張 恒

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

一、移民管理工作的新環(huán)境

國家移民管理是一國對外國人入出境、居留和入籍等事項(xiàng)所實(shí)施的行政管理，關(guān)系到國家安全、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。2018年4月，中國國家移民管理局正式掛牌成立。作為公安體制改革的重要組成部分，推進(jìn)出入境管理體制改革，設(shè)置國家移民管理局，組建國家移民管理專門執(zhí)法力量，一方面，是中國順應(yīng)全球一體化趨勢，融入全球治理，搶抓全球移民治理話語權(quán)，參與國際人才競爭而作出的重要改革安排；另一方面，是中國在當(dāng)前社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化的環(huán)境下，完善國家治理體系和治理能力，通過政府改革實(shí)現(xiàn)社會(huì)共建共治共享，將改革開放以來的移民人口紅利和出入境服務(wù)功能充分釋放而采取的積極舉措。

從出入境管理到國家移民管理，不僅表現(xiàn)為移民管理機(jī)構(gòu)層面的新調(diào)整，更體現(xiàn)出移民治理思維層面的新導(dǎo)向，即從立足傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的出入境管理到基于總體國家安全觀的移民治理的轉(zhuǎn)變?？v觀中國出入境改革發(fā)展的歷程，可以發(fā)現(xiàn)，從20世紀(jì)50年代中后期開始，出入境事務(wù)便從外事部門移交公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并逐步組建了出入境管理機(jī)構(gòu)[1]，時(shí)至本世紀(jì)初，中國出入境管理始終以管控作為基本思維，一種基于傳統(tǒng)安全觀的出入境管理思維先后經(jīng)歷了從“嚴(yán)密管控”到“管控與服務(wù)并重”再到“以服務(wù)為中心”的三個(gè)發(fā)展階段[2]。新時(shí)代的中國，治理理念的轉(zhuǎn)型已經(jīng)發(fā)生，一種適應(yīng)全球移民治理趨勢的國家移民治理思維更加強(qiáng)調(diào)總體國家安全觀的價(jià)值，基于總體國家安全觀，開展國家移民管理頂層設(shè)計(jì)；落實(shí)總體國家安全觀，推進(jìn)國家移民管理體制機(jī)制改革；服務(wù)總體國家安全觀，搶抓移民治理話語權(quán)和國際人才競爭機(jī)遇。

新環(huán)境必然伴隨著新要求。2019年1月，全國移民管理工作會(huì)議提出要“積極構(gòu)建中國特色現(xiàn)代移民管理制度，推動(dòng)移民治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[3]，中國國家移民管理急需破解的難題還有不少，中國移民治理的問題仍有很多，不僅需要在機(jī)構(gòu)改革、制度創(chuàng)新、貫徹落實(shí)等各個(gè)環(huán)節(jié)著手，更需要在思想觀念、治理模式、國際合作等各個(gè)維度開展。

二、外國人居住空間分布格局的形成

隨著我國改革開放的深入推進(jìn)和國際影響力的提升，對外交往活動(dòng)和入出境人員流動(dòng)日益頻繁，形成了“大出大進(jìn)”的出入境格局和“大雜居、小聚居”的外國人居住分布格局，給我國國家移民管理工作帶來前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

僅就北京來看，2018年4月，全球化與世界級(jí)城市研究小組與網(wǎng)絡(luò)（GaWC）公布了2018年世界城市體系測評(píng)情況，在“國際影響力”測評(píng)中，北京市名列全球前列，日益成為吸引全球人才集聚的目的地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年通過北京首都國際機(jī)場入出境的外籍人員總數(shù)為679萬人次，通過北京西站鐵路口岸入出境外籍人員總數(shù)為3262人次，其中來京旅游的外國人總數(shù)達(dá)332.0萬人，在京留學(xué)的外國籍留學(xué)生總數(shù)為41990人[4]。

