劉元?jiǎng)?，楊方?/p>

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073；2.銅仁學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，貴州 銅仁554300）

當(dāng)前我國的城市化進(jìn)程加速前進(jìn)。相關(guān)資料顯示，截至2018年12月，中國的城鎮(zhèn)化率已達(dá)59.58%。[1]《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》（國發(fā)[2014]51號(hào)）調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，明確提出：城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市。2016年，我國特大城市數(shù)量已達(dá)16個(gè)。[2]隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展，城市面臨著以風(fēng)險(xiǎn)分配為主的時(shí)代即“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”時(shí)代的來臨。[3]與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)相比，現(xiàn)代特大城市風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出密集、重疊、連續(xù)等新特點(diǎn)。[4]美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨曾指出，中國城市化和以美國為首的新技術(shù)革命將成為影響人類新世紀(jì)的兩件大事。[5]我國特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理不單是一個(gè)純粹的中國問題，還是關(guān)乎全人類文明發(fā)展的世界性問題。正因如此，在城市發(fā)展過程中，尤其是對于特大城市而言，如何科學(xué)、有效地應(yīng)對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)儼然已成為一個(gè)至關(guān)重要的課題。

目前，我國在法律層面尚沒有專門針對“恢復(fù)重建”的規(guī)定，其總體依據(jù)主要是2007年的我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》中第五章“事后恢復(fù)與重建”，這一章主要是從總體上規(guī)定了政府在恢復(fù)重建中的職責(zé)：包括防止次生、衍生事件或新的事件的發(fā)展；損失評(píng)估；恢復(fù)秩序；制定恢復(fù)重建計(jì)劃；恢復(fù)基本公共設(shè)施運(yùn)行；開展救助補(bǔ)償工作，等等。另外，還規(guī)定了國務(wù)院及地方各級(jí)人民政府在恢復(fù)重建中的職責(zé)。首先，在僅有的關(guān)于“恢復(fù)重建”的法律文本中，其所針對的風(fēng)險(xiǎn)類型是有限的，原則上限于自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。對于超出這些范圍的，比如，恐怖襲擊、生態(tài)災(zāi)難、局部武裝沖突等嚴(yán)重的重大事件沒有涉及。其次，該法主要是針對全國范圍內(nèi)所有事件的一般原則性規(guī)定，沒有區(qū)別城市和鄉(xiāng)村的恢復(fù)重建，更沒有區(qū)別特大城市和一般城市在發(fā)生突發(fā)事件之后的恢復(fù)重建問題。所以，在此基礎(chǔ)上，有針對性的以特大城市為研究范圍，并從風(fēng)險(xiǎn)角度擴(kuò)展突發(fā)事件所調(diào)整范圍的不足之處，進(jìn)而完善特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)機(jī)制的法制化問題有其重要性和必要性。

一、我國特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)機(jī)制之合法性危機(jī)

所謂“特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)機(jī)制”，是指在風(fēng)險(xiǎn)事件經(jīng)過初步處置，得到有效控制后，為了恢復(fù)正常社會(huì)秩序所采取的一系列善后措施。它的一個(gè)重要目的是防止類似風(fēng)險(xiǎn)或衍生風(fēng)險(xiǎn)事件再次發(fā)生。具體可分為善后恢復(fù)機(jī)制、調(diào)查評(píng)估機(jī)制、救助補(bǔ)償機(jī)制、規(guī)劃重建機(jī)制和心理撫慰機(jī)制等五個(gè)方面。風(fēng)險(xiǎn)事件的恢復(fù)工作能否有效開展，不僅關(guān)系到能否消除風(fēng)險(xiǎn)所造成的損失，還關(guān)系到社會(huì)生產(chǎn)生活秩序能否回歸正常運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)更關(guān)系到人民對政府的信任，深刻影響著政府形象。

（一）善后恢復(fù)機(jī)制之缺陷

1.啟動(dòng)善后恢復(fù)程序的界限不清

對風(fēng)險(xiǎn)事件所造成的危害后果予以消除并恢復(fù)正常社會(huì)秩序的初始界限在哪里，以什么效果作為參考標(biāo)準(zhǔn)。此類問題，在目前的實(shí)務(wù)界和理論界尚未形成明確結(jié)論。從某種意義上理解，特大城市政府在善后恢復(fù)階段所采取一些措施往往在風(fēng)險(xiǎn)事件處置階段之初就開始有所涉及，大規(guī)模系統(tǒng)的善后恢復(fù)工作則是在特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事件得到相對穩(wěn)定的控制或者相關(guān)事件處置階段結(jié)束之后才展開。

2.恢復(fù)重建中對公民權(quán)利保護(hù)不足

特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事件處置的應(yīng)急狀態(tài)如不能及時(shí)恢復(fù)到正常行政管理狀態(tài)，同樣會(huì)給國家利益、社會(huì)利益和公民利益造成損害。因?yàn)樵诜浅顟B(tài)下，尤其是在應(yīng)急狀態(tài)下，行政主體通過各種方式（有時(shí)就是領(lǐng)導(dǎo)的口頭指示）享有或者行使正常狀態(tài)下不可能享有的巨大權(quán)力，非常狀態(tài)結(jié)束后，他們會(huì)以各種借口（如維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定）繼續(xù)行使權(quán)力，對民眾的基本權(quán)利造成較大的限制。而行政法通常難以追究這些主體誤用或?yàn)E用權(quán)力的情況，除非造成了有形的、較大的物質(zhì)損失。比如，在2015年哈爾濱“1·2”火災(zāi)事件中，哈爾濱市官方于2015年1月3日4時(shí)25分發(fā)布了關(guān)于該事件的第一條信息，但這已是在事件發(fā)生13個(gè)小時(shí)以后的事情。在這期間，無論網(wǎng)絡(luò)還是電視媒體，都已經(jīng)在積極參與討論，[6]但哈爾濱官方媒體則遲遲不發(fā)聲。對于這種拖延發(fā)布信息的行為，在目前的法律框架內(nèi)，似乎除了輿論譴責(zé)，沒有其他更為有效的手段進(jìn)行問責(zé)，但其對公眾知情權(quán)的侵害則是顯而易見的。又如，北京在2012年發(fā)生“7·21”特大暴雨事件，雨夜里有部分車輛拋錨，只能停在路邊。但當(dāng)車主去取車的時(shí)候發(fā)現(xiàn)，原本停在路邊躲雨的車輛被貼了違法停車告知單。[7]那么這種暴雨天涉水熄火車輛被貼罰單的行為是否合法呢？從行政機(jī)關(guān)一方而言，車主將車停在路邊，就是違法行為，貼罰單是依法履行職責(zé)的行為；從車主一方而言，由于下暴雨導(dǎo)致車輛熄火，車主難以移動(dòng)車輛。從法理角度而言，這屬于突發(fā)事件，屬于不可抗力事件，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)貼罰單。

