黃 宇

（中共遵義市委黨校政法教研部，貴州遵義 563003）

2020 年1 月，新型冠狀病毒肺炎在我國(guó)發(fā)生。截至3 月2 日24 時(shí)，累計(jì)報(bào)告確診病例80 151 例，累計(jì)死亡病例2 943例。新冠肺炎的發(fā)生給我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大損失，給人民群眾帶來(lái)極大的傷害。疫情發(fā)生后，無(wú)數(shù)醫(yī)務(wù)工作者沖到了醫(yī)療前線(xiàn)，還有無(wú)數(shù)職工、干部、黨員和志愿者站到了防疫一線(xiàn)。各地政府根據(jù)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》和《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定組織各種力量采取了各種措施以切斷傳染病的傳播途徑。這些措施收到了非常好的效果，讓疫情在極短時(shí)間內(nèi)得到了有效控制。但是，在防疫過(guò)程中也發(fā)生了一些不合理的、違法的甚至犯罪的行為和事件，產(chǎn)生了一些消極的后果。痛定思痛，我們有必要對(duì)相關(guān)問(wèn)題作出深刻思考，以避免類(lèi)似狀況的再次發(fā)生。筆者認(rèn)為，新冠肺炎防控過(guò)程中出現(xiàn)的很多問(wèn)題再次向人們表明法治思維的重要性，尤其是領(lǐng)導(dǎo)者是否具有法治思維對(duì)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要意義。

一、新冠肺炎防控過(guò)程中的不當(dāng)執(zhí)法問(wèn)題

新冠肺炎肆虐期間，一些疫情防控人員的不當(dāng)執(zhí)法行為引發(fā)人們的思考。其中，最典型的是一些行政執(zhí)法行為沒(méi)有遵循基本的合法及比例原則。例如有的執(zhí)法人員破門(mén)入屋對(duì)在家打麻將的一家三口進(jìn)行毆打；為了制止人們聚集，對(duì)麻將館的麻將機(jī)進(jìn)行肆意破壞；對(duì)在空曠無(wú)人小區(qū)跑步?jīng)]戴口罩的教師強(qiáng)制隔離14 天，還對(duì)其進(jìn)行單位處分；征用高校學(xué)生寢室作為方艙醫(yī)院但對(duì)學(xué)生的物品粗暴打包亂扔亂放；地方政府以“緊急征用”名義隨意攔截他地物資；對(duì)藥店進(jìn)價(jià)6角、售賣(mài)1元的口罩銷(xiāo)售行為罰款4 萬(wàn)；租客被禁止返回租房，返回者被要求繳納高達(dá)50 萬(wàn)元的保證金；以“防疫期不能遛狗”為由打死業(yè)主的寵物狗；對(duì)沒(méi)戴口罩出門(mén)或者打麻將的人拳腳相加甚至采取戴上手銬抓進(jìn)警車(chē)、游街、捆綁、逼人下跪等手段；完全封堵道路或粗暴阻止復(fù)工；某些居委會(huì)、公安機(jī)關(guān)或者醫(yī)院工作人員對(duì)確診病患或者疑似病患的姓名、住址、單位、電話(huà)、車(chē)牌號(hào)碼、身份證號(hào)碼或者行程軌跡等隱私隨意公布等等，各種狀況不一而足。

疫情總會(huì)被戰(zhàn)勝，但是這些行為對(duì)現(xiàn)有社會(huì)秩序和法治規(guī)則的破壞其實(shí)比疫情更嚴(yán)重。我們還要注意另外一種現(xiàn)象，即很多社會(huì)公眾對(duì)這些行為的違法性并不了解，例如“緊急征用口罩”事件發(fā)生后，網(wǎng)絡(luò)上一些人甚至認(rèn)為地方官員的行為可以理解，因?yàn)椤八麄冴P(guān)心當(dāng)?shù)乩习傩盏男枰?，還有人認(rèn)為“對(duì)一些特殊背景下發(fā)生的行為要給予寬容”。筆者對(duì)這些錯(cuò)誤認(rèn)知的存在深表遺憾。所幸，黨中央對(duì)當(dāng)前一些問(wèn)題非常關(guān)注。2020 年2 月5 日，中共中央召開(kāi)全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào):“疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，保障疫情防控工作順利開(kāi)展?！? 月25 日，中共中央政法委和最高人民法院、最高人民檢察院等共同出臺(tái)《關(guān)于政法機(jī)關(guān)依法保障疫情防控期間復(fù)工復(fù)產(chǎn)的意見(jiàn)》的通知，明確疫情期間要慎重使用逮捕和查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性措施，要求各地準(zhǔn)確把握法律政策界限，營(yíng)造良好的司法環(huán)境。這些都顯示出黨和國(guó)家對(duì)堅(jiān)持依法治國(guó)基本戰(zhàn)略絕不改變的重要決心。