以北京地區(qū)的外國人為例，有學(xué)者做過統(tǒng)計(jì)，在一萬余家常駐北京的外國機(jī)構(gòu)中，絕大部分的空間分布主要集中于三個(gè)區(qū)域：一是東二環(huán)、東三環(huán)、機(jī)場高速和長安街圍合而成的區(qū)域及其外圍不大的范圍內(nèi)；其次為機(jī)場高速、北四環(huán)、北五環(huán)和京承高速圍合而成的區(qū)域；再次是八達(dá)嶺高速以西、向南至北三環(huán)的范圍內(nèi)[5]。由于在京工作的外國人大多就職于本國機(jī)構(gòu)，只有少部分受聘非本國機(jī)構(gòu)，因此外國機(jī)構(gòu)的分布往往與外國人居住地的分布具有相關(guān)性，在一定程度上達(dá)到重合，這為我們整體把握外國人居住地分布具有重要價(jià)值，不過也應(yīng)當(dāng)注意到有一些外國人由于傳統(tǒng)居住習(xí)慣，會(huì)選擇本國人慣常旅居的社區(qū)。

首先是宏觀層面，從空間分布格局特征上來看，在京外國人的居住地呈現(xiàn)“大范圍的雜居”現(xiàn)狀。其居住地遍布幾乎全市所有行政區(qū)縣，并在北京的一些區(qū)域出現(xiàn)不同來源國外國人的雜居現(xiàn)象，比較突出的包括東城東直門地區(qū)、朝陽望京地區(qū)、海淀五道口地區(qū)、順義后沙峪地區(qū)等。有學(xué)者做過統(tǒng)計(jì)，在本市351個(gè)戶籍派出所轄區(qū)內(nèi)，居住外國人數(shù)量在500人以上的聚集區(qū)有26個(gè)，居住在40人以上的重點(diǎn)區(qū)域達(dá)到366個(gè)[6]，主要集中在東城區(qū)、朝陽區(qū)、海淀區(qū)、順義區(qū)和西城區(qū)等。可見，其零星的分布方式覆蓋了幾乎北京整個(gè)市區(qū)，整體表現(xiàn)出大雜居的特征。

其次，從微觀層來看，如果對居住具體地點(diǎn)進(jìn)行歸納總結(jié)，就不難發(fā)現(xiàn)外國人的聚集點(diǎn)具有“小聚居”的特點(diǎn)。比如，韓國人大多集中在五道口、望京附近；長富宮和發(fā)展大廈周邊的日本人居多；德國人往往旅居于燕莎友誼商城和凱賓斯基飯店不遠(yuǎn)的地方；京順路沿線的歐美圈里美國人的身影居多；印度人大多在信息產(chǎn)業(yè)基地工作，因而居住在周邊；而北京近郊與河北接壤的地區(qū)蝸居了大批非洲裔群體和東南亞人。如此“大聚居、小雜居”的外國人居住分布格局，使得北京將外國人納入實(shí)有人口管理的難度增大，對外國人從事非法活動(dòng)的預(yù)防和發(fā)現(xiàn)更加困難，打擊外國人非法活動(dòng)更顯掣肘，移民管理面臨不可小覷的現(xiàn)實(shí)困難。

三、外國人非法就業(yè)的主要特征

目前，中國已然成為許多外國人就業(yè)求職的理想目的地，截止2018年，中國已頒發(fā)外國人才工作許可證達(dá)33.6萬份，持工作許可證在華工作的外國人數(shù)量已逾95萬人[7]。以北京地區(qū)為例，作為國際化大都市，由于外國人基數(shù)較大、空間分布較為復(fù)雜，對外國人在京就業(yè)的管理服務(wù)工作一直處在積極探索中，形成的模式經(jīng)驗(yàn)時(shí)常難以應(yīng)對復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)狀況，面對日益浮出水面的外國人非法就業(yè)問題略顯被動(dòng)。因此，深入分析在京外國人非法就業(yè)的特征是解決問題的一個(gè)突破口。

