夏文貴

在邊境這一獨(dú)特的地理空間場(chǎng)域中，邊民具有的主客體雙重身份及其角色極為重要：一是作為主體，邊民是國(guó)家邊境治理的重要補(bǔ)充力量；二是作為客體，邊民集合著來(lái)自境內(nèi)外的各種因素，許多邊境問(wèn)題都與其相關(guān)。然而，相較于客體身份而言，邊民主體身份的凸顯程度還較為有限。在實(shí)踐中，邊民往往多以“問(wèn)題”的形式存在，其在鞏固邊境安全、促進(jìn)邊境振興中的作用發(fā)揮尚顯不足。于是，加強(qiáng)邊民管理就成了邊境治理中的重要議題。同時(shí)，透過(guò)已有研究可以看到，研究者的學(xué)術(shù)旨趣也多聚焦于客體角度，并主要體現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面。一是邊民的跨境行為，包括跨國(guó)流動(dòng)、跨國(guó)婚姻、跨境互惠、互助、互市等。(1)李麗、馬振超：《中越邊民跨國(guó)流動(dòng)治理的困境與路徑探析》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3期；沈朝華：《跨國(guó)婚姻婦女權(quán)益保障：德宏傣族景頗族自治州“在地化”實(shí)踐》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第6期；曹貴雄、黎瑩：《口岸型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中邊境互市與邊民互惠研究——以云南河口為例》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第1期。二是跨界(國(guó))民族問(wèn)題，有學(xué)者通過(guò)對(duì)中國(guó)跨界民族研究進(jìn)行歷史脈絡(luò)梳理，指出其在我國(guó)已發(fā)展為備受多學(xué)科關(guān)注的相對(duì)獨(dú)立的學(xué)術(shù)領(lǐng)域和研究熱點(diǎn)，當(dāng)前研究尤集中于概念爭(zhēng)論、認(rèn)同問(wèn)題、與國(guó)家安全的關(guān)系、跨國(guó)流動(dòng)等方面。(2)周建新、楊嘯：《中國(guó)跨國(guó)民族研究的脈絡(luò)與趨勢(shì)》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第6期。三是邊民外流與回遷現(xiàn)象，一方面是指歷史上的邊民離散行為，以及再次回遷祖國(guó)定居的現(xiàn)象；(3)尤偉瓊：《中緬邊境地區(qū)中國(guó)外流邊民回遷現(xiàn)象研究——以中緬邊境地區(qū)怒江段為中心》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期；周建新、楊猛：《從離散到回歸的選擇——基于中緬邊境西托拉卡村的田野調(diào)查》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第5期。另一方面是指在現(xiàn)代化進(jìn)程中，邊民出于現(xiàn)實(shí)生計(jì)考量而出現(xiàn)的人口外流現(xiàn)象，并伴生了邊境“虛空化”(4)白利友、譚立力：《基于全球夜間燈光遙感數(shù)據(jù)的中國(guó)西南邊境虛空化考察》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第4期。“空心化”(5)胡美術(shù)：《中越邊境的“空心村”治理實(shí)踐研究：以東興河洲村為例》，《黑龍江民族叢刊》2016年第6期。等問(wèn)題。四是邊民認(rèn)同問(wèn)題，主要涉及跨界民族的國(guó)家認(rèn)同、跨國(guó)婚姻婦女的身份認(rèn)同，以及邊民跨國(guó)互動(dòng)、惠邊政策比較與國(guó)家認(rèn)同的關(guān)系等。(6)王思亓：《時(shí)空變遷下的流動(dòng)：中尼邊境夏爾巴人的跨界生活與國(guó)家認(rèn)同》，《思想戰(zhàn)線》2016年第6期；吳曼：《邊境線上的認(rèn)同與國(guó)家在場(chǎng)——以西雙版納勐臘縣的田野調(diào)查為例》，《廣西民族研究》2017年第1期；嚴(yán)慶、周涵：《淺談跨界民族的認(rèn)同構(gòu)成及調(diào)控》，《民族論壇》2012年第6期。歸納起來(lái)看，這樣一種實(shí)踐和認(rèn)知模式，并不能有效適應(yīng)當(dāng)下的邊境治理情勢(shì)，而且在一定程度上導(dǎo)致了邊民主體角色的遮蔽，弱化了邊民之于邊境治理的重要地位和作用，造成了邊境治理中邊民角色的失衡問(wèn)題。為此，有必要對(duì)邊民的雙重身份屬性進(jìn)行重新審視，即不僅要從“問(wèn)題”的角度來(lái)看待其客體身份，更要從“治理”的角度來(lái)重視其主體身份，進(jìn)而在邊境治理中形成一種整體性的邊民角色。

