許先春

(中共中央黨史和文獻研究院，北京 100017)

建立健全生態(tài)安全體系、維護生態(tài)安全，是加快構(gòu)建生態(tài)文明體系的重大任務(wù)。習(xí)近平總書記指出：“要始終保持高度警覺，防止各類生態(tài)環(huán)境風(fēng)險積聚擴散，做好應(yīng)對任何形式生態(tài)環(huán)境風(fēng)險挑戰(zhàn)的準備”[1]。我們要增強憂患意識，堅持底線思維，打好防范化解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)，為建設(shè)美麗中國提供堅強保障。

1 充分認識防范化解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的重要性緊迫性

1.1 維護國家安全、實現(xiàn)民族復(fù)興和永續(xù)發(fā)展的必然要求

習(xí)近平總書記指出：“生態(tài)環(huán)境安全是國家安全的重要組成部分，是經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的重要保障”[2]。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，著力打好污染防治攻堅戰(zhàn)，推動我國生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。在看到成績的同時，習(xí)近平總書記指出，我國環(huán)境容量有限，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，污染重、損失大、風(fēng)險高的生態(tài)環(huán)境狀況還沒有根本扭轉(zhuǎn)，資源約束趨緊、生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢依然十分嚴峻。我國快速發(fā)展過程中積累下來的環(huán)境問題逐漸進入高強度頻發(fā)階段[3]，生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為現(xiàn)代化建設(shè)的短板，成為民生之患、民心之痛。如果生態(tài)環(huán)境沒有治理好，人民群眾的幸福感就會大打折扣，甚至?xí)霈F(xiàn)強烈的不滿情緒，極易引發(fā)群體性事件，影響到社會穩(wěn)定。生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題。生態(tài)文明建設(shè)是中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。如果任由生態(tài)環(huán)境風(fēng)險滋生、爆發(fā)、擴散，我們的發(fā)展將難以為繼，中華民族偉大復(fù)興的進程就可能被迫中斷，最終危及黨的執(zhí)政地位和國家長治久安。

1.2 堅持底線思維、應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的客觀需要

“統(tǒng)籌安全和發(fā)展，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則”[4]。從國際上看，當今世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局，各種新舊因素、力量相互交織，全球秩序、國家關(guān)系深刻演變，政治局勢、地區(qū)安全深刻重塑，熱點問題、摩擦沖突此起彼伏，不穩(wěn)定不確定因素依然很多。世界經(jīng)濟嚴重衰退，經(jīng)濟全球化遭遇波折，國際投資大幅萎縮，貿(mào)易保護主義、單邊主義抬頭。從國內(nèi)看，我國正處于全面建成小康社會決勝階段，全面深化改革進入深水區(qū)，深層次的體制機制問題不斷顯現(xiàn)，急流險灘暗礁更多。我國的發(fā)展進入了風(fēng)險挑戰(zhàn)不斷積累甚至集中顯露的時期，各種矛盾交織作用、疊加碰撞。如果防范不力、應(yīng)對不及時，就極可能傳導(dǎo)、聯(lián)動、演變、升級，使小的風(fēng)險挑戰(zhàn)發(fā)展為大的風(fēng)險挑戰(zhàn)，個別風(fēng)險挑戰(zhàn)發(fā)展為綜合風(fēng)險挑戰(zhàn)，局部風(fēng)險挑戰(zhàn)發(fā)展為系統(tǒng)性風(fēng)險挑戰(zhàn)，經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等領(lǐng)域的風(fēng)險挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為政治安全問題，中國特色社會主義大廈有可能毀于一旦。污染防治是三大攻堅戰(zhàn)中的一大攻堅戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險屬于我們要重點防控的那些可能遲滯或中斷中華民族偉大復(fù)興進程的全局性風(fēng)險之一。我們必須未雨綢繆，有效防范化解生態(tài)領(lǐng)域各種顯性安全和隱性威脅。

