張 穎 熙

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京 100732)

引 言

新冠肺炎疫情是百年來(lái)全球發(fā)生的最嚴(yán)重的傳染病大流行，是新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)遭遇的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。面對(duì)突如其來(lái)的嚴(yán)重疫情，黨中央統(tǒng)攬全局、果斷決策，把人民生命安全和身體健康放在第一位，集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)間賽跑，迅速打響疫情防控的人民戰(zhàn)爭(zhēng)，用8個(gè)多月的時(shí)間奪取了全國(guó)抗疫斗爭(zhēng)重大戰(zhàn)略成果。但同時(shí)，這場(chǎng)抗疫斗爭(zhēng)也是對(duì)我國(guó)治理體系和治理能力特別是對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的一次集中檢驗(yàn)。習(xí)近平總書(shū)記在2020年2月23日舉行的統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上發(fā)表重要講話：“在這次應(yīng)對(duì)疫情中，暴露出我國(guó)在重大疫情防控體制機(jī)制、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系等方面存在的明顯短板，要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，深入研究如何強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障、改革完善疾病預(yù)防控制體系、改革完善重大疫情防控救治體系、健全重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)和救助制度、健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系等重大問(wèn)題，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平。”[1]因此，如何構(gòu)建完善、安全、高效的公共衛(wèi)生服務(wù)體系，提高公共衛(wèi)生治理能力成為一項(xiàng)重大課題，也是我們黨治國(guó)理政的重要內(nèi)容之一。

本文圍繞如何進(jìn)一步深化中國(guó)公共衛(wèi)生服務(wù)改革的核心命題，擬從三個(gè)方面展開(kāi)思考和研究：一是梳理我國(guó)在這次疫情防控工作中出現(xiàn)的典型性問(wèn)題，對(duì)公共衛(wèi)生服務(wù)進(jìn)行深刻反思；二是提出未來(lái)中國(guó)公共衛(wèi)生服務(wù)改革的目標(biāo)和路徑；三是分析中國(guó)公共衛(wèi)生服務(wù)改革與完善的重點(diǎn)領(lǐng)域，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、疫情下的我國(guó)公共衛(wèi)生服務(wù)體系：?jiǎn)栴}與反思

(一)疫情下我國(guó)公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域存在的問(wèn)題

1.傳染病網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)失靈。2003年非典疫情后，由政府投資、中國(guó)疾控中心(CDC)牽頭共同組建了一套覆蓋全國(guó)的傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)(簡(jiǎn)稱(chēng)網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng))，以便在醫(yī)院接診傳染病人或疑似病人后，能夠快速上報(bào)、審核、分析和決策。但這套直報(bào)系統(tǒng)在我國(guó)發(fā)生疫情的最初階段并未發(fā)揮預(yù)報(bào)和預(yù)警作用。系統(tǒng)不能發(fā)揮作用的原因：一是系統(tǒng)自身問(wèn)題。由于國(guó)家傳染病預(yù)警系統(tǒng)的預(yù)警模型本質(zhì)上是規(guī)則模型，只能對(duì)已知疾病進(jìn)行檢測(cè)和預(yù)警，而這次的新型冠狀病毒則是人類(lèi)未知的新型病毒或者說(shuō)是現(xiàn)有的傳染病病歷卡中不存在的病毒，因而系統(tǒng)無(wú)法自動(dòng)檢測(cè)和鑒別，使得新型傳染病確認(rèn)周期變長(zhǎng)；二是系統(tǒng)使用問(wèn)題。我國(guó)傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)設(shè)置了三級(jí)審核流程，即由臨床醫(yī)師填報(bào)，交醫(yī)院審核通過(guò)后還需通過(guò)縣、市疾控中心審核通過(guò)后才能正式上報(bào)。這種逐級(jí)審核機(jī)制盡管能減少誤報(bào)，但環(huán)節(jié)多、效率低，容易發(fā)生延報(bào)、漏報(bào)，甚至瞞報(bào)問(wèn)題。另外，在實(shí)際操作中，大部分醫(yī)務(wù)人員依然使用口頭和文件上報(bào)形式，也導(dǎo)致該“橫向到邊、縱向到底”的傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，由于軟件和硬件兩方面的缺陷，造成預(yù)警失靈。