3.善后恢復(fù)機(jī)制忽視地方差異

在善后恢復(fù)和初步重建過程中，目前的行政法通常忽視不同受災(zāi)地區(qū)的差異。第一，在災(zāi)后重建援助中，救援、救助及補(bǔ)償往往以行政單位為界限，導(dǎo)致受災(zāi)程度類似的災(zāi)區(qū)卻得不到同等援建。或者采取一刀切的方式，忽視不同區(qū)域受災(zāi)程度的不同，恢復(fù)自建能力的不同，不能實(shí)現(xiàn)資金的有效利用。第二，在災(zāi)后初步安置的選址上，不同區(qū)域、不同民眾存在不同的需求。比如，絕大部分災(zāi)民希望能夠在原址重建或者就近重建，但是也會(huì)因其受災(zāi)程度以及原址是否面臨潛在風(fēng)險(xiǎn)等情形影響，一些區(qū)域的災(zāi)民也可能傾向于整體搬遷。如果只采取行政命令的方式，善后恢復(fù)工作將很難得到民眾的支持，同時(shí)也降低了民眾對政府的信任度，這無異于是對受災(zāi)民眾的又一次傷害。

（二）調(diào)查評(píng)估機(jī)制之缺陷

調(diào)查評(píng)估是特大城市政府實(shí)施其他恢復(fù)措施的基礎(chǔ)和前提，如沒有調(diào)查評(píng)估，因風(fēng)險(xiǎn)事件嚴(yán)重后果而產(chǎn)生的重建、對受害群眾的補(bǔ)償與救濟(jì)、對精神受到傷害的群眾進(jìn)行心理干預(yù)以及風(fēng)險(xiǎn)事件的后續(xù)總結(jié)等各項(xiàng)工作都將無法開展和運(yùn)行。特大城市政府應(yīng)急指揮部門或?qū)ｉT的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)要積極組織開展風(fēng)險(xiǎn)事件的調(diào)查評(píng)估工作，為編制災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃提供數(shù)據(jù)和信息依據(jù)。

所謂特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)后果恢復(fù)階段的調(diào)查評(píng)估機(jī)制，是指特大城市政府對風(fēng)險(xiǎn)事件的危害后果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上制定恢復(fù)計(jì)劃，并按照計(jì)劃實(shí)施恢復(fù)社會(huì)秩序、心理干預(yù)、賠償、補(bǔ)償和救濟(jì)，以及對風(fēng)險(xiǎn)危害后果與治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)等。評(píng)估是恢復(fù)管理的前提，風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后，政府在提供救援和援助之前，通常需要審查風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，并對報(bào)告中的內(nèi)容進(jìn)行全面核實(shí)后作為其提供救援和援助的依據(jù)。當(dāng)前，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告存在的問題主要有調(diào)查評(píng)估規(guī)范化不足，調(diào)查評(píng)估真實(shí)性、準(zhǔn)確性難以保障，調(diào)查評(píng)估缺乏相應(yīng)的規(guī)范依據(jù)等。調(diào)查評(píng)估結(jié)論如何運(yùn)用到后續(xù)的恢復(fù)重建中，更進(jìn)一步而言，如何運(yùn)用到社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防范中，如何降低社會(huì)系統(tǒng)的脆弱性，如何提高社會(huì)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力等，現(xiàn)行的法律規(guī)范少有規(guī)定，目前主要依賴于行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)。

（三）救助補(bǔ)償機(jī)制之缺陷

1.補(bǔ)償忽視公民（救災(zāi)人員）權(quán)利

在特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)處置過程中，很多時(shí)候需要對受害者進(jìn)行補(bǔ)償。例如，在洪水災(zāi)害危及大堤或?qū)⒃斐蓻Q口的危機(jī)時(shí)刻，為了避免更大的損失出現(xiàn)，需要臨時(shí)征用一些船只，甚至是滿載貨物的船只，以較小的代價(jià)避免產(chǎn)生更大的損失。洪水過后，即使政府沒有過錯(cuò)，也應(yīng)當(dāng)對被征船只的損失進(jìn)行合理補(bǔ)償。至于補(bǔ)償?shù)亩嗌?，則要視損失的大小而定。然而，實(shí)踐中政府過于強(qiáng)調(diào)以集體的利益為重，強(qiáng)調(diào)個(gè)體要為集體利益作出犧牲。因此，對公民（救災(zāi)人員）的補(bǔ)償往往是象征性的，這樣就對部分人員的利益造成了嚴(yán)重傷害，也為一些人員濫用權(quán)力打開了方便之門。事實(shí)上，這種觀念嚴(yán)重?fù)p害了特定公民（救災(zāi)人員）的權(quán)利，違背了行政法治的基本要求。

2.援助體系缺乏制度化規(guī)范

在自然災(zāi)害引發(fā)的損害發(fā)生后，由于通常不存在責(zé)任者，因而受害者往往難以獲得相應(yīng)的賠償，但由于造成的損失巨大，受害者依靠自身的力量難以恢復(fù)正常生產(chǎn)生活；亦或者雖然有責(zé)任者，但責(zé)任主體的賠償或補(bǔ)償?shù)母采w面有限，不足以彌補(bǔ)受害者的損失。在這些情況下，需要特大城市政府和社會(huì)各界對受害者進(jìn)行幫助。目前我國特大城市援助尚未形成制度化的運(yùn)作模式，缺乏相關(guān)災(zāi)害救助基金，單位或者公民獲得援助的渠道不暢通，一些社會(huì)上的公益機(jī)構(gòu)與受災(zāi)主體之間難以取得信息上的溝通，只能借助于媒體或者相關(guān)資源享有者的號(hào)召而獲得較為單一和偶然的聯(lián)系，從而導(dǎo)致社會(huì)主體的捐助和單位、公民獲得捐助存在雙向困難。比如在2015年“1·2”哈爾濱火災(zāi)事故發(fā)生后，當(dāng)時(shí)正值寒冬時(shí)節(jié)，但哈爾濱市政府卻沒有能夠及時(shí)對災(zāi)民進(jìn)行援助。

