曾凡軍，蒙 穎

（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西 南寧530004）

黨的十九大報(bào)告將“生態(tài)宜居”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求之一[1]（P28-29），《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，也提出“鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵”。加快農(nóng)村生態(tài)治理，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，中央各項(xiàng)政策為構(gòu)建宜居的鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活環(huán)境提供了理論指導(dǎo)與行動(dòng)指南。

一、問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放以來(lái)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化給鄉(xiāng)村帶來(lái)沖擊，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)形中被邊緣化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素高度非農(nóng)化、村莊建設(shè)用地空廢化、村民住宅規(guī)劃無(wú)序化、農(nóng)村生態(tài)空間污損化、生產(chǎn)生活用水污染化等鄉(xiāng)村生態(tài)衰退問(wèn)題日益凸顯[2]，嚴(yán)重影響著農(nóng)村居民的生活質(zhì)量與鄉(xiāng)村生態(tài)景觀風(fēng)貌。廣大鄉(xiāng)村生態(tài)基礎(chǔ)薄弱、形勢(shì)嚴(yán)峻，環(huán)境友好型生產(chǎn)方式和生活方式未常態(tài)化，鄉(xiāng)村生態(tài)振興任重而道遠(yuǎn)。

鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)“自然—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”復(fù)合體[3]?！班l(xiāng)村生態(tài)振興”不單純是一個(gè)環(huán)境議題，它涵蓋了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化多個(gè)領(lǐng)域，既要打造良好的自然環(huán)境，又要塑造舒適的人居環(huán)境，既要合理開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村生態(tài)資源，又要兼顧?quán)l(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。目前來(lái)看，鄉(xiāng)村生態(tài)振興治理存在明顯“碎片化”問(wèn)題，如何化解這些治理難題成為學(xué)術(shù)界與社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。整體性治理理論作為當(dāng)下的新興治理理論，強(qiáng)調(diào)溝通與合作、協(xié)調(diào)與整合，達(dá)到目標(biāo)相互強(qiáng)化的合作治理。將其作為研究鄉(xiāng)村生態(tài)振興治理的理論基礎(chǔ)，構(gòu)建鄉(xiāng)村生態(tài)治理的整體性治理模式，可以為提高鄉(xiāng)村生態(tài)治理能力與治理水平提供理論參考和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)，助力鄉(xiāng)村振興。

二、整體性治理：鄉(xiāng)村生態(tài)振興的分析框架

（一）整體性治理理論

整體性治理是英國(guó)學(xué)者佩里·?？怂乖趯?duì)新公共管理實(shí)踐進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上提出來(lái)的，它是一種針對(duì)個(gè)體主義思維方式的濫觴及其實(shí)踐層面帶來(lái)的分散性管理和裂解性服務(wù)問(wèn)題[4]，以公眾需求為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)、整合和信任為機(jī)制，采用信息技術(shù)為依托手段，實(shí)現(xiàn)治理層級(jí)、治理功能、公私部門(mén)關(guān)系、不同部門(mén)碎片化責(zé)任機(jī)制和信息系統(tǒng)有機(jī)整合的新型政府治理模式[5]。整體性治理針對(duì)新公共管理過(guò)度強(qiáng)調(diào)分權(quán)和職能劃分而產(chǎn)生的碎片化問(wèn)題，提出了最佳途徑，即整合，構(gòu)建整體性政府。

整體性治理以解決問(wèn)題為目的，強(qiáng)調(diào)政府運(yùn)用整合與協(xié)調(diào)的方式促進(jìn)多元主體協(xié)調(diào)一致，從而提供無(wú)縫隙的政府服務(wù)。首先，它解決了部門(mén)之間相互轉(zhuǎn)嫁和重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題[4]。通過(guò)整合機(jī)制，將組織內(nèi)部彼此重合或功能相關(guān)的部門(mén)進(jìn)行整合，打破“政出多門(mén)、部門(mén)打架”的局面。其次，它解決相互沖突的目標(biāo)。通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)制建立聯(lián)系、緩解沖突，實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的相互強(qiáng)化，以此增強(qiáng)整體性治理中網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的凝聚力，從而有效化解復(fù)雜且分散化的治理中各機(jī)構(gòu)和層級(jí)的目標(biāo)沖突。再次，它解決溝通問(wèn)題。碎片化的治理會(huì)使部門(mén)之間缺乏溝通產(chǎn)生藩籬，重復(fù)浪費(fèi)、服務(wù)質(zhì)量差等問(wèn)題也會(huì)接踵而至，整體性治理通過(guò)協(xié)調(diào)與整合兩個(gè)“引擎”，推進(jìn)多個(gè)主體進(jìn)行有效溝通、共商議題，從而達(dá)成共識(shí)，通力合作。最后，它解決府際低效問(wèn)題[5]。

