全永波,盛慧娟

(浙江海洋大學(xué),舟山 316021)

習(xí)近平總書記在中國人民解放軍海軍成立70周年之際指出,“海洋孕育了生命、聯(lián)通了世界、促進(jìn)了發(fā)展。我們?nèi)祟惥幼〉倪@個藍(lán)色星球,不是被海洋分割成了各個孤島,而是被海洋連結(jié)成了命運共同體,各國人民安危與共”。海洋命運共同體理念的提出對反思我國海洋生態(tài)環(huán)境法律理論基礎(chǔ),完善海洋生態(tài)環(huán)境法治體系提供了重要的指導(dǎo)。

1 海洋命運共同體理念引導(dǎo)海洋生態(tài)環(huán)境法治理論革新

海洋命運共同體是從 “天人合一”的角度,從人與自然和海洋一體的視角反思如何保護(hù)和利用海洋及海洋資源,以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。在構(gòu)建海洋命運共同體的過程中,要樹立共同、綜合、合作、可持續(xù)的新海洋安全理念[1]。一方面海洋不僅僅孕育了生命,而且也為人類提供了生存的環(huán)境。另外一方面,海洋也是最主要的國際貿(mào)易和運輸通道,大航海時代以來,是海洋將人類居住的家園連接成地球村。但是,由于捕撈能力急劇增強(qiáng)以及工業(yè)污染、生活排污等因素影響,沿海水域惡化加劇、漁業(yè)資源嚴(yán)重衰退,海洋環(huán)境與氣候災(zāi)害問題等日益嚴(yán)重。構(gòu)建海洋命運共同體,就是應(yīng)當(dāng)超越人類中心主義的傳統(tǒng)利用海洋模式,從永續(xù)發(fā)展、人海和諧的視角均衡、全面地認(rèn)識海洋,強(qiáng)調(diào)要把天地人統(tǒng)一起來、把自然生態(tài)同人類文明聯(lián)系起來,按照自然規(guī)律活動,取之有時,用之有度。這是我們思考我國海洋生態(tài)環(huán)境法治理論革新的重要起點。

1949年至改革開放前夕,我國對海洋生態(tài)環(huán)境問題重視不夠,因此與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)也較為缺乏。改革開放以后,隨著 《聯(lián)合國海洋法公約》的出臺以及我國海洋事業(yè)的不斷發(fā)展,海洋生態(tài)環(huán)境問題也隨之不斷涌現(xiàn),因此,海洋生態(tài)環(huán)境法治工作也得到了重視。至今,我國的海洋環(huán)境法治建設(shè)大致可分為起步階段(1978—1998年)、發(fā)展階段(1999—2011年)以及深化階段(2012年至今),總體上實現(xiàn)了從重近海污染防治到海洋環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)化、集成化推進(jìn),法治體系建設(shè)也取得了突出成效。1982年,我國制定了《海洋環(huán)境保護(hù)法》,開啟了我國有史以來海洋環(huán)境保護(hù)法律制度的先河,2001年制定的 《海域使用管理法》以及2009年制定的《海島保護(hù)法》《漁業(yè)法》和《海上交通安全法》等構(gòu)成了我國現(xiàn)有海洋環(huán)境的國家立法體系。同時,相應(yīng)的海洋環(huán)境綜合執(zhí)法體系基本構(gòu)建,海洋司法制度創(chuàng)新不斷,海洋生態(tài)環(huán)境治理的社會參與機(jī)制逐漸形成。2018年國家機(jī)構(gòu)改革后, 《海洋環(huán)境保護(hù)法》正加緊修正完善,以求更加適應(yīng)時代進(jìn)步和形勢發(fā)展的需要[2]。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和海洋開發(fā)能力的提高,海上傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全、氣候變化和生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域問題壓力增大,伴隨著建設(shè)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略目標(biāo)的提出,傳統(tǒng)的海洋生態(tài)環(huán)境法律制度大多數(shù)過于原則性,執(zhí)法力量過于松散、執(zhí)法范圍涉及面不廣、海洋環(huán)境的處罰力度不夠等問題造成了我們海洋生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的困境。

