白曉明，劉文光

(云南民族大學(xué) a.社會(huì)學(xué)院；b.政治與公共管理學(xué)院，昆明 650500)

中緬邊境地區(qū)位于中國(guó)云南和西藏與緬甸北部的接壤處，邊境線長(zhǎng)2186千米，其中，滇緬段為1997千米，中緬邊境線兩側(cè)居住和生活著兩國(guó)眾多的邊民。20世紀(jì)50年代至90年代，由于各種復(fù)雜原因，在中緬邊境地區(qū)，我國(guó)部分邊民外遷至緬甸北部生產(chǎn)和生活。改革開(kāi)放后，隨著我國(guó)西南邊疆逐漸從開(kāi)放末端走向開(kāi)放前沿，中緬邊境地區(qū)迎來(lái)了良好的發(fā)展機(jī)遇，我國(guó)邊境地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)蒸蒸日上，各民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步，整個(gè)社會(huì)和諧穩(wěn)定。然而，由于緬甸北部地區(qū)民族地方武裝組織與緬甸政府軍之間不斷發(fā)生武裝沖突，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后，社會(huì)動(dòng)蕩不安。近年來(lái)，原先從我國(guó)境內(nèi)外遷至緬北的許多邊民看到國(guó)內(nèi)的快速發(fā)展，尤其是富民興邊、精準(zhǔn)扶貧等政策給我國(guó)邊民帶來(lái)的利好，紛紛選擇跨境回遷至中緬邊境云南段的我國(guó)境內(nèi)。這種中緬邊境跨境人口流動(dòng)的特殊社會(huì)現(xiàn)象，人們通常稱(chēng)為“回流邊民”現(xiàn)象，現(xiàn)已衍生成中緬邊境地區(qū)不可忽視的社會(huì)問(wèn)題，成了學(xué)界和官方共同關(guān)注的重要課題。

一、“回流邊民”概念的不同稱(chēng)謂及界定

(一)學(xué)界研究對(duì)于“回流邊民”概念的稱(chēng)謂及界定

1.回流邊民

曹維盟在研究云南省怒江州福貢縣少數(shù)民族無(wú)國(guó)籍邊民時(shí)使用了“回流邊民”這一概念稱(chēng)謂。他認(rèn)為，回流邊民是指我國(guó)邊民因歷史上大規(guī)模的政治運(yùn)動(dòng)、自然災(zāi)害和疾病等外流至緬甸，之后由于我國(guó)邊疆經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，這些外流邊民又返回境內(nèi)的現(xiàn)象，并把“回流邊民”分為三類(lèi)，第一類(lèi)是上世紀(jì)50、60年代外流之人，第二類(lèi)是外流邊民的后代，第三類(lèi)是回流國(guó)內(nèi)之后出生之人[1]。段春勇在研究云南省德宏州邊民回流現(xiàn)象時(shí)也使用了“回流邊民”這一概念稱(chēng)謂。他認(rèn)為，中緬邊境回流邊民是指過(guò)去因戰(zhàn)爭(zhēng)、饑荒、自然災(zāi)害、政治運(yùn)動(dòng)等多種原因致使大量邊民外流至緬甸，而改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平不斷提高，以前大量外流至緬甸的邊民又回流我國(guó)境內(nèi)定居的一種社會(huì)現(xiàn)象[2]。

2.外流回遷邊民

尤偉瓊在分析中緬邊境地區(qū)回流邊民現(xiàn)象時(shí)使用了“外流回遷邊民”這一概念稱(chēng)謂。他認(rèn)為，中緬邊境怒江段“外流回遷邊民”是20世紀(jì)50至90年代，由于受到歷史上政治運(yùn)動(dòng)、計(jì)劃生育政策、勞務(wù)輸出等影響而外流至緬甸，近年來(lái)因我國(guó)邊境不斷開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展、社會(huì)局勢(shì)穩(wěn)定以及境外動(dòng)蕩等因素而又陸續(xù)回遷境內(nèi)居住生活的我國(guó)邊民。這些外流回遷邊民具有人數(shù)眾多、成分復(fù)雜、受教育程度低、身份認(rèn)定困難等特征，給我國(guó)邊疆治理帶來(lái)極大挑戰(zhàn)[3]。外流回遷邊民成為近年來(lái)中緬邊境地區(qū)特殊的跨境人口流動(dòng)現(xiàn)象。

3.回歸邊民

周建新、楊猛在重大項(xiàng)目《中國(guó)邊疆地區(qū)的邊民離散與回歸研究》中使用了“回歸邊民”這一概念稱(chēng)謂。他們認(rèn)為，回歸邊民是由于受本國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化或生態(tài)等因素的影響，致使本國(guó)邊民離散至他國(guó)，而后這些離散邊民又重返本國(guó)境內(nèi)的現(xiàn)象，并指出回歸邊民是一種特殊的人口遷移過(guò)程，是對(duì)故鄉(xiāng)、民族、國(guó)家以及未來(lái)的認(rèn)同性選擇[4]。離散與回歸是跨境遷移的基本形態(tài)。楊猛認(rèn)為，回歸邊民不僅具有物理空間的單純轉(zhuǎn)變，而且更多的是政治、社會(huì)文化等方面的轉(zhuǎn)變[5]。周建新、羅家珩在隨后的研究中也使用了“回歸邊民”這一概念稱(chēng)謂，并把回歸邊民歸屬于回歸移民的一種類(lèi)型[6]，進(jìn)一步拓寬了回歸邊民的內(nèi)涵。