2.應(yīng)急物資供給不足。據(jù)新華社報(bào)道，以2020年2月6日為例，武漢市醫(yī)用防護(hù)服當(dāng)日需求是5.99萬(wàn)件，缺口是4.14萬(wàn)件；醫(yī)用N95口罩當(dāng)日需求是11.9萬(wàn)個(gè)，缺口是5.68萬(wàn)個(gè)；醫(yī)用護(hù)目鏡(包括面罩)當(dāng)日需求是2.25萬(wàn)個(gè)，缺口是1.92萬(wàn)個(gè)[2]。醫(yī)藥物資供給不足主要來(lái)自需求、生產(chǎn)和儲(chǔ)備三方面因素。從需求看，出現(xiàn)疫情后，各行各業(yè)對(duì)口罩、藥品、消毒產(chǎn)品等產(chǎn)生大量需求，甚至出現(xiàn)搶購(gòu)、過(guò)度防護(hù)等現(xiàn)象；從生產(chǎn)看，我國(guó)的疫情出現(xiàn)在2020年春節(jié)前后，很多醫(yī)藥企業(yè)已經(jīng)停工停產(chǎn)，加上運(yùn)輸行業(yè)運(yùn)力不足，造成了短期內(nèi)生產(chǎn)供應(yīng)不上；從儲(chǔ)備看，我國(guó)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的應(yīng)急物資儲(chǔ)備尚有不足，應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的物資儲(chǔ)備體系尚需健全完善。應(yīng)急物資是為應(yīng)對(duì)嚴(yán)重自然災(zāi)害、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、公共安全事件及軍事沖突等應(yīng)急處置過(guò)程中所必需的保障性物資。應(yīng)急物資儲(chǔ)備在處理突發(fā)性事件初期發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

3.防控與治療分離。防控與治療分離實(shí)際上是指醫(yī)療服務(wù)與公共衛(wèi)生之間的割裂，主要表現(xiàn)為臨床重治療而忽略人群疾病流行模式的改變，導(dǎo)致公共衛(wèi)生不能發(fā)揮疾病早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)的作用。我國(guó)公共衛(wèi)生服務(wù)體系由公共衛(wèi)生服務(wù)體系和醫(yī)療服務(wù)體系共同組成。公共衛(wèi)生服務(wù)包括疾病預(yù)防控制、健康教育、婦幼保健、精神衛(wèi)生防治、應(yīng)急救治、采供血、衛(wèi)生監(jiān)督、計(jì)劃生育等專(zhuān)業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。醫(yī)療服務(wù)包括城市、社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成的各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。醫(yī)院主要承擔(dān)重大疾病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)、報(bào)告、救治以及國(guó)家規(guī)定的其他公共衛(wèi)生服務(wù)職責(zé)。醫(yī)療服務(wù)與公共衛(wèi)生的割裂導(dǎo)致傳染性疾病無(wú)法及時(shí)上報(bào)、及時(shí)控制和治療，嚴(yán)重影響了我國(guó)疾病防控機(jī)制的有效運(yùn)行[3]。

4.初級(jí)衛(wèi)生保健系統(tǒng)薄弱。盡管政府部門(mén)多年來(lái)在初級(jí)衛(wèi)生保健領(lǐng)域投入了大量資金，但我國(guó)的基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)依然任重而道遠(yuǎn)。在我國(guó)出現(xiàn)疫情的初期，由于很多社區(qū)醫(yī)院不符合建立發(fā)熱門(mén)診的條件而沒(méi)有設(shè)立發(fā)熱門(mén)診，在一定程度上導(dǎo)致醫(yī)院就診人數(shù)增加，同時(shí)也加大了人群大規(guī)模交叉感染的風(fēng)險(xiǎn)。

因此，只有把基層分級(jí)診療做大做強(qiáng)，不再單純地依賴(lài)三級(jí)醫(yī)院，看病難、疾病預(yù)防等問(wèn)題才能真正得到解決。