（一）來源地區(qū)集中、國籍較為固定

首先，從近三年北京警方查處的“三非”外國人來看，其來源地區(qū)相對集中，來源群體大多循環(huán)往復(fù)，國籍比較固定，菲律賓和韓國非法就業(yè)人員相比其他國家較為明顯。從地域和群體特征來看，仍以東南亞及非洲裔群體為主。值得關(guān)注的是，美國等西方國家非法就業(yè)人員初見端倪，且持續(xù)增多。

其次，非法就業(yè)的外國人國籍分布相對較廣。據(jù)北京警方介紹，排名前五位的國家分別為：菲律賓、韓國、美國、英國、朝鮮。菲律賓人大多從事非法家政、外教工作，近些年查獲的菲律賓非法從事家政人員數(shù)量就占到外國人拘留審查、拘留總數(shù)的三成以上；韓國、朝鮮人多在北京由韓國或中國朝鮮族人經(jīng)營的公司、餐館、店鋪等場所非法就業(yè)；美國、英國人主要在語言培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、公司非法任職。

（二）“三非”違法行為并存

近年來，北京警方查獲的“三非”外國人涵蓋了市內(nèi)十幾個(gè)區(qū)，其中朝陽區(qū)查處的涉外案件總量最多，其余集中均勻分布于海淀、豐臺(tái)、東城、西城等區(qū)，遠(yuǎn)郊則以昌平、通州、順義三地較為突出。在非法就業(yè)案件查處中，這類外籍違法人的非法就業(yè)行為由于從事了與簽證不相符的活動(dòng)而往往同時(shí)構(gòu)成了非法居留，有時(shí)還存在非法入境嫌疑。因此，按違法行為發(fā)生的先后順序看，一些企圖來華工作卻未持有工作簽證的外國人通過非工作類簽證或其他違法方式非法入境，隨后從事了與簽證不符的活動(dòng)；在華非法就業(yè)，涉嫌非法居留的外國人不僅包括此類非法入境的外國人，還包括一些合法入境后簽證到期未出境也未申請簽證延期，長期非法居留的外國人。因此，“三非”行為往往具有違法行為的連續(xù)性。

首先，非法入境的外國人大多來源于外省市，尤其是邊境地區(qū)，非法入境者通過偽造證件、偷渡或以跨國婚姻等為由騙取入境證件，非法入境，后迅速潛伏不冒頭，甚至變換身份以假身份在華活動(dòng)，一部分長期居住在次邊境地區(qū)的農(nóng)村、城鄉(xiāng)結(jié)合部，另一部分通過地下中介介紹或“前輩帶路”來到北京城鄉(xiāng)結(jié)合部的工地、工廠，從事非法務(wù)工、廢品回收等工作。

其次，非法居留的外國人中，菲律賓人無正當(dāng)理由辦理延期簽證，長期非法居留，且蝸居在雇主家中，不易街面發(fā)現(xiàn)。需依托基礎(chǔ)工作摸排、人力情報(bào)跟進(jìn)、高檔社區(qū)入戶檢查等手段施以有效打擊；西非的尼日利亞、利比里亞、加納三國人員長期在廣東或北京市周邊地區(qū)逗留，后流竄至北京市三里屯、工體等娛樂場所聚集地活動(dòng)，且善于拉幫結(jié)派，結(jié)伙聚集，長期蝸居在北京周邊地區(qū)（例如燕郊已經(jīng)成為聚集地）。由于生活經(jīng)濟(jì)來源不穩(wěn)定，往往擇機(jī)到市內(nèi)娛樂聚集地從事違法犯罪活動(dòng)，有的甚至從廣東流竄至京作案；此類人員大部分持用有效護(hù)照和旅游或訪問簽證入境，后借助相貌、語言優(yōu)勢長期生活在望京地區(qū)，多數(shù)由韓國或中國朝鮮族人收留。

