封子路

（北京市鑫諾律師事務(wù)所，北京 100052）

一、增設(shè)宅基地“資格權(quán)”的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

2018年1月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“一號(hào)文件”）提出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)買(mǎi)賣(mài)宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。”該規(guī)定為宅基地制度改革定下了“三權(quán)分置”的基調(diào)，該意見(jiàn)的提出宣示著我國(guó)宅基地權(quán)利由過(guò)去的集體所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)使用權(quán)“兩權(quán)分離”的狀態(tài)將逐漸過(guò)渡為由集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和宅基地使用權(quán)三權(quán)分置并存的權(quán)利架構(gòu)。

（一）“兩權(quán)分離”的歷史背景與現(xiàn)實(shí)障礙

宅基地政策是符合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)村土地政策，自新中國(guó)建立以來(lái)，經(jīng)歷了近七十年制度變遷。歷經(jīng)土地地主私有、農(nóng)民私有和土地公有之后，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地為集體所有，其權(quán)利模式為“集體所有權(quán)”和“宅基地使用權(quán)”兩權(quán)分離。

宅基地“兩權(quán)分離”緣起于1962年中共八屆三中全會(huì)通過(guò)《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，該草案規(guī)定了宅基地所有權(quán)歸集體所有，禁止出租和買(mǎi)賣(mài)，同時(shí)規(guī)定農(nóng)民享有宅基地上房屋的所有權(quán)，可以對(duì)房屋進(jìn)行占有、使用和收益。1978年《憲法》則以根本大法的形式確立了宅基地兩權(quán)分離制度，并在其后的下位法中進(jìn)行了更加明確的規(guī)定。我國(guó)宅基地制度在設(shè)立之初，在一定程度上參考了“人役權(quán)”的設(shè)立模式，目的在于維護(hù)農(nóng)村土地秩序，節(jié)約農(nóng)地資源，從而保障農(nóng)民居住權(quán)。[1]宅基地兩權(quán)分離時(shí)期，其使用權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)利從所有權(quán)中分離出來(lái)，使得宅基地的流轉(zhuǎn)收到了較為嚴(yán)格的限制。在當(dāng)時(shí)，宅基地政策主要體現(xiàn)出其政治功能，即“居者有其屋”的保障功能和福利功能，農(nóng)民可無(wú)償取得宅基地使用權(quán)并且不受使用期限的制約。在“兩權(quán)分離”的制度安排下，農(nóng)民、集體和農(nóng)村土地形成了一定程度的捆綁關(guān)系。這種捆綁在我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)初期的歷史環(huán)境下有利于穩(wěn)定社會(huì)秩序，同時(shí)促進(jìn)了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，保障了農(nóng)民生活的基礎(chǔ)條件，為城市工業(yè)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。

但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展與改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，宅基地兩權(quán)分離逐漸凸顯出如下問(wèn)題：一是，隨著城市化推進(jìn)和工業(yè)轉(zhuǎn)型的需求，越來(lái)越多的農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)流動(dòng)，其居住地不再僅限于農(nóng)村。城市人口的擴(kuò)張帶來(lái)的城市土地緊張與農(nóng)業(yè)人口向城市遷移后留下的大量閑置農(nóng)村土地之間呈現(xiàn)出一種階段性的矛盾，其中閑置的大量空閑農(nóng)村住房與閑置宅基地造成了土地資源的浪費(fèi)。二是，隨著農(nóng)業(yè)人口的城市化，其對(duì)農(nóng)戶(hù)身份所配置的宅基地需求降低，對(duì)于在城市安家的需求增長(zhǎng)，需要其他財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)幫助其完成市民化。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化比例接近60%，預(yù)計(jì)到2020年這一比例將超過(guò)60%。[2]《2017年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村流動(dòng)人口數(shù)自2000年開(kāi)始出現(xiàn)劇增，特別是大量農(nóng)村青壯年成為人口流動(dòng)的主要群體，進(jìn)入城市后不再回村，農(nóng)民對(duì)土地的生存依賴(lài)性降低。城鎮(zhèn)化發(fā)展使農(nóng)民對(duì)于保障性住房的需求逐漸降低，另一方面，農(nóng)民對(duì)財(cái)產(chǎn)性收入的需求日益增加，而宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制抑制了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的來(lái)源，不利于農(nóng)業(yè)人口的市民化和產(chǎn)權(quán)效益的市場(chǎng)最優(yōu)化。