(二)疫情下對(duì)我國(guó)公共衛(wèi)生服務(wù)體系的反思

2003年非典之后，我國(guó)建立起“中央、省、市、縣”四級(jí)傳染性疾病預(yù)防控制體系，并取得了“信息要公開(kāi)透明，要早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早診治，做好醫(yī)護(hù)人員自身的防護(hù)，防止院內(nèi)交叉感染”等寶貴經(jīng)驗(yàn)。反思這次疫情中出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)失靈、前期誤判、醫(yī)藥物資短缺及公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)之間分工機(jī)制不健全等問(wèn)題，其根源在于我們放松了對(duì)突發(fā)傳染性疾病的警惕性以及醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的“重治療、輕預(yù)防”的偏科問(wèn)題。對(duì)于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展而言，我國(guó)的公共衛(wèi)生服務(wù)體系仍需進(jìn)一步完善和提高。

1.瘟疫長(zhǎng)期與人類(lèi)共存，公共衛(wèi)生防疫將是一場(chǎng)長(zhǎng)期戰(zhàn)役

在人類(lèi)的歷史長(zhǎng)河中，瘟疫的產(chǎn)生根植于人類(lèi)文明之中，且時(shí)常伴隨其中。在中國(guó)，有文字記載和類(lèi)似于大規(guī)模、蔓延全國(guó)范圍的“大瘟疫”就曾發(fā)生過(guò)幾十回。而人類(lèi)同傳染性疾病的斗爭(zhēng)是無(wú)止境的，往往是一種傳染病消滅了、控制住，另一種新的傳染病又出現(xiàn)了。20世紀(jì)70年代以來(lái)，結(jié)核、鼠疫、白喉等傳染病復(fù)蘇，艾滋病、埃博拉、出血熱、裂谷熱、瘋牛病、軍團(tuán)菌、萊姆病等新發(fā)傳染性疾病相繼流行[4]。學(xué)會(huì)與瘟疫共生，在瘟疫后繼續(xù)前行，是人類(lèi)從一次次瘟疫災(zāi)難中得到的重要啟示[5]。從科學(xué)與歷史的角度看，我們要對(duì)人類(lèi)與傳染病、瘟疫共生共存的事實(shí)持客觀、理性的認(rèn)識(shí)。既然人類(lèi)與傳染病之間是長(zhǎng)期共存的，這就意味著我們的防疫抗疫工作也將是長(zhǎng)期的、持久的。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化以預(yù)防為核心的公共衛(wèi)生防疫意識(shí)，將一時(shí)的補(bǔ)短板、填空白轉(zhuǎn)為醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力建設(shè)的持續(xù)改進(jìn)。

掘進(jìn)機(jī)坐標(biāo)系統(tǒng)主要包括掘進(jìn)機(jī)機(jī)身坐標(biāo)系O0x0y0z0、回轉(zhuǎn)臺(tái)坐標(biāo)系O1x1y1z1、升降回轉(zhuǎn)中心坐標(biāo)系O2x2y2z2、伸縮油缸坐標(biāo)系O3x3y3z3、截割頭坐標(biāo)系O4x4y4z4。坐標(biāo)系的建立原則是z軸與各個(gè)關(guān)節(jié)旋轉(zhuǎn)軸一致，y軸指向下一運(yùn)動(dòng)關(guān)節(jié)，x軸用右手定則確定。

2.疫情不僅是公共衛(wèi)生危機(jī)，更是一場(chǎng)社會(huì)危機(jī)

