靳曉勤,周強(qiáng),蔣文博,賈佳,鄭洋

(生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心,北京 100029)

2018年5月,習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出,“要加快構(gòu)建以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系”,為生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)指明了方向。2020年3月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了 《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》,對(duì)構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系提出明確要求。

危險(xiǎn)廢物污染防治是生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要方面,是打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要內(nèi)容。2018年6月,中共中央、國(guó)務(wù)院 《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》對(duì)危險(xiǎn)廢物污染防治作出重要部署。2020年2月,習(xí)近平總書記在主持召開(kāi)中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議時(shí)指出,“加快補(bǔ)齊醫(yī)療廢物、危險(xiǎn)廢物收集處理設(shè)施方面短板”。因此,加強(qiáng)危險(xiǎn)廢物環(huán)境管理,提升環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控能力,強(qiáng)化危險(xiǎn)廢物全面安全管控,對(duì)于加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義[1]。本文擬在分析我國(guó)危險(xiǎn)廢物環(huán)境管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,梳理了現(xiàn)階段危險(xiǎn)廢物環(huán)境管理和利用處置能力方面存在的短板,有針對(duì)性地提出了加強(qiáng)危險(xiǎn)廢物環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的對(duì)策與建議。

1 危險(xiǎn)廢物環(huán)境治理體系和治理能力內(nèi)涵與關(guān)系

習(xí)近平總書記指出,“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”。健全完善制度體系,綜合運(yùn)用各項(xiàng)制度、工具和手段提高治理能力,是危險(xiǎn)廢物環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要義。危險(xiǎn)廢物環(huán)境治理體系是由政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)主體責(zé)任體系、全民行動(dòng)體系、政策法規(guī)體系、監(jiān)督管理體系、市場(chǎng)體系、信用體系等要素構(gòu)成的一個(gè)完整的制度運(yùn)行系統(tǒng)。危險(xiǎn)廢物環(huán)境治理能力則是運(yùn)用各項(xiàng)制度管理危險(xiǎn)廢物污染防治各方面事務(wù)的能力。

治理體系呈現(xiàn)相對(duì)靜態(tài),側(cè)重治理要素構(gòu)成,是治理能力形成的前提和基礎(chǔ)；治理能力呈現(xiàn)相對(duì)動(dòng)態(tài),側(cè)重治理要素的功能發(fā)揮,是治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的結(jié)果[2]。治理體系是治理能力的基礎(chǔ)。通過(guò)治理要素的設(shè)計(jì)建構(gòu)一個(gè)有機(jī)協(xié)調(diào)同時(shí)又具有彈性的體系,才有可能形成強(qiáng)大的治理能力,滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作對(duì)治理能力提出的需求[3]。在此基礎(chǔ)上,通過(guò)充分發(fā)揮治理能力功能,推動(dòng)治理體系的改進(jìn)。因此,危險(xiǎn)廢物環(huán)境治理體系和治理能力是一個(gè)相輔相成的有機(jī)整體,有了好的治理體系才能真正提高治理能力,提高治理能力才能充分發(fā)揮治理體系的效能。