（二）宅基地“三權(quán)分置”對(duì)時(shí)代發(fā)展的回應(yīng)

農(nóng)村土地在我國(guó)農(nóng)民生活、創(chuàng)業(yè)、養(yǎng)老過(guò)程中起著至關(guān)重要的保障作用，出于對(duì)農(nóng)民多方面利益保障的遵循，現(xiàn)行法對(duì)宅基地的取得和流通進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，對(duì)宅基地取得與受讓的主體進(jìn)行了限制。宅基地使用權(quán)在早期的宅基地制度中具有明顯的社會(huì)保障性，在其法律性質(zhì)上體現(xiàn)為其具有人役權(quán)的權(quán)利特征。人役權(quán)形成于古羅馬時(shí)期，當(dāng)時(shí)是為了利用他人之物來(lái)實(shí)現(xiàn)部分人的權(quán)益，本質(zhì)是通過(guò)使用他人之物來(lái)滿(mǎn)足個(gè)人本身的使用和收益。[3]宅基地制度對(duì)于農(nóng)民的社會(huì)保障及養(yǎng)老問(wèn)題的重視與人役權(quán)的社會(huì)保障功能在目標(biāo)上是契合的。人役權(quán)本質(zhì)上是一種帶有明顯身份屬性的用益物權(quán)，其具有的身份性、無(wú)期限性和不可轉(zhuǎn)讓的特點(diǎn)[4]與目前我國(guó)宅基地的取得所表現(xiàn)出的無(wú)償性和永久性呈現(xiàn)出了一致性。

而現(xiàn)有宅基地制度改革的背景是我國(guó)現(xiàn)今正處于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的歷史過(guò)渡時(shí)期，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度下相應(yīng)的制度安排在產(chǎn)權(quán)配置中逐漸顯露出其低效的弊端。因此，國(guó)家對(duì)宅基地使用權(quán)的保障與宅基地財(cái)產(chǎn)功能的實(shí)現(xiàn)這一矛盾日益凸顯。宅基地“三權(quán)分置”的提出，是在原“一宅一戶(hù)”“無(wú)償分配”“永久使用”的政策基礎(chǔ)上，有效提高宅基地的效率配置、促進(jìn)閑置農(nóng)房的再利用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)物盡其用的有效措施?！叭龣?quán)分置”改革的關(guān)鍵點(diǎn)在于在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)之上增設(shè)“資格權(quán)”，以“資格權(quán)”確保農(nóng)民切身利益，維護(hù)宅基地保障功能不動(dòng)搖，析離出“資格權(quán)”之后的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制約大為限縮，有利于將社會(huì)第三方引入宅基地的利用機(jī)制當(dāng)中，從而提高宅基地的利用效率。

從制定“三權(quán)分置”的政策意旨來(lái)看，其可以通過(guò)設(shè)立“農(nóng)戶(hù)資格權(quán)”為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和宅基地上農(nóng)房所有權(quán)處分提供合法化路徑與適應(yīng)現(xiàn)有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度安排，為農(nóng)戶(hù)將身份權(quán)益轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)性收入提供合法依據(jù)。宅基地三權(quán)分置改革的目的在于進(jìn)一步激發(fā)城鄉(xiāng)一體視野下農(nóng)村居住用“地”與“房”的財(cái)產(chǎn)屬性：既要堅(jiān)持宅基地的保障功能，又要充分發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)屬性，進(jìn)而實(shí)質(zhì)性的改變以往城市住宅建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的國(guó)家壟斷供給，改變地方政府的土地財(cái)政依賴(lài)。[5]資格權(quán)在宅基地三權(quán)分置中的功能是雙向的，對(duì)于土地價(jià)值還未得到完全體現(xiàn)地區(qū)的農(nóng)戶(hù)或者未有市民化選擇的農(nóng)戶(hù)可以將其視為以身份為依據(jù)可獲得的保障性權(quán)利，而對(duì)于有市民化選擇且有宅基地財(cái)產(chǎn)性收入可能性地區(qū)的農(nóng)戶(hù)，可以將資格權(quán)作為一種可以轉(zhuǎn)化的具有財(cái)產(chǎn)屬性的權(quán)利。

二、宅基地“資格權(quán)”的法律性質(zhì)

（一）關(guān)于宅基地“資格權(quán)”法律性質(zhì)的不同觀點(diǎn)