（二）整體性治理理論與鄉(xiāng)村生態(tài)振興的契合性

整體性治理是一種整體主義思維、合作式與一體化的治理范式。它強(qiáng)調(diào)各個(gè)治理主體在鄉(xiāng)村生態(tài)治理中通過(guò)信息技術(shù)協(xié)同合作，既要重視政府公共性和責(zé)任性的回歸，打破政府部門(mén)間條塊分割的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)緊密合作，同時(shí)也要推動(dòng)政府與私人部門(mén)之間的公私合作，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)對(duì)公共服務(wù)的高效治理[6]。將整體性治理作為鄉(xiāng)村生態(tài)振興的分析框架具有科學(xué)性和可行性。

1.目標(biāo)契合

鄉(xiāng)村生態(tài)治理與整體性治理目標(biāo)契合，兩者均要求多個(gè)主體相互合作，達(dá)到公共利益最大化，實(shí)現(xiàn)共贏。鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)由水、土、氣、生物等要素構(gòu)成的整體，鄉(xiāng)村生態(tài)振興的目標(biāo)不僅是人居環(huán)境治理，還涵蓋了農(nóng)業(yè)生態(tài)化、農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)、村民綠色生活方式轉(zhuǎn)化等。整體性治理的目標(biāo)是要強(qiáng)化各主體之間的聯(lián)系，構(gòu)建基于信任的整體性責(zé)任機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。鄉(xiāng)村生態(tài)治理需要政府、村民、社會(huì)組織等多個(gè)主體運(yùn)用整體、系統(tǒng)的方法，綜合決策、統(tǒng)一行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)和層級(jí)之間的多元主體合作治理。此外，整體性治理還要求統(tǒng)籌兼顧生態(tài)系統(tǒng)各要素，對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，以政府為主導(dǎo)，聯(lián)合村民、市場(chǎng)共同參與，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興整體利益最大化。綜上所述，整體性治理與鄉(xiāng)村生態(tài)治理目標(biāo)契合，運(yùn)用整體性治理來(lái)化解鄉(xiāng)村生態(tài)治理中的“碎片化”問(wèn)題具有可行性。

2.機(jī)制耦合

整體性治理的關(guān)鍵機(jī)制是協(xié)調(diào)、整合與信任。協(xié)調(diào)是指基層政府出于“整體性考慮”與其他部門(mén)之間通過(guò)“對(duì)話(huà)”方式進(jìn)行信息交換與共享，是部門(mén)之間對(duì)話(huà)、規(guī)劃和協(xié)作的過(guò)程，側(cè)重于政策制定；整合側(cè)重于解決問(wèn)題，即政策執(zhí)行，是指在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，通過(guò)制度革新、組織調(diào)整、公眾參與等途徑，達(dá)成統(tǒng)一行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)民眾需求的整體性回應(yīng)[7]；信任是政府與私人部門(mén)、政府與民眾之間合作的紐帶，意味著政府與社會(huì)之間的良性溝通與信息共享需要信任機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。將協(xié)調(diào)、整合與信任機(jī)制運(yùn)用于鄉(xiāng)村生態(tài)治理問(wèn)題上，可以為其提供有效的治理思路：在協(xié)調(diào)層面上，整體性治理關(guān)注的是制定什么政策可以使鄉(xiāng)村生態(tài)獲得有效治理；在整合層面上，整體性治理考慮的是不同的政策、功能需要哪些部門(mén)和人員單獨(dú)或合作來(lái)落實(shí)與實(shí)現(xiàn)；在信任層面上，整體性治理著力于達(dá)成政府與社會(huì)之間的良好信任關(guān)系，將不同領(lǐng)域、不同部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來(lái)，使鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、組織振興、人才培育等任務(wù)緊密地銜接，將短期任務(wù)和長(zhǎng)期任務(wù)統(tǒng)一起來(lái)。

三、碎片化：鄉(xiāng)村生態(tài)振興的現(xiàn)實(shí)困境

自20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，“碎片化”概念產(chǎn)生，學(xué)者將其用來(lái)描述“制度化基礎(chǔ)不足，權(quán)力一元化”的象征，由此在決策過(guò)程中產(chǎn)生了相互爭(zhēng)論、各自為政的現(xiàn)象，沒(méi)有人愿意承擔(dān)較大責(zé)任而獲微薄利益，最后達(dá)成相互妥協(xié)的公共政策[8]（P9，P12）。目前，我國(guó)鄉(xiāng)村生態(tài)治理面臨“碎片化”困境，主要體現(xiàn)在治理主體碎片化、制度體系碎片化、運(yùn)行機(jī)制碎片化、治理內(nèi)容碎片化與信息技術(shù)碎片化五個(gè)方面，由此導(dǎo)致多元力量無(wú)法被有效整合，從而制約鄉(xiāng)村生態(tài)治理效能，延緩鄉(xiāng)村生態(tài)振興的步伐。