從這次新冠肺炎疫情看，其已然超出公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)的范疇，演化為一種具有高度不確定性、高度復(fù)雜性的社會(huì)公共危機(jī)。人類(lèi)歷史經(jīng)驗(yàn)表明，挑戰(zhàn)與危機(jī)往往會(huì)帶來(lái)社會(huì)與歷史的突變或質(zhì)變，越是重大的危機(jī)越是如此。這種變化首先發(fā)生在人們的心態(tài)、對(duì)重大問(wèn)題的認(rèn)知以及價(jià)值理念方面。在疫情下，人們更真切地理解了“國(guó)家”的現(xiàn)實(shí)意義，更真實(shí)地看到了“市場(chǎng)”的另一面，也更清楚地明白了中國(guó)同世界的緊密關(guān)系。經(jīng)歷這次疫情，我們比任何時(shí)期都更加理解健康與安全的重要性。公共衛(wèi)生關(guān)乎人民的健康、生命，乃至國(guó)家的安全。過(guò)去，我們一直強(qiáng)調(diào)“發(fā)展是硬道理”“穩(wěn)定壓倒一切”，今后，“健康”“安全”等議題也將被納入其中。公共衛(wèi)生應(yīng)當(dāng)與政治、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防一樣，上升到國(guó)家安全戰(zhàn)略。而如何構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)大的“健康中國(guó)”“安全中國(guó)”將進(jìn)一步考驗(yàn)我們的治理能力與治理智慧。

面對(duì)檢驗(yàn)，我們堅(jiān)信，與世界其他公共衛(wèi)生系統(tǒng)相比，中國(guó)在進(jìn)一步提高公共衛(wèi)生服務(wù)和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)方面擁有得天獨(dú)厚的制度優(yōu)勢(shì)(黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和強(qiáng)大的社區(qū)動(dòng)員能力等)，并一定能夠?qū)崿F(xiàn)兩者的跨越式提升。

二、中國(guó)公共衛(wèi)生服務(wù)體系改革的目標(biāo)與路徑

(一)中國(guó)公共衛(wèi)生服務(wù)體系改革的目標(biāo)

耶魯大學(xué)公共衛(wèi)生系創(chuàng)始人查爾斯·溫斯洛認(rèn)為，公共衛(wèi)生是通過(guò)有組織的社會(huì)努力來(lái)預(yù)防疾病，延長(zhǎng)壽命，增進(jìn)身心健康與效率的科學(xué)與藝術(shù)[6]。國(guó)內(nèi)學(xué)者曾誠(chéng)認(rèn)為，最理想的公共衛(wèi)生服務(wù)是在管理和分配方面，基于以流行病學(xué)為基礎(chǔ)的信息系統(tǒng)，各類(lèi)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生保健工作人員相互協(xié)調(diào)成為有機(jī)的結(jié)合體。由此可見(jiàn)，公共衛(wèi)生的最終目的是促進(jìn)人的健康。

我國(guó)歷來(lái)高度重視健康事業(yè)的發(fā)展。隨著“健康中國(guó)戰(zhàn)略”的提出和實(shí)施，我國(guó)公共衛(wèi)生服務(wù)體系從“以治病為中心”向“以人民健康為中心”轉(zhuǎn)變。經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)已建立起以疾控體系為龍頭，以公共衛(wèi)生監(jiān)管部門(mén)、專(zhuān)業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、相關(guān)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)等為主體，覆蓋城鄉(xiāng)的公共衛(wèi)生體系[7]。這次新冠肺炎疫情發(fā)生后，習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議中強(qiáng)調(diào)，“確保人民群眾生命安全和身體健康是我們黨治國(guó)理政的一項(xiàng)重大任務(wù)”。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我們要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)人民健康為目標(biāo)，深化公共衛(wèi)生服務(wù)體系改革，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，為推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)提供重要保障。

(二)中國(guó)公共衛(wèi)生服務(wù)體系改革的路徑

2020年2月14日，中央深改委第十二次會(huì)議提出《完善重大疫情防控體制機(jī)制健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，再次強(qiáng)調(diào)要貫徹預(yù)防為主的衛(wèi)生與健康工作方針，堅(jiān)持預(yù)防為主、關(guān)口前移，以彌合醫(yī)療和衛(wèi)生兩個(gè)體系的裂痕。新時(shí)期，深化我國(guó)公共衛(wèi)生服務(wù)體系改革的核心是從根本上扭轉(zhuǎn)“重治療、輕預(yù)防”的觀念，以實(shí)現(xiàn)人民健康為目標(biāo)，構(gòu)建和完善“防、控、治、研、學(xué)、產(chǎn)”六位一體、聯(lián)合聯(lián)動(dòng)的公共衛(wèi)生服務(wù)體系，大力提高處理急難險(xiǎn)重公共衛(wèi)生事件的能力，全面提高公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量。