再次，非法就業(yè)的外國人主要分布在朝陽、海淀、西城、東城、順義、豐臺(tái)、昌平、開發(fā)區(qū)和通州。非法就業(yè)案件常常和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、區(qū)域內(nèi)居住人員構(gòu)成、公司機(jī)構(gòu)分布特點(diǎn)等有密切關(guān)系。如在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的朝陽、西城等區(qū)域非法就業(yè)案件高發(fā)，在順義別墅區(qū)較為集中發(fā)案菲律賓籍人員非法就業(yè)案件，因海淀高校及高學(xué)歷人員分布較為集中，外國留學(xué)生從事外教類非法就業(yè)案件較為多發(fā)。

（三）活動(dòng)軌跡呈現(xiàn)“潮汐”現(xiàn)象

北京國際大都市的經(jīng)濟(jì)地位吸引各種群體外國人來京尋找發(fā)展機(jī)會(huì)，其中不乏抱有淘金幻想企圖非法就業(yè)的外國人。由于大部分在華非法就業(yè)外國人所在國家在京均設(shè)有使館，這些人員持無效護(hù)照或無護(hù)照，一般暫住外地長期滯留，一旦想回國或遭到查處，便于求助于使館。許多群體的外國人隨北京和外地警方的打擊力度也存在潮漲潮退的“潮汐”現(xiàn)象，例如，2019 年7月9日，北京警方查獲了一名叫做“?？送小钡耐饧凶蛹傺b游客從廣東乘坐大巴車運(yùn)毒進(jìn)京，警方在大巴車進(jìn)入北京境內(nèi)后將其控制，從其外套、保溫杯、小零食、頸椎枕中共查獲海洛因2.62千克。從國內(nèi)流向來看：非法入境的越南人、緬甸人會(huì)從我國西南、東南和中部地區(qū)蔓延到北京城鄉(xiāng)結(jié)合部，短暫性從事廢品收購、小攤販貨等行當(dāng)；非洲裔群體從長期滯留暫住廣州、義烏等南方城市來到北京，平時(shí)主要居住在北京周邊河北燕郊地區(qū)，他們認(rèn)為“形勢寬松”時(shí)，便流竄至北京三里屯、工體等娛樂場所聚集地，由于生活經(jīng)濟(jì)來源不穩(wěn)定，他們往往從事一些非法斂財(cái)、扒竊等違法犯罪活動(dòng)，若認(rèn)為“形勢緊”，便暫時(shí)逃離北京，形成流竄作案的現(xiàn)象。

（四）惡意非法就業(yè)案件持續(xù)增加

所謂惡意非法就業(yè)案件是指在外國人“三非”案件中，按照違法行為四要素的違法構(gòu)成理論，除具有違法客體、違法行為的客觀方面、違法主體外，還根據(jù)違法外國人的主觀方面來進(jìn)行區(qū)分。從違法的主觀上看，外國人非法入境和非法就業(yè)行為，皆存在主觀上的故意；而外國人非法居留行為，則存在主觀上的故意和過失，故存在著惡意的非法居留和非惡意的非法居留，擴(kuò)展開來，把外國人“三非”行為中，涉及外國人皆具有的主觀故意的心理態(tài)度的案件統(tǒng)稱為外國人惡意“三非”案件。所以，惡意非法就業(yè)案件就是指那些主觀上存在故意的心理態(tài)度的外國人非法就業(yè)案件。

外國人惡意非法就業(yè)主要存在兩個(gè)方面的事實(shí)，一是從事了與簽證不相符的活動(dòng)，如一些享受過境免簽政策國家的外國人持144小時(shí)過境免簽過境卡從我國開放口岸離開后從事非法活動(dòng)。據(jù)北京出入境邊防檢查總站工作人員介紹，截止2017年12月28日，京津冀地區(qū)在實(shí)行144小時(shí)過境免簽政策后，北京邊檢共審核簽發(fā)144小時(shí)臨時(shí)入境許可3萬余人次，并查獲借此政策違反入出境管理的非法出境案件4起5人次[8]。二是涉嫌非法就業(yè)的外國人大多存在非法居留時(shí)間長的事實(shí)。公開報(bào)道顯示，因非法就業(yè)被查獲的外籍人士非法居留天數(shù)從10天至10年不等，“逾期時(shí)間長”為最顯著的特征。2016年1月10日，北京邊檢總站查獲一名涉嫌非法居留的東南亞某國女子，其因簽證過期在京逾期居留了666天，并一直非法從事家政保姆工作。北京邊檢機(jī)關(guān)依法對其作出行政拘留15天的頂格處罰[9]。