（一）治理主體碎片化

從應(yīng)然角度來(lái)看，鄉(xiāng)村生態(tài)振興的治理主體包括政府、農(nóng)民以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，它們應(yīng)該在一個(gè)整體框架內(nèi)，圍繞共同的目標(biāo)，建立一個(gè)以政府為中心，多元主體共同參與的鄉(xiāng)村生態(tài)治理體系。但在實(shí)踐中，治理主體表現(xiàn)出“碎片化”特征，具體呈現(xiàn)為多元主體雖在一定程度上參與鄉(xiāng)村生態(tài)治理，但無(wú)論是政府、村民還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都存在相關(guān)責(zé)任缺失，治理主體間的合作網(wǎng)絡(luò)尚未形成。

從政府方面來(lái)看，地方政府作為“主導(dǎo)者”，承擔(dān)著鄉(xiāng)村生態(tài)治理不可推卸的責(zé)任，然而，在鄉(xiāng)村生態(tài)治理中，部分地方政府并未發(fā)揮應(yīng)有作用。主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是有些地方政府仍然將經(jīng)濟(jì)發(fā)展視為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“牛鼻子”，將“GDP”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資任務(wù)”作為最主要考核指標(biāo)；為此一些地方政府對(duì)污染企業(yè)無(wú)限寬容、例外袒護(hù)，甚至盲目引進(jìn)污染企業(yè)，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理仍為地方政府“晉升錦標(biāo)賽”的重要場(chǎng)域[9]。二是政府部門(mén)職能交叉、權(quán)責(zé)不明。鄉(xiāng)村生態(tài)治理涉及環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、國(guó)土等多個(gè)部門(mén)，但行動(dòng)效率和防治效果不盡人意。如農(nóng)村耕地的資源屬性、環(huán)境屬性、生態(tài)屬性分別屬于國(guó)土、環(huán)保、林業(yè)部門(mén)主管，但生態(tài)屬性又與其他屬性相互交織，由此產(chǎn)生的多頭管理造成鄉(xiāng)村耕地生態(tài)管護(hù)的職能交叉[10]。鄉(xiāng)村生態(tài)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，如果各部門(mén)或機(jī)構(gòu)之間溝通渠道不暢通、權(quán)責(zé)劃分模糊，就可能在治理過(guò)程中出現(xiàn)相互推諉、各為其政的“碎片化”現(xiàn)象。三是地方政府生態(tài)治理意愿和治理能力不足的問(wèn)題。具體表現(xiàn)在部分地方政府急功近利，“意愿-能力-績(jī)效”路徑中的治理能量一路渙散[11]，對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)問(wèn)題“一刀切”，對(duì)群眾反映的生態(tài)問(wèn)題不作為、不回應(yīng)，“監(jiān)管無(wú)動(dòng)力、無(wú)能力、無(wú)壓力”的現(xiàn)象普遍存在。

從農(nóng)民方面來(lái)看，理論上來(lái)說(shuō)廣大農(nóng)民既是良好生態(tài)環(huán)境的受益者，也是鄉(xiāng)村生態(tài)治理的主力軍，農(nóng)村居民生態(tài)文明素質(zhì)的高低和環(huán)保意識(shí)的強(qiáng)弱與鄉(xiāng)村生態(tài)治理的成效有直接關(guān)系。一方面，在實(shí)際生產(chǎn)生活中，村民經(jīng)營(yíng)性行為與鄉(xiāng)村生態(tài)可持續(xù)發(fā)展存在抵牾與矛盾，主要表現(xiàn)在：村民經(jīng)營(yíng)行為的短暫性與環(huán)境影響的持久性、村民經(jīng)營(yíng)行為的個(gè)體性與環(huán)境資源的共享性之間存在沖突。村民為了增加農(nóng)作物產(chǎn)量，本能選擇大量投放化肥、農(nóng)藥，加之隨意處置的養(yǎng)殖廢棄物、禽畜糞便，鄉(xiāng)村面源污染日趨嚴(yán)重。另一方面，當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村空心化嚴(yán)重，老幼婦孺總體文化程度較低，參與鄉(xiāng)村生態(tài)治理的積極性和主動(dòng)性不高，大多數(shù)村民沒(méi)有接受過(guò)環(huán)保教育，缺乏環(huán)保意識(shí)，廣大村民仍將鄉(xiāng)村生態(tài)治理的責(zé)任推給政府、企業(yè)或社會(huì)組織，村民“參與失靈”，鄉(xiāng)村生態(tài)振興難以實(shí)現(xiàn)。

從企業(yè)方面來(lái)看，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，賺取經(jīng)濟(jì)利益是企業(yè)追逐的目標(biāo)，因此，在鄉(xiāng)村生態(tài)問(wèn)題上，企業(yè)常常因自身利益而罔顧公共生態(tài)利益，主要表現(xiàn)在兩方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“不想治”，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)環(huán)保監(jiān)管較城市而言相對(duì)松懈，縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)大多只有幾十名員工，監(jiān)管起來(lái)力有不逮，企業(yè)治污的外在壓力較弱；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“不會(huì)治”，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)缺乏必要的排污手段與治污技術(shù)，尤其缺乏相應(yīng)的管理人才，與環(huán)保技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)存在信息不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象，缺乏供需對(duì)接渠道。在此情況下，鄉(xiāng)村生態(tài)治理窘境必然產(chǎn)生。