2 海洋命運共同體視野下海洋生態(tài)環(huán)境法治體系建設(shè)的基本原則

“海洋命運共同體”的指導(dǎo)原則與人類命運共同體一脈相承,海洋命運共同體視野下的海洋生態(tài)環(huán)境法治體系建設(shè)是國家治理體系和治理能力建設(shè)在海洋領(lǐng)域的重要體現(xiàn),要從完善制度、優(yōu)化體制、遵從生態(tài)等視角體現(xiàn)海洋命運共同體的理念。

第一,遵循環(huán)境正義理念和環(huán)境民生原則。海洋生態(tài)文明是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,由于經(jīng)濟(jì)社會主體在追求利益最大化過程中必然存在對環(huán)境的毀損,只有建立公平公正的環(huán)境制度才能合理協(xié)調(diào)人與人之間在生態(tài)資源占有、使用和分配上的矛盾利益關(guān)系,實現(xiàn)環(huán)境正義[3]。海洋命運共同體就要求海洋治理的多元主體實現(xiàn)海洋和諧共生,促進(jìn)人類構(gòu)建社會公平公正秩序,追求永續(xù)發(fā)展。關(guān)注環(huán)境發(fā)展必須考慮民眾的生存和發(fā)展的可持續(xù)性,追求 “生態(tài)優(yōu)先,綠色發(fā)展”“綠水青山就是金山銀山”中包含海洋生態(tài)文明建設(shè)的民生需求,提出對海洋生態(tài)環(huán)境治理的終極目標(biāo)和歸宿。對海域的各種開發(fā)過程中需要進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡,在一些關(guān)鍵性的海洋資源利用中,以不破壞生態(tài)和環(huán)境為重要的評判標(biāo)準(zhǔn),使各種資源的有關(guān)價值都能得到或保證利用的機(jī)會[4]。

第二,推進(jìn)海洋可持續(xù)發(fā)展,遵循包容性海洋治理原則[5]。我國作為一個快速發(fā)展中的海洋利用大國,同時又是海洋地理相對不利國,科學(xué)的海洋治理模式對于我國未來的可持續(xù)發(fā)展意義重大。習(xí)近平總書記2018年5月18日在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上的講話中指出,“生態(tài)環(huán)境沒有替代品,用之不覺,失之難存”。生態(tài)環(huán)境的破壞在許多領(lǐng)域是悄無聲息的,但后果卻是殘酷無情的。如果人類合理利用、友好保護(hù)海洋,海洋的回報常常是慷慨的；但當(dāng)人類無序開發(fā)、粗暴破壞海洋時,海洋的懲罰也是無情的。海洋命運共同體理念啟示我們,人類發(fā)展與海洋緊密融合,人類對海洋的傷害最終會傷及人類自身,這是無法抗拒的規(guī)律。因此,海洋生態(tài)環(huán)境法治體系的構(gòu)建應(yīng)提倡包容性海洋理論,推進(jìn)實現(xiàn)更合理、更公平的海洋資源分配,在法治框架下實現(xiàn)海洋財富可欲求的最大化,以維護(hù)綠色、安全、可持續(xù)發(fā)展的海洋生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)制定和完善海洋生態(tài)環(huán)境立法體系[6]。

第三,完善 “陸海統(tǒng)籌”機(jī)制,遵循海洋生態(tài)學(xué)原則。從自身角度而言,海洋本身是一個統(tǒng)一的、循環(huán)的生態(tài)系統(tǒng),海水的流動性特征使得整個海洋環(huán)境成為一個流動的、循環(huán)的整體,因此,對海洋局部環(huán)境的破壞必然會對整個海洋生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生不同程度的影響[7]。在海洋活動中,必須充分注意自然界諸多因子之間的關(guān)聯(lián)性,將海洋開發(fā)利用的規(guī)模和強(qiáng)度控制在正常生態(tài)系統(tǒng)維持的允許范圍之內(nèi),避免出現(xiàn)對海洋生態(tài)環(huán)境造成過重的負(fù)擔(dān)和超出海洋生態(tài)系統(tǒng)自凈能力、自我修復(fù)能力的情況。海洋生態(tài)原則體現(xiàn)在實踐上,就需要將海洋資源的開發(fā)、利用和保護(hù)作為一個系統(tǒng)實施。黨的十九大報告提出要以 “陸海統(tǒng)籌”推進(jìn)海洋強(qiáng)國建設(shè),2018年以后,我國從中央到地方對海洋管理體制進(jìn)行了改革,從管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隊伍等方面進(jìn)行整合,力求從全局上實現(xiàn)海洋綜合管理,統(tǒng)籌考慮海洋生態(tài)環(huán)境治理與陸域生態(tài)環(huán)境治理的系統(tǒng)性、聯(lián)動性,以達(dá)到生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)整體最優(yōu)化。但 “陸海統(tǒng)籌”環(huán)境保護(hù)意識的建立、環(huán)境相關(guān)立法的修改,以及海洋生態(tài)系統(tǒng)跨區(qū)域聯(lián)動保護(hù)、海洋環(huán)境治理的全球參與等復(fù)雜問題的解決尚待時日。