（五）非法就業(yè)案件更趨于隱蔽性

因外國人非法就業(yè)案件往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，涉及的問題錯(cuò)綜復(fù)雜，違法手段變化多端，而我國移民和出入境管理工作目前缺乏入境居留審查制度，境內(nèi)外簽證簽發(fā)和管理缺少系統(tǒng)性安全防范措施，外國人在華活動(dòng)的動(dòng)態(tài)管控能力較弱，造成此類惡意非法就業(yè)案件目前的查處和發(fā)現(xiàn)難度極大。

首先，外國人非法就業(yè)的手段更加隱蔽。企業(yè)出于控制成本、簡便手續(xù)等原因，安排日韓、歐美等發(fā)達(dá)國家人員持有訪問、貿(mào)易類簽證以技術(shù)指導(dǎo)名義多次來華工作；條件較好的雇主通過不法中介為從事幫傭工作的菲律賓女子設(shè)法辦理簽證，甚至為菲傭虛設(shè)崗位從而直接“掛靠”在自己名下的公司；或以實(shí)習(xí)生的名義招募持旅游、學(xué)習(xí)類簽證的人員打短工等等。

其次，非法就業(yè)活動(dòng)逐步向小微企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營戶擴(kuò)展。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多元化趨勢，來京創(chuàng)業(yè)的外籍人員越來越多，近年來警方在韓日、歐美籍人員開班的咨詢、早教、服務(wù)、牙科診所、計(jì)算機(jī)通訊公司等小微企業(yè)內(nèi)查獲了多名非法就業(yè)人員。同時(shí)，外國人自己經(jīng)營小商鋪、飲食鋪等個(gè)體經(jīng)營戶一直以來都是外國人容留非法居留外籍打工者的“方便之地”。

再次，近年來，部分非法就業(yè)案件牽涉國家安全利益重大問題。在查處的非法就業(yè)案件中出現(xiàn)了涉案人員疑似從事危害國家安全利益情報(bào)活動(dòng)的情況。本著國家利益至上的原則，在涉案人員牽涉安全問題證據(jù)不足的情況下，其非法就業(yè)事實(shí)確為一個(gè)切入點(diǎn)，嚴(yán)肅查處此類疑似人員非法就業(yè)的違法事實(shí)可以有效從現(xiàn)實(shí)角度鏟除國家安全隱患，并依法強(qiáng)制相關(guān)人員離境并報(bào)列不準(zhǔn)入境名單。

四、外國人非法就業(yè)問題的治理對策

外國人管理是移民管理工作的突出短板，在“三非”外國人治理中應(yīng)采用綜合治理思維，不僅強(qiáng)調(diào)“打”的作用，注重以打開路、以打促防，還應(yīng)推動(dòng)與重點(diǎn)國家的合作，探索建立入境居留審查制度，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)“三非”外國人存量明顯減少、增量明顯放緩的目標(biāo)[2]。

北京作為中國政治、文化、經(jīng)濟(jì)中心，擁有大體量的移民管理研究樣本資源，是較為容易研究由特殊到普遍總結(jié)移民管理規(guī)律，再從普遍到特殊運(yùn)用規(guī)律解決中國各地移民管理實(shí)際問題的案例參照。因此，從短板處尋長治，結(jié)合北京地區(qū)外國人非法就業(yè)的特點(diǎn)和治理難點(diǎn)，綜合上述研究，本文從普遍性的角度提出治理外國人非法就業(yè)問題的對策建議。

