劉越，常方，張凌杰

(1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心生態(tài)文明理論與實踐研究中心，北京 100029；2.四川省環(huán)境政策研究與規(guī)劃院，成都 610000)

2013年4月，習近平總書記在海南省考察工作結(jié)束時首次提出，“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是普惠的民生福祉。對人的生存來說，“金山銀山”固然重要，但“綠水青山”是人民幸福生活的重要內(nèi)容，是金錢不能代替的。你掙到了錢，但空氣、飲用水都不合格，哪有什么幸?？裳浴盵1]。生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題，保護生態(tài)環(huán)境的出發(fā)點是為了人民，落腳點是實現(xiàn)人民福祉。

黨的十八大以來，黨和國家在處理生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)“五位一體”總體布局的相互融合過程中，均會將民生作為重要的決定因素。如在處理環(huán)境與經(jīng)濟關(guān)系方面，2013年4月，習近平總書記在十八屆中央政治局常委會上指出“人民群眾不是對國內(nèi)生產(chǎn)總值增長速度不滿，而是對生態(tài)環(huán)境不好有更多不滿。我們一定要取舍，到底要什么？從老百姓滿意不滿意、答應不答應出發(fā)，生態(tài)環(huán)境非常重要；從改善民生的著力點看，也是這點最重要”[2]；在處理環(huán)境與政治的關(guān)系方面，2018年5月，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題。廣大人民群眾熱切期盼加快提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。我們要積極回應人民群眾所想、所盼、所急，大力推進生態(tài)文明建設(shè)，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，不斷滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”[3]；在處理環(huán)境與文化的關(guān)系方面，2017年1月，習近平總書記在河北省張家口市考察時提到“保護生態(tài)環(huán)境和文物古跡，讓現(xiàn)代建筑與自然山水、歷史文化交相輝映，成為值得傳承、造福人民的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，成為城市新名片”[4]；在處理環(huán)境與社會的關(guān)系方面，2013年5月，習近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學習時指出“人民群眾對環(huán)境問題高度關(guān)注，可以說生態(tài)環(huán)境在群眾生活幸福指數(shù)中的地位必然會不斷凸顯。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平不斷提高，環(huán)境問題往往最容易引起群眾不滿，弄得不好也往往最容易引發(fā)群體性事件”[5]，等等?？梢钥闯?，習近平生態(tài)文明思想拓寬了民生概念的范疇，從“五位一體”總體布局的全方位角度看待環(huán)境對人民幸福生活的作用是其基本民生觀的重要特征。

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[6]，良好的生態(tài)環(huán)境也成為提高人民群眾生活質(zhì)量的重要衡量指標和增長點，因此也就成為我們黨執(zhí)政的重要著力點和必須補齊的任務短板。這是時代的要求，是人民群眾的需要，更是我們黨初心和使命的根本體現(xiàn)。從具體實踐來看，短期內(nèi)順利完成污染防治攻堅戰(zhàn)階段性目標、長期間處理好生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展，均是踐行習近平生態(tài)文明思想基本民生觀的重要表現(xiàn)。鑒于此，自2019年末至今，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心(簡稱生態(tài)環(huán)境部政研中心)課題組針對全國各省(區(qū)、市)、計劃單列市、部分重點地級市以及生態(tài)環(huán)境政策地方聯(lián)絡(luò)樣本中的市、縣圍繞污染防治攻堅戰(zhàn)進展以及“兩個正面清單”的實踐情況進行了多次訪談和問卷調(diào)研，并對地方的經(jīng)驗做法、存在的主要問題進行了梳理和分析，提出了相關(guān)建議思路。

1 污染防治攻堅戰(zhàn)經(jīng)驗做法和主要問題

打贏打好污染防治攻堅戰(zhàn)，補齊生態(tài)環(huán)境短板，是實現(xiàn)全面建成小康社會、踐行習近平生態(tài)文明思想基本民生觀的核心任務和重要組成部分。在習近平生態(tài)文明思想的指導下，各地形成了不少典型做法，但同時也存在一定程度的短期和長期問題亟待解決。2019年底至2020年上半年，生態(tài)環(huán)境部政研中心課題組通過調(diào)研獲得了全國78個省(區(qū)、市)、市、縣(區(qū)、市)的反饋，其中包括28個省(區(qū)、市)、31個城市以及19個生態(tài)環(huán)境政策地方聯(lián)絡(luò)樣本點的相關(guān)信息。