3.社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)危害的救助類型化不足

由于特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)類型多，所造成的危害類型也較為復(fù)雜，由此需要救助的種類繁多。然而，當(dāng)前我國行政法規(guī)沒有對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)危害的救助類型予以充分類型化。比如，距離居民小區(qū)不足50米的磁懸浮列車所帶來的噪音和輻射危害問題，現(xiàn)行法律就沒有規(guī)定如何對居民給予救助。2008年在上海就發(fā)生了居民集體抗議修建磁懸浮列車事件。在該事件中，相關(guān)小區(qū)的居民認(rèn)為政府的磁懸浮列車項(xiàng)目距離居民區(qū)不足50米，磁懸浮列車所帶來的磁共振會(huì)傷害居民身體健康，特別是孕婦和小孩的身體健康，但政府卻認(rèn)為磁懸浮列車區(qū)域的電磁強(qiáng)度小于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)限值，加之法律又沒有規(guī)定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，于是居民只能通過“散步”等方式來進(jìn)行抗議。[8]而一些已經(jīng)類型化的救助內(nèi)容的法律位階較低，缺乏權(quán)威性。比如，2011年民政部發(fā)布的《自然災(zāi)害生活救助資金管理暫行辦法》規(guī)定了災(zāi)害應(yīng)急救助；遇難人員家屬撫慰；過渡性生活救助；倒塌、損壞住房恢復(fù)重建補(bǔ)助；旱災(zāi)臨時(shí)生活困難救助；冬春臨時(shí)生活困難救助等內(nèi)容，但上述相關(guān)規(guī)定畢竟沒有完全體現(xiàn)國家的法律意志，對于能否有針對性適用于特大城市也存在一定疑問。

（四）規(guī)劃重建機(jī)制之缺陷

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)危害后果的恢復(fù)重建規(guī)劃，是指特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)之后，為科學(xué)組織和實(shí)施災(zāi)后恢復(fù)重建工作，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，在危害評(píng)估與排查及危險(xiǎn)性評(píng)估、房屋及建筑物受損程度鑒定評(píng)估和資源環(huán)境承載能力等綜合評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，特大城市政府特別制定的危害后果恢復(fù)重建計(jì)劃或方案。

1.常設(shè)性的危害后果恢復(fù)與重建主體缺位

對于特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)后造成嚴(yán)重的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的情況，通常由國務(wù)院成立恢復(fù)重建指導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，組織相關(guān)部委派員赴災(zāi)區(qū)核查災(zāi)情，了解受災(zāi)城市居民的實(shí)際需求。但這種協(xié)調(diào)小組具有臨時(shí)性，而特大城市災(zāi)后重建是一個(gè)持續(xù)時(shí)間很長，覆蓋短期規(guī)劃、中期規(guī)劃和長期規(guī)劃的過程。與此同時(shí)，由于國務(wù)院行政級(jí)別過高，對于地方城市協(xié)調(diào)工作很難做到全面把握。特大城市在特定時(shí)期所面臨的風(fēng)險(xiǎn)多種多樣，受限于人員與相關(guān)工作的匹配問題，各類臨時(shí)小組可能出現(xiàn)精力不足和難以有效協(xié)調(diào)的問題。

此外，災(zāi)后重建小組還與政府行政級(jí)別相對應(yīng)，層層設(shè)立重建小組，無形中增加了特大城市政府日常工作的負(fù)擔(dān)，這種職責(zé)同構(gòu)的行政管理模式在應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)事件危害后果的恢復(fù)重建中，無疑也會(huì)帶來一些問題。災(zāi)后重建的資源由各級(jí)政府層層下?lián)埽绾伪Ｕ献罱K承擔(dān)重建工作的基層政府或者說特定區(qū)域內(nèi)的政府有效調(diào)配各種資源，如何防止相關(guān)資源被地方官員截留，目前尚缺乏有效的監(jiān)督控制手段。

2.非政府主體參與不足

規(guī)劃重建以政府為主導(dǎo)，社會(huì)主體參與不足，民眾的依賴性較強(qiáng)。一方面，這會(huì)加重政府負(fù)擔(dān)，國家財(cái)政在面臨較大壓力的同時(shí)，社會(huì)主體在資金、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等方面的優(yōu)勢也將難以有效發(fā)揮。另一方面，政府主導(dǎo)容易忽視民眾的自主性。比如，在是否選擇異地重建、整體搬遷問題上，忽視民眾對于長期生存環(huán)境的依賴以及是否適合在異地生存的需求，難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的救助。同時(shí)，還會(huì)養(yǎng)成民眾較強(qiáng)的依賴性，“等、靠”思想衍生，甚至因救助層次的不同而引發(fā)群眾的不滿，從而影響政府形象，等等。

3.誤解災(zāi)后重建與發(fā)展的關(guān)系

對于災(zāi)后重建與尋求發(fā)展的關(guān)系，特大城市政府通常存在兩個(gè)誤區(qū)：一是忽視災(zāi)后重建中尋求新的發(fā)展機(jī)遇，單純追求快速恢復(fù)生產(chǎn)生活，難以保障恢復(fù)重建的質(zhì)量。同時(shí)在恢復(fù)重建過程中，不吸收風(fēng)險(xiǎn)事件所帶來的巨大教訓(xùn)，仍然不注重防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施的建立。二是將災(zāi)后重建視為區(qū)域內(nèi)發(fā)展的依靠，希望依賴國家的各種援建資金，一步到位建成各種基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)居住環(huán)境的徹底改變。不論哪一種誤區(qū)，都違背了災(zāi)后重建本身的內(nèi)涵與意義，如果不在恢復(fù)的基礎(chǔ)上，重視防災(zāi)減災(zāi)以及合理進(jìn)行城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展規(guī)劃，忽視城市發(fā)展的基本規(guī)律，急功近利恢復(fù)建設(shè)將難以達(dá)到和完成其應(yīng)有的實(shí)際效果。

二、美國和日本的特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)機(jī)制及法律制度概述

（一）美國針對“卡特里娜”颶風(fēng)的恢復(fù)機(jī)制及法律制度

1.“卡特里娜”颶風(fēng)后新奧爾良市的恢復(fù)重建[9]

（1）災(zāi)害基本情況

2005年8月，“卡特里娜”颶風(fēng)在美國佛羅里達(dá)半島和墨西哥灣路易斯安那州登陸，約有1700人遇難，120萬戶的房屋受損，其中新奧爾良市遭到嚴(yán)重破壞。

（2）保障資金來源[10]

對于“卡特里娜”颶風(fēng)所造成的嚴(yán)重房屋損毀而言，修復(fù)、重建資金是災(zāi)后重建面臨的一大問題。美國目前形成了多元的災(zāi)后重建資金來源渠道。第一種是純粹市場決定模式。住宅建設(shè)由受災(zāi)者自己承擔(dān)，比如，加入商業(yè)保險(xiǎn)；第二種是政府援助模式；第三種是非政府組織援助模式。