（一）思維上注重移民管理一盤棋意識(shí)，擺脫傳統(tǒng)二元思維桎梏

移民管理工作因其涉外性、敏感性和復(fù)雜性以及管理者存在的功利色彩，使得大部分公安機(jī)關(guān)出入境管理部門民警存有“重中管、輕外管”的思想，這與國家全力推進(jìn)移民管理改革、全面加強(qiáng)外國人管理工作的重心和方向不相適應(yīng)。因此，一方面，應(yīng)盡早擺脫這一思維的束縛，著眼移民管理長遠(yuǎn)，分步驟推進(jìn)國家移民管理機(jī)構(gòu)和各級(jí)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門法定職責(zé)明確化、隸屬體系清晰化。另一方面，應(yīng)注重移民管理話語權(quán)問題，外國人非法就業(yè)問題牽涉到的不僅是國內(nèi)的移民管理問題，還時(shí)常要應(yīng)對由此而引來的國際輿論，這些輿論往往夾雜著人權(quán)色彩，惡意抨擊和詆毀我國法律制度、移民管理制度，甚至以此為由頭大做文章，形成威懾我國際形象和國家發(fā)展戰(zhàn)略的由頭。為此，基層公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和民警應(yīng)充分意識(shí)到這一問題的存在，站在維護(hù)國家權(quán)益的高度來看待外國人非法就業(yè)問題，既重視維護(hù)國家主權(quán)安全和發(fā)展利益，又重視合法就業(yè)外國人權(quán)益的保障，獲取外國人就業(yè)管理的話語權(quán)和主動(dòng)權(quán)。

（二）執(zhí)法力量上強(qiáng)化移民管理隊(duì)伍專業(yè)化，培養(yǎng)專家型移民管理工作專門、復(fù)合人才

過去，在北京市“三非”外國人管控的專門力量編成中，大約有三分之一的力量主要投入到外國人日常管理工作中，負(fù)責(zé)案件處置的僅占六分之一，而在我國西部城市，這一現(xiàn)實(shí)情況更為明顯。在西南地區(qū)某市的出入境管理支隊(duì)，其業(yè)務(wù)設(shè)置主要分為中管、外管、審核備案、內(nèi)勤，在12名出入境管理民警中，從事外管工作的警力僅為一人，而該市每年夏季固定承辦大型國際性賽事，臨時(shí)入境外國人數(shù)量都會(huì)成百激增。一方面，在北京等一線或沿海開放城市，警力跟不上外管需求是一個(gè)矛盾；另一方面，在西部內(nèi)陸城市，警力分配不均與季節(jié)性外管需求不相適應(yīng)是另一個(gè)矛盾。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)外國人管理分工配合機(jī)制規(guī)定》，查處外國人“三非”案件，日常工作由出入境管理部門負(fù)責(zé)，治安、邊防等部門配合。因此，在移民管理機(jī)構(gòu)改革背景下，要?jiǎng)?chuàng)新設(shè)計(jì)和實(shí)施專業(yè)人才培養(yǎng)計(jì)劃，培養(yǎng)和鍛造一批專家型移民管理工作專門人才和復(fù)合管理人才，提高移民管理隊(duì)伍的專業(yè)化水平。具備一支高素質(zhì)、專業(yè)化的移民管理工作隊(duì)伍將是提升外國人管理工作水平、有效突破外管工作壁壘、主動(dòng)出擊治理好“三非“問題的力量保障。

（三）執(zhí)法行動(dòng)上重視國際輿論，適時(shí)適度運(yùn)用大會(huì)戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)式涉外執(zhí)法行動(dòng)

由于外國人非法就業(yè)在世界各國都是普遍存在的移民管理難題，一些西方國家出于霸權(quán)主義和保護(hù)主義目的，在國際社會(huì)力主各國對移民就業(yè)問題適用聯(lián)合國有關(guān)居住國移民就業(yè)權(quán)利保護(hù)的文件，如《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》，或力推國際勞工組織關(guān)于移民工人保護(hù)的公約文件，如《1949年移民就業(yè)公約》《1975年移民工人公約》，但其自身執(zhí)行態(tài)度卻并不積極。究其原因，力主這些公約的國家大多是西方發(fā)達(dá)國家，其在移民就業(yè)管理和服務(wù)領(lǐng)域已然形成了較為成熟和完備的制度方案和法律體系，并將這些經(jīng)驗(yàn)帶入國際公約中，所主張的國際條約具體條款影射了其過度的國家利益內(nèi)在需求[10]，因此，其不排斥將此標(biāo)準(zhǔn)付諸國際社會(huì)實(shí)踐。