2 危險(xiǎn)廢物環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化存在的短板

建立權(quán)責(zé)清晰的政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系是構(gòu)建危險(xiǎn)廢物環(huán)境治理體系,提升危險(xiǎn)廢物治理能力的前提。但是,當(dāng)前 “中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)”的危險(xiǎn)廢物污染防治工作機(jī)制尚不完善。首先,有關(guān)部門在危險(xiǎn)廢物污染防治方面的職責(zé)不明確,存在監(jiān)管鏈條斷裂問(wèn)題。如危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移運(yùn)輸監(jiān)管涉及交通、公安等部門,社會(huì)源危險(xiǎn)廢物源頭監(jiān)管涉及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通、市場(chǎng)監(jiān)管、教育、科技等部門,危險(xiǎn)廢物安全生產(chǎn)監(jiān)管涉及應(yīng)急管理部門,實(shí)際工作中存在職責(zé)不清、聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制缺位和信息共享機(jī)制不順暢等問(wèn)題,存在危險(xiǎn)廢物監(jiān)管漏洞和風(fēng)險(xiǎn)隱患。衛(wèi)生健康、生態(tài)環(huán)境等部門在醫(yī)療廢物監(jiān)管過(guò)程中存在監(jiān)管盲區(qū),有的地方醫(yī)療廢物非法倒賣案件多發(fā)。其次,各級(jí)地方黨委和政府危險(xiǎn)廢物污染防治監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位,特別是未有效落實(shí)危險(xiǎn)廢物集中處置規(guī)劃建設(shè)責(zé)任,在能力評(píng)估、用地保障、規(guī)劃建設(shè)、財(cái)稅政策保障、科技研發(fā)支持等方面缺位。部分地區(qū)危險(xiǎn)廢物焚燒、填埋等集中處置能力缺口依舊突出,廢酸、廢鹽、飛灰等低價(jià)值、無(wú)價(jià)值、難處理危險(xiǎn)廢物處理能力嚴(yán)重不足。

企業(yè)是危險(xiǎn)廢物污染防治的第一責(zé)任主體,企業(yè)環(huán)境治理責(zé)任制度建設(shè)的好壞直接關(guān)系到危險(xiǎn)廢物環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的成敗。當(dāng)前,部分企業(yè)主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、守法意識(shí)淡薄、管理水平不高、相關(guān)法規(guī)制度執(zhí)行不到位等問(wèn)題較為突出。主要表現(xiàn)為企業(yè)對(duì)危險(xiǎn)廢物相關(guān)政策法規(guī)要求不熟悉、不落實(shí)；危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位申報(bào)登記虛報(bào)、瞞報(bào),臺(tái)賬記錄流于形式,自行利用處置設(shè)施無(wú)環(huán)評(píng)手續(xù)、無(wú)臺(tái)賬記錄、監(jiān)測(cè)項(xiàng)目和頻次有缺漏,違規(guī)貯存、非法轉(zhuǎn)移或處置危險(xiǎn)廢物等情況較多；危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)單位存在超范圍、超規(guī)模經(jīng)營(yíng),經(jīng)營(yíng)記錄簿未如實(shí)記載經(jīng)營(yíng)情況,監(jiān)測(cè)項(xiàng)目或頻次不滿足相關(guān)要求等現(xiàn)象；部分企業(yè)為謀求非法利益逃避監(jiān)管,非法轉(zhuǎn)移、傾倒和處置危險(xiǎn)廢物,嚴(yán)重危害生態(tài)環(huán)境安全和人民群眾身體健康。

政策法規(guī)體系是推進(jìn)危險(xiǎn)廢物環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵,但是當(dāng)前制度體系建設(shè)還存在一些不足和短板。在法律法規(guī)方面,《固體廢物污染環(huán)境防治法》 《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》 《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》的部分條款已不能滿足新形勢(shì)下危險(xiǎn)廢物環(huán)境管理的實(shí)際需求,亟須修改完善。在制度建設(shè)方面,危險(xiǎn)廢物鑒別缺乏統(tǒng)一管理,鑒別程序和鑒別機(jī)構(gòu)不夠規(guī)范,危險(xiǎn)廢物鑒別難、取證成本高。危險(xiǎn)廢物環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則不完善,未能充分發(fā)揮源頭預(yù)防效能,相當(dāng)一部分企業(yè)的環(huán)評(píng)文件危險(xiǎn)廢物源頭識(shí)別、認(rèn)定不準(zhǔn)確,管理措施不到位的問(wèn)題突出,且缺乏相應(yīng)的糾錯(cuò)機(jī)制,不能為基層生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法人員日常監(jiān)管提供技術(shù)支撐。在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面,危險(xiǎn)廢物利用的污染防治技術(shù)規(guī)范和產(chǎn)品中有毒有害物質(zhì)含量標(biāo)準(zhǔn)普遍缺乏, 《危險(xiǎn)廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)》等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范需進(jìn)一步修訂[4]。在金融扶持方面,危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位和經(jīng)營(yíng)單位等環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域尚未推行環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度,現(xiàn)有固體廢物綜合利用的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策往往不能涵蓋危險(xiǎn)廢物利用處置。