(二)官方文件對(duì)“回流邊民”概念的稱(chēng)謂及界定

從官方看，2017年5月11日，云南省人民政府印發(fā)了《云南省人民政府辦公廳關(guān)于解決無(wú)戶口人員登記戶口問(wèn)題的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，該文件正式使用了“回流邊民”這一概念稱(chēng)謂?！兑庖?jiàn)》指出，回流邊民是指因長(zhǎng)期外流至越南、老撾、緬甸三國(guó)而被注銷(xiāo)常住戶口，現(xiàn)在本人或其子女已經(jīng)回遷境內(nèi)，并已形成定居事實(shí)并有長(zhǎng)期居住生活意愿的人員。同時(shí)，《意見(jiàn)》還規(guī)定：符合以下條件的回流邊民，經(jīng)申請(qǐng)可以獲得我國(guó)國(guó)籍：一是取得他國(guó)身份證件但未取得他國(guó)護(hù)照等國(guó)籍證明且符合《云南省華僑回國(guó)定居辦理工作實(shí)施辦法》中華僑認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的；二是取得他國(guó)身份證件但未取得他國(guó)護(hù)照等國(guó)籍證明，不符合華僑認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的，由本人持有關(guān)材料向居住地州市公安局出入境管理部門(mén)申請(qǐng)國(guó)籍認(rèn)定；三是經(jīng)調(diào)查未取得他國(guó)簽發(fā)的國(guó)籍或身份證件且其本人或其父母曾有中國(guó)戶口的，憑能夠證明本人或其直系血親具有的歷史戶籍證明等材料，可依法認(rèn)定中國(guó)國(guó)籍[7]。應(yīng)該說(shuō)，《意見(jiàn)》對(duì)地方政府開(kāi)展中緬邊境地區(qū)回流邊民身份認(rèn)定工作起到了重要的指導(dǎo)作用。

從上述可以看出，一方面在學(xué)界研究中，學(xué)者們分別使用了“回流邊民”“外流回遷邊民”“回歸邊民”等概念稱(chēng)謂。云南省的官方文件使用了“回流邊民”這一概念稱(chēng)謂。學(xué)界對(duì)上述概念的界定都突出了“回流”“回遷”“回歸”的原因，強(qiáng)調(diào)這一行為過(guò)程是特殊人口跨境遷移現(xiàn)象，透視出邊民跨境流動(dòng)行為背后有著復(fù)雜的歷史文化和現(xiàn)實(shí)情境因素，其遷移不僅是地理空間的單純轉(zhuǎn)變，而且是社會(huì)文化、政治身份的轉(zhuǎn)變，更是對(duì)國(guó)家、民族、故鄉(xiāng)的再次認(rèn)同。回流邊民人員情況極其復(fù)雜，對(duì)我國(guó)邊境管控和邊疆安全構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。另一方面，《意見(jiàn)》使用并對(duì)“回流邊民”這一概念稱(chēng)謂進(jìn)行了界定，不僅有助于統(tǒng)一概念稱(chēng)謂，更有助于對(duì)回流我國(guó)境內(nèi)的人員是否屬于回流邊民范疇進(jìn)行判定，特別是《意見(jiàn)》對(duì)哪些回流邊民可以通過(guò)申請(qǐng)取得中國(guó)國(guó)籍做出了詳細(xì)規(guī)定，這也有助于邊境地方政府依法加強(qiáng)回流邊民的管理，有助于回流邊民依法融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，有助于邊境地區(qū)的和諧穩(wěn)定。

當(dāng)然，回流邊民當(dāng)年外流原因各不相同、情況各異，回流人員構(gòu)成也很復(fù)雜，現(xiàn)有的《意見(jiàn)》尚不能解決所有回流邊民的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，有些情況極其特殊和背景十分復(fù)雜的回流邊民問(wèn)題的解決還難以找到政策依據(jù)，特別是對(duì)于不屬于以上《意見(jiàn)》界定和規(guī)定范疇的回流邊民問(wèn)題，邊境地區(qū)政府解決起來(lái)缺乏政策依據(jù)，尤為棘手。因此，為解決好這一特殊群體的實(shí)際問(wèn)題，有效維護(hù)邊疆安全，還需邊境地區(qū)基層政府創(chuàng)新解決問(wèn)題的思路，不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)、定期與上級(jí)政府及立法部門(mén)溝通，積極修訂和完善《意見(jiàn)》或提出相關(guān)法律法規(guī)的意見(jiàn)和建議，以使邊境地區(qū)政府及相關(guān)部門(mén)能夠更好地依法高效處理好回流邊民的問(wèn)題，維護(hù)邊境地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。

二、中緬邊境地區(qū)邊民跨境外流和回流的原因

(一)跨境外流的原因

1.歷史文化因素的影響

楊寶康在分析中緬跨境民族人口流動(dòng)的原因時(shí)指出，中緬兩國(guó)山水相連，歷史上雙方邊民往來(lái)頻繁，世代延續(xù)著定期互市、走親訪友、節(jié)日聚會(huì)、相互通婚等傳統(tǒng)，具有天然的地緣、族緣和親緣關(guān)系特征[8]。這種地緣、族緣、親緣和邊民通婚的歷史文化因素為邊民跨境流動(dòng)和遷徙提供了平臺(tái)。魯剛在研究中緬邊境沿線地區(qū)的跨國(guó)人口流動(dòng)時(shí)指出，中緬邊境邊民跨境外流屬于歷史范疇，是邊境地區(qū)內(nèi)外各種復(fù)雜因素共同作用的結(jié)果[9]。