1.1 經(jīng)驗做法

各地在理念意識、組織體系、戰(zhàn)略部署、打法舉措、法治建設(shè)、政策制度、保障支撐等方面均有不同的創(chuàng)新嘗試和成果做法，其中特別值得注意的是在“三個治污”方面形成的共性高、效果好的打法舉措以及在政策制度上的實踐方法。

1.1.1 精準治污方面

在污染防治攻堅戰(zhàn)的推進過程中，各地以問題為導向，進行精準施策，這其中包括治理問題精準、時間精準、區(qū)位精準、對象精準和措施精準。在治理問題和對象精準上，部分地區(qū)根據(jù)實際情況，因地制宜將水、氣、土等不同領(lǐng)域進行問題的細化，相應開展重點的專項治理行動，以重點突破帶動污染防治攻堅戰(zhàn)全面推進。如根據(jù)實際情況，在“打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”上強化“控煤、控氣、控車、控塵、控燒”五控措施；在“打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)”上圍繞“工業(yè)、城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、船舶港口、飲用水水源地”實施“五治”；在“推進凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”上突出重點區(qū)域和行業(yè)監(jiān)管，推進廢鉛蓄電池和中小微企業(yè)危險廢物收集、轉(zhuǎn)運兩項試點，等等。

在治理區(qū)位和措施精準上，各地根據(jù)不同區(qū)位特征、不同河段特征等在重點河湖實施“一河(湖)一策”“一市一策一專班”，建設(shè)用地土壤污染狀況“一圖一表一報告”，針對工業(yè)園區(qū)(工業(yè)集聚區(qū))、生活小區(qū)、鎮(zhèn)街“六小”等區(qū)域服務業(yè)“污水零直排區(qū)”建設(shè)，等等。

在治理時間精準上，地方緊盯重點時段，部分地區(qū)實施藍天保衛(wèi)月攻堅行動，開展環(huán)境應急和差異化管控；部分地區(qū)根據(jù)實際情況，組織開展冬春季水環(huán)境整治專項行動，解決冬春季污水治理設(shè)施運行不穩(wěn)定的問題。

1.1.2 科學治污方面

在污染防治攻堅戰(zhàn)推進過程中，核心是以運用技術(shù)手段實現(xiàn)科學治污。部分地區(qū)建立全省大氣環(huán)境監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺和環(huán)境執(zhí)法指揮調(diào)度系統(tǒng)，研發(fā)環(huán)境移動執(zhí)法APP，開展秸稈禁燒視頻監(jiān)控和紅外報警系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)精準搜集問題線索、精準鎖定違法問題；實施打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)“一微克”行動計劃，圍繞燃煤、機動車、揚塵、秸稈焚燒、工業(yè)企業(yè)等細顆粒物主要來源，聚焦大氣污染治理重點領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)，科學合理測算、精準量化措施、分類差異管理，將治理效果具體到“一微克”；建成大氣環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺，圍繞重點區(qū)域、重點行業(yè)、重點時段深化源清單、源解析，著力提升精細化治理水平；集成主要流域機理模型及統(tǒng)計模型，結(jié)合全省流域水質(zhì)“一張圖”、涵蓋12條干流及600余條小流域的“流域脈絡(luò)圖”等，實現(xiàn)對水污染的擴散模擬、溯源分析，為污染源排查治理提供精準服務。

1.1.3 依法治污方面

在污染防治攻堅戰(zhàn)推進過程中，各地一方面完善法規(guī)建設(shè)，如部分地區(qū)先后出臺大氣污染防治條例、水污染防治條例、土壤污染防治條例以及燃煤電廠大氣污染物排放標準、《關(guān)于建立固體廢物污染防控長效機制的意見》等具體領(lǐng)域的法規(guī)標準或指導意見，另一方面健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接，部分地區(qū)設(shè)立“公安進駐環(huán)保工作組”，出臺了《關(guān)于辦理污染環(huán)境刑事案件若干問題的意見》；實現(xiàn)省、市、縣三級生態(tài)司法機構(gòu)全覆蓋；出臺《關(guān)于加強人民法院生態(tài)環(huán)境司法保護工作的意見》，深化生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)動司法工作，等等。

