杜一冉，王學(xué)棟

(中國石油大學(xué)(華東)文法學(xué)院，青島 266580)

氣候變化及其引發(fā)的不利影響是人類共同關(guān)心的問題。能源活動是氣候變化的主要因素，約占全球溫室氣體排放總量的60%。正如烏爾里?！へ惪怂?，氣候變化是具有“去邊界性”(Non-boundary)的新型風(fēng)險[1]。近年來，加快全球能源轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展，已經(jīng)成為國際社會的共同使命。我國可再生能源也呈現(xiàn)飛躍式發(fā)展態(tài)勢。2019年5月29日，中央全面深化改革委員會第八次會議審議通過了《關(guān)于在山西開展能源革命綜合改革試點(diǎn)的意見》。這標(biāo)志著我國能源革命綜合改革試點(diǎn)工作正式拉開帷幕，并賦予了山西省重大使命——帶動全國能源革命進(jìn)程、保障國家能源安全、促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。在能源轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，公民的參與和地方政府的主導(dǎo)是不可或缺的。能源治理結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)集中式逐步走向社區(qū)分散式，公民由被動接受能源決策向主動參與能源治理實(shí)踐轉(zhuǎn)變。在新的能源治理結(jié)構(gòu)下，利益分配更加公平，當(dāng)?shù)鼐用?、社區(qū)組織、社會企業(yè)擁有對地方能源政策的發(fā)言權(quán)及決策參與權(quán)，地方政府在新的能源治理結(jié)構(gòu)框架中扮演著舉足輕重的角色。我國能源治理如何在能源轉(zhuǎn)型中因地制宜地發(fā)揮地方政府的積極作用，形成公民與地方政府之間的良性互動，成為推動能源革命、應(yīng)對氣候變化不容忽視的一項(xiàng)議題。本文以德國、日本及美國的能源轉(zhuǎn)型實(shí)踐為研究對象，吸收和借鑒其在能源轉(zhuǎn)型過程中的戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)，以期為我國地方開展能源革命提供一條可參考路徑。

1 能源轉(zhuǎn)型的地方戰(zhàn)略之一：能源合作社

1.1 柏林市民能源合作社

德國的電力市場自1990年后就高度自由化，聯(lián)邦政府掌握供電網(wǎng)絡(luò)的所有權(quán)，以招投標(biāo)的方式出讓特許經(jīng)營權(quán)。然而，投入售電輸配電的私有能源公司多以獲利為主要目的，消費(fèi)者須負(fù)擔(dān)高額電價，且私人能源公司在衡量能源配比時多從經(jīng)濟(jì)成本出發(fā)，忽略了可再生能源的社會及環(huán)境價值。在此背景下，“柏林公民能源合作社”建立了。該合作社鼓勵由柏林市民自行出資購買柏林電網(wǎng)，并于2014年下半年與現(xiàn)行運(yùn)營商Vattenfall共同競爭柏林市電網(wǎng)的特許經(jīng)營權(quán)[2]。隨著能源轉(zhuǎn)型政策的進(jìn)一步實(shí)施，能源合作社呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。通過提供自家屋頂、土地等方式投資可再生能源事業(yè)的個人與社區(qū)，逐漸成為德國能源轉(zhuǎn)型事業(yè)中的主角。公眾從被動的能源消費(fèi)者轉(zhuǎn)化成為更積極主動的能源生產(chǎn)消費(fèi)者成為趨勢。以具體實(shí)踐挑戰(zhàn)傳統(tǒng)能源公司的壟斷地位，標(biāo)志著德國能源治理結(jié)構(gòu)模式的巨大轉(zhuǎn)變。