1.3 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大任務(wù)

注重制度和治理能力建設(shè)，運用制度威力應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的沖擊，是我們黨治國理政的一條重要經(jīng)驗。黨的十九屆四中全會對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了13個方面的戰(zhàn)略部署。其中，“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”，就是直接聚焦于人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的生態(tài)環(huán)境問題而作出的重大部署。全會提出的實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度、全面建立資源高效利用制度、嚴明生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任制度等重大舉措，盡管各自側(cè)重點不一，但歸根到底，都與生態(tài)環(huán)境治理息息相關(guān)，體現(xiàn)了維護生態(tài)環(huán)境安全的要求?？梢哉f，防范化解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，本身就是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

2 辯證把握應(yīng)對生態(tài)環(huán)境風(fēng)險挑戰(zhàn)中的各種重大關(guān)系

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一變化也必然體現(xiàn)到生態(tài)文明領(lǐng)域中來，人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要已經(jīng)成為這一矛盾的重要方面。廣大人民群眾對干凈的水、清新的空氣、安全的食品、優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境等要求越來越高，生態(tài)環(huán)境在群眾生活幸福指數(shù)中的地位不斷凸顯。人民群眾殷切期盼加快提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，我們必須順應(yīng)人民群眾所想所需，為人民群眾提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。

當前，我國生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵期，已進入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。如果現(xiàn)在不抓緊做好防范化解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險挑戰(zhàn)工作，將來解決起來代價會更高、難度會更大、后果會更重。防范化解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，我們必須妥善處理如下一些重大關(guān)系。

一是經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系。這也就是習(xí)近平總書記所說的“綠水青山和金山銀山”的關(guān)系，是推進新時代生態(tài)文明建設(shè)的一個重大原則。這二者是辯證統(tǒng)一的，經(jīng)濟要上臺階，生態(tài)文明也要上臺階，決不能顧此失彼。發(fā)展經(jīng)濟不能對資源和生態(tài)環(huán)境竭澤而漁，生態(tài)環(huán)境保護也不是舍棄經(jīng)濟發(fā)展而緣木求魚。生態(tài)環(huán)境問題歸根到底是經(jīng)濟發(fā)展方式問題，要轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。必須堅持在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展、發(fā)展和保護協(xié)同共生。

二是經(jīng)濟社會發(fā)展和資源環(huán)境承載力的關(guān)系。要以資源環(huán)境承載力為硬約束，把經(jīng)濟社會活動、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)，形成與資源環(huán)境承載力相匹配、可持續(xù)的發(fā)展格局。深入推進綠色發(fā)展，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系，推進能源生產(chǎn)和消費革命，推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳的生活方式。

三是生態(tài)保護和污染防治的關(guān)系。這兩者是此消彼長的關(guān)系。習(xí)近平總書記在闡述其關(guān)系時，使用了一個形象生動的比喻：污染防治好比是分子，生態(tài)保護好比是分母，要對分子做好減法，對分母做好加法，協(xié)同發(fā)力。

四是治標和治本的關(guān)系。生態(tài)環(huán)境風(fēng)險表現(xiàn)多樣、成因復(fù)雜，必須堅持標本兼治、綜合治理的方針，形成總體效應(yīng)。治標，就是要著力解決突出生態(tài)環(huán)境問題，該整治的整治、該禁止的禁止，遏制環(huán)境污染蔓延的趨勢。治本，就是要查找生態(tài)環(huán)境風(fēng)險發(fā)生的深層次原因，在思想觀念、體制機制等方面下功夫，從源頭上解決問題。治標和治本是相輔相成、相得益彰的兩個方面。要堅持治標治本有機結(jié)合，既解決顯性問題，也解決隱性問題；既解決表層次問題，也解決深層次問題。