資格權(quán)不同于宅基地集體所有權(quán)和使用權(quán)，是“三權(quán)分置”改革中出現(xiàn)的一種新型權(quán)利。對(duì)于其權(quán)利性質(zhì)、權(quán)利主體和權(quán)能內(nèi)涵都還沒(méi)有定論，目前有關(guān)資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)的定性問(wèn)題上主要有以下幾種學(xué)說(shuō)的爭(zhēng)議，即宅基地使用權(quán)的剩余權(quán)說(shuō)、成員權(quán)說(shuō)和宅基地使用權(quán)說(shuō)等。在“剩余權(quán)說(shuō)”語(yǔ)境內(nèi)，資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)容為原有的宅基地使用權(quán)人在讓渡一定時(shí)間范圍內(nèi)的去身份屬性的使用權(quán)后所剩余的權(quán)利。資格權(quán)在此情況下，并非為獨(dú)立權(quán)利而是只有限定權(quán)能的用益物權(quán)。持有該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為“母權(quán)利人對(duì)土地形成事實(shí)取得后，不能因?yàn)槠涫腔诩w成員身份取得而限制權(quán)利人對(duì)特定物的支配權(quán)?！盵6]另一方面，有學(xué)者認(rèn)為從宅基地三權(quán)分置的政策出發(fā)，“成員權(quán)說(shuō)”是不符的。宅基地三權(quán)分置的政策初衷為增加農(nóng)戶(hù)的財(cái)產(chǎn)性收益來(lái)源，因此農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的定位應(yīng)當(dāng)為具有身份屬性的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而成員權(quán)并不具有必然的財(cái)產(chǎn)內(nèi)容，僅表達(dá)了一種獲得財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的可能性而并非以財(cái)產(chǎn)性權(quán)利為客體。

與以上“剩余權(quán)說(shuō)”不同，“成員權(quán)說(shuō)”認(rèn)為，在“兩權(quán)分離”時(shí)期，宅基地使用權(quán)本身具有身份性。[7]在三權(quán)分置中，宅基地應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為一種成員權(quán)。在法定條件已達(dá)成的情形下，擁有該成員權(quán)的集體成員可以獲得一定面積的宅基地使用權(quán)。在此語(yǔ)境中，資格權(quán)不僅僅是承接原有宅基地使用權(quán)身份屬性的不完全權(quán)利，而是以集體成員權(quán)為表達(dá)的獨(dú)立權(quán)利，是一項(xiàng)非物權(quán)性的權(quán)利。該學(xué)說(shuō)的支持者認(rèn)為，如果將宅基地資格權(quán)降格為使用權(quán)的剩余權(quán)能，其喪失獨(dú)立性的后果便會(huì)松弛通過(guò)宅基地資格權(quán)傳達(dá)的、農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)與集體所有制對(duì)宅基地使用權(quán)制度市場(chǎng)化變遷及其流轉(zhuǎn)正當(dāng)性的目的性評(píng)價(jià)和校正機(jī)制。[8]而“宅基地使用權(quán)說(shuō)”則認(rèn)為，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)既不是在過(guò)去的宅基地使用權(quán)所分離出來(lái)的身份權(quán)剩余權(quán)能，也并非是一項(xiàng)成員權(quán)，它應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為設(shè)立次級(jí)使用權(quán)后的一種宅基地使用權(quán)。[9]持該觀點(diǎn)者認(rèn)為：“中央一號(hào)文件提出的宅基地‘三權(quán)分置’的設(shè)置是指‘宅基地使用權(quán)’經(jīng)該政策的分置之后不需要也不應(yīng)該發(fā)生本質(zhì)上的改變，在這樣的情況下既能維持既有的法律制度不變，也能不改變現(xiàn)有宅基地使用權(quán)人的權(quán)利和利益狀況?！盵10]

（二）宅基地“資格權(quán)”的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)被定義為成員權(quán)