1.2 德國云德(Jühnde)生物能源村

德國2004年的《可再生能源法》修正案將生物質(zhì)能的獎勵補(bǔ)貼提高，這一舉措極大地促進(jìn)了生物質(zhì)能的發(fā)展。2001年，德國政府開展建設(shè)生物能源村的規(guī)劃。生物能源村計(jì)劃以改造村落能源供應(yīng)為直接目的，以無碳排放的生物質(zhì)能取代傳統(tǒng)的化石能源。云德(Jühnde)村是位于德國下薩克森州的首個“生物能源村”。2004年10月，“云德生物能源村合作社”開始正式運(yùn)作。云德村首先建立了一臺沼氣裝置，利用玉米、小麥、大麥以及牲畜糞便等原料運(yùn)轉(zhuǎn)。沼氣燃燒驅(qū)動發(fā)電機(jī)組生產(chǎn)電力，余熱則被用于村中供暖，盈余電力輸入公共電網(wǎng)，送到其他需要電力的地區(qū)，村民從中獲取經(jīng)濟(jì)利益。云德村利用生物質(zhì)能實(shí)現(xiàn)了村莊能源的自給自足，同時還具有環(huán)境、生態(tài)和社會等規(guī)模效益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，云德的生物能源村項(xiàng)目每年可減排約3300噸二氧化碳，節(jié)省燃油40萬升[3]?！霸频履Ｊ健辈粌H改變了當(dāng)?shù)氐纳钚螒B(tài)與能源系統(tǒng)的運(yùn)作模式，也促進(jìn)了德國可再生能源推廣及能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程。

1.3 能源合作社的積極意義

德國有近一半的可再生能源投資來源于社區(qū)及一般民眾組成的能源合作社，高度靈活的公眾參與使德國民眾對能源轉(zhuǎn)型政策始終保持高達(dá)七成的支持力度。檢視能源合作社的成功因素，政府層面的政策支持是前提；居民通過建立多元化的溝通網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)資訊的及時共享與交流是基礎(chǔ)；創(chuàng)設(shè)開放自主的合作機(jī)構(gòu)，使居民享有公平參與能源生產(chǎn)經(jīng)營的機(jī)會是關(guān)鍵。能源合作社并非純粹以經(jīng)濟(jì)利益為目的，其基于自主、自愿、自立原則建立，擴(kuò)大了民眾參與能源實(shí)踐的途徑，有利于保留能源轉(zhuǎn)型過程中的社會、環(huán)境等公共價值，避免市場向商業(yè)利益的過度傾斜。同時，能源合作社也使可再生能源事業(yè)產(chǎn)生的收益得以回饋社區(qū)與市民，公眾不僅享受了穩(wěn)定的供電與低廉的電價，也擁有了更多的就業(yè)機(jī)會，有利于凝聚社區(qū)意識，帶動社區(qū)再造，促進(jìn)可再生能源的持續(xù)性發(fā)展。目前我國正處于城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展的階段，社區(qū)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中當(dāng)屬中堅(jiān)力量，這為我國地方通過建立能源合作社的方式進(jìn)行能源轉(zhuǎn)型提供了充分條件。此外，農(nóng)村人居環(huán)境治理也為地方能源轉(zhuǎn)型提供了契機(jī)，使建設(shè)大型養(yǎng)殖場糞污治理設(shè)施、推進(jìn)畜禽糞污資源化利用成為可能。

2 能源轉(zhuǎn)型的地方戰(zhàn)略之二：地方型能源公司

2.1 三山智慧能源電力公司

2014年，日本全面實(shí)現(xiàn)發(fā)電業(yè)自由化，經(jīng)營主體取得許可證后即可從事發(fā)電業(yè)。在這一契機(jī)下，憑借著三山市豐富的光照資源，當(dāng)?shù)鼐用窦娂娂茉O(shè)太陽能板并建設(shè)了部分小型發(fā)電廠。之后，當(dāng)?shù)卣腺Y源，成立了三山智慧能源電力公司。通過地方政府、當(dāng)?shù)鼐用?、銀行、大學(xué)研究機(jī)構(gòu)以及技術(shù)型企業(yè)的多方參與，三山智慧能源電力公司成為日本第一個政府與市民成功合作的電力公司，且其實(shí)力足以與當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)電力公司相抗衡。不僅如此，該電力公司還帶動了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，創(chuàng)造了許多就業(yè)機(jī)會，吸引人才回流，緩解了嚴(yán)重的人口老齡化趨勢。

三山智慧能源電力公司的成功經(jīng)驗(yàn)表明，首先，多方共同出資是其一大特點(diǎn)，其中市政府出資比例為55%，當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)為5%，民間企業(yè)為40%。其次，公私合營模式下各單位分工有序、協(xié)調(diào)合作。市政府主要負(fù)責(zé)協(xié)助公司提供電力給公共設(shè)施、宣傳中央能源政策、普及最新能源資訊等；民間企業(yè)主要負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)處理、顧客管理、企劃提案等；當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)則主要提供資金支持；其他參與者(如大學(xué)研究機(jī)構(gòu))則主要負(fù)責(zé)對氣象、電力、消費(fèi)等大數(shù)據(jù)的分析等。再次，公私合營模式下的電力價格具有彈性操作空間，對買家極富吸引力。數(shù)據(jù)顯示，三山智慧能源電力公司的電力價格比當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)電力公司便宜2%～3%[4]。綜上所述，三山智慧能源電力公司的出現(xiàn)并非偶然，而是不斷適應(yīng)、調(diào)整后的結(jié)果。目前，以三山市為范本，日本多個地方政府開始了通力合作，通過建構(gòu)統(tǒng)一的電力合作網(wǎng)實(shí)現(xiàn)各地電力互通，以降低電力供需不平衡的風(fēng)險，提高供電穩(wěn)定性。