2.政治因素的影響

曹維盟對(duì)怒江州福貢縣邊民外流原因進(jìn)行分析時(shí)認(rèn)為，福貢縣邊民外流主要是由于20世紀(jì)50年代邊境地區(qū)反動(dòng)勢(shì)力挑撥離間所進(jìn)行的分裂活動(dòng)，以及50至60年代國(guó)內(nèi)開(kāi)展的“整風(fēng)肅反”“大躍進(jìn)”“人民公社化”等政治運(yùn)動(dòng)因素造成的[1]。何明在研究中指出，在“大躍進(jìn)”期間，云南外流人數(shù)在15萬(wàn)人以上[10]。此外，趙衛(wèi)華、金東黎也在研究中指出，20世紀(jì)70至90年代，某些西方大國(guó)和跨國(guó)民族組織在背后操縱，以及鄰國(guó)實(shí)施特殊的邊疆政策致使我國(guó)邊民大量外流，影響邊境社會(huì)秩序[11]。2007年，記者諶彥輝在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，1999年緬甸佤邦與緬甸政府達(dá)成和解協(xié)議以后，開(kāi)始實(shí)施“南遷計(jì)劃”，受其發(fā)放糧食和安置費(fèi)、解決住房、小孩免費(fèi)入學(xué)、提供必要的生產(chǎn)生活用具等一系列優(yōu)惠政策的吸引，我國(guó)邊境一線的瀾滄、西盟、孟連等地的跨境少數(shù)民族799戶、2832人遷移至緬甸佤邦地區(qū)定居[12]。

3.經(jīng)濟(jì)因素的影響

1994年出版的《德宏州志》(綜合卷)在分析邊民外流時(shí)指出，中緬兩國(guó)邊民來(lái)往頻繁，互市互利，互通有無(wú)，中緬邊境地區(qū)是我國(guó)通向東南亞和南亞的重要通道。德宏州現(xiàn)有2個(gè)國(guó)家口岸、2個(gè)省級(jí)口岸、28個(gè)渡口、64條通道、9條口岸公路，跨境貿(mào)易繁榮[13]。在結(jié)構(gòu)性差異需求的刺激下，在生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)過(guò)程中早就形成了密切的互動(dòng)關(guān)系，突出表現(xiàn)為跨境貿(mào)易交往和跨境務(wù)工頻繁。邊民外流至緬甸一開(kāi)始主要從事一般性的種植和小商品生意，隨著需求的增長(zhǎng)，部分邊民也涉及日常生活用品、玉石、木材、香料、茶葉、絲綢等貿(mào)易?？缇硠?wù)工則分為合法務(wù)工和非法務(wù)工兩大類(lèi)。合法務(wù)工主要是經(jīng)過(guò)兩國(guó)相關(guān)部門(mén)協(xié)商，辦理了合法的跨境務(wù)工手續(xù)。尤偉瓊指出，20世紀(jì)90年代，為了解決邊境地區(qū)大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力，邊境地方政府經(jīng)過(guò)與緬甸克欽邦相關(guān)部門(mén)協(xié)商，組織了大量邊民對(duì)緬甸境內(nèi)進(jìn)行勞務(wù)輸出，僅在1992年至1993年期間，遷徙人員就達(dá)4047人[3]；而非法務(wù)工則是指沒(méi)有辦理相關(guān)的跨境手續(xù)，非法跨境非法滯留境外務(wù)工，并由此形成非法出境、在境外非法居留、非法就業(yè)的人員。

4.自然災(zāi)害的影響

中緬邊境地區(qū)處于橫斷山脈余脈，有些地方山高谷深，河流眾多，山地氣候多變，自然環(huán)境與緬甸一側(cè)相比較為惡劣，一旦遭遇自然災(zāi)害，就直接威脅著邊民的生存。考察邊疆發(fā)展史可知，我國(guó)邊民在遇到極端自然災(zāi)害的情況下，為了生存就會(huì)選擇跨境遷移至緬甸境內(nèi)。楊猛在對(duì)西藏察隅縣西托拉卡村進(jìn)行田野調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，歷史上我國(guó)邊民跨境流動(dòng)除了不堪忍受三大領(lǐng)主(官家、貴族和寺院上層僧侶)的殘酷統(tǒng)治之外，還向往“囊塔貴”[5]?！澳宜F”位于中緬邊境緬甸一側(cè)，是舊中國(guó)我國(guó)藏族邊民心中向往的秘境。

(二)跨境回流的原因

1.經(jīng)濟(jì)因素的影響

改革開(kāi)放以來(lái)，中緬邊境開(kāi)放力度逐步加大。近幾年，中緬邊境地區(qū)已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊?guó)面向東南亞和南亞開(kāi)放的“橋頭堡”。段春勇指出，近年來(lái)，中緬邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到較快發(fā)展，邊民生活水平不斷提高，社會(huì)局勢(shì)穩(wěn)定，吸引了大量之前由于各種原因外流至緬甸的我國(guó)邊民紛紛返回境內(nèi)[2]。而緬甸邊境一側(cè)則經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，民族矛盾沖突不斷，社會(huì)局勢(shì)不穩(wěn)定，與我國(guó)邊境一側(cè)相比反差較大，由此形成了邊民回流的推力。正如付永麗所言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是跨境民族人口流動(dòng)的基本動(dòng)力[14]，中緬邊境地區(qū)人口跨境流動(dòng)詮釋了“推拉”效應(yīng)的作用?？梢哉f(shuō)，經(jīng)濟(jì)因素是導(dǎo)致邊民回流的主要原因。