在綜合對(duì)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)權(quán)利關(guān)系之間的理解上，本文認(rèn)為將宅基地資格權(quán)作為一項(xiàng)具有成員權(quán)性質(zhì)的權(quán)利類(lèi)型在三權(quán)分置的制度設(shè)計(jì)中加以認(rèn)定可以更加準(zhǔn)確地表達(dá)出“三權(quán)”之間的法律關(guān)系。此處具有成員權(quán)性質(zhì)的資格權(quán)被認(rèn)為是在“人役權(quán)”的框架內(nèi)的。人役權(quán)說(shuō)這一學(xué)術(shù)概念是以集體經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)提出的，現(xiàn)在提出的三權(quán)分置政策也是在宅基地體制存在于集體經(jīng)濟(jì)組織的環(huán)境中。在“剩余學(xué)說(shuō)”中，剩余學(xué)說(shuō)在權(quán)利讓渡后的權(quán)利空間內(nèi)可以將農(nóng)戶(hù)的主體權(quán)利加以闡釋?zhuān)侨绻麑⑵渥鳛槭褂脵?quán)說(shuō)的一部分則意味著需要承認(rèn)資格權(quán)的物權(quán)性，需要賦予資格權(quán)相對(duì)應(yīng)的用益物權(quán)權(quán)能。但是資格權(quán)在“占有”、“使用”和”處分“的權(quán)能內(nèi)涵中都只有權(quán)利實(shí)現(xiàn)可能性的抽象概念而不具有絕對(duì)的權(quán)利客體。資格權(quán)作為剩余權(quán)利，其獨(dú)立性的喪失可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)宅基地社會(huì)福利性質(zhì)保障不足，從而加劇城市建設(shè)用地向農(nóng)村的過(guò)度擴(kuò)張。這一點(diǎn)與“三權(quán)分置”的設(shè)立初衷也是相悖的。而資格權(quán)就是原有宅基地使用權(quán)的主張，過(guò)度強(qiáng)調(diào)了資格權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性而忽略了宅基地制度設(shè)立的初衷則為社會(huì)福利對(duì)農(nóng)民的保障與市場(chǎng)對(duì)土地的需求和調(diào)控之間的平衡，沒(méi)有意識(shí)到農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的獨(dú)立性的社會(huì)保障價(jià)值。

宅基地資格權(quán)并不具有確定的權(quán)益客體，它是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的一種因特定身份而獲得相應(yīng)宅基地使用權(quán)的可能性，是一項(xiàng)抽象的權(quán)利。這項(xiàng)權(quán)利不應(yīng)當(dāng)被設(shè)立在過(guò)去的宅基地使用權(quán)之下，而是一種新的具有成員權(quán)性質(zhì)的綜合權(quán)利。成員權(quán)所表達(dá)的身份屬性并不是否認(rèn)宅基地使用權(quán)可能被他人獲得的可能性，而是表達(dá)宅基地及其上的權(quán)利在初始取得時(shí)具有身份性。[11]“剩余權(quán)說(shuō)”和“宅基地使用權(quán)說(shuō)”否認(rèn)了資格權(quán)的獨(dú)立價(jià)值，且將其定義為具有限制權(quán)能的用益物權(quán)缺乏理論的支撐，否認(rèn)了政策提出的初衷。原有的成員權(quán)學(xué)說(shuō)的局限性在于其完全依賴(lài)于身份屬性，從而帶來(lái)對(duì)于權(quán)利實(shí)現(xiàn)階段的限制，在宅基地分配后農(nóng)戶(hù)權(quán)利行使的法律依據(jù)和無(wú)待分配宅基地配額時(shí)期的農(nóng)戶(hù)權(quán)利內(nèi)容無(wú)法在其框架下得以合理安排。不能否認(rèn)的是，資格權(quán)包含明顯的身份權(quán)的內(nèi)容，其權(quán)利主體的前提條件是只有相對(duì)應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織的成員才享有初始取得的權(quán)利，在沒(méi)有其他法定條件的前提下，不可流轉(zhuǎn)。因此，將其認(rèn)定為具有成員權(quán)權(quán)利屬性的權(quán)利，在制度創(chuàng)設(shè)中作為一項(xiàng)新的權(quán)利類(lèi)型加以引進(jìn)，是較為恰當(dāng)?shù)摹?/p>

（三）資格權(quán)應(yīng)作為成員權(quán)在民法典中獲得確認(rèn)