1.1.4 政策制度方面

在污染防治攻堅戰(zhàn)推進過程中，各地推行的政策制度方面的經(jīng)驗重點可以包括以下三個方面：一是管理型政策，主要有生態(tài)環(huán)境質(zhì)量排名通報制度，并結(jié)合實行“靠后區(qū)”補償“排前區(qū)”；排污許可與環(huán)境稅征收等相結(jié)合；對固定污染源實施全過程管理和多污染物協(xié)同控制；取消和弱化重點生態(tài)功能區(qū)相關(guān)地區(qū)GDP考核；部分行業(yè)“以渣定產(chǎn)”等。二是經(jīng)濟型政策，主要有生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)環(huán)境“以獎代補”；創(chuàng)新生態(tài)補償機制，擴大生態(tài)補償?shù)降乇硭?、空氣、濕地、林地等領(lǐng)域，拓展建立生態(tài)補償體系；大力發(fā)展綠色金融。三是社會型政策，強化幫扶指導，“萬名環(huán)保干部進萬企”“千名專家進百縣幫萬企”，開展“企業(yè)服務日”活動等；成立重點行業(yè)綠色發(fā)展協(xié)會，開展綠色發(fā)展評價。

1.2 問題分析

通過分析各地的反饋材料發(fā)現(xiàn)，總體而言，在目前復雜的國內(nèi)外經(jīng)濟社會發(fā)展背景下，基層普遍預計能夠完成污染防治攻堅戰(zhàn)目標要求，但也存在一定難度且部分領(lǐng)域仍是亟待解決的短板問題。具體而言：

一是約束性指標預計能夠順利完成但能源結(jié)構(gòu)調(diào)整仍是重點、難點。部分地區(qū)認為碳減排的目標完成存在一定難度，主要原因集中在能源剛性增長較快、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整較難、碳強度基數(shù)偏低等，地方預計碳排放強度還未出現(xiàn)拐點，仍處于消化增量階段。

二是任務型指標完成存在較大難度。在調(diào)研中，多數(shù)地方反映各省(區(qū)、市)制定的藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)工作方案或污染防治攻堅戰(zhàn)重點任務中涉及部分工程類、改造類項目，如清潔能源改造工程、年度截污納管工作、污水處理設(shè)施建設(shè)等，在新冠肺炎疫情影響下任務完成進度仍較為緩慢。

三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、自然條件本身制約、各責任主體思想認識、制度完善和機制落實等也成為制約生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)的主要因素。一方面從基礎(chǔ)設(shè)施和客觀條件而言，過半地區(qū)反映城區(qū)、城鄉(xiāng)接合部無污水收集管網(wǎng)或污水管網(wǎng)不完善，部分污水配套管網(wǎng)沒有同步建設(shè)，大部分農(nóng)村生活污水未經(jīng)處理直排；污水管網(wǎng)建設(shè)滯后、已建管網(wǎng)維護較差等現(xiàn)象普遍存在，部分城鎮(zhèn)生活污水直排雨水管網(wǎng)。過半的地區(qū)提到了自然因素的影響導致了攻堅成效并不穩(wěn)固，如超強厄爾尼諾現(xiàn)象影響導致PM2.5平均濃度上升、輸入型沙塵、大范圍靜穩(wěn)天氣系統(tǒng)頻發(fā)、河流季節(jié)性明顯且冬季冰封期較長等都有很大影響。

另一方面，從制度建設(shè)和思想認識上看，有些地區(qū)反映地方實踐工作中還是存在責任和壓力傳導層層衰減現(xiàn)象，一些部門承擔的年度治污任務進展緩慢、一些企業(yè)自覺守法意識差、部分群眾的參與積極主動性不夠，共治共建共享的局面尚未真正形成；立法上，土壤領(lǐng)域普遍還是短板；尚未建立統(tǒng)籌上下游水資源、水環(huán)境治理的流域考核體系，等等。