監(jiān)督管理體系是推進(jìn)危險(xiǎn)廢物環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本保障。危險(xiǎn)廢物監(jiān)管體制、監(jiān)管模式、監(jiān)管能力建設(shè)亟須優(yōu)化和提升。一方面,危險(xiǎn)廢物“源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”監(jiān)管體制尚未完全建立。危險(xiǎn)廢物尚未有效納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)源頭準(zhǔn)入把關(guān)、排污許可過(guò)程守法運(yùn)行、執(zhí)法檢查監(jiān)督兜底的現(xiàn)代環(huán)境管理體系基本框架,相關(guān)環(huán)節(jié)存在缺位問(wèn)題。另一方面,危險(xiǎn)廢物環(huán)境監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)重滯后。固體廢物監(jiān)管機(jī)構(gòu)不全、人員力量不足問(wèn)題突出,并且越到基層情況越嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì),全國(guó)約1/3地級(jí)市沒(méi)有固體廢物管理技術(shù)機(jī)構(gòu),縣級(jí)行政單位普遍沒(méi)有獨(dú)立的固體廢物管理技術(shù)機(jī)構(gòu),原本較為健全的省級(jí)固體廢物管理技術(shù)機(jī)構(gòu)近兩年來(lái)出現(xiàn)弱化現(xiàn)象,部分已建機(jī)構(gòu)被撤并。

3 對(duì)策與建議

3.1 健全完善危險(xiǎn)廢物環(huán)境治理政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系

首先,建立分工明確的部門責(zé)任清單。以實(shí)施中央和國(guó)家機(jī)關(guān)相關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單為契機(jī),落實(shí)工業(yè)和信息化、衛(wèi)生健康、交通、公安、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、市場(chǎng)監(jiān)管、教育、科技等相關(guān)部門危險(xiǎn)廢物污染防治監(jiān)管事權(quán),努力形成 “橫向到邊、縱向到底、齊抓共管”的工作格局。其次,壓實(shí)各級(jí)地方黨委和政府危險(xiǎn)廢物污染防治責(zé)任。各地要切實(shí)落實(shí)危險(xiǎn)廢物、醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施的環(huán)境保護(hù)公共設(shè)施地位,開(kāi)展危險(xiǎn)廢物處置能力調(diào)查評(píng)估,分析焚燒、填埋能力缺口,合理規(guī)劃布局,落實(shí)集中焚燒、填埋設(shè)施中長(zhǎng)期建設(shè)用地,并保障處置設(shè)施正常運(yùn)行。對(duì)危險(xiǎn)廢物污染治理、監(jiān)管工作不力的,采取通報(bào)、約談、問(wèn)責(zé)等多種手段,緊扣責(zé)任鏈條。

3.2 健全完善危險(xiǎn)廢物環(huán)境治理企業(yè)主體責(zé)任體系和全民行動(dòng)體系

一方面,落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任,加大日常監(jiān)督檢查力度。強(qiáng)化危險(xiǎn)廢物規(guī)范化環(huán)境管理,督促企業(yè)全面落實(shí)危險(xiǎn)廢物管理計(jì)劃、申報(bào)登記等各項(xiàng)管理制度。加大危險(xiǎn)廢物違法犯罪打擊力度,嚴(yán)格追究當(dāng)事人的法律責(zé)任,加大索賠、罰款和刑事處罰力度。另一方面,強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督,建立健全環(huán)保有獎(jiǎng)舉報(bào)制度,將危險(xiǎn)廢物非法轉(zhuǎn)移傾倒列為重點(diǎn)舉報(bào)內(nèi)容。充分發(fā)揮媒體作用,對(duì)危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境典型案例進(jìn)行宣傳報(bào)道,切實(shí)起到警示作用。