2.2 美國城市能源公司(municipal power companies)

德克薩斯州是美國最大的能源生產(chǎn)州，同時也是能源消耗量和碳排放量最大的州。德克薩斯州主要的經(jīng)營主體為城市電力公司，其中最著名的莫過于奧斯汀能源公司。該公司是一家成立于1895年的公有電力公司，為奧斯汀地區(qū)一百多萬居民提供電力服務(wù)，由奧斯汀市議會直接管理。2007年，奧斯汀市議會通過一項(xiàng)氣候保護(hù)計(jì)劃，旨在使奧斯汀能源公司成為全美減少溫室氣體排放的公用事業(yè)領(lǐng)先者，并在2020年前達(dá)到城市電力30%由可再生能源供應(yīng)的目標(biāo)。隨后，奧斯汀市議會又于2010年和2014年將這一目標(biāo)持續(xù)擴(kuò)大，將可再生能源發(fā)電比重提升至2025年的55%，并承諾在2050年前實(shí)現(xiàn)零排放目標(biāo)[5]?；诤笃谔乩势照畬π履茉凑吡龅霓D(zhuǎn)變，可再生能源市場發(fā)生了重大變化，可再生能源價格迅速下跌。針對這一局面，奧斯汀市議會通過重新調(diào)整能源公司的目標(biāo)，根據(jù)可再生能源的價格、發(fā)電技術(shù)成本等因素，實(shí)時調(diào)整能源公司的可再生能源發(fā)電量占比，使發(fā)電量保持在能源公司可承受的能力范圍內(nèi)，這一模式后來被許多州的監(jiān)管機(jī)構(gòu)所采用。奧斯汀能源公司作為公有事業(yè)的成功典范，其利用國家經(jīng)濟(jì)公有化回暖的契機(jī)，讓城市重新掌握公用設(shè)施的所有權(quán)，并通過城市與州、國家層面進(jìn)行積極對話，走在氣候與能源一體化的前列。

2.3 地方型能源公司的積極意義

與一般概念上的能源公司不同，地方型能源公司具有一定的公權(quán)管制色彩。地方政府經(jīng)營管理公司的電力生產(chǎn)和服務(wù)提供等內(nèi)容，對于是否要參與競爭性能源市場，地方政府擁有選擇權(quán)。學(xué)者Wollmann曾指出地方經(jīng)營的能源公司的四項(xiàng)優(yōu)點(diǎn)：第一，矯正市場失靈，避免財(cái)團(tuán)壟斷，盡可能地提高資源配置的效率與效能；第二，地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況，因地制宜地控制管理電力生產(chǎn)與電網(wǎng)，滿足區(qū)域內(nèi)用戶的需求。第三，能夠兼顧效率與公平，確保公平的分配結(jié)果、平等的使用權(quán)利等基本價值的實(shí)現(xiàn)。第四，有利于解決地方財(cái)政赤字，增加就業(yè)機(jī)會[6]。對于地方政府來說，其一方面可以通過地方型能源公司對能源市場進(jìn)行及時有效的監(jiān)管；另一方面，地方型能源公司為地方政府帶來一定的財(cái)政收入，有利于維持政府的影響力，同時也增強(qiáng)了民眾對政府的認(rèn)可程度。對于地區(qū)居民來說，地方型能源公司提供了許多機(jī)會促進(jìn)公眾參與程度，例如廣泛與公民溝通、及時公布公司發(fā)展計(jì)劃，使公民通過氣候債券、能源基金等創(chuàng)新性、多元化的財(cái)務(wù)方式參與公司的營運(yùn)過程，享有公司運(yùn)營成果等[7]。由此，地方型能源公司將是我國地方政府推動能源轉(zhuǎn)型、應(yīng)對氣候變化的一個較為理想的選擇。