抗疫過(guò)程中的違法處置及非理性行為可能導(dǎo)致的不良后果不可小覷，它與黨和國(guó)家倡導(dǎo)了若干年并已經(jīng)取得良好社會(huì)效果的法治追求是背道而馳的。我國(guó)行政法一直都在強(qiáng)調(diào)比例原則，即行政機(jī)關(guān)或者執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過(guò)程中要采取對(duì)當(dāng)事人權(quán)益損害最小的方式，不能為了達(dá)到目的，不惜一切代價(jià)，沖擊法治底線(xiàn)，嚴(yán)重侵害群眾的合法權(quán)益。這次在抗疫過(guò)程中一些違法執(zhí)法現(xiàn)象不斷出現(xiàn)的主要原因就是部分執(zhí)法人員不懂法、不思考疫情應(yīng)對(duì)的正確方式、不懂得尊重他人的人格權(quán)等。有些粗暴的執(zhí)法行為甚至已經(jīng)涉嫌觸犯刑法，例如前文所提及的行為已經(jīng)有觸犯侮辱罪、故意傷害罪、非法拘禁罪、非法侵入他人住宅罪、故意毀壞財(cái)物罪等罪名的可能。當(dāng)然，也有一些執(zhí)法方式值得肯定，例如有執(zhí)法者針對(duì)聚集打麻將者拿走桌上的“五筒”，告知等疫情結(jié)束后再歸還，這就是相對(duì)理性、恰當(dāng)甚至幽默的處理方式。

從20 世紀(jì)80 年代以來(lái)，我國(guó)法治的要求一直在強(qiáng)調(diào)要尊重和保護(hù)公民的人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，法治原則也日益成為公民心中顛撲不破的真理。因此，即使是在全民抗疫這樣的特殊時(shí)期，一切行為的底線(xiàn)，仍然必須是法治，任何執(zhí)法都必須要堅(jiān)持黨中央提出的科學(xué)防疫以及依法防疫的基本要求。執(zhí)法者不可以忽視自己的違法行為給他人以及社會(huì)帶來(lái)的嚴(yán)重后果。例如，當(dāng)公民的諸多私人信息被大量公布，盡管在短期內(nèi)可以讓一些執(zhí)法行為被高效執(zhí)行，但是其后面潛藏的危害卻可能因此累積下來(lái)。一方面病患有可能被“污名化”，極其容易被定義為“不好的人”“瘟神”甚至“毒王”。在這種背景下，病患和其家屬可能隨時(shí)遭到公眾的謾罵、侮辱或其他攻擊，當(dāng)事人會(huì)遭遇大量壓力，這不僅對(duì)治病本身有妨礙，嚴(yán)重的甚至可能會(huì)讓病患產(chǎn)生輕生等惡劣后果。同時(shí)，這種沒(méi)有邊界的信息暴露還可能產(chǎn)生其他間接后果，即有些潛在病患會(huì)產(chǎn)生恐懼心或者恥辱感，從而盡可能地隱藏自己生病的情況或者逃避就醫(yī)、檢查，這在無(wú)形中會(huì)更進(jìn)一步加劇傳染病的傳播和不可控性?，F(xiàn)實(shí)中有公眾及媒體對(duì)一些病患在有感染可能或已發(fā)病狀況下仍然“自欺欺人式地隱瞞，導(dǎo)致害人害己”的心理表示不理解，其實(shí)原因很簡(jiǎn)單，正如人民網(wǎng)的分析：“有的是自負(fù)任性、無(wú)知無(wú)畏，有的是害怕被標(biāo)簽化、污名化，有的甚至是心理陰暗、報(bào)復(fù)社會(huì)?！雹偃嗣窬W(wǎng)網(wǎng)評(píng)：復(fù)工復(fù)產(chǎn)，切莫帶病上崗。這也是我們強(qiáng)調(diào)一定要依法戰(zhàn)役、科學(xué)戰(zhàn)役的重要原因之一。