3 海洋命運共同體視野下海洋生態(tài)環(huán)境法治體系的構(gòu)建

作為海洋大國,我國面臨著許多與世界上其他海洋國家相同或相近的治理問題。因此,要從海洋命運共同體的視角,以完善海洋生態(tài)環(huán)境治理體系,提高治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)構(gòu)建科學(xué)的海洋生態(tài)環(huán)境法治體系。在海洋生態(tài)環(huán)境法治體系構(gòu)建過程中要重點突出立法的科學(xué)性、執(zhí)法的保障性、司法的實施性和守法的全民性,并以此推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境法治體系的構(gòu)建。

3.1 依據(jù)海洋生態(tài)原則構(gòu)建立法體系,按照環(huán)境正義原則完善海洋環(huán)境制度

海洋根據(jù)其特定的區(qū)位、自然資源以及自然條件可以劃分為不同區(qū)域,這些不同的區(qū)域構(gòu)成了海洋區(qū)域的自然屬性[8]。海洋管理部門應(yīng)根據(jù)各海域特定的區(qū)位條件、自然環(huán)境、自然資源、開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要,按照海洋功能標(biāo)準(zhǔn)并按照不同使用類型和不同環(huán)境質(zhì)量要求設(shè)立功能區(qū),立法部門按照功能區(qū)設(shè)置進(jìn)行海洋生態(tài)環(huán)境立法,形成基于海洋功能的立法體系,有助于保護(hù)和改善海洋生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)海域的合理開發(fā)和海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。我國在海洋事業(yè)發(fā)展過程中,根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同需要,結(jié)合海洋自身生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的特殊性,設(shè)置了不同類型的海洋功能區(qū),如海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)、海洋公園等[9],具體包括港口航運功能區(qū)、漁業(yè)資源利用和養(yǎng)護(hù)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源功能區(qū)、旅游功能區(qū)、海水資源利用功能區(qū)、海洋能利用功能區(qū)、工程用海功能區(qū)、海洋保護(hù)功能區(qū)、特殊利用區(qū)和保留區(qū)等[10],并根據(jù)這些不同的功能分別立法,如 “港口法” “海上交通安全法”“漁業(yè)法”“海洋資源法” “海洋旅游休閑法”[11],諸如此類。

海洋環(huán)境立法過程中還需要完善相應(yīng)的環(huán)境制度。環(huán)境正義原則要求完善海洋自然資源的產(chǎn)權(quán)制度,明晰海洋相關(guān)領(lǐng)域的所有權(quán)、用益物權(quán)等權(quán)利歸屬,進(jìn)而明確責(zé)、權(quán)、利關(guān)系,實現(xiàn)自然資源分配和使用的環(huán)境正義[3]。同時,進(jìn)一步完善海洋生態(tài)環(huán)境的利益補(bǔ)償機(jī)制,這種機(jī)制基于環(huán)境民事公平性原則設(shè)定,在實施范圍上包括跨海陸、跨流域和跨海域之間的補(bǔ)償,由污染排放實施者作為補(bǔ)償實施主體。