資格權(quán)作為一種成員權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，屬人法的范疇。陳小君教授認(rèn)為，成員權(quán)應(yīng)當(dāng)成為與傳統(tǒng)民法中財(cái)產(chǎn)、人格、親屬等并列的基本權(quán)利。但就目前立法階段來(lái)說(shuō)，《民法總則》并未在基本民事權(quán)利中對(duì)成員權(quán)加以規(guī)定，民法典團(tuán)體法的編纂過(guò)程中也并未對(duì)成員權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行明確。[16]在此基礎(chǔ)上，在民法典物權(quán)編的集體所有權(quán)中，可以加入對(duì)集體成員權(quán)利的相關(guān)規(guī)定，以此宣示集體成員權(quán)的制度構(gòu)建。目前《土地管理法》的修改對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)已有相關(guān)規(guī)定，對(duì)于有落戶(hù)城鎮(zhèn)意向的農(nóng)民，基于自愿的原則，國(guó)家允許依法有償退出宅基地，并鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其他成員充分利用閑置宅基地。但對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)的剩余權(quán)利，農(nóng)戶(hù)作為集體成員的個(gè)體權(quán)益和集體利益最大化之間的平衡并未在其中得到固定。在《物權(quán)法》集體所有權(quán)中新增進(jìn)集體成員權(quán)的內(nèi)容，有利于對(duì)集體完全凌駕于個(gè)人利益的避免和集體利益最大化的實(shí)現(xiàn)。資格權(quán)的法律回應(yīng)的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)與社團(tuán)中權(quán)利性質(zhì)的把握與成員身份屬性的明晰上。如果，只配備相對(duì)具體的單一措施，而不在根本上對(duì)權(quán)利內(nèi)涵加以確認(rèn)，實(shí)踐中可能導(dǎo)致政策落實(shí)的矛盾。

三、宅基地“資格權(quán)”實(shí)踐中存在的問(wèn)題及完善對(duì)策

（一）各地關(guān)于宅基地“資格權(quán)”的實(shí)踐情況

國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略計(jì)劃中關(guān)于城鄉(xiāng)土地制度改革主要包括兩點(diǎn)，一是宅基地“三權(quán)分置”這一概念的提出，二是建議在各地展開(kāi)的宅基地改革試點(diǎn)實(shí)踐，主要目標(biāo)是在肯定農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，鞏固和完善農(nóng)村土地既有的權(quán)利關(guān)系，拓展農(nóng)村宅基地權(quán)利財(cái)產(chǎn)功能。[12]以下將對(duì)三個(gè)宅基地改革試點(diǎn)的地區(qū)的試點(diǎn)情況進(jìn)行分析，探討實(shí)踐中農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的認(rèn)定情況，從而為資格權(quán)進(jìn)一步引入制度提供建議奠定基礎(chǔ)。

1.浙江省義烏市：將是否為本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員作為衡量資格權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)

浙江省義烏市率先對(duì)“三權(quán)分置”的宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)進(jìn)行了嘗試。其將是否擁有本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份作為是否可以取得宅基地資格權(quán)的準(zhǔn)入門(mén)檻。在被確認(rèn)符合條件后的農(nóng)戶(hù)可以無(wú)償取得申請(qǐng)宅基地的權(quán)利。按照是否為本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員為衡量標(biāo)準(zhǔn)的資格權(quán)認(rèn)定方式和每戶(hù)一宅的申請(qǐng)限制，有利于控制宅基地申請(qǐng)數(shù)量，保障本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的發(fā)展空間。與此同時(shí)，義烏市的實(shí)踐中還對(duì)宅基地資格權(quán)對(duì)應(yīng)的人均面積進(jìn)行了明確的限制，規(guī)定了相應(yīng)的人均面積，也在一定程度上對(duì)宅基地面積分配進(jìn)行了限制?；诩榷ǖ某擎?zhèn)規(guī)劃，在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)展開(kāi)安置工作，針對(duì)擁有宅基地資格的農(nóng)戶(hù)，平均每戶(hù)不超過(guò)35平方米。目前已經(jīng)完成了8000余套安置住房的分配以及另有5300余戶(hù)已完成簽約待分配；在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地范圍外，直接對(duì)村社進(jìn)行改造，平均每戶(hù)不超過(guò)30平方米；最高按戶(hù)控制面積不超過(guò)140平方米。[13]在對(duì)取得農(nóng)戶(hù)資格的身份進(jìn)行界定后，對(duì)資格所對(duì)應(yīng)的權(quán)利范圍進(jìn)行約束，以此為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)宅基地的分配是義烏市在實(shí)踐中操作的三步方法。