（二）制度體系碎片化

鄉(xiāng)村生態(tài)治理制度體系的碎片化體現(xiàn)在正式制度、非正式制度各自產(chǎn)生的治理困境以及正式制度與非正式制度碰撞面臨的治理窘境[12]。

首先，正式制度的碎片化。鄉(xiāng)村生態(tài)治理的正式制度包括法律、法規(guī)、政策等。目前，鄉(xiāng)村生態(tài)治理的正式制度面臨制度缺乏系統(tǒng)性、制度可操作性不強(qiáng)、制度滯后與缺位的困境。主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)村生態(tài)法律制度缺乏系統(tǒng)性。弗蘭克·伯爾曼（Frank Biermann）等曾將某一特定領(lǐng)域出現(xiàn)的治理制度體系結(jié)構(gòu)碎片化分為協(xié)同型碎片化、合作型碎片化、沖突型碎片化，沖突型碎片化在制度一體化程度中表現(xiàn)為“擁有大量不同、不相關(guān)的制度”[13]。就我國(guó)生態(tài)治理而言，鄉(xiāng)村生態(tài)方面相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于各類(lèi)法律文件中，缺少一部系統(tǒng)性的法律。例如關(guān)于農(nóng)村面源污染的法律，有《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《農(nóng)業(yè)法》《土壤污染防治法》等，但涵蓋內(nèi)容都是分散地附帶提及，并沒(méi)有針對(duì)性的法律法規(guī)，如此會(huì)產(chǎn)生不同法律制度相互打架、界限模糊的情況，導(dǎo)致沖突型碎片化。二是制度可操作性不強(qiáng)，涉及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的法律制度大多是原則性和概括性描述，處罰標(biāo)準(zhǔn)模糊，并沒(méi)有對(duì)違法主體、違法行為的嚴(yán)重程度進(jìn)行明確規(guī)定，如“合理使用農(nóng)藥化肥”“處以一定罰金”等字眼，如此模糊界定有可能給司法與執(zhí)法者帶來(lái)極大的自由裁量空間，引致政策執(zhí)行者在標(biāo)準(zhǔn)和力度層面搞選擇性執(zhí)行。三是制度缺位與滯后性，如在農(nóng)村生活污水處理設(shè)施管理方面，大多數(shù)鄉(xiāng)村還沒(méi)有直接的法律依據(jù)或政策進(jìn)行指導(dǎo)，對(duì)污水處理設(shè)施如何建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)、改造以及監(jiān)督管理，尚未作出明確規(guī)定，存在“制度空白點(diǎn)”。

其次，非正式制度的碎片化。非正式制度是村民長(zhǎng)期在農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)生活中形成的價(jià)值規(guī)范。目前而言，生態(tài)文明價(jià)值理念和法制觀念在農(nóng)村尚未普及，“在某種程度上，農(nóng)民家庭離群伶仃”[14]（P322），在面對(duì)企業(yè)污染鄉(xiāng)村生態(tài)時(shí)，農(nóng)民孤立無(wú)援、束手無(wú)策，只能采用非理性的群體行為，鄉(xiāng)村生態(tài)治理的非正式制度面臨現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的困境。

最后，鄉(xiāng)村生態(tài)治理正式制度與非正式制度碰撞與沖擊帶來(lái)的碎片化困境。在鄉(xiāng)村生態(tài)治理過(guò)程中，非正式制度包括以村民共享規(guī)范和共同價(jià)值觀為存在形式的村規(guī)民約，在村規(guī)民約實(shí)施的過(guò)程中可能會(huì)受到以正式制度形式存在的法律法規(guī)及政策的掣肘，如何破解兩類(lèi)制度在鄉(xiāng)村生態(tài)治理過(guò)程中的摩擦碰撞難題，成為鄉(xiāng)村生態(tài)治理順利進(jìn)行的關(guān)鍵。

（三）運(yùn)行機(jī)制碎片化

鄉(xiāng)村生態(tài)治理運(yùn)行機(jī)制是保障鄉(xiāng)村生態(tài)治理政策及其制度順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。鄉(xiāng)村生態(tài)振興必須依靠綠色運(yùn)行機(jī)制保駕護(hù)航。然而，鄉(xiāng)村生態(tài)治理面臨著生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制碎片化、綠色融資機(jī)制碎片化和生態(tài)責(zé)任監(jiān)督機(jī)制碎片化的困境。

首先，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制碎片化。目前，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在主體界定模糊、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未制度化和補(bǔ)償效率低下的問(wèn)題。在全國(guó)各地實(shí)踐中，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的執(zhí)行面臨著諸多束縛，不僅需要考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性、資源占有和使用的不一致性、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的多樣性等問(wèn)題，還需要將不同利益參與方納入一個(gè)可以溝通的對(duì)話(huà)機(jī)制，以調(diào)整相關(guān)各方的利益分配關(guān)系。