五是全局和局部的關(guān)系。局部與全局相互依存。在應(yīng)對生態(tài)環(huán)境風(fēng)險挑戰(zhàn)的過程中，每一項舉措既要考慮局部的具體情況，更要從大局出發(fā)，從全局上來統(tǒng)籌謀劃，做好前瞻性的頂層設(shè)計，避免只見樹木、不見森林，防止囿于局部和眼前利益而損害全局和長遠利益。

六是整體推進和重點突破的關(guān)系。要在整體推進的基礎(chǔ)上抓主要矛盾和矛盾的主要方面，抓住當前最緊急、人民群眾反映最強烈、危害最大、后果最嚴重的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險源，精準施策、靶向治療，進行重點突破。要統(tǒng)籌謀劃生態(tài)文明體系各個環(huán)節(jié)的工作，注重各項舉措系統(tǒng)集成、協(xié)同配套，做到整體推進和重點突破相統(tǒng)一。

3 打好防范化解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)

面對新老環(huán)境問題交織，區(qū)域性、布局性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境風(fēng)險凸顯，環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題時有發(fā)生的態(tài)勢，我們要強化風(fēng)險意識，堅持把生態(tài)環(huán)境風(fēng)險納入常態(tài)化管理，堅持防治污染、保護生態(tài)、管控風(fēng)險“三管齊下”，著力提升防范化解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險能力，有效應(yīng)對生態(tài)安全挑戰(zhàn)。

3.1 見微知著，科學(xué)預(yù)判生態(tài)環(huán)境風(fēng)險

習(xí)近平總書記強調(diào)，要“常觀大勢、常思大局，科學(xué)預(yù)見形勢發(fā)展走勢和隱藏其中的風(fēng)險挑戰(zhàn)”[5]。預(yù)判風(fēng)險是有效防范化解風(fēng)險的前提，把握風(fēng)險走向是謀求戰(zhàn)略主動的關(guān)鍵。要堅持問題導(dǎo)向，善于發(fā)現(xiàn)隱患因素、傾向性苗頭，善于透過復(fù)雜現(xiàn)象把握本質(zhì)、抓住要害，知道潛在的風(fēng)險點在哪里、癥結(jié)在哪里，對各種可能的風(fēng)險及原因要心中有數(shù)。

系統(tǒng)構(gòu)建全過程、多層級生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防范體系。所謂全過程，就是要把生態(tài)安全體系建立在生態(tài)文明從源頭到結(jié)果的全過程，在整個過程中都要注重防范風(fēng)險，不能此一時彼一時、抓一時松一時。所謂多層次，就是要把風(fēng)險意識貫徹到生態(tài)文明建設(shè)的各個方面各個環(huán)節(jié)。要按照系統(tǒng)工程的思路，全方位、全流域、全過程開展生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)，加快以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風(fēng)險有效防控為重點的生態(tài)安全體系建設(shè)。

要加強對各種風(fēng)險源的研判。當前要特別注重充分運用第二次全國污染源普查成果，深入梳理全國工業(yè)污染源、農(nóng)業(yè)污染源、生活污染源、集中式污染治理設(shè)施和移動源相關(guān)基本信息和污染物排放信息，深入分析未來應(yīng)對生態(tài)環(huán)境風(fēng)險挑戰(zhàn)的重點區(qū)域、重點流域、重點行業(yè)、重點污染物的最新最全面情況，為加強污染源監(jiān)管、環(huán)境風(fēng)險排查、重大環(huán)境科技攻關(guān)項目等各項工作提供有力支撐。

3.2 未雨綢繆，主動防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險

生態(tài)環(huán)境風(fēng)險爆發(fā)非一日之功，從積累到顯現(xiàn)會經(jīng)歷一個過程。越是見事早、行動快，就越能減少其負面影響；越是見事遲、行動緩，解決起來難度就越大。因此，要早作謀劃，防微杜漸，下好先手棋，及時清除各種隱患。