二、黨的十八大以來(lái)黨和國(guó)家關(guān)于法治思維的重要論述

2012 年胡錦濤同志在黨的十八大報(bào)告中提出：“要深入開(kāi)展法制宣傳教育，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，增強(qiáng)全社會(huì)學(xué)法尊法守法用法意識(shí)。提高領(lǐng)導(dǎo)者運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力?！边@是“法治思維”概念首次在黨的文件中被并列提出。2014 年，中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》?！稕Q定》要求黨員干部要自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，高級(jí)干部尤其要以身作則、以上率下。2017 年底，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！皥?jiān)持全面依法治國(guó)”被明確為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一。2018 年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議對(duì)1982 憲法進(jìn)行了第五次修正，體現(xiàn)了黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的新成就、新經(jīng)驗(yàn)、新要求，對(duì)黨和國(guó)家興旺發(fā)達(dá)、長(zhǎng)治久安具有重要意義。2019 年10 月，中共十九屆四中全會(huì)指出，要加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。

我們從這些文件中可以觀(guān)察到，黨中央越來(lái)越強(qiáng)調(diào)把法治建設(shè)成效作為衡量領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，把法治思維和依法辦事能力作為干部選拔使用“指揮棒”的重要內(nèi)容。這種變化充分表明我們黨全面推進(jìn)依法治國(guó)真正進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，各層領(lǐng)導(dǎo)者是重要的組織者、推動(dòng)者和實(shí)踐者。他們是否具有法治思維能力，在工作中是否真正運(yùn)用法治方式，是黨和國(guó)家能否全面推進(jìn)依法治國(guó)這一基本方略的關(guān)鍵所在。

在實(shí)際工作中，讓領(lǐng)導(dǎo)者養(yǎng)成法治思維且基于法治方式來(lái)處理國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中的重大問(wèn)題，并非一蹴而就的事情。其原因主要有：一是一些領(lǐng)導(dǎo)者習(xí)慣只從簡(jiǎn)單層面上看待法治，認(rèn)為只要處理事情有點(diǎn)法律依據(jù)、“按照程序走”就不會(huì)出問(wèn)題。他們做不到在不同法律之間尋找其背后的價(jià)值發(fā)展脈絡(luò)，也不愿意去認(rèn)真思考法律規(guī)范及原則背后的價(jià)值指向，依法辦事在現(xiàn)實(shí)中逐漸演變成各種“選擇性適用法律”的行為，法治價(jià)值最終被擱置，當(dāng)事人權(quán)益和社會(huì)公共利益都可能蒙受巨大損害。二是許多領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于“政策優(yōu)于法律”的工作思路，在法律依據(jù)不足或者法律與政策之間界限不清情形下，首先選擇“政策至上”，不能堅(jiān)守法治原則，不能正確理解法治規(guī)范的核心要義。在面對(duì)一些有可能會(huì)影響到社會(huì)公共利益的重大問(wèn)題時(shí)，仍然習(xí)慣于將執(zhí)行政策作為唯一導(dǎo)向。三是一些領(lǐng)導(dǎo)者只滿(mǎn)足于執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)的指示和要求，滿(mǎn)足于工作“求穩(wěn)”，習(xí)慣于人情往來(lái)和利益交換，不懂或者不愿堅(jiān)持法治原則，對(duì)社會(huì)實(shí)踐已經(jīng)向領(lǐng)導(dǎo)者提出來(lái)的各種急迫要求無(wú)法應(yīng)對(duì)，最終導(dǎo)致嚴(yán)重后果。

三、中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的必要性和必然性

法治的進(jìn)步不是一朝一夕的事情，我們有必要對(duì)祖國(guó)的法治發(fā)展道路進(jìn)行簡(jiǎn)單回溯，探究中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的必要性和必然性。