其次，綠色融資機(jī)制碎片化。鄉(xiāng)村綠色融資機(jī)制是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的必然要求，也是解決城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等問(wèn)題的重要手段。目前，鄉(xiāng)村綠色融資存在鄉(xiāng)村融資環(huán)境不優(yōu)、融資模式結(jié)構(gòu)不合理、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體征信水平較低、“三農(nóng)”領(lǐng)域投融資需求與投資機(jī)會(huì)不足等問(wèn)題。例如在農(nóng)村綠色信貸實(shí)施過(guò)程中，存在銀行放貸成本偏高的問(wèn)題，并且由于銀行征信系統(tǒng)與生態(tài)環(huán)保部門(mén)信息不對(duì)稱(chēng)，地方政府為保障財(cái)政稅收為企業(yè)與銀行牽線搭橋，獲取非綠色融資資金。

最后，生態(tài)責(zé)任監(jiān)督機(jī)制碎片化。目前，生態(tài)監(jiān)督方面存在全民參與環(huán)保監(jiān)督的積極性不高、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染排放監(jiān)督不嚴(yán)格等問(wèn)題。從“制度休眠”的情況來(lái)看，若生態(tài)責(zé)任監(jiān)督缺位，必然造成一些規(guī)章制度在鄉(xiāng)村生態(tài)治理領(lǐng)域凌虛蹈空。

（四）治理內(nèi)容碎片化

鄉(xiāng)村生態(tài)問(wèn)題主要表現(xiàn)在環(huán)境污染（大氣污染、水體污染、土壤污染）、生態(tài)破壞（植被破壞、開(kāi)采過(guò)度）、資源浪費(fèi)（垃圾亂堆、秸稈亂放）、自然災(zāi)害（山體滑坡、泥石流）、城市轉(zhuǎn)移污染等多方面，這些問(wèn)題的形成都是由多種因素造成的。鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)由人口、環(huán)境、生物、房屋建筑、科技、文化等組成的“生態(tài)-經(jīng)濟(jì)-技術(shù)”復(fù)合系統(tǒng)，鄉(xiāng)村生態(tài)治理的內(nèi)容不僅限于對(duì)這些自然環(huán)境問(wèn)題的解決和處理，還包括發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、健全鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系、培育鄉(xiāng)村社會(huì)良好風(fēng)氣等。因此，鄉(xiāng)村生態(tài)治理是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，只有采取整體性治理，才能徹底解決生態(tài)問(wèn)題。從目前治理實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)鄉(xiāng)村生態(tài)治理主要有兩種路徑：一種是從“面”上推廣，另一種是從單個(gè)“點(diǎn)”即某個(gè)問(wèn)題進(jìn)行突破，前者在治理上欠深入，后者缺乏整體性治理理念[15]。另外，從農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理來(lái)看，基層政府主要采取項(xiàng)目制運(yùn)作的治理方式，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，通過(guò)“發(fā)包”“轉(zhuǎn)包”提供公共服務(wù)。通過(guò)項(xiàng)目治理，在一定程度上改善了農(nóng)村環(huán)境，但也暴露出許多問(wèn)題，比如，項(xiàng)目?jī)?nèi)容的單一性、資金使用的刻板性、粗放式環(huán)境治理引致的動(dòng)員不可持續(xù)性、服務(wù)供給與村民需求的不平衡性等[15]，忽視了鄉(xiāng)村生態(tài)治理的系統(tǒng)性與整體性，導(dǎo)致鄉(xiāng)村生態(tài)治理出現(xiàn)碎片化現(xiàn)象，難以從根本上解決鄉(xiāng)村生態(tài)問(wèn)題。

（五）信息技術(shù)碎片化

信息技術(shù)為生態(tài)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)提供技術(shù)保障，信息不完全、不對(duì)稱(chēng)和不準(zhǔn)確直接影響鄉(xiāng)村生態(tài)治理決策中的準(zhǔn)確性、及時(shí)性、連續(xù)性，使預(yù)測(cè)、執(zhí)行、監(jiān)管、反饋機(jī)制效率低下[16]。我國(guó)農(nóng)村信息技術(shù)的發(fā)展遠(yuǎn)落后于城市，對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)治理而言，“信息技術(shù)碎片化”主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府內(nèi)部間出現(xiàn)“信息孤島”“部門(mén)分裂”的問(wèn)題。目前來(lái)看，鄉(xiāng)村生態(tài)治理橫向上涉及農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、國(guó)土等部門(mén)，縱向上分為“縣—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村”層級(jí)，但無(wú)論是橫向職能部門(mén)，還是縱向間各個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)和下屬單位，大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)與綜合智慧管理平臺(tái)信息網(wǎng)絡(luò)都不健全[17]，未實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，不能及時(shí)反饋信息，導(dǎo)致對(duì)生態(tài)情況的監(jiān)測(cè)不完整，從而無(wú)法對(duì)癥下藥。二是政府與社會(huì)信息共享平臺(tái)待完善。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)滯后，沒(méi)有建立起關(guān)于生態(tài)治理經(jīng)驗(yàn)方面的數(shù)據(jù)庫(kù)。主要表現(xiàn)在對(duì)數(shù)據(jù)的處理上重收集輕應(yīng)用，數(shù)據(jù)應(yīng)用不足，不能有效地服務(wù)企業(yè)與村民。另外，當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)治理缺乏政群互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和信息共享平臺(tái)，民眾接受生態(tài)治理相關(guān)信息有限，且不能及時(shí)反饋鄉(xiāng)村生態(tài)治理重難點(diǎn)問(wèn)題。在一些容易產(chǎn)生分歧和矛盾的生態(tài)問(wèn)題上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的鄉(xiāng)村地區(qū)仍缺乏能夠反映訴求、協(xié)調(diào)化解矛盾的制度化平臺(tái)。