以預(yù)防為核心。深化體制機(jī)制改革，充分發(fā)揮我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)，并把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為預(yù)防和準(zhǔn)備成果，在觀念、頂層設(shè)計(jì)、績(jī)效考核、政策保障上充分體現(xiàn)“預(yù)防第一”的核心理念，徹底改變“重治輕防”的局面。

以控制為根本。加強(qiáng)中央、省、市、縣四級(jí)疾病防控體系建設(shè)，重點(diǎn)圍繞信息直報(bào)網(wǎng)絡(luò)完善、行政職能改革、管理能力提升三大領(lǐng)域，構(gòu)建集中統(tǒng)一、科學(xué)高效的公共衛(wèi)生管理體系。

以科技為依托。加快科技研發(fā)攻關(guān)，加大藥品和疫苗研發(fā)力度，為公共衛(wèi)生提供科技支撐；加快人工智能、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)在疫情分析預(yù)測(cè)、疫情防控等領(lǐng)域的運(yùn)用，切實(shí)提高公共衛(wèi)生管理的科學(xué)性和有效性。

以教育為基礎(chǔ)。加大公共衛(wèi)生學(xué)科教育改革，將疾病預(yù)防和應(yīng)急防疫教育提升到與臨床醫(yī)學(xué)同等重要的地位；提高公共衛(wèi)生領(lǐng)域人才培養(yǎng)的規(guī)模和質(zhì)量，形成多層次、復(fù)合型、應(yīng)用型的人才梯隊(duì)。

以產(chǎn)業(yè)為保障。加強(qiáng)研、學(xué)、產(chǎn)結(jié)合力度，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)技術(shù)公共服務(wù)平臺(tái)在試驗(yàn)驗(yàn)證、信息服務(wù)等方面的作用，加大生物醫(yī)療及相關(guān)領(lǐng)域的創(chuàng)新支持和關(guān)聯(lián)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)化落地，做大做強(qiáng)健康產(chǎn)業(yè)。

三、公共衛(wèi)生服務(wù)體系改革的重點(diǎn)領(lǐng)域

(一)加大公共衛(wèi)生領(lǐng)域的資金投入

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投入水平一直偏低。首先，從政府醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP比重看，2010年以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家的該指標(biāo)在6%以上，而我國(guó)2018年的比重只有1.8%；(1)數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2019》。從醫(yī)療衛(wèi)生支出占政府總支出比重看，美國(guó)、日本和新加坡的比重分別為24.4%、19.8%和13.5%，而我國(guó)只有7.1%。(2)數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)際貨幣基金組織IMF數(shù)據(jù)庫(kù)。其次，從內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，我們?cè)陬A(yù)防領(lǐng)域的支出偏低：2018年，我國(guó)整個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)財(cái)政補(bǔ)助收入總額為6064.9億元，其中，醫(yī)院為2696億元，占44.5%；基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為1977.4億元，占32.6%；公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為1243.3億元，占比僅為20.5%。最后，從衛(wèi)生從業(yè)人員看，2018年底，我國(guó)衛(wèi)生人員總數(shù)有1230萬(wàn)人，和美國(guó)1900萬(wàn)衛(wèi)生人員總數(shù)相比，我們的衛(wèi)生服務(wù)供給差距也是比較大的。(3)數(shù)據(jù)來(lái)源于《2019中國(guó)衛(wèi)生健康統(tǒng)計(jì)年鑒》。因此，未來(lái)公共衛(wèi)生服務(wù)的完善需要大量的、持續(xù)的財(cái)政資金投入。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，未來(lái)10年，中國(guó)的衛(wèi)生費(fèi)用有望擴(kuò)大2～3倍[8]。因此，“彌合裂痕”的首要工作就是要彌合預(yù)防與醫(yī)療之間的資金投入差距，加大預(yù)防領(lǐng)域的資金投入力度，形成長(zhǎng)效投資機(jī)制。對(duì)此，本文建議從頂層設(shè)計(jì)的角度，明確中央和地方政府的籌資責(zé)任，將公共衛(wèi)生應(yīng)急體系納入政府支出專(zhuān)項(xiàng)資金，在資金分配上注重向預(yù)防傾斜，調(diào)整醫(yī)、防之間的合理比例。優(yōu)化財(cái)政投入模式，建立多渠道籌資途徑。公共衛(wèi)生作為公共物品，中央財(cái)政在籌資中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。中央財(cái)政可以通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)國(guó)債、福利彩票等方式融資；地方財(cái)政可以通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債券、PPP等方式吸引社會(huì)資本融資，形成以政府財(cái)政投入為主體、社會(huì)融資為輔助的多元化公共衛(wèi)生應(yīng)急體系籌資渠道。