1949 年2 月，中共中央發(fā)布《關(guān)于廢除國(guó)民黨六法全書(shū)與確定解放區(qū)司法原則的指示》，宣布國(guó)民黨政府所制定的一切法律和法規(guī)無(wú)效。20 世紀(jì)50 年代以后我國(guó)立法深受蘇聯(lián)影響，又經(jīng)歷了“文化大革命”，這些原因?qū)е滦轮袊?guó)法制受到了嚴(yán)重影響。1978年12月中共十一屆三中全會(huì)之后中國(guó)才真正開(kāi)始了法治進(jìn)程，立法、依法行政、司法領(lǐng)域的改革以及黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)等工作漸次展開(kāi)。

與過(guò)去相比，今天的中國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上發(fā)生的巨大變化，在國(guó)際社會(huì)引起了強(qiáng)烈反響。國(guó)家的強(qiáng)大離不開(kāi)法治的推動(dòng)，法治的變革成為改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的重要促進(jìn)力量。我們可以從以下幾個(gè)重要?dú)v史時(shí)間點(diǎn)觀(guān)察到這些變化所具有的重大意義：其一，1978年12月召開(kāi)的中共十一屆三中全會(huì)，重新確立了黨的馬克思主義的思想路線(xiàn)和政治路線(xiàn)，同時(shí)還提出要健全社會(huì)主義民主和加強(qiáng)社會(huì)主義法制的任務(wù)。1979 年鄧小平同志指出：“民主和法制，這兩個(gè)方面都應(yīng)該加強(qiáng)，過(guò)去我們都不足。要加強(qiáng)民主就要加強(qiáng)法制。沒(méi)有廣泛的民主是不行的，沒(méi)有健全的法制也是不行的。……民主要堅(jiān)持下去，法制要堅(jiān)持下去。這好像兩只手，任何一只手削弱都不行?！保?］其二，1997 年黨的十五大提出“依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略”“是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀(guān)需要，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障”。其三，1999 年“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫(xiě)入憲法。其四，2004 年依法治國(guó)的要求有了更多彰顯：人權(quán)概念寫(xiě)入憲法，《行政許可法》實(shí)施以防止權(quán)力濫用，國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》宣告10 年建設(shè)法治政府。其五，2007 年黨的十七大報(bào)告正式宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成。其六，2012 年黨的十八大將依法治國(guó)上升至國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的制度保障之一。其七，2014 年10月黨的十八屆四中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《決定》的實(shí)施表明全面推進(jìn)依法治國(guó)的基本要求將要涵蓋我國(guó)社會(huì)生活的各個(gè)方面。

前述發(fā)展和變化清晰地顯示出，隨著我國(guó)改革的不斷深化以及社會(huì)主義民主法治的日益發(fā)展，黨和國(guó)家對(duì)法律體系的認(rèn)識(shí)也在不斷提高。從最初的“有中國(guó)特色的獨(dú)立的法律體系”［2］到現(xiàn)在“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”的形成，是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在邏輯，是我們黨對(duì)執(zhí)政規(guī)律科學(xué)認(rèn)識(shí)與總結(jié)的結(jié)果。但我國(guó)法治的現(xiàn)實(shí)發(fā)展與全面推進(jìn)依法治國(guó)的客觀(guān)要求相比，還存在不少差距。尤其是依法行政方面還需要去大力解決很多問(wèn)題：行政決策程序和機(jī)制不夠完善；執(zhí)法不公、行政不作為現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；一些違法行政行為得不到有效糾正；依法行政的能力和水平還有待提高。尤其在一些特殊事件發(fā)生時(shí)，能否正確理解“合法行政”“合理行政”等概念顯得尤為重要。人們開(kāi)始認(rèn)知到，違法執(zhí)法行為看上去確實(shí)“高效”，卻在無(wú)形中日益侵蝕個(gè)人的合法權(quán)利，種種違法亂象正在形成一種新危險(xiǎn)，即社會(huì)的共識(shí)被撕裂、法治的信仰被破壞。①王新亞《終結(jié)違法亂象、樹(shù)立法律權(quán)威，不能再等了！》，參見(jiàn)http://news.sina.com.cn/c/2020-02-18/doc-iimxyqvz3913909.shtml。人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的事實(shí)早就證明，“奉法者強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)，奉法者弱則國(guó)弱”，依法治理才是最可靠、最穩(wěn)定的治理。領(lǐng)導(dǎo)者自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定等能力對(duì)我國(guó)取得更進(jìn)一步發(fā)展具有極其重大的意義。