（3）科學(xué)編制重建規(guī)劃

2005年11月，新奧爾良市設(shè)立了名為“Bring New Orleans Back Commission”的特別委員會(huì)，圍繞洪水風(fēng)險(xiǎn)管理、教育醫(yī)療恢復(fù)、交通基礎(chǔ)設(shè)施修復(fù)等問題，于2006年1月出臺(tái)了名為“Rebuilding New Orleans”規(guī)劃大綱。這個(gè)重建規(guī)劃更多地強(qiáng)調(diào)城市硬件設(shè)施重建，對居民生活恢復(fù)關(guān)注不夠，針對居民住宅修復(fù)重建竟然沒有提出具體方案。2007年3月，新奧爾良市出臺(tái)了覆蓋整個(gè)轄區(qū)的重建規(guī)劃——“The Unified New Orleans Plan”（UNOP），其目的是打造一個(gè)更安全、更強(qiáng)大、更集約的城市。[11]

（4）分區(qū)規(guī)劃重建

UNOP遵循“因地制宜”原則，利用“災(zāi)區(qū)高程”和“災(zāi)后人口恢復(fù)率”2個(gè)指標(biāo)展開災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建政策選擇適宜性評(píng)價(jià)?！盀?zāi)區(qū)高程”分為高風(fēng)險(xiǎn)（海拔-3英尺以下）、中風(fēng)險(xiǎn)（海拔-3～0英尺），低風(fēng)險(xiǎn)（海拔0英尺以上）三檔。“災(zāi)后人口恢復(fù)率”可以體現(xiàn)災(zāi)后恢復(fù)重建進(jìn)度，分為進(jìn)度快（恢復(fù)率60%以上）、進(jìn)度中（恢復(fù)率15%～60%）、進(jìn)度慢（恢復(fù)率15%以下）三檔。

（二）日本針對阪神大地震的恢復(fù)機(jī)制及法律制度

1.日本社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)機(jī)制：以阪神大地震為例

1995年1月17日，日本兵庫縣神戶市附近發(fā)生了里氏7.3級(jí)地震。地震發(fā)生后，神戶市政府采取了一系列恢復(fù)重建措施以彌補(bǔ)地震帶來了各項(xiàng)損失，其主要體現(xiàn)在以下方面。

（1）制定恢復(fù)計(jì)劃并注重調(diào)整和完善

1995年7月，根據(jù)震后救災(zāi)的實(shí)施效果調(diào)整和完善規(guī)劃，兵庫縣成立了“1995年兵庫縣南部地震災(zāi)害對策本部”。[12]隨后，兵庫縣制定出臺(tái)了災(zāi)后重建總體規(guī)劃——《阪神淡路震災(zāi)復(fù)興計(jì)劃》。2000年1月，兵庫縣對震后5年重建工作及成果進(jìn)行第二次評(píng)估，并于當(dāng)年11月制定出臺(tái)了《阪神淡路震災(zāi)復(fù)興計(jì)劃后期5年間推進(jìn)日程》。此后，分別在2003年和2005年組織了兩次災(zāi)區(qū)問卷調(diào)查，并結(jié)合調(diào)查結(jié)果發(fā)行了《復(fù)興10年總括檢證、提言報(bào)告》，總結(jié)了災(zāi)后10年重建工作的經(jīng)驗(yàn)。

（2）后續(xù)重點(diǎn)解決遺留問題[13]

《阪神淡路震災(zāi)復(fù)興計(jì)劃》中提出對老年人特別是孤寡老人家庭有一定的政策傾斜，例如發(fā)放特殊生活津貼、優(yōu)先集中安排過渡性安置房、組織志愿者援助老年人日常生活等。《高齡者自立支援、生產(chǎn)生活氛圍恢復(fù)推進(jìn)方案2007》提出：“與重建規(guī)劃期中重點(diǎn)推進(jìn)住宅、交通、產(chǎn)業(yè)設(shè)施等硬件建設(shè)不同，重建后續(xù)工作中災(zāi)區(qū)生產(chǎn)生活氛圍的營造（軟環(huán)境建設(shè)）至關(guān)重要”。

（3）注重公眾參與恢復(fù)重建

公眾參與恢復(fù)重建主要包括兩類主體：一是普通公民個(gè)人參與；二是專家學(xué)者參與。經(jīng)歷了此次大地震后，神戶市政府以社區(qū)為單位，組織居民進(jìn)行重建討論，并將結(jié)果反饋給重建專家，編制因地制宜的恢復(fù)重建方案。此外，隨著恢復(fù)重建工作的有序進(jìn)行，Tatuki教授等專家學(xué)者對災(zāi)區(qū)進(jìn)行了長期跟蹤和持續(xù)評(píng)估，尤其是針對災(zāi)民的重建需求進(jìn)行了相關(guān)調(diào)查。[14]阪神地震發(fā)生后，神戶市政府特別注重非營利組織和非政府組織在應(yīng)急救援、恢復(fù)重建工作中的作用，廣泛吸納志愿者參與恢復(fù)重建。[15]

2.日本社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)機(jī)制之法制化

日本作為一個(gè)災(zāi)害多發(fā)型國家，其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)類型以自然災(zāi)害和人為災(zāi)害為主，呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)，特別是從20世紀(jì)90年代以來，日本的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題尤為突出。例如，1995年發(fā)生阪神大地震，同年3月發(fā)生了東京地鐵沙林毒氣事件，12月又發(fā)生了核物質(zhì)泄漏事故；1996年發(fā)生秘魯駐日本大使館人質(zhì)事件，同年還發(fā)生了大腸桿菌引起的集體食物中毒事件；1997年發(fā)生俄羅斯油輪在日本海觸礁事件；2011年發(fā)生福島核電站事故，等等。頻繁發(fā)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事件給日本社會(huì)造成了巨大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。在吸取了大量社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事件帶來的慘痛教訓(xùn)后，日本政府通過不斷調(diào)整和優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對體系，形成了具備高度系統(tǒng)性、專業(yè)化和有序化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制。