四、鄉(xiāng)村生態(tài)振興的整體性治理策略

本文認(rèn)為，在整體性治理理論的指導(dǎo)下，可以從治理主體、制度體系、治理機(jī)制、運(yùn)行內(nèi)容、信息技術(shù)五個(gè)層面制定鄉(xiāng)村生態(tài)振興整體性治理策略，構(gòu)建政府、農(nóng)民、企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體合作網(wǎng)絡(luò)，完善生態(tài)治理制度體系，健全生態(tài)治理運(yùn)行機(jī)制，運(yùn)用現(xiàn)代信息化技術(shù)，打通部門(mén)信息壁壘，重塑生態(tài)治理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自然生態(tài)與社會(huì)生態(tài)共生共榮。

（一）主體層面：明確主體角色定位，構(gòu)建多元主體合作網(wǎng)絡(luò)

整體性治理要求“以公眾需求為導(dǎo)向，提供無(wú)縫隙的公共服務(wù)，從而達(dá)致整體性治理的最高水平”。黨的十九大報(bào)告提出，“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興，構(gòu)建多元主體合作治理網(wǎng)絡(luò)是應(yīng)然向度[18]。

首先，政府層面。第一，地方政府要將“兩山理念”與新發(fā)展理念貫穿鄉(xiāng)村生態(tài)治理的始終，可以采用“綠色GDP”的考核方式，弱化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)GDP、招商引資、固定資產(chǎn)投資等目標(biāo)的考核，強(qiáng)化地方政府對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)職責(zé)，同時(shí)采用市級(jí)財(cái)政“大包干”的方式，統(tǒng)籌解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理的財(cái)政保障問(wèn)題。第二，推進(jìn)職能部門(mén)調(diào)整、厘清部門(mén)職責(zé)，做到“一類(lèi)事情原則上由一個(gè)部門(mén)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”。鄉(xiāng)村生態(tài)治理所涉及的農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、發(fā)改、財(cái)政、林業(yè)、住建等部門(mén)應(yīng)按照《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中機(jī)構(gòu)改革的職能劃分，各司其職，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)保職能分工制度，構(gòu)建權(quán)責(zé)匹配的鄉(xiāng)村生態(tài)治理管理機(jī)制，對(duì)生態(tài)治理相關(guān)部門(mén)職責(zé)、財(cái)政資金、管理人員等予以明確規(guī)定；同時(shí)，地方政府要適當(dāng)放權(quán)，讓基層環(huán)保機(jī)構(gòu)擁有治理自主權(quán)。第三，加強(qiáng)政府與社會(huì)的協(xié)調(diào)。增設(shè)信息公開(kāi)渠道，關(guān)注群眾對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)的整體需求，對(duì)村民反映的鄉(xiāng)村環(huán)境問(wèn)題予以重視，保障農(nóng)民的環(huán)境知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)；積極培育農(nóng)民生態(tài)文明意識(shí)，引導(dǎo)村民保護(hù)和發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)；完善鄉(xiāng)村生態(tài)市場(chǎng)，鼓勵(lì)企業(yè)參與鄉(xiāng)村生態(tài)治理，努力達(dá)成鄉(xiāng)村生態(tài)治理的共識(shí)。

其次，農(nóng)民層面。1933 年美國(guó)學(xué)者利奧波德（Leopold von Ranke）在其著作《大地倫理學(xué)》中提到“沒(méi)有生態(tài)意識(shí)，私利權(quán)以外的義務(wù)就是一種空話(huà)。所以我們面對(duì)的問(wèn)題是把社會(huì)意識(shí)的尺度從人類(lèi)擴(kuò)大到大地（自然界）”[19]。第一，村民應(yīng)自覺(jué)樹(shù)立生態(tài)意識(shí)，需要認(rèn)識(shí)到生態(tài)振興才是安身立命的無(wú)價(jià)之寶，正確認(rèn)識(shí)自身在生態(tài)振興中的主體地位，發(fā)揮“土著”優(yōu)勢(shì)，積極主動(dòng)承擔(dān)起保護(hù)農(nóng)村生態(tài)的重任。第二，農(nóng)民要自覺(jué)踐行綠色生產(chǎn)生活理念。不僅要引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民學(xué)習(xí)和掌握綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)和新的生產(chǎn)知識(shí)，還要幫助他們提高禽畜糞便、秸稈廢料資源化利用能力，減少對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)的破壞。

