黨政體制重構(gòu)視閾下政法工作推進(jìn)邏輯的再審視—基于《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》的解讀

清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院 于曉虹、楊惠 本文節(jié)選自《學(xué)術(shù)月刊》2019年第11期

為建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，中央于2016年年末在北京等三省市試行監(jiān)察體制改革。十九大后，監(jiān)察體制改革在全國(guó)鋪開(kāi)。這場(chǎng)“事關(guān)全局的政治體制改革”對(duì)政法系統(tǒng)的運(yùn)作也產(chǎn)生了重大影響。《監(jiān)察法》規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。2018年《憲法修正案》和《監(jiān)察法》都規(guī)定了“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合、互相制約”。2018年《刑事訴訟法》的修訂也進(jìn)一步規(guī)定了監(jiān)察委與檢察院、法院等司法機(jī)關(guān)的銜接問(wèn)題。然而，諸多學(xué)者也著文指出，當(dāng)前具體的銜接細(xì)節(jié)上有待進(jìn)一步明確，監(jiān)察委與檢察院、法院在案卷移交、證據(jù)對(duì)接、強(qiáng)制措施銜接、審查受案和非法證據(jù)排除等方面需要加強(qiáng)合作與制約。如過(guò)去公檢法三機(jī)關(guān)的配合與制約關(guān)系造成了政法系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)作中的小權(quán)分散態(tài)勢(shì)，而小權(quán)分散態(tài)勢(shì)又凸顯了黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要性，地方黨委、政法委等可以充任居間協(xié)調(diào)的角色，這構(gòu)成了政法系統(tǒng)內(nèi)部小權(quán)分散與黨管政法之間的組織邏輯。

然而，在一定程度上，監(jiān)察體制改革挑戰(zhàn)了這一組織聯(lián)系。在職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件中，由于紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，而紀(jì)委在黨內(nèi)工作機(jī)關(guān)的位階一般來(lái)說(shuō)較高，政法委難以繼續(xù)充任居間協(xié)調(diào)的角色。在實(shí)踐中，監(jiān)委調(diào)查的案件如果出現(xiàn)需要協(xié)調(diào)的事由，多數(shù)情況下是由紀(jì)委監(jiān)委直接出面，請(qǐng)檢察院、法院共同協(xié)調(diào)。為應(yīng)對(duì)監(jiān)察體制改革帶來(lái)的司法銜接問(wèn)題，各地檢察機(jī)關(guān)也實(shí)施了一系列改革措施，如“捕訴合一”“提前移送”“先行拘留”“提交介入”等，在相關(guān)案件正式進(jìn)入司法程序前設(shè)置一定的協(xié)調(diào)程序，而多數(shù)協(xié)調(diào)程序并不涉及政法委的牽頭。也就是說(shuō)，在職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件中，紀(jì)委監(jiān)委成為黨的政策方針的強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)性代理人?！稐l例》正是在這種強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)下，以黨內(nèi)法規(guī)高姿態(tài)的確認(rèn)了政法委的領(lǐng)導(dǎo)主體責(zé)任，為新時(shí)代政法工作的開(kāi)展奠定了基礎(chǔ)。然而，就職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件中可能出現(xiàn)的協(xié)調(diào)問(wèn)題而言，《條例》規(guī)定的“上下左右”關(guān)系并不能完全涵蓋紀(jì)委監(jiān)委與政法委和各政法單位間關(guān)系，《條例》賦予各級(jí)地方黨委協(xié)調(diào)政法工作與其他重大工作間關(guān)系，也賦予政法委“完善與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作銜接和協(xié)作配合機(jī)制”的職責(zé)，目前看來(lái)，這些規(guī)定尚有失簡(jiǎn)單，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步發(fā)展。