2.緬北動(dòng)蕩的影響

尤偉瓊指出，2009年以來(lái)，由于緬甸聯(lián)邦政府與緬甸北部少數(shù)民族地方武裝組織的間斷性沖突，中緬邊境緬甸一側(cè)社會(huì)動(dòng)蕩，邊民人身安全和財(cái)產(chǎn)安全難以保障，導(dǎo)致大量邊民涌入我國(guó)境內(nèi)，曾經(jīng)外流至緬甸的我國(guó)邊民紛紛返回境內(nèi)定居，以躲避緬甸北部局勢(shì)動(dòng)蕩而帶來(lái)的各種威脅[3],形成了羅睿所歸納的中緬邊境“避戰(zhàn)邊民”[15]、回流邊民等問(wèn)題，給中緬邊境地區(qū)社會(huì)治理帶來(lái)了極大困難。

3.政策因素的影響

20世紀(jì)70年代末，我國(guó)結(jié)束了大規(guī)模的政治運(yùn)動(dòng)，社會(huì)環(huán)境逐步好轉(zhuǎn)，部分邊民返回我國(guó)境內(nèi)定居。尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)，中緬邊境地區(qū)發(fā)展勢(shì)頭良好，吸引了許多邊民回流。尤偉瓊指出，近幾年，我國(guó)實(shí)施了興邊富民行動(dòng)計(jì)劃、脫貧攻堅(jiān)、精準(zhǔn)脫貧等一系列惠民政策，國(guó)家也加大了對(duì)邊境地區(qū)的投入，基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等事業(yè)得到了快速發(fā)展，我國(guó)邊境地區(qū)邊民生活水平不斷提高，各民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、社會(huì)和諧穩(wěn)定。同時(shí)，國(guó)家實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，積極推進(jìn)“一帶一路”倡議，中緬邊境地區(qū)迎來(lái)了歷史發(fā)展的最佳機(jī)遇[3]。我國(guó)系列治邊惠民政策在邊疆治理中發(fā)揮了重要作用，成為吸引邊民回流的重要因素。

學(xué)者們通過(guò)深入實(shí)地開(kāi)展調(diào)查，對(duì)影響中緬邊境我國(guó)邊民外流與回遷的因素進(jìn)行了多層分析，取得了許多重要研究成果。他們普遍認(rèn)為中緬邊境地區(qū)邊民外流是歷史、文化、政治、經(jīng)濟(jì)、自然災(zāi)害等因素共同作用的結(jié)果。邊民回遷是緬北動(dòng)蕩、我國(guó)邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展、邊疆惠民政策等因素產(chǎn)生“推拉”效應(yīng)的結(jié)果。具體而言，中緬邊境西藏段邊民的外流主要原因是舊中國(guó)封建殘余農(nóng)奴制度的殘酷和壓迫，回歸的主要原因是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民安居樂(lè)業(yè)，幸福安康。中緬邊境怒江段和德宏段的邊民外流，主要是受20世紀(jì)60至70年代國(guó)內(nèi)大規(guī)模政治運(yùn)動(dòng)和計(jì)劃生育政策的影響。當(dāng)然，也有一些邊民是為了跨境務(wù)工?；亓鞯闹饕騽t是緬甸北部經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，民族地方武裝組織與緬甸政府軍之間沖突不斷，而我國(guó)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，社會(huì)穩(wěn)定，人民幸福?？傊?，學(xué)者們通過(guò)現(xiàn)象描述和歸因分析，提出了“推拉”效應(yīng)理論，認(rèn)為中緬邊境地區(qū)我國(guó)邊民外流與回流主要是受“推拉”效應(yīng)的作用和影響?！巴啤钡囊蛩厥蔷挶本謩?shì)不穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，“拉”的因素是我國(guó)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，社會(huì)安定有序，邊民幸福。

當(dāng)然，學(xué)者們對(duì)中緬邊境地區(qū)邊民跨境外流和回流的原因分析，更多地是從歷史、文化、政治、經(jīng)濟(jì)等層面進(jìn)行的分析，而較少?gòu)幕亓鬟吤襁@一特殊群體的行為動(dòng)機(jī)、個(gè)體處境等方面進(jìn)行挖掘。中緬邊境地區(qū)邊民跨境外流和回流現(xiàn)象，本質(zhì)上屬于人口跨境遷移行為。安東尼·吉登斯和菲利普·薩頓認(rèn)為，某個(gè)遷移模式，人口跨境遷移不僅宏觀層面上受法律法規(guī)、政治環(huán)境等因素影響，而且微觀層面上與移民“個(gè)體的經(jīng)濟(jì)狀況、對(duì)目的地國(guó)的了解程度以及他們與家庭成員關(guān)系的緊密程度等”因素有關(guān)[16]。從行為動(dòng)機(jī)看，中緬邊境邊民跨境遷移，一方面是邊民基于自身安全作出的選擇；另一方面則是邊民為了自身生存和發(fā)展需要，從自我建構(gòu)的跨境網(wǎng)絡(luò)熟人社會(huì)中獲取相應(yīng)資源的有效途徑。從個(gè)體處境看，由親屬關(guān)系所構(gòu)建的人際網(wǎng)絡(luò)和族群合作網(wǎng)、聯(lián)系網(wǎng)決定了邊民跨境流動(dòng)的目的地、流動(dòng)方式及維持生計(jì)的方式。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會(huì)和諧、族群認(rèn)同、國(guó)家認(rèn)同是回流邊民獲得安全感的重要保障。