2.湖南瀏陽(yáng)市大瑤鎮(zhèn)：靈活解決外來(lái)戶(hù)的居住問(wèn)題；試行農(nóng)戶(hù)資格抵押融資。

2015年3月，瀏陽(yáng)市選取了4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、10個(gè)建制村先行先試，其中，大瑤鎮(zhèn)南山村為整體推進(jìn)的試點(diǎn)村，主要試點(diǎn)任務(wù)為宅基地有償使用、不動(dòng)產(chǎn)登記、集中居民點(diǎn)建設(shè)、宅基地退出等。在此次試點(diǎn)改革中，針對(duì)發(fā)現(xiàn)和存在的問(wèn)題瀏陽(yáng)市制定了《瀏陽(yáng)市農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)確權(quán)登記暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“辦法”），主要內(nèi)容是提出要堅(jiān)持兩項(xiàng)原則，分別是宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的房地一體原則和主體一致原則。[14]《辦法》執(zhí)行后，瀏陽(yáng)市的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)宗數(shù)為371宗、5.93萬(wàn)平方米，外來(lái)戶(hù)的居住問(wèn)題得到了有效的解決。同時(shí)，瀏陽(yáng)市在改革中確立了三權(quán)分置的宅基地利用和流轉(zhuǎn)模式，并試行農(nóng)戶(hù)住宅抵押融資。出于對(duì)流轉(zhuǎn)安全性的保障，規(guī)定可供流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)必須經(jīng)確權(quán)登記并依法發(fā)證，這一舉措也從客觀層面激勵(lì)了農(nóng)民主動(dòng)申請(qǐng)登記宅基地使用權(quán)登記以及時(shí)確保自身權(quán)益。

3.安徽旌德宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)的探索，給農(nóng)戶(hù)頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)登記證以確權(quán)。

旌德在成為全國(guó)首批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)村后，率先開(kāi)始探索“三權(quán)分置”的有關(guān)確權(quán)工作。2018年2月27日，全國(guó)第一本基于“三權(quán)分置”的農(nóng)村宅基地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)權(quán)證書(shū)誕生于旌德縣。值得關(guān)注的是，旌德縣發(fā)出的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記證書(shū)為一式三本，每本中都載明有所有權(quán)人、資格權(quán)人、使用權(quán)人。在使用權(quán)受讓的范圍上，旌德縣允許村民突破集體內(nèi)流轉(zhuǎn)的限制，可以將本集體以外持有農(nóng)村戶(hù)口的自然人作為使用權(quán)受讓人，但不允許“城里人”進(jìn)行交易，將城鎮(zhèn)居民、企業(yè)法人排除在使用權(quán)受讓人之外。針對(duì)過(guò)去交易而殘留的一戶(hù)多宅的現(xiàn)實(shí)情況，旌德縣的解決方案是由出讓方保留宅基地資格權(quán)，如發(fā)生出讓方戶(hù)籍遷出的情況，該資格權(quán)將由集體收回；而針對(duì)因未及時(shí)分戶(hù)而產(chǎn)生的一戶(hù)多宅這一情況，旌德縣主張應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助農(nóng)戶(hù)，盡快辦理分戶(hù)手續(xù)。在分戶(hù)辦理完全后，按一戶(hù)一宅對(duì)資格權(quán)進(jìn)行確認(rèn)；對(duì)于村集體內(nèi)整戶(hù)遷出的情況，主要指農(nóng)轉(zhuǎn)非以及遷往他村這兩種情況，旌德縣的處理是農(nóng)戶(hù)繼續(xù)保留宅基地使用權(quán)及其所有權(quán)，但資格權(quán)交還給村集體。[15]