日本社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系的一個(gè)突出特點(diǎn)是：強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的過程性、循環(huán)性監(jiān)管。如前所述，“循環(huán)型風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管”方式強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管只有準(zhǔn)備加準(zhǔn)備，改善再改善，追求更好的對策，不斷反復(fù)進(jìn)行，才能達(dá)到良性循環(huán)發(fā)展。其主要包括事前對策、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)的應(yīng)急措施、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的恢復(fù)對策，等到風(fēng)險(xiǎn)事件全部處理完畢之后，再進(jìn)入更高層面的事前對策階段，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的具體措施和對策就像生活周期一樣循環(huán)并不斷成熟、完善。[16]由此可見，日本發(fā)達(dá)、完備的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急體系不僅包括風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)的應(yīng)對機(jī)制設(shè)置，更為重要的是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后恢復(fù)階段的一系列機(jī)制安排。例如，日本特別注重災(zāi)后的復(fù)原管理，即指定中央行政機(jī)關(guān)、地方行政機(jī)關(guān)、地方自治團(tuán)體的首長及其他執(zhí)行機(jī)關(guān)和指定中央公共機(jī)關(guān)、地方公共機(jī)關(guān)與其他依法令有實(shí)施災(zāi)害復(fù)原責(zé)任的人員和部門，應(yīng)依法令或防災(zāi)計(jì)劃的規(guī)定實(shí)施災(zāi)害復(fù)原任務(wù)。[17]

日本社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系的另一突出特點(diǎn)是：完備的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法律制度是日本建構(gòu)起先進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對體系的重要基石。換言之，日本對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管的全過程都要以與之相對應(yīng)的法律為依據(jù)。以災(zāi)害應(yīng)對為例，日本已建立了目前世界上最完善、最細(xì)致的災(zāi)害應(yīng)對法律體系，主要由災(zāi)害對策基本法、災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃、災(zāi)害緊急應(yīng)對、災(zāi)后重建和復(fù)興、災(zāi)害管理組織共5大類52項(xiàng)法律組成。[18]

當(dāng)然，日本社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)后果恢復(fù)階段的各項(xiàng)機(jī)制同樣也不例外，在其諸多法律、地方性法規(guī)以及規(guī)范性文件中，對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)機(jī)制進(jìn)行了明確規(guī)定，如日本的《災(zāi)害對策基本法》。特別是在日本的《國民保護(hù)法》中，對風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)階段的各項(xiàng)機(jī)制都作出了明確的規(guī)定：一是對恢復(fù)階段的財(cái)政支持措施進(jìn)行規(guī)定，如國家應(yīng)迅速且實(shí)際性地采取相應(yīng)措施，投入資金用于災(zāi)后重建以及災(zāi)后公共稅收減免等；二是規(guī)定了恢復(fù)階段的稅收措施，如免除外國救援物資的關(guān)稅、對需要進(jìn)口的生活物資的關(guān)稅加以減輕或免除等；三是明確了恢復(fù)階段的金融措施，如重建資金作為地方公共團(tuán)體用于災(zāi)害修復(fù)的支出立項(xiàng)，適當(dāng)運(yùn)用短期貸款形式加以提供等。[19]

三、健全和優(yōu)化我國特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)機(jī)制相關(guān)法律制度的途徑

（一）優(yōu)化之基本原則

依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)重建中的一般屬性以及特大城市固有的特殊性，在其法制化構(gòu)建和完善過程中，有必要提出一些基本原則作為貫穿恢復(fù)重建各項(xiàng)機(jī)制以及指導(dǎo)各類主體有序、高效進(jìn)行恢復(fù)重建工作的基本準(zhǔn)則，規(guī)范各類主體權(quán)力（權(quán)利）義務(wù)所應(yīng)當(dāng)遵循的原則?？傮w而言，完善特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)機(jī)制的法律制度應(yīng)遵循以下幾個(gè)方面的基本原則。[20]

1.堅(jiān)持以人為本原則

在特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)機(jī)制的法制化過程中，法律需要體現(xiàn)以人為本的原則。權(quán)利已不僅僅是一種書面語言，而成為我們?nèi)粘Ｉ顑?nèi)在話語的有機(jī)組成部分。[21]要切實(shí)履行特大城市政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，高度重視城市居民的生命權(quán)和健康權(quán)，把保障公眾健康和生命財(cái)產(chǎn)安全作為首要任務(wù)，充分依靠群眾，切實(shí)加強(qiáng)對救援人員的安全防護(hù)工作。同時(shí)，法律也要注重公平公正和有針對性地對不同特大城市社會(huì)和民眾進(jìn)行相關(guān)救助。不同的地區(qū)、不同的人群面對同樣的風(fēng)險(xiǎn)事件，因?yàn)槠浯嗳跣愿叩筒煌軗p程度也各不相同。因此，特大城市中的老人、兒童、殘疾人等弱勢群體以及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)特大城市受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)在恢復(fù)重建過程中應(yīng)得到更多救助。

2.堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與屬地為主原則

在特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)機(jī)制的法制化過程中，法律要體現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、屬地為主的原則，即要在特大城市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立健全分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合、屬地管理為主的風(fēng)險(xiǎn)后果恢復(fù)體制；在特大城市黨委領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，同時(shí)充分發(fā)揮專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的作用，將風(fēng)險(xiǎn)事件中的善后處置和恢復(fù)重建工作層層落實(shí)，逐級(jí)量化。

3.堅(jiān)持依法規(guī)范與加強(qiáng)管理原則

特大城市人民政府及其有關(guān)部門要按照法定權(quán)限和程序?qū)嵤┥鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)的善后處置和恢復(fù)重建工作。依據(jù)有關(guān)法律和行政法規(guī)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，妥善處理應(yīng)急措施與常規(guī)管理的關(guān)系，合理把握非常措施的運(yùn)用范圍和實(shí)施力度，維護(hù)公眾的合法權(quán)益，使社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)危害后果的善后處置和恢復(fù)重建工作規(guī)范化、制度化、法制化。

同時(shí)，要強(qiáng)調(diào)責(zé)任追究也要鼓勵(lì)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。對責(zé)任人責(zé)任追究的關(guān)注，只是善后處置的一個(gè)方面，關(guān)鍵在于能否從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事件中汲取教訓(xùn)，舉一反三，未雨綢繆，防患于未然。同時(shí)，由于諸多風(fēng)險(xiǎn)事件無章可循，既定的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案難以照搬，需要決策者在緊急情況下作出非常規(guī)決策，此時(shí)就需要鼓勵(lì)創(chuàng)新，促使政府官員在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)危害后果善后處置和恢復(fù)重建中勇于行動(dòng)而不是推卸責(zé)任。

4.堅(jiān)持質(zhì)量與注重效率相結(jié)合原則

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)機(jī)制的法制化需要體現(xiàn)堅(jiān)持質(zhì)量與注重效率相結(jié)合的原則。法律需要確?；謴?fù)工作各環(huán)節(jié)都能體現(xiàn)質(zhì)量和注重效率，建立健全快速反應(yīng)機(jī)制，及時(shí)獲取充分而準(zhǔn)確的信息，跟蹤研判，果斷決策，迅速處置，最大限度地減少危害和影響。