一、邊境場(chǎng)域中邊民身份的雙重屬性

當(dāng)前，對(duì)于何種邊境條件下的常住人口可算作邊民，尚未形成統(tǒng)一的界定方式。例如，在國(guó)家關(guān)于沿邊重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策中，便有鼓勵(lì)邊境群眾沿距離邊界線0～3公里范圍抵邊居住，并可享受相關(guān)邊民補(bǔ)助政策的規(guī)定；在《中國(guó)邊民與毗鄰國(guó)邊民婚姻登記辦法》中，則把邊民認(rèn)定為“中國(guó)與毗鄰國(guó)邊界線兩側(cè)縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)有當(dāng)?shù)爻Ｗ艨诘闹袊?guó)公民和外國(guó)人”；(7)《中國(guó)邊民與毗鄰國(guó)邊民婚姻登記辦法》，2012年8月13日，http://www.mca.gov.cn/article/gk/fg/shsw/201507/20150715849202.shtml，2020年4月12日。在許多省區(qū)的邊境管理?xiàng)l例中，邊民是指縣級(jí)邊境政區(qū)內(nèi)的常住人口；在具體的邊境縣治理實(shí)踐中，通常又是以上級(jí)政府實(shí)施的邊民補(bǔ)助政策為導(dǎo)向和規(guī)約，由此形成的邊民范疇是指沿邊行政村范圍內(nèi)的居民。關(guān)于此問(wèn)題，有部分邊境基層政府曾多次向上反映，試圖把邊民范疇擴(kuò)展到鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)范圍，但最后還是未能得以實(shí)施?，F(xiàn)有涉及邊民議題的研究者，如周建新、(8)周建新：《邊界、邊民與國(guó)家——跨國(guó)民族研究的三個(gè)面向》，《廣西民族研究》2017年第3期。羅柳寧、(9)羅柳寧、雷韻：《中越邊民的特殊需求與邊疆安全的生成研究》，《廣西民族研究》2018年第5期。朱凌飛(10)朱凌飛、段然：《邊界與身份：對(duì)一位老撾磨丁村民個(gè)人生活史的人類學(xué)研究》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第2期。等，則把邊民認(rèn)定為沿國(guó)家邊界線兩側(cè)或內(nèi)則居住的特殊人群。

不可否認(rèn)，以上做法和認(rèn)知為進(jìn)一步理解邊民問(wèn)題提供了有益啟發(fā)，盡管未能形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，但可以肯定的是：一是邊民概念總是指向于國(guó)家邊界，國(guó)家邊界是界定邊境，進(jìn)而認(rèn)定邊民的核心基點(diǎn)和參照，離開(kāi)國(guó)家邊界這一關(guān)鍵要素，邊境及邊民都將難以界說(shuō)。二是邊民集合民族、宗教、邊疆、境外等多元因素為一體，是邊境治理的重要范疇之一。三是相較于界碑、界樁、界河等界標(biāo)對(duì)國(guó)家主權(quán)的實(shí)物性象征，邊民的邊境在場(chǎng)實(shí)為國(guó)家主權(quán)的社會(huì)性象征，是更具原生性、基礎(chǔ)性、能動(dòng)性和宣示性的國(guó)家主權(quán)標(biāo)識(shí)。

