第2期，第118-133頁。

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[33]俄副總理指出遠東地區(qū)發(fā)展遇阻的原因[EB/OL]．商務(wù)部中俄經(jīng)貿(mào)合作網(wǎng)，[2019-02-11]http://www. crc.mofcom.gov.cn/article/marketsearch/201902/407.html．

[34]吳德堃．垂直權(quán)力體系下的俄羅斯地方治理——以2018年地方選舉為視角[J]．俄羅斯東歐中亞研究，2019（4）：92-110．

[35]商務(wù)部：預(yù)計2019年中俄貿(mào)易達1100億美元 再創(chuàng)新高[EB/OL]．環(huán)球網(wǎng)，[2019-12-12] https://world. huanqiu. com/article/9CaKrnKoinQ．

[36]于小琴．烏克蘭危機以來俄羅斯遠東對華合作輿情分析[J]．俄羅斯東歐中亞研究，2019（6）：58-76．

[37] Виктор Лаврентьевич Ларин и Лилия Львовна Ларина. Китай в общественном мнении опроса жителей Тихоокеанской России ( по итогам 2017 г. ) [J]. Россия и АТР, 2018（2）：6-33.

Local Diplomacy in the Trend of“Sinking Participants”:Taking the Year of Cooperation and Exchange of Sino-Russia as an Example

PENG Xin

( China Foreign Affairs University, Xicheng District, Beijing 100037, China )

With the deepening of globalization, more and more sub-state actors are gradually participating in the national foreign exchanges and international affairs cooperation and local diplomacy has become an important link to realize the overall diplomatic layout of the country and an important channel to connect the two overall situations of the country and the world. At present, the construction of “The Belt and Road Initiative” is continuously advanced, which provides a strong opportunity and endogenous power for the further development of local diplomacy. The Sino-Russian relationship, as a new typical great power relationship among the countries along the “The Belt and Road Initiative”, is based on the precise docking of national strategies and has gradually stepped out of a path of local diplomacy oriented towards economic cooperation and people-to-people exchanges with the leadership of the state heads, the overall planning of the central government and the continuous expansion of local participants. 2018-2019 is the year of Sino-Russian local cooperation and exchange. The deepening of local cooperation is of great significance to the diversified development of China's diplomacy and the further promotion of relations between great powers.

diplomatic subjec, local diplomacyt, Chinese diplomacy, Sino-Russian relationship

D827

A

1673-9639 (2020) 03-0065-11

2020-04-13

彭 昕（1992-），女，甘肅白銀人，博士研究生，研究方向：外交學(xué)與中國當代外交。

（責(zé)任編輯 賴 全）（責(zé)任校對 張鳳祥）（英文編輯 田興斌）