5.堅(jiān)持政府主導(dǎo)與公眾參與原則

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)機(jī)制的法制化需要體現(xiàn)由政府主導(dǎo)并動(dòng)員公眾廣泛參與的原則。即政府要起到主導(dǎo)作用，組織、協(xié)調(diào)有關(guān)部門，調(diào)動(dòng)各種資源，盡快恢復(fù)災(zāi)區(qū)的生產(chǎn)生活秩序，消除災(zāi)害帶來的負(fù)面影響。同時(shí)，政府在恢復(fù)重建階段要積極開展社會(huì)動(dòng)員，鼓勵(lì)災(zāi)區(qū)社會(huì)公眾展開災(zāi)后自救與互救，號(hào)召其他地區(qū)的社會(huì)公眾向?yàn)?zāi)區(qū)捐款捐物。加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)教育工作，普及科普常識(shí)，形成政府、企事業(yè)單位和志愿者隊(duì)伍相結(jié)合的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)后果恢復(fù)工作格局，促進(jìn)公眾自救、互救能力的提高。

6.堅(jiān)持科學(xué)統(tǒng)籌與資源整合原則

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)機(jī)制的法制化需要堅(jiān)持科學(xué)統(tǒng)籌與資源整合原則，法律需要整合現(xiàn)有社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的恢復(fù)資源，建立分工明確、責(zé)任落實(shí)、常備不懈的保障體系。通過組織整合、資源整合、行動(dòng)整合等應(yīng)急要素整合，形成一體化的災(zāi)后善后處理與恢復(fù)重建系統(tǒng)。

7.堅(jiān)持合理規(guī)劃原則

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)機(jī)制的法制化應(yīng)體現(xiàn)合理規(guī)劃原則，即恢復(fù)重建不僅要整體規(guī)劃，全面消除災(zāi)害對社會(huì)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)乃至社會(huì)公眾心理的影響，注重分步實(shí)施，著重恢復(fù)對災(zāi)區(qū)復(fù)原至關(guān)重要的生命線系統(tǒng)，同時(shí)還要在恢復(fù)重建中尋求新的發(fā)展機(jī)遇。也就是說，不能僅僅是消除某一次社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的消極影響，應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、汲取教訓(xùn)，增強(qiáng)社會(huì)防災(zāi)、減災(zāi)能力。與此同時(shí)，還要善于抓住機(jī)遇，放眼未來，使恢復(fù)重建成為災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新起點(diǎn)。

堅(jiān)持因地制宜，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，突出重點(diǎn)，兼顧一般，局部利益服從全局利益；受災(zāi)地區(qū)自力更生、生產(chǎn)自救與國家支持、對口支援相結(jié)合，就地恢復(fù)重建與異地新建相結(jié)合，立足當(dāng)前與兼顧長遠(yuǎn)相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)相結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處。

（二）特大城市風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)機(jī)制法制優(yōu)化之具體路徑

1.善后恢復(fù)機(jī)制之完善

善后恢復(fù)機(jī)制，主要包括兩層含義：一方面是進(jìn)行善后初步安置，另一方面是采取恢復(fù)措施。善后恢復(fù)是開展其他恢復(fù)重建工作的必備前提和基礎(chǔ)。行政法需要為善后恢復(fù)機(jī)制提供規(guī)范依據(jù)，需要規(guī)定特大城市政府等主體的法定職責(zé)。

（1）妥善安置災(zāi)民

對因社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的突發(fā)應(yīng)急事件造成人員傷亡的，按照規(guī)定給予撫恤、補(bǔ)助或補(bǔ)償。

（2）恢復(fù)生活和生產(chǎn)經(jīng)營秩序

特大城市政府負(fù)有盡快恢復(fù)生活秩序和生產(chǎn)經(jīng)營秩序的職責(zé)?；謴?fù)生活秩序和生產(chǎn)經(jīng)營秩序的職責(zé)較多，各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)造成的破壞不同，需要恢復(fù)的生活秩序和生產(chǎn)經(jīng)營秩序內(nèi)容也會(huì)有差異。主要恢復(fù)事項(xiàng)包括：搶修公共基礎(chǔ)設(shè)施，盡快恢復(fù)“五通”，即路通、電通、水通、信息通、廣播電視通。

（3）恢復(fù)法律秩序

一個(gè)社會(huì)的正常法律秩序在風(fēng)險(xiǎn)處置階段往往會(huì)受到嚴(yán)重影響，執(zhí)法人員會(huì)面臨傷亡，執(zhí)法設(shè)施會(huì)遭到破壞，同時(shí)在特定區(qū)域和范圍內(nèi)會(huì)形成執(zhí)法“真空地帶”。這些問題往往嚴(yán)重危害公共安全，破壞法律秩序，并在災(zāi)后一段時(shí)間內(nèi)造成社會(huì)和民眾的恐慌。因此，在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)后果恢復(fù)階段，特大城市政府應(yīng)當(dāng)迅速改善執(zhí)法環(huán)境，恢復(fù)法律秩序，懲治犯罪行為。

2.調(diào)查評(píng)估機(jī)制之完善

特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)后果恢復(fù)的調(diào)查評(píng)估，應(yīng)當(dāng)采用全面調(diào)查評(píng)估、實(shí)地評(píng)估、綜合評(píng)估的方法，并以調(diào)查評(píng)估所提供的有關(guān)資料和信息作為制定災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃的科學(xué)依據(jù)。行政法則需要對特大城市政府的調(diào)查評(píng)估規(guī)定職責(zé)、要求、內(nèi)容和程序等事項(xiàng)，確保調(diào)查活動(dòng)順利進(jìn)行。調(diào)查評(píng)估的基本要求包括：一是要快速。風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害過后，百廢待興，要恢復(fù)正常社會(huì)秩序，時(shí)間往往非常緊迫。例如，洪水、地震等災(zāi)害過后，大量的房屋被毀壞，大量的災(zāi)民無家可歸，災(zāi)后的重建工作迫在眉睫，評(píng)估必須要爭分奪秒。二是要準(zhǔn)確。風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害過后，各項(xiàng)工作千頭萬緒，恢復(fù)正常的城市社會(huì)生活需要時(shí)日。作為災(zāi)后恢復(fù)的基礎(chǔ)工作，特大城市政府需要對傷亡人員數(shù)量、需援助人員的數(shù)量、財(cái)物的毀損情況等進(jìn)行準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。然而，基層工作人員有時(shí)為了敷衍應(yīng)付上級(jí)，可能存在謊報(bào)、漏報(bào)、遲報(bào)甚至不報(bào)的情況，其結(jié)果將導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真，使相關(guān)統(tǒng)計(jì)工作陷入錯(cuò)綜復(fù)雜的局面，并給后續(xù)工作形成一系列麻煩。三是對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和分析要實(shí)事求是，既要有真實(shí)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)和材料，又要有很高的理論水平，否則就難以全面、準(zhǔn)確反映災(zāi)后重建的真實(shí)需求。四是對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防管理和應(yīng)急管理進(jìn)行分析評(píng)估，尋找風(fēng)險(xiǎn)管理中存在的問題，指出需要改進(jìn)的方面，進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)。