3 能源轉(zhuǎn)型的地方戰(zhàn)略之三：公民電廠

3.1 德國民營風(fēng)電廠

德國約有35%的風(fēng)力發(fā)電場系公民自主經(jīng)營，其組織形態(tài)分為兩種：一是由私人有限公司組成的有限合伙；二是出資者根據(jù)其出資比例從公司獲益并對其出資負(fù)責(zé)的合作社模式。企業(yè)可以與個人聯(lián)合共同開發(fā)風(fēng)電項(xiàng)目，地方民眾入股取得分紅的模式使風(fēng)電項(xiàng)目與個人收益掛鉤，消除了大多數(shù)反對聲音。德國對于民營風(fēng)電廠還提供了極為優(yōu)越的政策支持，德國《可再生能源法》(2017)規(guī)定，由居民自主運(yùn)營的能源合作社可以直接參與招標(biāo)，不需要提前履行項(xiàng)目審批手續(xù)；額定功率大于750千瓦的陸上風(fēng)電機(jī)組在招標(biāo)成功后方可享有政府提供的專項(xiàng)補(bǔ)貼資金。此外，德國地方政府通過制定具有行政約束效力的土地利用規(guī)劃來劃定風(fēng)力開發(fā)的特定區(qū)域，要求只有在政府、公民財(cái)務(wù)參與的前提下，才可于指定區(qū)域內(nèi)設(shè)立風(fēng)電廠，借此維系民營風(fēng)電廠的運(yùn)營。正如遠(yuǎn)景能源德國全球風(fēng)電工程技術(shù)中心技術(shù)總監(jiān)(COE)Robert Fischer所說，“德國風(fēng)能發(fā)展始于一個相當(dāng)分散的層面，由小開發(fā)商和農(nóng)場主共同發(fā)起，政府協(xié)助支持”[8]。

3.2 日本藤野電力公民電廠

日本神奈川縣相模原市藤野區(qū)是日本“轉(zhuǎn)型城鎮(zhèn)運(yùn)動”中第一個成功轉(zhuǎn)型的城鎮(zhèn)。“藤野轉(zhuǎn)型運(yùn)動”致力于通過自下而上的方式促進(jìn)高度依賴化石能源的社會轉(zhuǎn)型，以應(yīng)對全球氣候變化。為實(shí)現(xiàn)能源的自給自足以及供電渠道多樣化，當(dāng)?shù)鼐用窠M建了“藤野電力”工作小組，旨在擺脫對于傳統(tǒng)電力公司的依賴，提倡利用社區(qū)居民的創(chuàng)造力與當(dāng)?shù)刭Y源進(jìn)行能源轉(zhuǎn)型。該小組通過可再生能源發(fā)電來滿足社區(qū)用電需求，每個月舉行“太陽能發(fā)電系統(tǒng)工作坊”活動，教授當(dāng)?shù)鼐用袢绾芜B接光伏板和電池、組裝太陽光電系統(tǒng)等。工作坊吸引了大批民眾參加，其中不乏藤野區(qū)以外的參與者。

盡管藤野電力不能滿足整個社區(qū)的用電需求，但至少可以減少對傳統(tǒng)電力公司的依賴，提高能源的獨(dú)立性與安全性。公民電廠強(qiáng)化了社區(qū)民眾的資源、文化聯(lián)系，增強(qiáng)了社區(qū)的獨(dú)立自主性，也提升了民眾應(yīng)對大規(guī)模突發(fā)事件的能力。

3.3 公民電廠的積極意義

與傳統(tǒng)化石燃料自上而下的治理體系不同，可再生能源項(xiàng)目包含場址選定、土地利用、電價議定等問題，需要消費(fèi)者和居民的共同參與。通過建立公民電廠，讓市民直接參與能源生產(chǎn)與分配，既保障了電力具有穩(wěn)定的售電渠道，也有利于確保對公共設(shè)施的供電供給，同時帶動了地方就業(yè)，增加了公眾參與地方能源事務(wù)的積極性，并且有望大幅提高能源結(jié)構(gòu)中可再生能源的比例。公民電廠強(qiáng)調(diào)以低碳發(fā)展為方向，包含對能源治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、能源安全的控管及依賴性能源結(jié)構(gòu)的改變，有助于改善現(xiàn)有的資源分配、資訊交換機(jī)制、創(chuàng)造地方政府與民眾間的良性互動等。地方政府在政策規(guī)劃與執(zhí)行過程中將地區(qū)特性、利益相關(guān)者的利益訴求等因素納入考量范疇，也使得地方能源治理結(jié)構(gòu)更加透明、民主并具有彈性[9]。