2 “兩個正面清單”實踐進展和主要問題

為統(tǒng)籌疫情防控、經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護工作，2020年3月，生態(tài)環(huán)境部制定實施了“兩個正面清單”，即環(huán)境影響評價審批正面清單和監(jiān)督執(zhí)法正面清單，旨在精準助力企業(yè)復工復產(chǎn)，是解決民生的一項創(chuàng)新手段，也為推動生態(tài)環(huán)境保護工作和經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一提供了一個重要突破口。2020年5月至7月，課題組針對16個生態(tài)環(huán)境政策地方聯(lián)絡(luò)樣本點進行了一對一訪談和問卷調(diào)研，對實施成效和問題進行了分析。

2.1 實施成效

總體而言，從地方反饋來看，“兩個正面清單”體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境部門對實體經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)注和支持，在經(jīng)濟社會發(fā)展方面釋放了積極信號，契合從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管的“放管服”趨勢，有利于落實企業(yè)主體責任，是可以考慮長期適用的創(chuàng)新型管理模式。具體而言：

在環(huán)評審批正面清單實施效果方面，環(huán)評審批正面清單極大地簡化了項目審批手續(xù)，縮短了審批時限。部分市、縣(區(qū)、市)將項目采取告知承諾制后的審批時限由原來的15個工作日減少到5個工作日；部分市、縣(區(qū)、市)將環(huán)評報告書審批時限壓縮至15個工作日，報告表壓縮至7個工作日。部分城市告知承諾制審批項目數(shù)量占審批總量50%以上。此外，在《關(guān)于統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展生態(tài)環(huán)保工作的指導意見》基礎(chǔ)上，部分地區(qū)還進一步梳理擴大環(huán)評審批正面清單服務范圍、大力推行“不見面審批”、優(yōu)化環(huán)評辦理手續(xù)(如對重大項目、民生工程或污染影響較小項目實行“容缺受理”)、強化部門聯(lián)動(如在建設(shè)項目招商、選址、可行性研究等階段協(xié)同多部門工作，開展環(huán)評提前介入，從環(huán)境影響角度論證項目可行性，力促項目進程)，等等。

在監(jiān)督執(zhí)法正面清單實施效果方面，部分東部沿海發(fā)達城市有上千家企業(yè)被納入監(jiān)督執(zhí)法正面清單，部分縣市級地區(qū)也有超過50多家企業(yè)被納入正面清單中。在落實過程中，部分地區(qū)的正面清單會征求不同部門意見，最終由省級部門統(tǒng)一發(fā)布；建立動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)實際情況及時調(diào)整正面清單及執(zhí)法方式；優(yōu)化“雙隨機、一公開”監(jiān)管方式，推進部門聯(lián)合工作，合并監(jiān)管任務；強調(diào)科技執(zhí)法，利用遙感、無人機巡查、在線監(jiān)控、大數(shù)據(jù)分析等科技手段進行精準執(zhí)法；規(guī)范行使行政處罰自由裁量權(quán)，對因受疫情防控直接影響、環(huán)境違法行為輕微并及時糾正且未造成環(huán)境危害的免予處罰，督促其盡快整改；加大政策宣傳，通過電話、短信、微信、報紙、網(wǎng)站等渠道，廣泛宣傳正面清單的正面激勵效應。

2.2 問題分析

各地在積極落實過程中，也遇到部分問題需要進一步解決。其中，在落實環(huán)評審批正面清單方面，各地主要反映了以下三方面問題。一是希望能夠進一步擴大環(huán)評審批正面清單覆蓋面；二是企業(yè)在辦理其他手續(xù)時，依舊存在將環(huán)評手續(xù)作為審批前置條件的情況；三是企業(yè)對豁免和告知承諾制項目后期是否存在監(jiān)管風險，對具體的政策了解程度還不夠，對政策的實施期限和配套措施也還沒有清晰的認識。

在落實監(jiān)督執(zhí)法正面清單方面，各地主要反映了四方面問題。一是監(jiān)督執(zhí)法正面清單與“雙隨機、一公開”名單、有關(guān)專項行動名單統(tǒng)籌不夠；二是監(jiān)督執(zhí)法正面清單上下級不銜接；三是部分監(jiān)督執(zhí)法正面清單內(nèi)企業(yè)仍存在違法行為；四是高科技執(zhí)法能力建設(shè)不足，部分地區(qū)缺乏相關(guān)科技手段，且部分科技執(zhí)法缺乏相應法律支撐。