三、中緬邊境地區(qū)回流邊民的基本表征

(一)回流邊民多屬跨境民族，人口類(lèi)型復(fù)雜

2017年，尤偉瓊在研究怒江回流邊民現(xiàn)象的過(guò)程中，通過(guò)實(shí)地調(diào)查，統(tǒng)計(jì)了怒江回流邊民有939戶7137人，分布于怒江州沿邊17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有傈僳族、獨(dú)龍族、景頗族、怒族等[3]。魯剛、趙靜指出，外流邊民陸續(xù)回流國(guó)內(nèi)，時(shí)間跨度數(shù)十年，已經(jīng)形成了四代回流邊民，形成了復(fù)雜的人口類(lèi)型，并與非法入境、非法居留、非法就業(yè)人員(簡(jiǎn)稱(chēng)“三非人員”)，跨境婚姻問(wèn)題相互交織在一起[17]。筆者在撰寫(xiě)該文的過(guò)程中，深入實(shí)地調(diào)查了解到，中緬邊境德宏段，由于自然環(huán)境好，邊境通道較多，回流邊民人數(shù)更多。德宏段回流邊民有傣族、傈僳族、景頗族、德昂族、佤族、阿昌族、漢族等。近幾年, 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，中緬邊境臨滄段、普洱段、西雙版納段均出現(xiàn)了大量外遷邊民回流境內(nèi)居住生活的現(xiàn)象。

(二)回流邊民受教育程度低，大部分生活貧困

中緬邊境回流邊民大多數(shù)散居于邊境沿線各民族村寨。從受教育程度看，他們受教育水平程度普遍偏低，大多數(shù)屬于文盲、半文盲、小學(xué)文化程度。尤偉瓊指出，從生計(jì)方式看，其大多數(shù)技能偏低，基本上從事第一產(chǎn)業(yè)為主，收入較低，多以投靠親友、政府救濟(jì)、租種土地、打短工等為生，生活較為貧困[3]。由于受教育程度低，法制意識(shí)淡薄，因此非法跨境回流成為普遍現(xiàn)象，回流以后由于技能偏低，就業(yè)機(jī)會(huì)少，他們的生存和發(fā)展基本上依賴于境內(nèi)原先建構(gòu)的血緣、親緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

(三)回流邊民身份認(rèn)定困難，社會(huì)保障難解決

從20世紀(jì)50年代開(kāi)始，部分邊民外流緬甸之后，由于長(zhǎng)期不在國(guó)內(nèi)居住，戶口早已被注銷(xiāo)。近年來(lái)，他們回流境內(nèi)之后，部分邊民無(wú)法證明具有中國(guó)戶口。對(duì)此，魯剛和趙靜指出，在多次人口普查中，部分回流邊民因無(wú)法提供相關(guān)的戶籍證明，成了無(wú)國(guó)籍和戶籍的“黑人黑戶”[17]。而我國(guó)公民相關(guān)權(quán)益的保障，基本上都與戶籍制度和政策密切聯(lián)系，部分回流邊民既無(wú)緬甸國(guó)籍又無(wú)中國(guó)戶口，因此身份認(rèn)定困難，他們的社會(huì)救助、醫(yī)療衛(wèi)生、建房居住、教育等社會(huì)保障問(wèn)題也難以解決。

通過(guò)深入分析，學(xué)者們對(duì)中緬邊境回流邊民的基本表征進(jìn)行了歸納和描述，取得了一定的研究成果，為后續(xù)研究回流邊民群體提供了參考。由于中緬邊境地區(qū)回流邊民跨境遷移行為影響因素復(fù)雜，學(xué)者們對(duì)回流邊民基本表征的分析概括還需進(jìn)一步加以補(bǔ)充和完善。本文認(rèn)為，回流邊民的基本表征可做如下補(bǔ)充：一是從回流方式看，由于中緬邊境一線沒(méi)有天然屏障，邊民大都可以找到民間小道、便道或者暗道回流至境內(nèi)，因此回流邊民的流動(dòng)方式和回流通道具有隱密性。二是從空間分布看，由于回流邊民外流之前多數(shù)在中緬邊境一線村寨生產(chǎn)生活，回流之后大都返回自己的原有村寨，返回境內(nèi)城鎮(zhèn)的人員較少，因此回流邊民空間分布呈現(xiàn)以村寨為主、城鎮(zhèn)為輔的分散性。三是從回流動(dòng)機(jī)看，由于回流家庭或者個(gè)體有著向往美好生活的強(qiáng)烈期望，例如受邊境內(nèi)外“推拉”效應(yīng)的影響較為明顯，邊民回流不僅是個(gè)人的選擇，更是家庭的選擇。因此，回流邊民的遷移表現(xiàn)出以家庭回流和個(gè)體回流為主的特征。

四、中緬邊境地區(qū)回流邊民問(wèn)題及其給治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)

(一)回流邊民身份難以認(rèn)定，給邊境地區(qū)跨境人口治理帶來(lái)挑戰(zhàn)

曹維盟從中緬邊界無(wú)國(guó)籍人口的視角深入分析了回流邊民的社會(huì)問(wèn)題。他認(rèn)為，中緬邊境怒江州福貢縣回流邊民問(wèn)題涉及面廣，牽涉人口、僑務(wù)、民政、邊防、民族、法律等問(wèn)題，解決難度很大[1]。魯剛和趙靜指出，回流邊民問(wèn)題的解決，其中身份問(wèn)題核查是關(guān)鍵[17]。一方面由于歷史上我國(guó)人口登記政策不斷發(fā)生變化，部分邊民因長(zhǎng)期外流緬甸，錯(cuò)過(guò)了幾次重大的人口普查登記，沒(méi)有登記在冊(cè)或者戶籍已被注銷(xiāo)；另一方面，外流邊民身份登記意識(shí)薄弱，家屬或者親朋好友沒(méi)有及時(shí)通知其回國(guó)登記戶口，導(dǎo)致部分回流邊民既無(wú)緬甸國(guó)籍、又無(wú)中國(guó)戶口，成為“隱形人”[1]。由于部分回流邊民身份難以認(rèn)定，卻又長(zhǎng)期滯留在我國(guó)邊境一線，極易形成“三非人員”問(wèn)題，給中緬邊境跨境流動(dòng)人口治理帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。