結(jié)合實(shí)際來看，在開展“三非”外國人大規(guī)模集中執(zhí)法的過程中，一些國家會(huì)借此作為國際法依據(jù)以人權(quán)為由向我國開展的“三非”清理等大規(guī)模執(zhí)法行動(dòng)發(fā)難，惡意提起人權(quán)和外交問題，一定程度上影響了中國的國際形象和國家整體戰(zhàn)略發(fā)展。因此，筆者認(rèn)為，一方面我國移民執(zhí)法起步較晚，正探索建立系統(tǒng)性的法律依據(jù)，在此過程中，應(yīng)當(dāng)審慎對待由西方國家主導(dǎo)的涉及外國人就業(yè)的國際公約。另一方面應(yīng)當(dāng)慎用大規(guī)模的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法行動(dòng)，對于外國人非法就業(yè)案件，應(yīng)有所區(qū)別于非法入境、非法居留案件，在適度適時(shí)使用大規(guī)模會(huì)戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的同時(shí)，應(yīng)更加注重精確打擊，盯準(zhǔn)某幾個(gè)行業(yè)、某幾家公司、某幾類人群、某幾個(gè)狡猾的人，由點(diǎn)到面，珠鏈?zhǔn)缴钔谕鈬朔欠ň蜆I(yè)地下市場，發(fā)現(xiàn)一個(gè)、審查一群、清理一類。

（四）信息化建設(shè)上借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)科學(xué)聯(lián)動(dòng)的入境外國人動(dòng)態(tài)信息系統(tǒng)

信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)分析是當(dāng)代警務(wù)的前沿技術(shù)，也應(yīng)當(dāng)積極運(yùn)用于涉外管理領(lǐng)域。目前涉及外國人就業(yè)管理的信息系統(tǒng)分散在公安、外專局、人社局、外事等部門，各家系統(tǒng)簡單孤立，處于互不關(guān)聯(lián)的查詢模式，數(shù)據(jù)透明度和共享程度不高。筆者認(rèn)為，其一，可探索先行嘗試建立“外國人就業(yè)管理綜合信息系統(tǒng)”，可借鑒美國的外國移民入出境自動(dòng)追蹤系統(tǒng)，將各家單位子系統(tǒng)進(jìn)行融合，該系統(tǒng)應(yīng)覆蓋外國人來華就業(yè)主要申請?jiān)S可環(huán)節(jié)：境外工作簽證受理及安全性審查——入境時(shí)工作資格復(fù)查——境內(nèi)工作地信息核實(shí)與軌跡管控；其二，需持續(xù)推進(jìn)建設(shè)統(tǒng)一的 “大外管”信息平臺(tái)，建立“入境外國人動(dòng)態(tài)管控信息系統(tǒng)”，該系統(tǒng)應(yīng)以“護(hù)照簽證——許可——處罰”為信息鏈，貫穿諸個(gè)聯(lián)動(dòng)查詢的子系統(tǒng)，包括但不限于：境外使領(lǐng)館簽證簽發(fā)系統(tǒng)、旅客信息預(yù)報(bào)預(yù)檢系統(tǒng)、出入境邊防檢查系統(tǒng)、人力資源部門外國人就業(yè)許可系統(tǒng)、外專局外國專家信息系統(tǒng)、交通部門購票信息系統(tǒng)、特種行業(yè)登記信息系統(tǒng)等等；其三，可借鑒日本的“在留卡制度”，通過電子居留證件識(shí)別動(dòng)態(tài)掌握外國人在華活動(dòng)軌跡，實(shí)現(xiàn)實(shí)有人口動(dòng)態(tài)管理。在外國人永久居留身份證的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)含有電子芯片及外國人永久生物信息的外國人入境居留卡、停留卡，并將免簽過境卡更新升級(jí)，增加電子識(shí)讀功能，完善住宿、景區(qū)購票、火車、汽車、民航購票等需身份驗(yàn)核節(jié)點(diǎn)對臨時(shí)過境人員過境卡的機(jī)讀記錄，使系統(tǒng)能實(shí)時(shí)追蹤臨時(shí)過境人員行蹤，保證其按期離境。