四、領(lǐng)導(dǎo)者構(gòu)建法治思維的幾點(diǎn)建議

領(lǐng)導(dǎo)者要構(gòu)建法治思維，應(yīng)以法治觀(guān)念為基礎(chǔ)，在法治精神、法治原則指引下，創(chuàng)制良法良規(guī)體系，并運(yùn)用法律規(guī)范、原則等對(duì)有關(guān)事項(xiàng)和問(wèn)題進(jìn)行綜合分析、判斷、推理并最終形成有效的理性認(rèn)知。法治思維的基本內(nèi)容基本上可以涵蓋以下方面：規(guī)則思維，正義思維，平等思維，契約思維，權(quán)義思維，權(quán)責(zé)思維，程序思維，底線(xiàn)思維。對(duì)這些內(nèi)容的理解并不難，難的是如何在實(shí)際工作中運(yùn)用這些思維正確指導(dǎo)行為。領(lǐng)導(dǎo)者要始終注意，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人們的思想觀(guān)念多元多樣多變，各種利益分歧、矛盾沖突相互交織，只有堅(jiān)持法治原則和標(biāo)準(zhǔn)才能有效整合各種張力、化解各種沖突，為社會(huì)和諧穩(wěn)定奠定根基。另外，新時(shí)代的科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，交通運(yùn)輸工具和通訊聯(lián)絡(luò)手段高度發(fā)達(dá)，法治取代人治日益成為政治系統(tǒng)運(yùn)行的基本方式，人們的思想觀(guān)念也在充分更新，領(lǐng)導(dǎo)者必須要十分清楚現(xiàn)代社會(huì)的這些特點(diǎn)和基本走向，才能在各種復(fù)雜形勢(shì)及事件面前更好地把握自己決策思維與行為的正確性。

（一）法治思維的構(gòu)建要求領(lǐng)導(dǎo)者必須堅(jiān)持依憲治國(guó)

要從根本上消除全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中的各種法治障礙，領(lǐng)導(dǎo)者必須要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)法律文本背后的法治原則。這些原則有很多體現(xiàn)在作為根本法的憲法文本中，但由于實(shí)際工作中憲法實(shí)施的力度不夠，導(dǎo)致了一些人遇到問(wèn)題只會(huì)簡(jiǎn)單、機(jī)械或錯(cuò)誤“尋找”法律條文，而不是從法治角度考慮問(wèn)題，結(jié)果引發(fā)很多形式合法但實(shí)際效果卻完全背離法治價(jià)值要求的治理亂象。

新中國(guó)成立后我國(guó)先后制定了“臨時(shí)憲法”《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和四部憲法，即1954 年、1975 年、1978 年和1982 年《憲法》。1975年和1978 年兩個(gè)憲法的指導(dǎo)思想都是極“左”的，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政下的繼續(xù)革命，開(kāi)展階級(jí)斗爭(zhēng)、生產(chǎn)斗爭(zhēng)和科學(xué)實(shí)驗(yàn)三大革命運(yùn)動(dòng)”。1982年憲法的實(shí)施從根本上改變了這些觀(guān)念，對(duì)中國(guó)的社會(huì)發(fā)展建設(shè)產(chǎn)生了巨大的積極影響。1982 年憲法實(shí)施到今天，又經(jīng)歷了1988、1994、1999、2004、2018 五個(gè)修正案。經(jīng)過(guò)多次修正，我國(guó)憲法內(nèi)容日益完善。

與過(guò)往相比，現(xiàn)行憲法最重要的改變是拋棄了“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的指導(dǎo)思想，確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的根本任務(wù)。憲法淡化了階級(jí)意識(shí)，把諸如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治、人權(quán)等明確寫(xiě)入文本，不再簡(jiǎn)單地把這些本屬于人類(lèi)治理社會(huì)的共同經(jīng)驗(yàn)當(dāng)作資本主義制度而加以區(qū)隔。60 年來(lái)修憲的過(guò)程，是建設(shè)國(guó)家和改革開(kāi)放的成果在根本法中逐步得到確認(rèn)的過(guò)程，是中國(guó)人民打破自我封閉，全面探索治理國(guó)家和社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)并寫(xiě)入憲法的過(guò)程。