監(jiān)察體制改革給政法系統(tǒng)帶來(lái)的第二個(gè)影響是加劇了系統(tǒng)內(nèi)小權(quán)分散的態(tài)勢(shì)。紀(jì)檢機(jī)關(guān)、行政檢察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪力量的合署辦公，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)與人員編制產(chǎn)生了深刻的沖擊和影響。一般認(rèn)為，檢察自偵權(quán)范圍的極大縮水嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威，因?yàn)椤拔覈?guó)檢察機(jī)關(guān)之權(quán)威，一般多認(rèn)為源于對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)”。此外，自偵權(quán)的極大喪失會(huì)使檢察院?jiǎn)适е喂嬖V訟的重要武器。

檢察機(jī)關(guān)的回應(yīng)頗為意味深長(zhǎng)。2018年年底，最高檢完成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，共設(shè)十個(gè)檢察廳。通過(guò)本次內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，最高檢辦案人員由原來(lái)的246名擴(kuò)充到接近300名，同時(shí)編制也達(dá)到了400余名，在一定程度上彌補(bǔ)了監(jiān)察改革帶來(lái)的人員編制上的流失。雖然最高檢并未公布各檢察廳的人員配置，但民事檢察與行政檢察分設(shè)兩廳說(shuō)明在未來(lái)的法律監(jiān)督中檢察院在民事和行政抗訴中投入的力量將翻倍。從目前公布的各省檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的狀況來(lái)看，地方檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革基本采取了相同的民事、行政、公益訴訟檢察業(yè)務(wù)分立的策略?？乖V制度一向是法檢兩院沖突的焦點(diǎn)，可以預(yù)見(jiàn)本次內(nèi)設(shè)改革后法檢之間在抗訴方面的沖突與齟齬難免增加。

環(huán)境規(guī)制、企業(yè)議價(jià)能力和綠色全要素生產(chǎn)率

大連理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 李鵬升、陳艷瑩 本文節(jié)選自《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2019年第11期

本文研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境規(guī)制短期內(nèi)會(huì)降低企業(yè)的綠色全要素生產(chǎn)率，而長(zhǎng)期內(nèi)則會(huì)對(duì)企業(yè)的綠色全要素生產(chǎn)率產(chǎn)生促進(jìn)作用，形成環(huán)境規(guī)制的動(dòng)態(tài)綠色全要素生產(chǎn)率效應(yīng)；污染企業(yè)的工業(yè)產(chǎn)值越高、納稅總額越大、職工人數(shù)越多時(shí)，其對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和官員政績(jī)考核的貢獻(xiàn)也越大，能獲得對(duì)政府在環(huán)境規(guī)制執(zhí)行過(guò)程中更高的議價(jià)能力，使其免于嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制，進(jìn)而降低了環(huán)境規(guī)制的動(dòng)態(tài)綠色全要素生產(chǎn)率效應(yīng)；企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)性越強(qiáng)或其所在城市的政治約束越弱時(shí)，會(huì)放大企業(yè)的議價(jià)能力，進(jìn)一步弱化環(huán)境規(guī)制的動(dòng)態(tài)綠色全要素生產(chǎn)率效應(yīng)?；谥袊?guó)的現(xiàn)實(shí)背景和以上結(jié)論，本文提出以下政策建議。

第一，保持環(huán)境規(guī)制執(zhí)行的持續(xù)性，避免“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法。面對(duì)異常嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，中央政府早已制定并出臺(tái)多種形式的環(huán)境規(guī)制政策，但一些地方政府由于懶政庸政怠政，出現(xiàn)大量環(huán)境監(jiān)管的不作為和慢作為現(xiàn)象，當(dāng)中央環(huán)境政策收緊時(shí)，大搞“從嚴(yán)、從快、從重”的“運(yùn)動(dòng)式”環(huán)境執(zhí)法。根據(jù)本文的研究結(jié)論，環(huán)境規(guī)制對(duì)企業(yè)綠色全要素生產(chǎn)率的影響是一個(gè)由負(fù)逐漸轉(zhuǎn)正的長(zhǎng)期過(guò)程。如果政府平時(shí)監(jiān)管缺位，污染企業(yè)缺乏將生產(chǎn)活動(dòng)造成的環(huán)境外部性內(nèi)化到生產(chǎn)成本中的外部強(qiáng)制力量，“創(chuàng)新補(bǔ)償”的倒逼機(jī)制被阻斷，就不會(huì)實(shí)現(xiàn)綠色全要素生產(chǎn)率的提升。而當(dāng)“運(yùn)動(dòng)式”環(huán)境執(zhí)法來(lái)臨時(shí)，污染企業(yè)也不可能在短時(shí)間內(nèi)完成綠色技術(shù)創(chuàng)新，通常只能選擇暫時(shí)減產(chǎn)或停產(chǎn)來(lái)應(yīng)對(duì)環(huán)境執(zhí)法，同樣無(wú)法提高企業(yè)自身的綠色全要素生產(chǎn)率。所以，各地方政府應(yīng)重在對(duì)環(huán)境規(guī)制常抓、抓長(zhǎng)，形成制度化、常態(tài)化的長(zhǎng)效環(huán)境監(jiān)管機(jī)制，避免陡然而起、戛然而止的“運(yùn)動(dòng)式”環(huán)境執(zhí)法。