(二)健全公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制

公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制主要包括：傳染性疾病網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)測(cè)報(bào)告系統(tǒng)、疫情應(yīng)急指揮與決策系統(tǒng)、物資儲(chǔ)備與投送系統(tǒng)等一整套應(yīng)急管理機(jī)制。任何一個(gè)環(huán)節(jié)的疏漏都會(huì)導(dǎo)致整個(gè)響應(yīng)機(jī)制失靈。

1.建立健全傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)。盡快完善預(yù)警系統(tǒng)本身，用基于大數(shù)據(jù)的條件模型替代基于已知結(jié)果的規(guī)則模型，加強(qiáng)對(duì)新型傳染病的偵測(cè)與鑒別；引入?yún)^(qū)塊鏈方式，建立中國(guó)傳染性疾病控制系統(tǒng)私有鏈，把各級(jí)醫(yī)院信息系統(tǒng)、電子病歷、檢測(cè)報(bào)告等內(nèi)容同步寫(xiě)入?yún)^(qū)塊鏈，通過(guò)智能合約方式實(shí)現(xiàn)觸發(fā)上報(bào)；建立統(tǒng)一的應(yīng)急管理數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，推動(dòng)相關(guān)數(shù)據(jù)和病例資料的開(kāi)放共享；建議取消逐級(jí)審核機(jī)制，改為直接由臨床醫(yī)師根據(jù)診斷結(jié)果上報(bào)，同時(shí)為了避免誤報(bào)可以事后由相關(guān)人員補(bǔ)充資料；完善問(wèn)責(zé)機(jī)制，設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，尤其是對(duì)能提前預(yù)報(bào)疫情的醫(yī)生給予不同級(jí)別的獎(jiǎng)勵(lì)。

2.加快完善疫情應(yīng)急指揮與決策系統(tǒng)。構(gòu)建反應(yīng)及時(shí)、信息透明、統(tǒng)一部署、職責(zé)明確的應(yīng)急指揮與決策系統(tǒng)。首先，要理順中央和地方的關(guān)系，明確相應(yīng)職權(quán)范圍，既要堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋原則，又要賦予地方一定的決策權(quán)。其次，建立集中統(tǒng)一高效的重大突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)指揮常設(shè)機(jī)構(gòu)，在各省設(shè)立中央直屬的公共衛(wèi)生監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)跨區(qū)域跨部門(mén)的力量，提升對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)處理能力。最后，加快中國(guó)疾控機(jī)構(gòu)的體制機(jī)制改革，適當(dāng)賦予疾控中心一定的行政權(quán)，提高疾控中心在整個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)中的地位，使其承擔(dān)更多的公共衛(wèi)生領(lǐng)域的職責(zé)。