作為領(lǐng)導(dǎo)者，必須十分清楚憲法的基本內(nèi)容、法律地位和效力，必須要清楚一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸，必須要清楚任何組織或個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，必須要清楚一切違反憲法的行為都須予以追究，依憲治國(guó)的理念必須要真正貫徹到全社會(huì)的各個(gè)層面。中國(guó)共產(chǎn)黨最早提出依憲治國(guó)是2004 年時(shí)任中共中央總書(shū)記胡錦濤提出的“依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)”。［3］首次把“依憲治國(guó)”的政治命題寫(xiě)入中共中央全會(huì)決定則是黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》。這些變化表明了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)“依憲治國(guó)”理念的探索進(jìn)入了一個(gè)新階段，將直接推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的進(jìn)步。［4］

在依憲治國(guó)過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)者還應(yīng)該充分理解法治、人權(quán)和民主三者的關(guān)系。1999 年，“依法治國(guó)”概念寫(xiě)入憲法，2004 年，“保障人權(quán)”要求寫(xiě)入憲法，“人權(quán)”首次由一個(gè)政治概念提升為法律概念。到黨的十八大、十八屆三中全會(huì)以及黨的十九大，黨和國(guó)家開(kāi)始進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)發(fā)展人民代表大會(huì)制度、健全協(xié)商民主制度和完善基層自治制度。作為領(lǐng)導(dǎo)者，需要在實(shí)際工作中更多地認(rèn)知和落實(shí)“以法治促人權(quán)、促民主”的關(guān)系，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)國(guó)家治理體系和治理方式的變革。

（二）法治思維的構(gòu)建要求領(lǐng)導(dǎo)者必須堅(jiān)持依法行政

由于行政行為與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其緊密的聯(lián)系，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)講，無(wú)論是決策、執(zhí)行，還是解決矛盾、推動(dòng)發(fā)展、深化改革，都要不斷審視行政行為的目的、權(quán)限、內(nèi)容、手段、程序等是否合法。政府要大力推進(jìn)權(quán)力清單制定工作，保證權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，領(lǐng)導(dǎo)者尤其要真正落實(shí)鄧小平同志關(guān)于“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”的要求。①1985年5月19日，鄧小平同志在中共中央、國(guó)務(wù)院召開(kāi)的全國(guó)教育工作會(huì)議上的講話(huà)中，對(duì)熱衷于發(fā)指示、說(shuō)空話(huà)而不為群眾干實(shí)事的領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)進(jìn)行了嚴(yán)肅的批評(píng)，他強(qiáng)調(diào)指出：“什么叫領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)。”

在這個(gè)過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)者要加強(qiáng)從法律優(yōu)先和法律保留等原則對(duì)各種規(guī)范性文件合法性的審查。要維護(hù)法律和制度的嚴(yán)肅性，維護(hù)他人和組織的合法權(quán)利。任何人不能搞權(quán)大于法、以言代法或者“人情換法”。在關(guān)涉自身利益時(shí)，尤其要做到自律自省，遵章守紀(jì)，不耍官威，不打官腔，不搞特權(quán)，拒絕潛規(guī)則，拒絕暗箱操作。政府需要大力推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)，自覺(jué)接受社會(huì)和公眾監(jiān)督，以公開(kāi)透明維護(hù)法律尊嚴(yán)并保護(hù)自己。領(lǐng)導(dǎo)者還要大力支持深化司法體制改革，讓法律真正成為維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)者還必須帶頭學(xué)法，以實(shí)際行動(dòng)引導(dǎo)全社會(huì)弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神。