4 對我國地方能源轉(zhuǎn)型的啟示

4.1 提升公民參與能源治理的程度

能源治理由傳統(tǒng)集中式向地區(qū)分散式發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的同時，也伴隨著不同形式的爭議：如可再生能源設(shè)施的設(shè)立可能會造成對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)、景觀的破壞或產(chǎn)生噪音，從而引起當(dāng)?shù)鼐用?、社區(qū)的反對，使項(xiàng)目停滯甚至無法進(jìn)行，即所謂的鄰避現(xiàn)象。為減少鄰避效應(yīng)，前述國家主要通過經(jīng)濟(jì)措施提升社會接受度。經(jīng)濟(jì)措施可分為個人補(bǔ)償、社區(qū)稅收獲益和所有權(quán)模式。個人補(bǔ)償部分主要是根據(jù)設(shè)施鄰人受到的損失確定具體補(bǔ)償金額，在美國有善鄰付款(Good Neighbour Payments)制度，即由設(shè)備開發(fā)商與受影響的當(dāng)?shù)鼐用窈炗嗛L期租賃契約，補(bǔ)償其損失；居民在簽訂租約后應(yīng)在一定限度內(nèi)同意開發(fā)商的干擾行為，并承諾不干擾其運(yùn)作。社區(qū)稅收獲益是指社區(qū)可以通過收取項(xiàng)目交易稅的方式提升當(dāng)?shù)鼐用竦慕邮艹潭?。所有?quán)模式指民眾通過參與融資共享設(shè)施所有權(quán)，例如美國俄勒岡州中北部的PaTu風(fēng)廠，由于資金需求龐大，除了股東個人的投資外，還包含州政府的低息能源貸款、稅務(wù)抵免以及民間融資。上述經(jīng)濟(jì)措施均可以供我國各地在未來的能源轉(zhuǎn)型實(shí)踐中加以選擇和充分借鑒。

4.2 明確地方能源轉(zhuǎn)型的法律依據(jù)

根據(jù)我國《憲法》第9條之規(guī)定，我國實(shí)行自然資源國家所有制。在這一形勢下，如何盤活可再生能源市場極具挑戰(zhàn)性。目前，我國電力市場正在經(jīng)歷“放開兩頭，管住中間”的變革，發(fā)售電市場將進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)開放。但是，我國的所有制模式?jīng)Q定了能源市場不可能完全自由化，政府的調(diào)控仍必不可少。在這一前提下，地方型能源公司將是我國擴(kuò)大公民參與能源治理較為合適的途徑。在能源法暫時缺位的情形下，我國《立法法》第73條賦予了地方政府根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)及實(shí)際需要先行先試的權(quán)力。此外，風(fēng)能、太陽能多富集于我國的西部地區(qū)，尤其是部分少數(shù)民族自治區(qū)。《憲法》規(guī)定了民族區(qū)域自治權(quán)，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在國家計(jì)劃的指導(dǎo)下，可以自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)。能源作為地方經(jīng)濟(jì)收入的重要來源之一，自然屬于重點(diǎn)關(guān)注的地方性經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)。在專項(xiàng)基本法律中，如《可再生能源法》同樣賦予了省、自治區(qū)、直轄市人民政府在本區(qū)域內(nèi)的可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃編制權(quán)限。這些都將為地方型能源公司的設(shè)立提供法律依據(jù)。

我國《公司法》規(guī)定了有限責(zé)任公司和股份有限公司兩種公司樣態(tài)，通過有限責(zé)任限縮了股東的風(fēng)險，民眾投資的意愿相對較高。但是，有限責(zé)任公司的股份對外轉(zhuǎn)讓受到須經(jīng)所有股東過半數(shù)同意的限制，而股份有限公司并無此限制，民眾享有充分的股份自由轉(zhuǎn)讓空間，更有利于吸引民眾參與地方能源發(fā)展事業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)能源市場的良性流動?；诖?，地方型能源公司宜以股份有限公司之形態(tài)經(jīng)營。盡管公司以營利為目的，但地方型能源公司仍具有一定的公益性質(zhì)。為充分發(fā)揮地方型能源公司的社會公益角色，宜增設(shè)“公益董事”制度，且公司應(yīng)于章程中規(guī)定公益董事至少保留一席，并由當(dāng)?shù)鼐用駬?dān)任，借此確保居民有效參與社會公眾利益的保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)對地方型能源公司的有效監(jiān)督[10]。