3.健全統(tǒng)一的疫情應(yīng)急物資保障體系。加大公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施投資，建立“中央應(yīng)急物資儲(chǔ)備中心和區(qū)域物資儲(chǔ)備分中心”的中心—節(jié)點(diǎn)型儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)，完善國(guó)家重點(diǎn)醫(yī)療物資保障調(diào)度平臺(tái)的信息化建設(shè)，積極開(kāi)辟?lài)?guó)際物資采購(gòu)渠道；圍繞成立儲(chǔ)備領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)、建立儲(chǔ)備資金保障制度、優(yōu)化物資動(dòng)態(tài)管理、完善緊急征用機(jī)制等方面，建立健全統(tǒng)一調(diào)撥、區(qū)域協(xié)調(diào)、科學(xué)完備、高效節(jié)約的國(guó)家疫情應(yīng)急物資保障體系；針對(duì)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備領(lǐng)域的立法空白，加快建立健全國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的法律法規(guī)，對(duì)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的管理體制、存儲(chǔ)數(shù)量、輪換周期、資金保障、統(tǒng)計(jì)報(bào)告等方面作出明確規(guī)定，使國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備有法可依、有章可循，便于監(jiān)督檢查。

(二)深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革

1.加快分級(jí)診療，做強(qiáng)基層衛(wèi)生保健服務(wù)。分級(jí)診療要真正落實(shí)、基層衛(wèi)生保健服務(wù)要真正強(qiáng)大關(guān)鍵取決于兩點(diǎn)：一是深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，讓優(yōu)質(zhì)的資源下沉。二是加大硬件投入，特別是信息化建設(shè)。建議進(jìn)一步破除體制機(jī)制障礙[9]，完善醫(yī)聯(lián)體、專(zhuān)科聯(lián)盟、醫(yī)院集團(tuán)等模式，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉；加大對(duì)基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)硬件和軟件投入，依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技，提高基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力；完善以家庭為單位的服務(wù)模式，實(shí)施網(wǎng)格化的健康管理，密切掌握簽約服務(wù)對(duì)象健康狀況及危險(xiǎn)因素。

2.完善數(shù)據(jù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)的有效銜接。實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)有效銜接的前提是建設(shè)一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一、區(qū)域協(xié)調(diào)、開(kāi)放共享的醫(yī)療衛(wèi)生大數(shù)據(jù)系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)包括傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)、居民基礎(chǔ)防疫數(shù)據(jù)、居民健康監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)(電子病歷)、醫(yī)保社保數(shù)據(jù)、醫(yī)院藥品器械采購(gòu)數(shù)據(jù)等。公共衛(wèi)生和醫(yī)療機(jī)構(gòu)在信息方面要實(shí)現(xiàn)協(xié)同共享，以便在預(yù)防監(jiān)測(cè)和干預(yù)控制上形成防治一體的格局。本文建議由中央應(yīng)急管理部門(mén)牽頭，聯(lián)合衛(wèi)健委、工信部、公安部、交通運(yùn)輸部等部門(mén)組織有關(guān)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，跨部門(mén)、跨區(qū)域整合大數(shù)據(jù)資源，完善聯(lián)動(dòng)協(xié)作平臺(tái)機(jī)制，推動(dòng)多平臺(tái)運(yùn)營(yíng)支持與資源聯(lián)動(dòng)，提高全國(guó)公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)庫(kù)的準(zhǔn)確性與及時(shí)性，從而實(shí)現(xiàn)特定情況下更大范圍的快速協(xié)作和應(yīng)急處置。

3.破除政策瓶頸，讓互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療發(fā)揮更大作用。新冠肺炎疫情發(fā)生后，移動(dòng)醫(yī)療APP、微信公眾號(hào)、醫(yī)藥電商等各種互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療服務(wù)不斷涌現(xiàn)，在遠(yuǎn)程會(huì)診、線上義診、信息匯總、科普辟謠及醫(yī)藥物資供應(yīng)等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用?；ヂ?lián)網(wǎng)醫(yī)療解決了診療效率有限、醫(yī)療資源緊張的問(wèn)題，讓社會(huì)各界再次認(rèn)識(shí)到互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療系統(tǒng)不僅僅是一種補(bǔ)充，而是完全必要的。如何充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的重要作用是我國(guó)深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的重要內(nèi)容之一?；ヂ?lián)網(wǎng)醫(yī)療能否真正發(fā)展起來(lái)，根本上還要取決于醫(yī)療體制自身的改革[10]。目前，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療平臺(tái)只能對(duì)部分常見(jiàn)病和慢性病的復(fù)診患者提供問(wèn)診服務(wù)。未來(lái)，隨著醫(yī)保逐漸放開(kāi)，需要繼續(xù)深入探索“互聯(lián)網(wǎng)+”場(chǎng)景下的長(zhǎng)處方和鼓勵(lì)醫(yī)生自由執(zhí)業(yè)領(lǐng)域的改革，以真正實(shí)現(xiàn)線上線下完整的醫(yī)療服務(wù)閉環(huán)。