行政法需要規(guī)定特大城市在運(yùn)用調(diào)查評(píng)估結(jié)果方面的職責(zé)。比如，教育城市居民提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；將評(píng)估結(jié)果作為社會(huì)知識(shí)的一部分，及時(shí)改進(jìn)媒體對風(fēng)險(xiǎn)報(bào)道的溝通意識(shí)和協(xié)作能力；作為改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)；作為對人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高人員風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和處置技能、知識(shí)的依據(jù)；作為今后改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)與恢復(fù)的計(jì)劃并使之成為對其有更強(qiáng)指導(dǎo)作用的依據(jù)；作為改進(jìn)資源儲(chǔ)備和后勤保障工作，使風(fēng)險(xiǎn)處置可以得到更好資源供應(yīng)的依據(jù)；作為對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)更新并加強(qiáng)其風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力的依據(jù)等。

風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生往往與行政機(jī)關(guān)或者其他社會(huì)主體的不作為或者作為不力有關(guān)，所以在恢復(fù)重建過程中，應(yīng)依據(jù)調(diào)查評(píng)估的結(jié)果，依法界定相關(guān)主體的責(zé)任。行政法需要構(gòu)建政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任等各項(xiàng)責(zé)任體系。同時(shí)在界定責(zé)任的過程中，要防止為了平息事件，減輕輿論壓力，而在從快從重追責(zé)過程中出現(xiàn)忽視責(zé)任主體的權(quán)利問題，以免引發(fā)當(dāng)事人的不滿和產(chǎn)生新的訴訟問題。行政法也要改變責(zé)任模糊與主體不清的現(xiàn)狀，避免導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)成為“無責(zé)任主體”事件。以調(diào)查評(píng)估報(bào)告為基礎(chǔ)的責(zé)任界定，既要將風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究落到實(shí)處，又要盡量做到不損害責(zé)任主體的權(quán)利。

3.救助補(bǔ)償機(jī)制之完善

（1）建立國家援助制度

特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源多，突發(fā)事件發(fā)生概率高，這就需要針對風(fēng)險(xiǎn)建立國家援助機(jī)制。

首先，它是穩(wěn)定公共財(cái)政的需要。財(cái)政是國家職能的基礎(chǔ)。風(fēng)險(xiǎn)往往會(huì)在短時(shí)間內(nèi)急劇增大財(cái)政支出，同時(shí)在相對較長的時(shí)間內(nèi)造成稅收等政府收入減少，從而導(dǎo)致財(cái)政狀況惡化。這就需要利用財(cái)政撥款和其他財(cái)政工具建立一個(gè)預(yù)算外運(yùn)行的獨(dú)立的常設(shè)基金，專門用于突發(fā)事件的必要開支，遇到突發(fā)事件即自行啟動(dòng)，從而起到為財(cái)政“減壓”的作用。

其次，它是有效制止恐慌情緒蔓延，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加對外交流的客觀需要。國家援助機(jī)制是獨(dú)立于現(xiàn)行社會(huì)保障機(jī)制之外的特殊的國家風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，是應(yīng)對和緩解特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。國家援助的核心是對人身傷害引發(fā)的經(jīng)濟(jì)損失，在社會(huì)可容忍的限度內(nèi)，進(jìn)行對等賠償，從而可極大提高特大城市社會(huì)成員在面對和遭遇突發(fā)事件侵害時(shí)的承受能力。

（2）建立健全保險(xiǎn)賠償制度

行政法需要規(guī)定鼓勵(lì)特大城市政府、企事業(yè)單位、個(gè)人積極參加保險(xiǎn)，提倡和鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司參與減災(zāi)科研及宣傳教育、扶助減災(zāi)設(shè)備物資生產(chǎn)與儲(chǔ)備、減災(zāi)基礎(chǔ)建設(shè)等工作。災(zāi)害發(fā)生后，對于家庭或企業(yè)購買了家庭財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)或自然災(zāi)害險(xiǎn)等相關(guān)險(xiǎn)種并符合理賠條件的，保險(xiǎn)監(jiān)管部門要督促有關(guān)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及時(shí)按規(guī)定做好有關(guān)單位和個(gè)人損失的理賠工作。

（3）建立健全特大城市政府補(bǔ)償制度

在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)后果恢復(fù)重建過程中，政府下?lián)芫葹?zāi)款項(xiàng)用以幫助災(zāi)區(qū)恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序，是災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)闹饕侄?。政府?yīng)當(dāng)在救助中發(fā)揮主導(dǎo)作用。建立健全政府補(bǔ)償制度主要體現(xiàn)有兩種情況：一種是對財(cái)產(chǎn)征用的補(bǔ)償，另一種是對依法采取的財(cái)產(chǎn)處分行為的補(bǔ)償。補(bǔ)償一般不低于實(shí)際利益損失。

（4）建立健全捐助制度

捐助主要包括國內(nèi)社會(huì)捐助與國際社會(huì)捐助兩種形式。對于這兩種捐助形式，行政法都應(yīng)加以規(guī)范。同時(shí)行政法還需注重發(fā)揮非政府組織、企業(yè)和民眾參與捐助的作用。

此外，尋求國際社會(huì)的援助，也是風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)機(jī)制的應(yīng)有之義。對于國際援助的途徑、方式、接受渠道、使用方法等事項(xiàng)，行政法都應(yīng)加以規(guī)范。

4.規(guī)劃重建機(jī)制之完善

（1）總體要求

規(guī)劃重建機(jī)制是特大城市負(fù)責(zé)恢復(fù)重建的部門實(shí)施災(zāi)后恢復(fù)重建工作的統(tǒng)領(lǐng)性綱要，涉及到特大城市災(zāi)后恢復(fù)重建諸多領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)建設(shè)、政策措施等方面。行政法應(yīng)規(guī)定特大城市政府需將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題納入其城市總體規(guī)劃，同時(shí)特大城市政府負(fù)有相應(yīng)法律義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照恢復(fù)功能和統(tǒng)籌安排要求，優(yōu)化空間布局。從行政法角度而言，特大城市政府應(yīng)履行以下相關(guān)職責(zé)：合理規(guī)劃特大城市人口規(guī)模；針對重大風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行特殊規(guī)劃；加強(qiáng)特大城市生命線工程的特殊規(guī)劃。[22]