3.2 按照陸海統(tǒng)籌、生態(tài)整體性要求構(gòu)建執(zhí)法體系

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出了 “堅持陸海統(tǒng)籌,加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”的戰(zhàn)略布局；2018年5月18日在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上也提出了 “統(tǒng)籌兼顧”的理念。因此,基于海洋命運共同體的視角,海洋生態(tài)環(huán)境的執(zhí)法體系應(yīng)當(dāng)將陸海統(tǒng)籌理念納入其中。多項案例證明,單一的海上防護(hù)措施無法解決我國海洋環(huán)境的根本性問題,要解決海洋生態(tài)與環(huán)境問題,就必須尊重海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性,從傳統(tǒng)的海洋環(huán)境與生態(tài)保護(hù)法治體系進(jìn)行改革創(chuàng)新。在執(zhí)法過程中只有體現(xiàn)陸海聯(lián)動機(jī)制,在已有的生態(tài)環(huán)保統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊伍的基礎(chǔ)上,施行統(tǒng)籌規(guī)劃、多層次、多邊的綜合治理,把陸域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題協(xié)同起來,才能有效解決海洋生態(tài)破壞、環(huán)境污染等生態(tài)環(huán)境問題。在執(zhí)法過程中,要強(qiáng)化對流域環(huán)境與近岸海域污染的綜合整理力度,建立 “海域-陸域-流域”的聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制,不斷加強(qiáng)對入海排污口的監(jiān)管,提升海洋環(huán)境執(zhí)法工作的效率。只有堅持陸海統(tǒng)籌的發(fā)展理念,才能不斷推進(jìn)我國海洋環(huán)境法治體系的建設(shè),找到符合國情的統(tǒng)籌方式,我國海洋環(huán)境面臨的現(xiàn)實困境才能得到有效解決。我國從2018年開始改革環(huán)境執(zhí)法體制,這有利于陸域和海域執(zhí)法的統(tǒng)籌性,但相應(yīng)的法律修改如《海洋環(huán)境保護(hù)法》和 《海商法》等仍在進(jìn)行,國家參與跨區(qū)域和全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制仍存在不確定性。

3.3 按照可持續(xù)發(fā)展原則,完善司法制度和體系

我國司法體系包括機(jī)構(gòu)體系和制度體系,法院和檢察院作為傳統(tǒng)司法機(jī)關(guān)履行包括海洋環(huán)境訴訟在內(nèi)的司法職權(quán),監(jiān)察機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定依法對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察,對我國海洋環(huán)境司法體系形成有力支持。海洋命運共同體理念要求實行包容性用海機(jī)制,司法制度的完善就需要基于維護(hù)綠色、安全、可持續(xù)發(fā)展的海洋生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)?？沙掷m(xù)發(fā)展原則下的海洋環(huán)境司法制度應(yīng)有別于傳統(tǒng)的司法制度。我國 《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》等均對環(huán)境司法制度作了相應(yīng)的創(chuàng)新,結(jié)合海洋命運共同體理念所需,海洋環(huán)境司法制度的完善包括：一是完善環(huán)境公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟制度是保護(hù)環(huán)境強(qiáng)有力的救濟(jì)手段,構(gòu)建起富有特色的海洋環(huán)境公益訴訟機(jī)制需要進(jìn)一步明確公益訴訟的 “國家隊”和“民間隊”,形成相互支持、功能互補(bǔ)的海洋環(huán)境公益訴訟體系,大力發(fā)展海洋環(huán)境保護(hù)社會組織、建立訴訟費用合理分擔(dān)機(jī)制和緩減免機(jī)制等。二是完善海洋環(huán)境刑法制度。我國 《刑法》污染環(huán)境罪未明確規(guī)定海洋環(huán)境的污染罪責(zé)。在2017年實施的最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)的 《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》中 “嚴(yán)重污染環(huán)境”的對象也沒有涉及海域。針對海洋環(huán)境單獨設(shè)置污染海洋罪,不僅是跟隨國際海洋環(huán)境保護(hù)潮流的需要,也是解決海洋環(huán)境污染問題和更好地開發(fā)利用海洋以及推動海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要選擇[12]。三是強(qiáng)化海洋環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法之間的銜接,實現(xiàn)司法機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法、行業(yè)管理等部門的數(shù)據(jù)共享,加強(qiáng)與海關(guān)、港口、海事等部門的協(xié)作會商,以及時發(fā)布風(fēng)險預(yù)警,發(fā)現(xiàn)犯罪線索,提升海洋環(huán)境污染防范打擊效能。四是落實多樣化海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任,包括賠償責(zé)任和行為責(zé)任[13],主要可由司法判決進(jìn)行支持,實際由專業(yè)機(jī)構(gòu)完成修復(fù)。