（二）“資格權(quán)”實(shí)踐中存在的問(wèn)題

1.認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)各異

在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，部分地區(qū)對(duì)于農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的取得標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)利內(nèi)容做出了規(guī)定。部分改革試點(diǎn)地區(qū)在《土地管理法》對(duì)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)并未有相關(guān)規(guī)定的情況下只能在實(shí)踐中探索資格權(quán)的存在方式。大部分試點(diǎn)地區(qū)仍舊沿用了“兩權(quán)分立”時(shí)期對(duì)于宅基地使用權(quán)主體的主體范圍，均為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。在資格界定的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上，學(xué)界和實(shí)踐中主要有以下三種主張：“登記主義”、“事實(shí)主義”和“權(quán)利義務(wù)關(guān)系說(shuō)”。其中，登記主義即采取單一標(biāo)準(zhǔn)的做法，以戶(hù)籍所在地是否在該村，作為是否具有本集體組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)。然而單純以戶(hù)口為標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)資格權(quán)的做法，在現(xiàn)實(shí)中存在許多弊端，可能會(huì)導(dǎo)致富裕集體經(jīng)濟(jì)組織人口過(guò)度膨脹從而帶來(lái)組織內(nèi)人口和資源的發(fā)展矛盾。從上述的瀏陽(yáng)市的改革也看到，這一標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中可能存在不適用的情況，需要其他方式予以補(bǔ)充。以事實(shí)主義為例，其采取的是符合標(biāo)準(zhǔn)的放大，主張以戶(hù)籍登記為原則，以長(zhǎng)期居住的事實(shí)狀態(tài)為例外來(lái)確認(rèn)成員資格。權(quán)利義務(wù)關(guān)系說(shuō)是以權(quán)利義務(wù)關(guān)系是否形成事實(shí)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)的方法，即是只有在事實(shí)上與本集體經(jīng)濟(jì)組織形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系的人才能獲得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

2.權(quán)利邊界模糊

雖然宅基地改革試點(diǎn)中，多地針對(duì)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的取得標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)利內(nèi)容都做出了一定的規(guī)范，但是其資格權(quán)權(quán)利內(nèi)涵與權(quán)利邊界模糊的問(wèn)題依然存在。在權(quán)利內(nèi)容上，有些試點(diǎn)地區(qū)認(rèn)定農(nóng)戶(hù)資格應(yīng)當(dāng)包含更多內(nèi)容，在分配集體性利益的財(cái)產(chǎn)性收益外還應(yīng)當(dāng)確保宅基地制度應(yīng)當(dāng)保留的社會(huì)保障性。比如農(nóng)戶(hù)的居住權(quán)仍然是相關(guān)制度要求保障的第一要義，部分地區(qū)在農(nóng)戶(hù)的使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)需要確認(rèn)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)限的同時(shí)還需要確認(rèn)農(nóng)戶(hù)已自有住房，在不影響農(nóng)戶(hù)有房可住的情況下為使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供便利。在農(nóng)戶(hù)使用權(quán)與資格權(quán)分離時(shí)，農(nóng)戶(hù)并未失去對(duì)相應(yīng)宅基地的占有。農(nóng)戶(hù)有條件地讓渡限期內(nèi)的使用權(quán)后仍然享有對(duì)宅基地的間接占有。

（三）宅基地資格權(quán)立法應(yīng)對(duì)其實(shí)踐中存在問(wèn)題作出回應(yīng)

針對(duì)上文中提到的實(shí)踐中對(duì)宅基地資格權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)各異和權(quán)利邊界模糊的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在制度設(shè)計(jì)中對(duì)資格權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)利內(nèi)涵加以明確，讓農(nóng)戶(hù)對(duì)自身權(quán)利有確定的認(rèn)識(shí)和了解，從而幫助其更好地適用權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)。

1.資格權(quán)立法中應(yīng)建立以戶(hù)籍和生活來(lái)源為認(rèn)定基礎(chǔ)的確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)

在資格權(quán)的系統(tǒng)立法中，應(yīng)當(dāng)注重對(duì)資格權(quán)內(nèi)容的規(guī)范。對(duì)于資格權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利內(nèi)容都應(yīng)得到明確。目前，對(duì)于資格權(quán)的認(rèn)定，各地根據(jù)不同的地理實(shí)際與歷史傳統(tǒng)制定了不同的標(biāo)準(zhǔn)，但土地確權(quán)應(yīng)當(dāng)需要法律明文進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制更為科學(xué)高效。比如，部分地區(qū)采用戶(hù)籍制度作為評(píng)判成員資格的唯一標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上排斥了外來(lái)的長(zhǎng)期居住于本村的村民參與分配，阻礙了人口之間必要的流動(dòng)，不利于城鄉(xiāng)長(zhǎng)期發(fā)展。而另一方面，一些地區(qū)采用以生活區(qū)域?yàn)閯澐謽?biāo)準(zhǔn)的方法對(duì)宅基地進(jìn)行的分配，可能因耗時(shí)耗力且難以固定標(biāo)準(zhǔn)從而產(chǎn)生糾紛。因此，本文認(rèn)為，通過(guò)在相關(guān)法律制度中確認(rèn)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，采取戶(hù)籍與生活來(lái)源相結(jié)合的方式對(duì)判斷標(biāo)準(zhǔn)加以統(tǒng)一，減少政策治理的時(shí)限性導(dǎo)致的人地矛盾，從而降低農(nóng)戶(hù)因資格權(quán)認(rèn)定而產(chǎn)生糾紛的可能性。