（2）明確重建基礎(chǔ)，注重規(guī)劃分區(qū)

重建基礎(chǔ)包括災(zāi)區(qū)概況、規(guī)劃范圍和重建條件三個(gè)方面內(nèi)容。災(zāi)區(qū)概況主要包括災(zāi)區(qū)的基本概況、受災(zāi)范圍、災(zāi)害損失情況和災(zāi)區(qū)的主要特點(diǎn)（地質(zhì)條件、生態(tài)環(huán)境、人文環(huán)境和產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)）等內(nèi)容。規(guī)劃范圍主要包括災(zāi)害影響區(qū)域（災(zāi)害極重區(qū)域、嚴(yán)重區(qū)域和一般區(qū)域）、就近安置及轉(zhuǎn)移安置區(qū)域的各項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容以及周邊重點(diǎn)自然災(zāi)害隱患治理和生態(tài)修復(fù)等內(nèi)容。重建條件主要包括災(zāi)區(qū)自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)發(fā)展水平、交通設(shè)施等面臨的困難和相關(guān)保障措施內(nèi)容。

（3）注重住房重建

居民住房恢復(fù)重建是指特大城市政府要組織好城鄉(xiāng)居民住房恢復(fù)重建工作。居民住房恢復(fù)重建要充分尊重居民意愿，科學(xué)選址，注重工程結(jié)構(gòu)安全、經(jīng)濟(jì)、實(shí)用，嚴(yán)格執(zhí)行抗震防御標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)規(guī)范，突出地域特色和民族傳統(tǒng)風(fēng)貌。對重建住房而言，特大城市政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下幾個(gè)方面的原則：第一，及時(shí)。居住是特大城市社會(huì)公眾生活所必需的基本條件，是恢復(fù)重建工作須盡快解決的主要問題。第二，災(zāi)民自救與政府補(bǔ)助相結(jié)合。特大城市政府要從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)受災(zāi)范圍和經(jīng)濟(jì)實(shí)力等情況的不同，合理確定災(zāi)民建房補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。第三，科學(xué)規(guī)劃。特大城市政府要按照安全、就近、節(jié)約等原則，做好住房重建規(guī)劃工作。重建住房要盡量避開地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、易受洪水沖擊、強(qiáng)風(fēng)口等不利自然因素干擾的區(qū)域。第四，調(diào)動(dòng)災(zāi)民積極性。從規(guī)劃、選址到建設(shè)，特大城市政府在住房恢復(fù)重建工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要充分發(fā)揮災(zāi)民的積極性和自主性。

（4）注重防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)

特大城市政府要堅(jiān)持預(yù)防為主、合理避讓、重點(diǎn)整治、統(tǒng)籌調(diào)度的原則，加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)體系和綜合減災(zāi)能力建設(shè)，提高災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警和緊急救援能力，以降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率。行政法需要對災(zāi)害防治、災(zāi)害預(yù)測預(yù)警、減災(zāi)救災(zāi)應(yīng)急體系建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)等內(nèi)容加以規(guī)范。

（5）對特大城市政府職能部門提供援助政策的規(guī)定

根據(jù)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)后果恢復(fù)重建的需要，行政法需要規(guī)定特大城市政府職能部門應(yīng)當(dāng)采取的多種支持政策和保障措施。主要包括財(cái)政政策、稅收政策、土地政策、金融政策、援助政策、扶貧政策、產(chǎn)業(yè)政策等，物資保障、交通保障和援建保障等相關(guān)措施，以及規(guī)劃實(shí)施管理和監(jiān)督檢査制度。

（6）對公共服務(wù)恢復(fù)重建的規(guī)定

行政法需要規(guī)定特大城市政府在公共服務(wù)恢復(fù)重建過程中應(yīng)注意推進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)以及有效促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化等相關(guān)內(nèi)容，推進(jìn)教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)和社會(huì)保障、文化、廣播影視等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，使其完善覆蓋全市的基本公共服務(wù)體系。與此同時(shí)，行政法也需要規(guī)定特大城市政府對基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)重建工作，包括城市交通、通信、水利、能源、市政設(shè)施的恢復(fù)重建等內(nèi)容。

（7）對產(chǎn)業(yè)恢復(fù)重建的規(guī)定

行政法需要規(guī)定特大城市政府對產(chǎn)業(yè)恢復(fù)重建的基本職責(zé)。特大城市政府要依托資源優(yōu)勢，適應(yīng)市場需求，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，合理引導(dǎo)受災(zāi)企業(yè)原地恢復(fù)重建、異地新建和關(guān)停并轉(zhuǎn)，持續(xù)協(xié)調(diào)相關(guān)發(fā)展。行政法需要規(guī)定特大城市政府對工業(yè)、農(nóng)牧業(yè)、文化旅游業(yè)、特色加工業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)領(lǐng)域重建的具體職責(zé)。

結(jié)語

特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制應(yīng)按照“全過程的、循環(huán)的”治理理念引入突發(fā)公共事件生命發(fā)展周期理論，即將特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)視為具有生命周期（潛伏期、發(fā)生期、發(fā)展期與死亡期）的事物，并從預(yù)防階段、監(jiān)測階段、處置階段、恢復(fù)階段設(shè)計(jì)其應(yīng)對機(jī)制。同時(shí)還應(yīng)注重系統(tǒng)觀點(diǎn)，采取全方位、立體式、多層面路徑構(gòu)建與機(jī)制分析，有效形成一個(gè)全過程的循環(huán)機(jī)制體系。

優(yōu)化特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)機(jī)制的法律制度應(yīng)當(dāng)遵循以人為本的原則；堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、屬地為主原則；堅(jiān)持依法規(guī)范、加強(qiáng)管理原則；堅(jiān)持質(zhì)量、注重效率相結(jié)合原則；堅(jiān)持政府主導(dǎo)、公眾參與原則；堅(jiān)持科學(xué)統(tǒng)籌、資源整合原則；堅(jiān)持合理規(guī)劃原則。其優(yōu)化的總體思路是成立恢復(fù)小組、制定和啟動(dòng)恢復(fù)計(jì)劃、踐行總體災(zāi)害恢復(fù)理念；其優(yōu)化的具體路徑應(yīng)當(dāng)涵蓋善后恢復(fù)機(jī)制、調(diào)查評(píng)估機(jī)制、救助補(bǔ)償機(jī)制、規(guī)劃重建機(jī)制等各方面內(nèi)容。