最后，企業(yè)層面。企業(yè)要主動(dòng)承擔(dān)起保護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)的社會(huì)責(zé)任。第一，企業(yè)要轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)綠色發(fā)展意識(shí)和生態(tài)意識(shí)，從“被動(dòng)履責(zé)”到“自覺(jué)履責(zé)”，積極構(gòu)建綠色企業(yè)文化，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，自覺(jué)為鄉(xiāng)村生態(tài)“護(hù)綠、增綠”，走生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)綠色發(fā)展之路。例如，不在“生物休眠期”開(kāi)發(fā)生態(tài)資源，利用高效、清潔、節(jié)能的生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)行生產(chǎn)。第二，企業(yè)要提高生態(tài)治理能力。企業(yè)可以從經(jīng)營(yíng)理念、管理人員、生產(chǎn)技術(shù)、治污技術(shù)等方面切入，大力引進(jìn)高水平管理人員，將企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)引導(dǎo)進(jìn)入綠色發(fā)展軌道，減少“負(fù)外部效應(yīng)”；企業(yè)還應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)環(huán)保信息，與項(xiàng)目利益攸關(guān)方（政府、農(nóng)民等）開(kāi)展多渠道、多形式的協(xié)調(diào)與溝通，共同實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)綠色發(fā)展。

（二）制度層面：打造生態(tài)制度屏障，完善生態(tài)治理制度體系

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建設(shè)宜居鄉(xiāng)村，需要完善鄉(xiāng)村生態(tài)治理制度，破解鄉(xiāng)村生態(tài)治理制度不健全、不完善、正式制度與非正式制度難以融合等困境。

一方面，健全鄉(xiāng)村生態(tài)治理制度。一是建立健全鄉(xiāng)村生態(tài)治理專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)和政策制度。根據(jù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的特殊性，堅(jiān)持“因地制宜、公眾參與、誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則，健全鄉(xiāng)村環(huán)保監(jiān)測(cè)制度、公眾參與制度等。在具體的生態(tài)問(wèn)題上，明確防治標(biāo)準(zhǔn)、防治措施、主管部門(mén)的權(quán)利與責(zé)任、違法主體的法律責(zé)任等。二是提高法律制度的可操作性，在立法立規(guī)的過(guò)程中，減少模糊表達(dá)，增加描述性?xún)?nèi)容，使法律規(guī)范具有針對(duì)性和層次性，明確法律責(zé)任主體。三是填補(bǔ)鄉(xiāng)村生態(tài)治理的制度空白。如在農(nóng)村生活垃圾、生活污水處理、糞污治理、村莊規(guī)劃管理、生態(tài)環(huán)境管護(hù)等方面應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的法律制度或政策規(guī)范，指導(dǎo)鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)。

另一方面，鄉(xiāng)村生態(tài)蝶變需要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)治理正式制度與非正式制度的融合。將非正式制度正式化，是兩類(lèi)制度融合的基礎(chǔ)。如村規(guī)民約、農(nóng)村社區(qū)規(guī)章等以明文形式規(guī)定令其規(guī)則化。鼓勵(lì)村民轉(zhuǎn)變價(jià)值觀念，從個(gè)人利益至上的傳統(tǒng)觀念轉(zhuǎn)向具有公共精神的現(xiàn)代化價(jià)值理念，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)治理非正式制度現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

（三）機(jī)制層面：推動(dòng)綠色鄉(xiāng)村發(fā)展，健全生態(tài)治理運(yùn)行機(jī)制

在整體性治理的語(yǔ)境中，“協(xié)調(diào)機(jī)制既包括協(xié)調(diào)行動(dòng)者間的相互利益，也包括行動(dòng)者與整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的合作關(guān)系”，“整合機(jī)制也包括公私部門(mén)的整合，一些工作可以在公私部門(mén)、私人業(yè)主公司進(jìn)行整合，從而推動(dòng)公私合伙、協(xié)助發(fā)展”[20]。鄉(xiāng)村生態(tài)治理運(yùn)行機(jī)制是保障鄉(xiāng)村生態(tài)治理制度能否落實(shí)見(jiàn)效的關(guān)鍵，其中涉及的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、綠色融資機(jī)制，都需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)運(yùn)作。

一方面，健全鄉(xiāng)村生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。鄉(xiāng)村生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是維持鄉(xiāng)村生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的一種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，其將生態(tài)保護(hù)的外部效應(yīng)內(nèi)部化[21]。黨的十九大報(bào)告把推進(jìn)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制列為新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)，即調(diào)節(jié)政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。健全鄉(xiāng)村生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，一是要提高生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制法治化水平，明確生態(tài)補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式，完善現(xiàn)有鄉(xiāng)村生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)體系[22]；二是推進(jìn)多元化、市場(chǎng)化補(bǔ)償方式，構(gòu)建多元主體參與的生態(tài)補(bǔ)償體系，將政府、市場(chǎng)、企業(yè)、村民等鄉(xiāng)村生態(tài)利益相關(guān)方納入其中；三是針對(duì)生態(tài)脆弱型鄉(xiāng)村、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)地區(qū)、生態(tài)保護(hù)地區(qū)等建立制度化的生態(tài)補(bǔ)償體系，提前籌備生態(tài)環(huán)境保護(hù)的專(zhuān)項(xiàng)制度資金，探索跨區(qū)域橫向支付制度；四是建立針對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、生態(tài)資源開(kāi)發(fā)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)資源補(bǔ)償?shù)摹芭晾弁凶顑?yōu)”。