3.4 體現(xiàn)環(huán)境民生、促進(jìn)公眾參與的原則,構(gòu)建守法體系

海洋命運共同體理念中包括 “海洋環(huán)境安全共同體”,海洋環(huán)境既是國家發(fā)展的需要,更是社會民生的需要,公眾參與是海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律實施的一大推動力量。一方面,公眾作為海洋環(huán)境保護(hù)的維護(hù)者和監(jiān)督者,可以及時發(fā)現(xiàn)海洋污染的行為,更加清晰地了解到海洋環(huán)境的污染狀況和污染程度,直接參與到海洋環(huán)境污染的治理和防護(hù)過程中；另一方面,公眾也是良好環(huán)境的受益者,公眾的個人行為也可能成為海洋環(huán)境污染的主體之一,例如海洋微塑料垃圾現(xiàn)象。因此,完善海洋生態(tài)環(huán)境的守法體系,要充分調(diào)動公眾的積極性,使其不斷參與到海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)中來,不斷加大信息宣傳,讓公眾能在第一時間掌握環(huán)境污染信息。參與的內(nèi)容除了對污染治理決策的制定之外,還應(yīng)體現(xiàn)在對海洋環(huán)境的監(jiān)督工作中,讓公眾能知法、守法。除了提高公眾參與度外,守法體系的構(gòu)建還要不斷明確各個負(fù)責(zé)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)事項主管部門的權(quán)利,建立明確的責(zé)任承擔(dān)制度,確保在海洋生態(tài)環(huán)境受到破壞時能直接找到責(zé)任主體,將責(zé)任承擔(dān)具體化,以增強(qiáng)法律的威懾力。

4 研究小結(jié)

海洋是人類生存和發(fā)展的重要空間,構(gòu)建海洋命運共同體是 “構(gòu)建人類命運共同體”理念在海洋領(lǐng)域的延展,是新時代海洋事業(yè)發(fā)展的實際需求。近年來,海洋生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn),海洋生態(tài)環(huán)境治理的有效性基礎(chǔ)在于構(gòu)建海洋生態(tài)環(huán)境法治體系,需要在海洋命運共同體理念的指引下,在體現(xiàn)環(huán)境正義、可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)原則等基礎(chǔ)上,從立法體系、執(zhí)法體系、司法制度與體系、守法體系四個角度推進(jìn)和完善。

改革開放以來,我國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治經(jīng)歷了光輝的發(fā)展歷程,從起步發(fā)展到不斷完善,再到今天的海洋生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略、發(fā)展脈絡(luò)尤為清晰,發(fā)展成果也頗為豐富。但不可否認(rèn),在構(gòu)建 “海洋命運共同體”的過程中,各國和國內(nèi)各參與主體要真正達(dá)成海洋利益的共識,需要在共同發(fā)展中尋求各方海洋經(jīng)濟(jì)利益的最大公約數(shù)[14]。

作為海洋大國,我國面臨著許多與世界上其他海洋國家相同或相近的治理問題。因此,要從海洋命運共同體的視角,以完善海洋生態(tài)環(huán)境治理體系,提高治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)構(gòu)建科學(xué)的海洋生態(tài)環(huán)境法治體系。在海洋生態(tài)環(huán)境法治體系構(gòu)建過程中重點要突出立法的科學(xué)性、執(zhí)法的保障性、司法的實施性和守法的全民性,并以此推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境法治體系的構(gòu)建。

因此,我國要不斷切合自身的發(fā)展現(xiàn)狀和具體國情,在兼顧他國利益的同時,盡快構(gòu)建適應(yīng)新形勢要求的法治體系,堅持科學(xué)立法,完善法律體系,加強(qiáng)執(zhí)法力度,建立聯(lián)動機(jī)制,深化陸海統(tǒng)籌,嚴(yán)格公正司法,貢獻(xiàn)中國方案,普及全民守法,厘清政企責(zé)任,鼓勵公眾參與,建設(shè)具有中國特色的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治體系。