2.在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后，農(nóng)戶(hù)基于資格權(quán)仍然享有監(jiān)督權(quán)、分配權(quán)和收回宅基地使用權(quán)的請(qǐng)求權(quán)等

在2019年《土地管理法》的修訂中，對(duì)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)戶(hù)基于成員資格享有支付對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。但除此之外，民法中對(duì)于成員權(quán)產(chǎn)生的分配權(quán)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后集體成員的監(jiān)督權(quán)以及對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)收益的分配權(quán)等還未加以系統(tǒng)規(guī)制。農(nóng)戶(hù)享有的集體經(jīng)濟(jì)收益應(yīng)當(dāng)不止局限于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的一次性補(bǔ)償費(fèi)用，對(duì)于集體產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)獲得的其他收入，農(nóng)戶(hù)基于集體成員權(quán)的身份也享有集體收益的分配權(quán)。只有相對(duì)完善的資格權(quán)系統(tǒng)立法，才可能更好地處理好利益平衡和權(quán)利保障問(wèn)題，避免農(nóng)戶(hù)成員的身份權(quán)益成為“內(nèi)部控制人的傀儡”的犧牲品。宅基地被分配給農(nóng)戶(hù)后，農(nóng)戶(hù)對(duì)宅基地直接占有，其對(duì)宅基地的一切權(quán)利不因使用權(quán)流轉(zhuǎn)而喪失。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)戶(hù)作為集體成員，保留有監(jiān)督宅基地使用權(quán)受讓人按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和雙方合同約定對(duì)宅基地加以利用。此外，農(nóng)戶(hù)還享有在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限屆滿(mǎn)后取回宅基地使用權(quán)的請(qǐng)求權(quán)。這些權(quán)利的配套設(shè)立，必須以農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的獨(dú)立設(shè)置為前提。

結(jié)語(yǔ)

宅基地“三權(quán)分置”這一政策的提出，在我國(guó)農(nóng)村土地制度歷史上屬于一次重大理論和制度創(chuàng)新。在經(jīng)歷了地方試點(diǎn)與司法實(shí)踐的探索后，將宅基地上的集體所有權(quán)、宅基地使用權(quán)的“兩權(quán)分立”的權(quán)利狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶(hù)資格權(quán)三權(quán)分置的模式有利于解決國(guó)家、集體、農(nóng)民和社會(huì)其他主體的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。目前，我國(guó)現(xiàn)行法律還未對(duì)“資格權(quán)”進(jìn)行規(guī)制，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的定性仍處于模糊階段。法律的空白可能導(dǎo)致個(gè)別地方在追求效益時(shí)僅強(qiáng)調(diào)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益而忽視對(duì)農(nóng)戶(hù)基本權(quán)利的完整保護(hù)，這就與宅基地制度設(shè)計(jì)原則背道而馳了。本文主要對(duì)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)設(shè)立的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、法律性質(zhì)以及試點(diǎn)中存在的問(wèn)題進(jìn)行探討，認(rèn)為農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)被定義為成員權(quán)。通過(guò)論證，本文認(rèn)為，為保障資格權(quán)的完整實(shí)現(xiàn)，可以將資格權(quán)作為成員權(quán)的一種在民法典中加以明確，以達(dá)到權(quán)利宣示的作用。同時(shí)，對(duì)資格權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步確認(rèn)，減少實(shí)踐中可能產(chǎn)生的糾紛。目前，《土地管理法》的修訂已經(jīng)為村民的自愿退出提供了有效路徑，但是退出農(nóng)戶(hù)的集體組織成員地位如何保障、其他集體性利益如何保留等問(wèn)題還未有具體的配套規(guī)定。因此，我們需從宅基地政策改革的初衷出發(fā)，總結(jié)前期探索的經(jīng)驗(yàn)，在立法上對(duì)“三權(quán)分置”的農(nóng)戶(hù)資格權(quán)予以回應(yīng)，完善資格權(quán)的系統(tǒng)制度構(gòu)建。