4.3 地方政府享有土地利用規(guī)劃權(quán)

可再生能源設(shè)施如風(fēng)機(jī)、太陽能板等必須在某塊土地上建立，其場址的選擇必然涉及地方政府的土地規(guī)劃利用權(quán)限。我國《憲法》第9條規(guī)定了國家有保障自然資源合理利用的義務(wù)，土地規(guī)劃權(quán)屬于國家履行義務(wù)的重要方式。我國土地所有權(quán)屬于國家，如要實(shí)現(xiàn)土地市場的良性流動，就須通過土地規(guī)劃的手段來塑造不同類型的土地使用權(quán)。因此，土地利用規(guī)劃權(quán)的產(chǎn)生是為了合理配置土地資源，維護(hù)土地市場的有序運(yùn)行與持續(xù)發(fā)展，其規(guī)制的主要內(nèi)容為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。關(guān)于土地利用規(guī)劃權(quán)的屬性，學(xué)界主要有“行政法權(quán)說”和“經(jīng)濟(jì)法權(quán)說”兩種觀點(diǎn)。采用“行政法權(quán)說”的學(xué)者認(rèn)為土地利用規(guī)劃本質(zhì)上屬于行政規(guī)劃，亦有學(xué)者認(rèn)為城市規(guī)劃的行為是抽象行政行為，即土地利用規(guī)劃是一種行政立法行為[11]。采用“經(jīng)濟(jì)法權(quán)說”的學(xué)者認(rèn)為土地利用規(guī)劃是政府干預(yù)市場的一種工具，本質(zhì)是宏觀調(diào)控權(quán)[12]。目前的主流觀點(diǎn)采用“行政法權(quán)說”，認(rèn)為土地利用規(guī)劃實(shí)質(zhì)為行政主體的行政管制行為。

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，我國各地方政府均享有一定范圍內(nèi)的土地利用規(guī)劃權(quán)。但是，下級政府的土地利用規(guī)劃權(quán)受到上級政府的嚴(yán)格限制。由此可見，土地利用規(guī)劃權(quán)實(shí)際集中于中央政府[13]。這種現(xiàn)象會導(dǎo)致中央和地方的土地利用規(guī)劃信息不對稱、權(quán)責(zé)不一致、地方訴求被忽略等一系列弊端。因此，通過強(qiáng)化地方政府的土地規(guī)劃權(quán)，提升地方政府在推廣可再生能源領(lǐng)域的重要性，值得我國在修改土地管理法及相關(guān)子法時，進(jìn)行更全面的思考。如前所述，部分國家的土地利用規(guī)劃法律均賦予了地方一定范圍內(nèi)的土地利用規(guī)劃自治權(quán)，且規(guī)定中央土地利用規(guī)劃不能過度干預(yù)地方土地利用規(guī)劃，從而為地方土地利用規(guī)劃保留足夠的自主空間。土地利用規(guī)劃的建立必須以充分尊重地方自主權(quán)為前提，厘清中央與地方的土地利用規(guī)劃權(quán)限界限。具體來說，中央層面應(yīng)制定適用于全國的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，地方政府應(yīng)以之為最低規(guī)范。倘若中央就特定事項(xiàng)并無規(guī)范，亦應(yīng)許可地方政府就自治權(quán)限范圍內(nèi)事項(xiàng)先行立法。由于我國土地資源豐富且不同地區(qū)具有較大差異，因此要動態(tài)配置中央與地方的土地利用規(guī)劃權(quán)，使土地利用規(guī)劃能夠彈性適應(yīng)各地的特點(diǎn)，從而為地方能源轉(zhuǎn)型提供制度支持。

4.4 地方政府積極推動能源跨區(qū)域合作

為克服“自上而下”減排方式的局限性，基于“自下而上”路徑的“國家自主貢獻(xiàn)”模式應(yīng)運(yùn)而生，這種模式實(shí)現(xiàn)了國家與國家間、國家與地方間應(yīng)對氣候變化的多層次聯(lián)動[14]。能源轉(zhuǎn)型并非僅是簡單地降低化石燃料使用率、提升可再生能源占比，而是意味著向地方層面的適度放權(quán)。能源轉(zhuǎn)型涉及價值選擇、行為模式改變甚至是社區(qū)凝聚等人文社會層面問題，這要求其必須采取環(huán)境友好和社會可接受的方式[15]。作為人類群居的載體，城市為了提升市民的生活品質(zhì)，自然展現(xiàn)出能源轉(zhuǎn)型的積極意志，更有利于能源治理工作的開展?；诖耍槍夂蜃兓湍茉粗卫淼目鐓^(qū)域合作成為主流趨勢。