(二)回流邊民生活普遍貧困，給維護(hù)邊境地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)挑戰(zhàn)

尤偉瓊通過(guò)實(shí)地調(diào)查指出，中緬邊境地區(qū)回流邊民文化水平、生產(chǎn)技能、勞動(dòng)收入普遍偏低，生活普遍貧困[3]。究其原因，從區(qū)位分布看，大多數(shù)回流邊民散居于中緬邊境沿線各民族村寨，交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，居住條件差。從生存方式看，大多數(shù)回流邊民返回境內(nèi)后主要以投靠親友、政府救濟(jì)、租種土地、打短工等方式為生，生活水平低。從教育層面看，回流邊民普遍受教育程度低，多數(shù)是文盲、半文盲或者小學(xué)文化水平，內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足。從職業(yè)結(jié)構(gòu)看，回流邊民大多從事第一產(chǎn)業(yè)，如種植甘蔗、玉米等，從事第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)者較少，缺少職業(yè)技能培訓(xùn)，就業(yè)機(jī)會(huì)少。由于回流邊民生活普遍貧困，加之住房、養(yǎng)老、上學(xué)、就醫(yī)等社會(huì)問(wèn)題解決起來(lái)比較困難，給維護(hù)中緬邊境地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定也帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。

(三)回流邊民易被敵對(duì)勢(shì)力利用，給維護(hù)邊境地區(qū)安全帶來(lái)挑戰(zhàn)

由于中緬邊境具有特殊的地緣政治環(huán)境，敵對(duì)勢(shì)力虎視眈眈，宗教極端勢(shì)力活動(dòng)頻繁。對(duì)此，尤偉瓊指出，回流邊民極易成為被利用和滲透的對(duì)象，從而影響邊疆安全[3]。中緬邊境地區(qū)情況復(fù)雜多變，若某些突發(fā)事件被別有用心之人利用，就會(huì)產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)，威脅我國(guó)西南邊境地區(qū)的安全。一是受緬甸北部武裝沖突影響，大量避戰(zhàn)邊民包含回流邊民涌入我國(guó)境內(nèi)，部分回流邊民無(wú)法提供身份認(rèn)證證明，容易產(chǎn)生緬甸“避戰(zhàn)邊民”問(wèn)題，給維護(hù)邊境地區(qū)安全帶來(lái)挑戰(zhàn)。二是部分回流邊民長(zhǎng)期無(wú)固定收入，在利益驅(qū)使下往往會(huì)鋌而走險(xiǎn)，利用自己熟悉的邊境暗道從事黃、賭、毒等犯罪活動(dòng)，容易被“三股勢(shì)力”(暴力恐怖勢(shì)力、民族分裂勢(shì)力、宗教極端勢(shì)力)滲透和利用，給維護(hù)邊境地區(qū)安全帶來(lái)挑戰(zhàn)。三是回流邊民跨境流動(dòng)行為隱秘，國(guó)內(nèi)邊境衛(wèi)生防疫等部門(mén)難以對(duì)傳染性疾病進(jìn)行全面追蹤、監(jiān)控、預(yù)防，部分回流邊民相互感染艾滋病造成了中緬邊境疾病防控治理的難點(diǎn)。段春勇指出，中緬邊境地區(qū)傳染性疾病和艾滋病防治困難[2]，給維護(hù)邊境地區(qū)安全帶來(lái)挑戰(zhàn)。

中緬邊境回流邊民問(wèn)題復(fù)雜，涉及社會(huì)穩(wěn)定、邊疆安全等重大問(wèn)題，學(xué)者們的研究凸顯了回流邊民問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)性。綜觀回流邊民問(wèn)題的研究，筆者認(rèn)為，回流邊民社會(huì)融入難，也給中緬邊境地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。目前，學(xué)界在此方面的解析和研究尚有很多不足。筆者在中緬邊境實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，中緬邊境回流邊民分為有戶籍和無(wú)戶籍兩大類(lèi)。有戶籍者，政府在精準(zhǔn)扶貧工作中已經(jīng)妥善安置；無(wú)戶籍者(或無(wú)國(guó)籍、或正在申請(qǐng)戶籍者)則尚未被安置。而已安置與未被安置容易引發(fā)回流邊民群體內(nèi)部的分化，這種分化導(dǎo)致回流邊民群體人際網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)裂痕。尤其是未被安置者由于身份認(rèn)證困難，已經(jīng)遭遇社會(huì)認(rèn)同或社群共同體排斥等問(wèn)題，使他們更加難以融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，猶如孤島上的幽靈，頑強(qiáng)地生存于中緬邊境，嚴(yán)重影響著邊疆的安全和社會(huì)穩(wěn)定。