3 建議思路

基于以上對污染防治攻堅戰(zhàn)目標完成情況和“兩個正面清單”進展和存在問題的分析，對下一步補齊生態(tài)環(huán)境短板，真正從民生角度出發(fā)做好生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)籌工作提出如下思路性建議：

一是針對污染防治攻堅戰(zhàn)目標完成問題，建議協(xié)同解決傳統(tǒng)污染物下降的同時臭氧濃度上升的問題。加強研究支持，降低不利氣象條件對空氣質(zhì)量的影響。推進完成大氣復合污染綜合觀測和來源解析、大氣污染源清單編制、重點行業(yè)揮發(fā)性有機物調(diào)查和減排對策研究等工作。探索制定和實施差異化碳排放考核政策。

二是完善制度政策與法規(guī)標準體系，加強制度設(shè)計和制度融合，促進工作協(xié)同和區(qū)域合作、聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治。著力推動排污許可與環(huán)評審批、總量控制、排污權(quán)交易、環(huán)境稅征收等有機結(jié)合。進一步修改完善大氣、水、土壤、海洋方面環(huán)境質(zhì)量標準，出臺與《土壤污染防治法》配套的法規(guī)制度。推進水產(chǎn)和規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖行業(yè)環(huán)境管理法制化等。

三是針對環(huán)評審批正面清單的落實推進，建議在《建設(shè)項目環(huán)境影響分類管理名錄》中將實行豁免和告知承諾制的行業(yè)根據(jù)工藝差別進一步細化分類，并明確“環(huán)評豁免管理試點范圍”和“環(huán)評告知承諾制審批改革試點范圍”，將環(huán)評審批正面清單機制長期化，并建立部門告知聯(lián)動機制，暢通信息互通渠道。進一步加強政策的宣傳力度。

四是針對監(jiān)督執(zhí)法正面清單的落實推進，建議加強不同職能部門間的工作溝通協(xié)調(diào)，共同制定可操作性更強的清單；建立監(jiān)督執(zhí)法正面清單動態(tài)信息庫，因時、因勢、因事動態(tài)更新清單；加強對科技手段和信息化手段的應用。

五是下一步建議在“兩個正面清單”基礎(chǔ)上，進一步加強對企業(yè)的支持力度，以“四加四減”助力“六?！薄傲€(wěn)”任務。以生態(tài)環(huán)?！八头铡睘槠髽I(yè)“減困難”。監(jiān)管與服務并重，寓管理于服務，監(jiān)管重點放在問題查找和整改落實上，力求力度與溫度統(tǒng)一，提高服務的積極性、主動性、精準性，多送技術(shù)、送方案、送政策，多送指導、送關(guān)心、送提醒，為企業(yè)排憂解難。以生態(tài)環(huán)?！霸鲂省睘槠髽I(yè)“減時間”。進一步優(yōu)化精簡生態(tài)環(huán)保行政管理流程和環(huán)節(jié)，持續(xù)用好環(huán)評審批正面清單，以信息化手段規(guī)范管理，提高便捷性、高效性、智慧化。加快辦事速度，縮短辦事時間，在符合生態(tài)環(huán)保要求的前提下，助力企業(yè)加快項目建設(shè)。以生態(tài)環(huán)?！皟?yōu)監(jiān)管”為企業(yè)“減干擾”。在企業(yè)和第三方服務市場上都要“兩手抓”，突出“獎優(yōu)罰劣”，強化警示作用，維護市場規(guī)范和秩序，營造良好的營商環(huán)境，有效解決“劣幣驅(qū)逐良幣”問題。進一步優(yōu)化生態(tài)環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法方式，加大線上監(jiān)管手段的應用，守法無事不擾與違法利劍高懸并重。同時又要抓排污反面典型、第三方服務不到位的典型，將其納入環(huán)保信用聯(lián)合懲戒機制，嚴厲打擊懲處。以生態(tài)環(huán)?！皬娭С帧睘槠髽I(yè)“減成本”。進一步充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境部門和相關(guān)部門的聯(lián)動作用，深化綠色金融服務，加強治污技改支持，以獎補政策促進企業(yè)主動治污，使企業(yè)的環(huán)保投入轉(zhuǎn)化為一種利益獲得，從而降低企業(yè)發(fā)展總體成本。