跨域合作又被稱為“區(qū)域治理”或“跨域治理”。地方政府的跨域合作是基于憲法所賦予的部分事務(wù)的自治權(quán)限，雙方或多方行政主體的互動行為，其包含國際合作與國內(nèi)合作兩個層面。國際層面合作具有代表性的是 “倡導(dǎo)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國際理事會”(簡稱ICLEI)和“全球40大城市氣候領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)體”(簡稱C40)。ICLEI是全球最大的城市網(wǎng)絡(luò)，其通過連結(jié)地方政府與全球政策和多邊環(huán)境協(xié)定開展氣候行動計(jì)劃來實(shí)現(xiàn)可持續(xù)低碳發(fā)展。C40同樣是一個致力于應(yīng)對氣候變化的國際城市聯(lián)合組織，在促進(jìn)城市間對話，建立互惠互信關(guān)系方面發(fā)揮著重要作用。C40創(chuàng)造了一個良好友善的競爭環(huán)境，使城市能根據(jù)自身情況調(diào)整行動，對可持續(xù)發(fā)展需求作出彈性回應(yīng)。與城市單獨(dú)應(yīng)對氣候變化、開展能源治理相比，通過C40網(wǎng)絡(luò)的行動影響力更大、成本更低、實(shí)施效率更高、規(guī)?；俣雀臁?/p>

相較于國際層面的積極行動，我國地方政府在國內(nèi)的跨區(qū)域合作方面起步較晚。觀之國外，其國內(nèi)區(qū)域合作主要有區(qū)域能源公司、區(qū)域能源委員會等類型。其中，區(qū)域能源公司可以集中各區(qū)優(yōu)勢，共同經(jīng)營合辦事業(yè)，促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型，推動跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。我國部分省份在區(qū)域能源公司方面已經(jīng)做出了初步嘗試。山西、江蘇兩地的部分國企和相關(guān)央企通過股權(quán)合作的方式，組建了蘇晉能源公司，捆綁煤電產(chǎn)業(yè)鏈上下游利益，實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展。區(qū)域能源委員會是指各地方行政主體間通過簽訂行政契約建立一獨(dú)立的法律實(shí)體，共同處理跨區(qū)域能源事務(wù)。行政契約具體應(yīng)包含委員會組織、成員間的表決權(quán)、能源治理權(quán)限、責(zé)任與財(cái)務(wù)機(jī)制等內(nèi)容。區(qū)域能源委員會的法律性質(zhì)宜界定為“行政法人”，行政法人有限地引入了公司治理結(jié)構(gòu)，以彈性分權(quán)的模式實(shí)行“官民共治”，既有利于提高行政效率，又能夠防止公法人因脫離公權(quán)力的監(jiān)管而異化為私法人[16]。目前，我國規(guī)劃了中部地區(qū)崛起、東部率先發(fā)展、東北全面振興及西部大開發(fā)四大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，其中不乏區(qū)域能源合作的事項(xiàng)，我國地方政府宜以此為契機(jī)，借鑒區(qū)域能源公司及區(qū)域能源委員會等經(jīng)驗(yàn)，因地制宜地開展跨區(qū)域能源合作，積極驅(qū)動能源轉(zhuǎn)型。

5 結(jié) 語

未來競爭將以能源為主線，抓住能源就抓住了國家發(fā)展和安全戰(zhàn)略的“牛鼻子”。我國積極響應(yīng)國際能源發(fā)展新趨勢，不斷推進(jìn)以“綠色低碳”為核心的能源革命，開創(chuàng)了中國特色能源發(fā)展新局面，顯著提升了我國在全球能源治理舞臺上的話語權(quán)和影響力。今后我國應(yīng)關(guān)注能源治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型從集中型、壟斷型向地方型、分散型的轉(zhuǎn)變趨勢，不斷推進(jìn)地方政府、企業(yè)和公眾積極主動參與到我國能源治理轉(zhuǎn)型進(jìn)程中去。