3.3 健全完善危險(xiǎn)廢物環(huán)境治理政策法規(guī)體系

一是完善法律法規(guī)。修訂 《固體廢物污染環(huán)境防治法》《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》 《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》等法律法規(guī)。二是完善管理制度。研究制定危險(xiǎn)廢物鑒別單位管理辦法,強(qiáng)化企業(yè)的危險(xiǎn)廢物鑒別主體責(zé)任,鼓勵(lì)科研院所、規(guī)范化檢測(cè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展危險(xiǎn)廢物鑒別[5]。新建項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行 《建設(shè)項(xiàng)目危險(xiǎn)廢物環(huán)境影響評(píng)價(jià)指南》,研究制定不同行業(yè)、不同類別危險(xiǎn)廢物環(huán)境影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則；強(qiáng)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)事中事后監(jiān)管,對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中危險(xiǎn)廢物種類、數(shù)量和污染防治措施等開(kāi)展技術(shù)校核。三是完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。修訂 《危險(xiǎn)廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)》等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,推進(jìn)研究制定危險(xiǎn)廢物利用處置過(guò)程污染控制標(biāo)準(zhǔn),污染控制最佳可行技術(shù)指南,以及資源化利用產(chǎn)品中有毒有害物質(zhì)含量限值標(biāo)準(zhǔn)。四是完善金融扶持。依法將危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位和危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)單位納入環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)投保范圍,完善危險(xiǎn)廢物利用處置財(cái)稅優(yōu)惠政策。

3.4 健全完善危險(xiǎn)廢物環(huán)境治理監(jiān)督管理體系

首先,完善監(jiān)管體制。結(jié)合省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革,明確環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)危險(xiǎn)廢物日常執(zhí)法職責(zé)；將危險(xiǎn)廢物日常環(huán)境監(jiān)管納入環(huán)境執(zhí)法 “雙隨機(jī)、一公開(kāi)”內(nèi)容。加快推進(jìn)將危險(xiǎn)廢物納入排污許可制度,建立固定源危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位清單和自行利用處置設(shè)施清單,明確危險(xiǎn)廢物排污許可管理要求。其次,強(qiáng)化監(jiān)管能力。各地要加強(qiáng)和優(yōu)化基層生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)及執(zhí)法隊(duì)伍,確保基層固體廢物污染防治工作力量得到加強(qiáng)[6],強(qiáng)化危險(xiǎn)廢物環(huán)境管理培訓(xùn)與技術(shù)交流。加強(qiáng)危險(xiǎn)廢物專業(yè)機(jī)構(gòu)及人才隊(duì)伍建設(shè),組建危險(xiǎn)廢物環(huán)境管理專家團(tuán)隊(duì),強(qiáng)化重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的技術(shù)支撐。加強(qiáng)突發(fā)環(huán)境事件及其處理過(guò)程中產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物應(yīng)急處置的管理隊(duì)伍和專家隊(duì)伍建設(shè),將危險(xiǎn)廢物利用處置龍頭企業(yè)納入突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置工作體系。

4 研究小結(jié)

危險(xiǎn)廢物污染防治是生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要方面,是打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要內(nèi)容,是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要領(lǐng)域。本文在分析我國(guó)危險(xiǎn)廢物環(huán)境管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,針對(duì)現(xiàn)階段危險(xiǎn)廢物環(huán)境管理和利用處置能力方面存在的短板,提出了以下加強(qiáng)危險(xiǎn)廢物環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的對(duì)策與建議：(1)健全完善危險(xiǎn)廢物環(huán)境治理政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系；(2)健全完善危險(xiǎn)廢物環(huán)境治理企業(yè)主體責(zé)任體系和全民行動(dòng)體系；(3)健全完善危險(xiǎn)廢物環(huán)境治理政策法規(guī)體系；(4)健全完善危險(xiǎn)廢物環(huán)境治理監(jiān)督管理體系。