五、中緬邊境地區(qū)回流邊民問(wèn)題的治理之策

(一)學(xué)者們從邊疆治理視角進(jìn)行的探討

尤偉瓊在研究回流邊民問(wèn)題時(shí)，深入中緬邊境怒江地區(qū)，系統(tǒng)分析了外流回遷邊民的情況、特征、原因、影響，并從邊疆治理的視角指出，破解回流邊民問(wèn)題帶來(lái)的挑戰(zhàn)必須“以人為本”“宜寬不宜嚴(yán)”，提出“尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)；創(chuàng)新思路、實(shí)現(xiàn)認(rèn)同；區(qū)別處置、先易后難；教育先行、體現(xiàn)公平；分類(lèi)施策、就地消化；依法治理、強(qiáng)邊固邊”的對(duì)策思路。強(qiáng)調(diào)在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)積極創(chuàng)新思路，加強(qiáng)回流邊民的愛(ài)國(guó)主義教育，強(qiáng)化回流邊民的國(guó)家認(rèn)同感，有效抵御外界滲透；在具體操作上，要先易后難，分類(lèi)施策，區(qū)別處置，積極推進(jìn)回流邊民身份甄別等工作，解決回流邊民的相關(guān)問(wèn)題[3]。曹維盟在研究中針對(duì)中緬邊境無(wú)國(guó)籍人口問(wèn)題，參照《關(guān)于無(wú)國(guó)籍人地位的公約》《減少無(wú)國(guó)籍狀態(tài)公約》和《中華人民共和國(guó)國(guó)籍法》，借鑒泰國(guó)處理無(wú)國(guó)籍人口問(wèn)題的可行措施，探討了如何解決無(wú)國(guó)籍人口身份認(rèn)定困難的問(wèn)題，并指出，政府要高度重視無(wú)國(guó)籍回流邊民問(wèn)題，發(fā)揮地方人大等相關(guān)部門(mén)的作用，加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的制定，使之做到有法可依[1]。段春勇也對(duì)加強(qiáng)德宏州回流邊民管理問(wèn)題進(jìn)行了深入思考。針對(duì)回流邊民因身份認(rèn)定困難而不能落戶、無(wú)身份證、無(wú)土地以及由此衍生出的一系列社會(huì)問(wèn)題給邊境治理帶來(lái)的重大影響，他呼吁社會(huì)各界積極關(guān)注回流邊民這一特殊群體，邊境管控要強(qiáng)化各職能部門(mén)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)與緬方合作，專(zhuān)門(mén)組織力量，加大調(diào)研力度，對(duì)回流邊民群體情況進(jìn)行細(xì)致調(diào)查，切實(shí)解決回流邊民問(wèn)題[2]?；亓鬟吤駟?wèn)題與“三非人員”問(wèn)題、跨境婚姻問(wèn)題密切相關(guān)，在一定條件下它們會(huì)相互轉(zhuǎn)化。對(duì)于歷史上外流現(xiàn)在回歸的邊民問(wèn)題，魯剛和趙靜提出，政府部門(mén)應(yīng)設(shè)置相關(guān)專(zhuān)職工作機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，深入細(xì)致地開(kāi)展工作加以管控[17]?；亓鬟吤褡鳛檫吘车貐^(qū)特殊的跨境人口流動(dòng)群體，具有跨境流動(dòng)的一般特征。羅剛在研究云南邊境地區(qū)人口非法流動(dòng)現(xiàn)象的過(guò)程中提出了相應(yīng)的治理對(duì)策：一是加強(qiáng)與鄰國(guó)的合作，特別是與鄰國(guó)警方、邊防和移民等部門(mén)的合作；二是健全邊境管理的相關(guān)法律法規(guī)；三是健全機(jī)構(gòu)，理順出入境管理、邊防、交管、治安等部門(mén)的體制機(jī)制，明確權(quán)限與職責(zé)；四是簡(jiǎn)化邊民辦證手續(xù)，同時(shí)加強(qiáng)邊境管理力度[18]。戴長(zhǎng)征和喬旋在研究跨國(guó)人口流動(dòng)的原因及其對(duì)國(guó)家安全的影響時(shí)指出，國(guó)家之間應(yīng)制定有關(guān)管理跨國(guó)人口流動(dòng)的合作戰(zhàn)略，目的是規(guī)范人口的跨國(guó)流動(dòng)，促進(jìn)各國(guó)家之間的發(fā)展[19]。

可以看出，中緬邊境回流邊民作為特殊的人口跨境遷移現(xiàn)象，其頻繁流動(dòng)已經(jīng)引起了學(xué)者們的高度關(guān)注，并從邊疆治理的視角提出了一些具有重要參考價(jià)值的解決思路。筆者在實(shí)地調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，回流邊民問(wèn)題依然十分突出，具體表現(xiàn)在：一是雖然邊境地區(qū)地方政府積極按照現(xiàn)有的政策和上級(jí)指示努力安置回流邊民，尤其是結(jié)合“精準(zhǔn)扶貧”行動(dòng)計(jì)劃對(duì)已經(jīng)落戶的回流邊民進(jìn)行大力扶持，但回流邊民群體整體上依然處于貧困狀態(tài)，無(wú)國(guó)籍的回流邊民的生活更是處于極度貧困狀態(tài)，這部分人仍然處于社會(huì)邊緣和制度性保障之外，無(wú)法享受我國(guó)公民的基本社會(huì)福利。二是當(dāng)?shù)卣趨f(xié)調(diào)和處理回流邊民與原住邊民因土地、山林、宅基地等資源分配引發(fā)的問(wèn)題時(shí)，有些要追溯至改革開(kāi)放前，甚至新中國(guó)成立之初，而進(jìn)入新世紀(jì)，許多政策已經(jīng)多次變更，情況極為復(fù)雜，導(dǎo)致問(wèn)題解決緩慢，加之政府安置能力和幫扶資源有限，極易陷入治理困境。三是中緬邊境地區(qū)回流邊民大多屬于跨境民族，歷來(lái)具有相互交往、互市、通婚等傳統(tǒng)習(xí)俗，早已形成了中緬“胞波”熟人社會(huì)。在新的歷史背景下，中緬雙方邊民跨境流動(dòng)的習(xí)俗與加強(qiáng)邊境治理之間的張力在加大。中緬邊境地區(qū)地理環(huán)境獨(dú)特，人文環(huán)境復(fù)雜，決定了治理回流邊民問(wèn)題的任務(wù)依然艱巨。