(四)深化科研教育改革

1.加強(qiáng)公共衛(wèi)生與預(yù)防專(zhuān)業(yè)學(xué)科設(shè)置。公共衛(wèi)生學(xué)科既是一門(mén)專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的學(xué)科，又廣泛連接著公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等多個(gè)領(lǐng)域。公共衛(wèi)生學(xué)科在中國(guó)起步較晚，因此要培養(yǎng)更多、更優(yōu)秀的公共衛(wèi)生與防疫人才首先要加強(qiáng)相關(guān)學(xué)科的教學(xué)和科研力度，鼓勵(lì)雙一流大學(xué)設(shè)立高質(zhì)量的公共衛(wèi)生學(xué)院，在學(xué)科設(shè)置上鼓勵(lì)醫(yī)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等多領(lǐng)域交叉；在現(xiàn)有公共衛(wèi)生教育中增加應(yīng)急預(yù)防、應(yīng)急管理領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)設(shè)置，培養(yǎng)一批既懂公共衛(wèi)生，又懂應(yīng)急管理的多元化、復(fù)合型人才隊(duì)伍。

2.加大傳染病實(shí)驗(yàn)室建設(shè)。在一流大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)增加建設(shè)重大傳染病國(guó)家實(shí)驗(yàn)室，在各省市或醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立國(guó)家實(shí)驗(yàn)室分部。前瞻布局一批重大突發(fā)傳染病專(zhuān)項(xiàng)研究，加快突發(fā)、新發(fā)傳染性疾病檢測(cè)的關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)。全面開(kāi)展流行病學(xué)、預(yù)防、藥物和疫苗研發(fā)，打通流行病學(xué)研究、基礎(chǔ)研究和臨床研究機(jī)構(gòu)的交流渠道，形成疾病預(yù)防控制中心、科研單位與臨床醫(yī)療機(jī)構(gòu)間信息、資源共享的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

3.完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域人才培養(yǎng)。加強(qiáng)公共衛(wèi)生領(lǐng)域人才建設(shè)必須要解決專(zhuān)業(yè)化人才培養(yǎng)不足、復(fù)合型人才匱乏的問(wèn)題。建議加大對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域人才的培養(yǎng)力度，設(shè)立若干國(guó)家級(jí)公共衛(wèi)生應(yīng)急人才培養(yǎng)基地與培訓(xùn)項(xiàng)目，造就一批突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理和重大疫情防治領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)骨干人才。同時(shí)，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理納入對(duì)各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)干部風(fēng)險(xiǎn)管理能力培訓(xùn)的重要內(nèi)容，不斷提高其風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和應(yīng)急管理能力。完善公共衛(wèi)生人才準(zhǔn)入、使用、待遇保障和激勵(lì)機(jī)制。在高端人才的培養(yǎng)與引進(jìn)上，建議在待遇、科研經(jīng)費(fèi)、職稱(chēng)晉升等方面增加政策傾斜，例如可參照教育部長(zhǎng)江學(xué)者計(jì)劃及待遇，設(shè)立國(guó)家和省級(jí)公共衛(wèi)生杰出人才崗位，以吸引更多國(guó)內(nèi)外高端人才?；鶎尤瞬诺呐囵B(yǎng)與選拔重點(diǎn)是要完善薪酬制度、績(jī)效考核制度、激勵(lì)機(jī)制和流動(dòng)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)基層人員的積極性，提高人才隊(duì)伍整體素質(zhì)。