第二，提高環(huán)境績(jī)效考核權(quán)重，破解中央目標(biāo)和地方激勵(lì)不相容難題。根據(jù)本文的研究結(jié)果，污染企業(yè)依靠其在工業(yè)產(chǎn)值、納稅總額和職工人數(shù)方面的貢獻(xiàn)形成議價(jià)能力，能夠獲得地方政府環(huán)境規(guī)制的豁免或?qū)捤蓤?zhí)行。而造成這一結(jié)果的根源則是中央目標(biāo)與地方激勵(lì)的不相容，隨著污染問(wèn)題日益嚴(yán)峻，保護(hù)生態(tài)環(huán)境逐漸成為中央政府與發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定同等重要的目標(biāo)，而現(xiàn)行官員考核主要體現(xiàn)在地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定方面，導(dǎo)致中央生態(tài)環(huán)境目標(biāo)與地方政績(jī)激勵(lì)不相容。所以，為了減弱污染企業(yè)的議價(jià)能力，加大環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行力度，當(dāng)前首先要將環(huán)境治理績(jī)效切切實(shí)實(shí)地納入各地黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核中，并將其權(quán)重提升到與發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)穩(wěn)定同等重要的水平，讓地方政府變被動(dòng)為主動(dòng)，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境規(guī)制政策，節(jié)約中央政府的監(jiān)管成本。同時(shí)，要加強(qiáng)綠色發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)，盡快在全國(guó)范圍內(nèi)引入綠色GDP績(jī)效評(píng)估機(jī)制，將綠色發(fā)展的目標(biāo)自上而下地在各級(jí)政府層層壓實(shí)，進(jìn)而降低污染企業(yè)在政府環(huán)境規(guī)制執(zhí)行中的議價(jià)能力。

第三，繼續(xù)推進(jìn)環(huán)保垂直管理改革和中央環(huán)保督察制度，弱化地方政府對(duì)環(huán)境規(guī)制執(zhí)行的干預(yù)。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)環(huán)境管理采取屬地管理的模式，地方政府有足夠能力使環(huán)保部門(mén)弱化環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行。本文的研究結(jié)果表明，企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)性越強(qiáng)或企業(yè)所在城市的政治約束越弱時(shí)，企業(yè)的議價(jià)能力會(huì)被放大，政府干預(yù)環(huán)境規(guī)制執(zhí)行的現(xiàn)象會(huì)更加嚴(yán)重。為了削弱地方政府對(duì)環(huán)保部門(mén)的干預(yù)，目前迫切需要推進(jìn)環(huán)境管理體制改革，一方面，要繼續(xù)深化環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理制度改革。在明確“條”與“塊”權(quán)責(zé)范圍的基礎(chǔ)上確保省級(jí)以下地方環(huán)境執(zhí)法的獨(dú)立性、權(quán)威性和有效性；另一方面，要進(jìn)一步將中央環(huán)保督察制度法治化、規(guī)范化，主要對(duì)省級(jí)黨委和政府及有關(guān)部門(mén)形成常規(guī)性約束，倒逼省級(jí)政府主動(dòng)推進(jìn)環(huán)境規(guī)制的完全執(zhí)行。