要強化風(fēng)險防控，建立健全風(fēng)險研判機制、決策風(fēng)險評估機制、風(fēng)險防控協(xié)同機制、風(fēng)險防控責(zé)任機制。切實抓好資源環(huán)境承載能力評價工作，抓緊建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制，特別是要運用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展監(jiān)測預(yù)警，為生態(tài)環(huán)境治理提供精準、科學(xué)的支撐。系統(tǒng)梳理和掌握各類生態(tài)隱患和環(huán)境風(fēng)險，按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，研究提出從源頭上系統(tǒng)開展生態(tài)環(huán)境治理的整體預(yù)案和行動方案，在此基礎(chǔ)上分類施策、重點突破。按照主體功能區(qū)定位，明確優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的空間管控單元。對于資源、生態(tài)、環(huán)境超載區(qū)域要實行限制性措施，調(diào)整發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，控制發(fā)展速度、人口規(guī)模，促進人口、資源、環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

3.3 精準施策，有效化解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險

應(yīng)對生態(tài)環(huán)境風(fēng)險挑戰(zhàn)，要對準焦距、找準穴位，不能“走神”“散光”、不能大水漫灌。要加強對各種風(fēng)險源的研判，堅持辨證施治、靶向治療，真刀真槍地解決問題。注重查源頭、排隱患、防風(fēng)險，盯緊把牢各類風(fēng)險源，切實做好風(fēng)險管控。要采取務(wù)實管用、針對性強、落地見效的措施，力爭把風(fēng)險化解在源頭、消滅在萌芽狀態(tài)，及時中止生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域不同風(fēng)險的聯(lián)動傳導(dǎo)，阻斷生態(tài)環(huán)境風(fēng)險向經(jīng)濟社會等領(lǐng)域擴散傳播的通道。

著力防范化解重點領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。要以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以解決人民群眾反映強烈的大氣、水、土壤污染等突出問題為重點，堅決打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)、碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，持續(xù)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，在此基礎(chǔ)上全面加強環(huán)境污染防治。要把解決嚴重損害人民群眾身體健康的環(huán)境問題作為民生優(yōu)先領(lǐng)域，著力解決好細顆粒物(PM2.5)、食品污染、重金屬、化學(xué)品等環(huán)境難題，有效破解“鄰避”問題，切實提高人民群眾在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量方面的獲得感、幸福感、安全感。

著力提升突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置能力。環(huán)境應(yīng)急管理承載著及時應(yīng)對處置各類生態(tài)環(huán)境突發(fā)事件的重要使命。要關(guān)口前移，努力實現(xiàn)從注重事后處置向注重事前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從減小生態(tài)環(huán)境風(fēng)險損失向遏制生態(tài)環(huán)境事故發(fā)生轉(zhuǎn)變。加強生態(tài)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案管理，健全全國統(tǒng)一的環(huán)境應(yīng)急預(yù)案電子備案系統(tǒng)，強化跨部門、跨區(qū)域環(huán)境應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動能力。

加快生態(tài)安全制度建設(shè)。聚集重點問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以防控生態(tài)環(huán)境風(fēng)險為底線，以打好污染防治攻堅戰(zhàn)為載體，加快制度創(chuàng)新，強化制度執(zhí)行。一是注重源頭嚴防，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度、加快建立健全國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度等基礎(chǔ)性、總體性的制度。二是注重過程嚴控，實行資源總量管理和全面節(jié)約制度、健全生態(tài)保護和修復(fù)制度等約束性、管控性的制度。三是注重損害賠償，構(gòu)建資源有償使用和生態(tài)補償制度等補償性的制度。四是注重后果嚴懲，建立生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核制度、實行責(zé)任追究制度等評價性、懲處性的制度。

提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)管水平。健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價制度，加快形成信息共享、天地一體化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系，嚴格生態(tài)環(huán)境質(zhì)量管理，加強污染源監(jiān)管、重點地區(qū)監(jiān)督幫扶、排污許可證核發(fā)等工作。落實中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度，嚴肅查處生態(tài)破壞行為。