(二)地方政府從社會(huì)政策視角做出的制度安排

近年來(lái)，中緬邊境地區(qū)回流邊民現(xiàn)象及問(wèn)題治理已經(jīng)引起官方的高度重視。云南省根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于解決無(wú)戶口人員登記戶口問(wèn)題的意見(jiàn)》制定了《云南省人民政府辦公廳關(guān)于解決無(wú)戶口人員登記戶口問(wèn)題的實(shí)施意見(jiàn)》，首次將回流邊民納入需要解決戶口登記的一類(lèi)人員。之后，云南省各地州市，特別是處于邊境地區(qū)的地州市也制定了相應(yīng)的社會(huì)政策，如云南省德宏傣族景頗族自治州制定了《德宏州人民政府辦公室關(guān)于解決無(wú)戶人員登記戶口問(wèn)題的實(shí)施意見(jiàn)》、云南省怒江傈僳族自治州制定了《怒江州人民政府辦公室關(guān)于解決無(wú)戶人員登記戶口問(wèn)題的實(shí)施意見(jiàn)》，等等。作為回流邊民問(wèn)題的治理主體，這些中緬邊境地區(qū)地方政府制定的實(shí)施意見(jiàn)給無(wú)戶籍人員戶口登記提供了制度安排和政策依據(jù)，對(duì)于解決部分回流邊民無(wú)國(guó)籍、戶籍問(wèn)題提供了政策支持。根據(jù)實(shí)施意見(jiàn)，各地明確了回流邊民無(wú)戶口人員，可以按照華僑認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)申請(qǐng)國(guó)籍、落戶口；對(duì)不符合華僑認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的，由本人持有關(guān)材料向居住地公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)國(guó)籍認(rèn)定，憑國(guó)籍認(rèn)定證明、個(gè)人申請(qǐng)、村委會(huì)證明以及其他能夠證明曾經(jīng)在國(guó)內(nèi)居住生活的證明材料，經(jīng)公安機(jī)關(guān)審批后辦理戶口登記。這些政策措施，切實(shí)解決了許多回流邊民的戶口問(wèn)題。與此同時(shí)，針對(duì)中緬邊境回流邊民無(wú)序跨境流動(dòng)問(wèn)題，邊境管理部門(mén)依據(jù)《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》《中華人民共和國(guó)政府和緬甸聯(lián)邦政府關(guān)于中緬邊境管理與合作的協(xié)定》《云南省中緬邊境地區(qū)境外邊民入境出境管理規(guī)定》等法規(guī)，有效規(guī)范了回流邊民的跨境流動(dòng)行為。此外，當(dāng)?shù)卣疄榱私鉀Q回流邊民的實(shí)際問(wèn)題也采取了多種措施：一是對(duì)中緬邊境回流邊民進(jìn)行安置、救助；二是結(jié)合脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)，大力幫扶回流邊民重建家園；三是積極開(kāi)展回流邊民身份甄別工作。

官方對(duì)中緬邊境地區(qū)實(shí)施的社會(huì)政策，切實(shí)解決了回流邊民的許多實(shí)際問(wèn)題，有效維護(hù)了邊境地區(qū)跨境人員的有序流動(dòng)?？傮w來(lái)講，國(guó)家對(duì)于回流邊民管控的社會(huì)政策的研究和制定仍然有些不足。當(dāng)然，如果一旦國(guó)家政策放開(kāi)，也極有可能導(dǎo)致回流邊民增量問(wèn)題的產(chǎn)生，引發(fā)更多的邊境社會(huì)問(wèn)題。因此，加強(qiáng)對(duì)中緬邊境地區(qū)回流邊民問(wèn)題的治理，需要國(guó)家加強(qiáng)前瞻性社會(huì)政策設(shè)計(jì)以及對(duì)社會(huì)政策實(shí)施過(guò)程的研究。一是針對(duì)回流邊民群體身份難以認(rèn)定的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，加強(qiáng)回流邊民恢復(fù)或重新獲得中國(guó)公民身份的政策研究；二是完善邊境治理政策及措施，在人力、物力、財(cái)力等方面給予地方社會(huì)治理主體相應(yīng)的傾斜；三是在推進(jìn)邊境地區(qū)社會(huì)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，既要強(qiáng)化邊民的國(guó)家認(rèn)同感，又要尊重邊民的傳統(tǒng)文化，保護(hù)好、維護(hù)好、發(fā)展好雙方邊民的正常往來(lái)；四是針對(duì)回流邊民的實(shí)際問(wèn)題，加強(qiáng)社會(huì)救助、住房安置、教育發(fā)展、就業(yè)培訓(xùn)等社會(huì)保障方面的配套政策研究，以扶助回流邊民融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。目前，中緬邊境地區(qū)回流邊民的治理對(duì)策大多是基于學(xué)者自身研究視角，碎片化的特點(diǎn)突出，缺少系統(tǒng)性、整體性的政策研究和設(shè)計(jì)。中緬邊境地區(qū)回流邊民現(xiàn)象及問(wèn)題，嚴(yán)重影響著邊疆安全與穩(wěn)定，不僅需要學(xué)界繼續(xù)深入實(shí)地加以研究，為黨和政府的決策提供參考，同時(shí)更需要實(shí)務(wù)界針對(duì)中緬邊境地區(qū)回流邊民的具體情況和問(wèn)題，系統(tǒng)推進(jìn)相關(guān)社會(huì)政策的研究和建構(gòu)。