另一方面，完善鄉(xiāng)村綠色融資機(jī)制。通過(guò)農(nóng)村綠色信貸、財(cái)政稅收減免等政策，優(yōu)化鄉(xiāng)村綠色融資環(huán)境，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供獲取資金的綠色通道，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展謀取更多利潤(rùn)空間，為堅(jiān)持走生態(tài)化綠色生產(chǎn)方式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民提供實(shí)惠便利的金融服務(wù)，讓鄉(xiāng)村的發(fā)展實(shí)實(shí)在在感受到綠色經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的紅利[23]。

（四）內(nèi)容層面：破除生態(tài)片面治理，統(tǒng)籌自然、社會(huì)治理內(nèi)容

鄉(xiāng)村生態(tài)振興，不能就“生態(tài)”論“生態(tài)”。在進(jìn)行鄉(xiāng)村生態(tài)治理時(shí)，要將生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效應(yīng)“三效”并舉，齊頭并進(jìn)[23]。

宏觀上，鄉(xiāng)村生態(tài)治理，不能只考慮自然生態(tài)的發(fā)展與鄉(xiāng)村資源的開(kāi)發(fā)，還要同時(shí)考慮鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、公共服務(wù)供給等方面，使生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益三者發(fā)展相得益彰。如果只抓鄉(xiāng)村“環(huán)境”治理，到頭來(lái)可能會(huì)出現(xiàn)“環(huán)境”未治理經(jīng)濟(jì)又滑坡的現(xiàn)象。

微觀上，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理要注重內(nèi)容的整合，各種環(huán)境問(wèn)題、各個(gè)治理環(huán)節(jié)是相互影響、相互聯(lián)系的，如在進(jìn)行生態(tài)環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)治理的同時(shí)，要注重各項(xiàng)目之間的聯(lián)系與配合，此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綠色化、村民環(huán)保意識(shí)的提高、環(huán)保設(shè)施的建設(shè)等也是鄉(xiāng)村生態(tài)治理的重要內(nèi)容。

（五）技術(shù)層面：打通部門(mén)信息壁壘，重塑生態(tài)治理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)

從政府內(nèi)部來(lái)看，必須打破政府各部門(mén)之間“信息孤島”困境。張?jiān)朴抡J(rèn)為“傳統(tǒng)治理模式下的困局，可以通過(guò)數(shù)字化技術(shù)和體系化信息系統(tǒng)地運(yùn)用來(lái)破解”[24]，利用現(xiàn)代化信息技術(shù)，可以使對(duì)接頂層和基層、宏觀和微觀、抽象和具體成為可能，促使生態(tài)文明行動(dòng)真正落實(shí)到“人”身上。政府部門(mén)之間信息的互動(dòng)、交流與整合，是構(gòu)成整體性信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)[25]。在橫向上，要成立面向鄉(xiāng)村生態(tài)治理的統(tǒng)一信息處理中心。針對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)治理信息的斷裂性、分割性、非連續(xù)性的問(wèn)題，利用數(shù)字化技術(shù)和信息化體系為政府部門(mén)賦能，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、自然資源、水利、林業(yè)各部門(mén)的電子化改革，建立網(wǎng)絡(luò)化的公共服務(wù)平臺(tái)和公共數(shù)據(jù)庫(kù)等信息系統(tǒng)。在縱向上，要完善生態(tài)智能層級(jí)管理體系。從優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)入手，分級(jí)建立跨區(qū)域、跨部門(mén)的河（湖、山）長(zhǎng)信息化支撐體系。在治理過(guò)程上，以數(shù)字化賦能生態(tài)治理的決策、建設(shè)、監(jiān)督過(guò)程。

從政府與社會(huì)的關(guān)系來(lái)看，必須建立政府、公眾、企業(yè)等多元主體合作的鄉(xiāng)村生態(tài)治理信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。構(gòu)建“政府-社會(huì)”的“鄉(xiāng)村生態(tài)數(shù)據(jù)礦山”，開(kāi)發(fā)多元化應(yīng)用系統(tǒng)、建立鄉(xiāng)村生態(tài)大數(shù)據(jù)智慧平臺(tái)、有效利用“全國(guó)農(nóng)村人居信息系統(tǒng)”等，建立健全政群互動(dòng)信息平臺(tái)和合作信息共享平臺(tái)，推廣生態(tài)治理經(jīng)驗(yàn)，為群眾提供化解矛盾、進(jìn)言獻(xiàn)策的協(xié)商溝通平臺(tái)。