（五）國際合作上積極參與聯(lián)合國框架下移民事務(wù)合作，擴(kuò)大話語權(quán)和影響力

如今，外國人就業(yè)問題是擺在全球各國面前的燙手山芋。一方面，對于不具有本國國籍的人士是否給予其就業(yè)資格，大多數(shù)國家認(rèn)可國際法的作用，同時(shí)堅(jiān)持主權(quán)優(yōu)先原則，并通過工作類簽證頒發(fā)、就業(yè)許可等手段實(shí)施準(zhǔn)入管理；另一方面，對于不符合一國法律規(guī)定非法在其境內(nèi)就業(yè)的外國人給予法律處罰，絕大部分國家選擇國內(nèi)法優(yōu)先的原則，這也是堅(jiān)持主權(quán)優(yōu)先原則的司法取向。然而，隨著近年來全球經(jīng)濟(jì)一體化和南北國家的發(fā)展，國際人才流向也發(fā)生了微妙的變化，像中國這樣的新型發(fā)展中大國逐步成為吸引國際人才和移民的目的地，這也不可避免地帶來本文前述的外國人非法就業(yè)治理難的問題。與此同時(shí)，一些國際和地區(qū)組織，如國際移民組織（IMO）、國際勞工組織(ILO)、東盟（ASEAN）、上合組織（SCO）、“一帶一路”（B&R）等開始務(wù)實(shí)地引導(dǎo)國際社會(huì)探索移民管理方面的國際合作。

因此，我們建議，不僅北京，乃至全國，都應(yīng)努力在最大程度上實(shí)現(xiàn)外國人來華就業(yè)服務(wù)于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，最小范圍減少外國人非法就業(yè)土壤的滋生。一是積極參與。國家層面可以《全球移民契約》在聯(lián)合國的通過做為契機(jī)，加深與聯(lián)合國框架下的移民事務(wù)合作，充分利用好國際移民組織的全球?qū)用鎱f(xié)調(diào)作用，與國際勞工組織的有關(guān)移民就業(yè)問題的進(jìn)一步協(xié)商。二是先行先試?？膳c東盟各國務(wù)實(shí)推進(jìn)非法移民核查遣返和聯(lián)合管控的國際合作，深化與上合組織中的亞洲各國在移民管理領(lǐng)域開展聯(lián)合反恐合作，大力開展“一帶一路”沿線國家警務(wù)培訓(xùn)合作、友好警務(wù)援助，進(jìn)一步構(gòu)建全方位的的執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)，實(shí)實(shí)在在增強(qiáng)我國在移民就業(yè)管理、打擊非法移民方面的預(yù)見性、先進(jìn)性和國際合作性，提升我國移民管理的國際話語權(quán)和影響力。三是發(fā)揮自身優(yōu)勢。各地應(yīng)挖掘和發(fā)揮自身政治、經(jīng)濟(jì)、地理等各方面優(yōu)勢，對接國家層面的整體合作需求，如北京、上海、廣州可充分利用外國駐華使館、領(lǐng)事館集中的優(yōu)勢，建立深化與各國駐華使領(lǐng)館警務(wù)參贊等官員的日常聯(lián)絡(luò)機(jī)制，有針對性地宣傳我國移民管理法律政策；云南、廣西等沿邊省份可發(fā)揮與東南亞國家陸地聯(lián)結(jié)的橋頭堡作用，對接和融入東盟（ASEAN）、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織（GMS）等地區(qū)各類治理組織，務(wù)實(shí)進(jìn)行移民管理領(lǐng)域合作。