依法行政的目的之一是努力建設(shè)法治政府。要達(dá)成這個(gè)目標(biāo)，需要在以下方面作出更多努力。1.建設(shè)透明與限權(quán)政府。依憲治國(guó)的實(shí)現(xiàn)，不僅靠來(lái)自民間的社會(huì)力量，更需要政府主動(dòng)推動(dòng)。政府不僅要努力建立多元、開(kāi)放、有廣泛公眾參與的政治體制，同時(shí)自身的行為應(yīng)逐漸受到制約。這些年相關(guān)的改革在逐漸展開(kāi)，政府信息越來(lái)越多地對(duì)公眾公開(kāi)，行政許可日益被規(guī)范，政府職能逐漸轉(zhuǎn)變。尤其是1989 年之后，行政訴訟法、國(guó)家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法、行政強(qiáng)制法等法律漸次出臺(tái)。國(guó)務(wù)院與“加快建設(shè)法治政府”相關(guān)的各種重要法規(guī)也在不斷面世②相關(guān)的行政法規(guī)主要有：1999 年國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》；2004 年國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》；2008年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》；2010年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》；2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》；2015年《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2016年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2017年國(guó)務(wù)院《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》；2018年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》；2018年國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2019年國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2019年國(guó)務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》。，這些行政法規(guī)關(guān)注“主體、權(quán)限、程序、內(nèi)容、依據(jù)”等重要維度，強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)依法行政的重要性和緊迫性，要求各地加快行政程序建設(shè)，要求強(qiáng)化對(duì)行政行為的監(jiān)督，提高行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的觀(guān)念和能力。這些變化對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能，改革行政管理方式，推進(jìn)法治政府的建立產(chǎn)生著重要影響。2.繼續(xù)推行官員問(wèn)責(zé)制。這一制度在2003 年SARS 危機(jī)中激活起來(lái)③2003年，衛(wèi)生部部長(zhǎng)張文康和北京市市長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)，因?yàn)樘幚怼胺堑洹蔽C(jī)不力而下馬。，2004 年國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，官員問(wèn)責(zé)制全面推行，國(guó)務(wù)院要求“要建立公開(kāi)、公平、公正的評(píng)議考核制和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)或者錯(cuò)案責(zé)任追究制，評(píng)議考核應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)”。該制度在2020 年新冠肺炎肆虐期間再次被有效啟動(dòng)，多名違法違紀(jì)官員被處理，讓人們感受到了黨和國(guó)家依法治理社會(huì)的決心。但是需要承認(rèn)，現(xiàn)實(shí)中有大量官員仍舊在工作中存在嚴(yán)重的漠視法律規(guī)定、輕視自己職責(zé)、擁躉人情關(guān)系、一心鉤織利益交換網(wǎng)絡(luò)的各種嚴(yán)重違法違紀(jì)行為，追責(zé)力度不可放松。

（三）法治思維的構(gòu)建還要求領(lǐng)導(dǎo)者更加重視民眾對(duì)權(quán)利、平等、契約、正義、誠(chéng)信等重要價(jià)值的追求

社會(huì)責(zé)任最主要的承擔(dān)者是政府，政府最大的責(zé)任是依法行政。只有政府保持誠(chéng)信，嚴(yán)格遵照市場(chǎng)規(guī)律和依法辦事，才能使廣大投資者、納稅人更加相信政府，這種“縱向信任”的保持在中國(guó)是極其重要的。在這一次抗疫過(guò)程中，一些地方官員的各種違法違紀(jì)行為讓人印象深刻：湖北官員朱某某在繁忙的方艙醫(yī)院護(hù)士面前大耍官威引發(fā)眾怒；湖北某退休副廳級(jí)干部在被確診情況下以醫(yī)院達(dá)不到就醫(yī)標(biāo)準(zhǔn)為由拒絕就醫(yī)造成污染風(fēng)險(xiǎn)；大理市委書(shū)記和市長(zhǎng)均因非法截留他地口罩事件而被免職等。從2014 年黨的群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)開(kāi)展以來(lái)，黨中央一直要求領(lǐng)導(dǎo)干部必須堅(jiān)決反對(duì)形式主義、官僚主義等不良作風(fēng)，但是一些官員口頭上頭頭是道，實(shí)際工作卻仍舊熱衷于大耍官威。慶幸的是，黨和國(guó)家對(duì)暴露出來(lái)的各種事件處理及時(shí)得當(dāng)，這讓人民對(duì)國(guó)家有信心，政府的公信力在這個(gè)過(guò)程中也日益得到提升。在社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中，尤其在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，只有普通人的權(quán)利越來(lái)越被尊重，公平正義等核心價(jià)值才更有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)和保障。領(lǐng)導(dǎo)者需要重視其間的這些重要邏輯關(guān)系。

經(jīng)過(guò)所有人的努力，社會(huì)生活終將會(huì)恢復(fù)正常，但是曾經(jīng)發(fā)生的許多事件和行為需要每一個(gè)人去反思。唯有反思，才可以讓所有人的付出得到回報(bào)，讓我們的國(guó)家和民族更有未來(lái)。