因此，從邊境治理視域出發(fā)可以判定，把邊民認(rèn)定為縣級(jí)邊境區(qū)域內(nèi)的常住人口，包括世代久居邊境、非世居但擁有當(dāng)?shù)貞艨诘谋緡?guó)居民或外國(guó)人，是較為適宜可行的。其一，這一認(rèn)定方式具有可操作性，能夠避免以沿邊境線內(nèi)側(cè)或一定縱深來(lái)確認(rèn)邊民可能存在的模糊性，并且也符合國(guó)家相關(guān)法規(guī)條文界定。其二，這種認(rèn)定方式更加契合國(guó)家以縣級(jí)邊境政區(qū)作為邊境治理實(shí)施范圍的客觀情況。其三，這種認(rèn)定也蘊(yùn)涵著對(duì)廣大沿邊居民在邊境治理中的地位、作用和貢獻(xiàn)的肯定及認(rèn)可。事實(shí)上，在邊境獨(dú)特的地理空間條件下，邊民身份的主客體雙重屬性是極其重要的，各自在邊境治理實(shí)踐中扮演著不同的角色。

一是邊民身份中的客體屬性。從實(shí)際情況來(lái)看，居于客體地位的邊民總是關(guān)聯(lián)著兩個(gè)層面的邊境問(wèn)題：一個(gè)是“人”的層面，主要是指那些因邊民而產(chǎn)生的邊境現(xiàn)象、事務(wù)和問(wèn)題，包括跨境交往、非法跨界活動(dòng)、生產(chǎn)作業(yè)、境內(nèi)涉外行為、跨國(guó)婚姻、跨界民族等；一個(gè)是“物”的層面，主要涉及各種基于邊界、界標(biāo)、邊境通道、邊境特殊地帶、互市貿(mào)易點(diǎn)、口岸等要素而形成的邊境事務(wù)和問(wèn)題，并且多與邊民存在著某種關(guān)聯(lián)?，F(xiàn)實(shí)中，邊境治理在很大程度上就是圍繞這樣兩個(gè)層面的邊境問(wèn)題而展開(kāi)，其中的某些事項(xiàng)就直接與邊民相關(guān)，或因邊民而起。于是，加強(qiáng)邊民問(wèn)題治理，強(qiáng)化邊民管控，規(guī)約、引導(dǎo)和形塑邊民行為，就構(gòu)成了邊境治理中的基礎(chǔ)性議題和重要組成內(nèi)容。

二是邊民身份中的主體屬性。作為邊境地區(qū)的特有群體，邊民的主體身份及其地位不容忽視，其構(gòu)成了較為重要的邊境治理一元主體。在現(xiàn)代治理語(yǔ)境中，同其他區(qū)域的治理實(shí)踐需要社會(huì)大眾的積極參與一樣，邊境治理的每一個(gè)層面、領(lǐng)域、環(huán)節(jié)等，也離不開(kāi)邊民的認(rèn)可、理解、支持，以及參與和貢獻(xiàn)，而充分調(diào)動(dòng)邊民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，繼而凝聚為治理實(shí)踐中的邊民主體效能，就成為邊境地方政府治理的重要方式和必要過(guò)程。當(dāng)然，相比邊境治理中的其他主體，如政府、邊防力量、社會(huì)組織等，以個(gè)體形式存在的邊民難免顯得單薄或微末，并因此成為了理所當(dāng)然的治理對(duì)象而被重點(diǎn)關(guān)注。但其實(shí)不盡然。由國(guó)家政權(quán)主導(dǎo)，涵蓋了其他各方力量的治理主體，固然蘊(yùn)藏著巨大的治理能量，對(duì)于達(dá)成實(shí)邊、安邊、固邊、穩(wěn)邊、興邊、睦邊的邊境治理總體目標(biāo)意義重大。然而，邊民身份中固有的主體特性及其地位、作用和意義，則遠(yuǎn)非一時(shí)一隅的得失成效可以涵蓋，其是一個(gè)久久為功、持續(xù)綿長(zhǎng)的行為過(guò)程。

總的說(shuō)來(lái)，邊境場(chǎng)域中邊民身份的主客體雙重屬性是較為特別的，其在邊境治理實(shí)踐中體現(xiàn)著不同的治理意涵。邊民身份中的主體屬性，意味著作為特定治理資源形式的邊民的存在，而最大化程度利用邊民所蘊(yùn)涵的這種資源性價(jià)值，并轉(zhuǎn)化為治理過(guò)程中的主體角色及治理力量，則關(guān)系邊境治理實(shí)踐的廣度、深度和效度，同時(shí)這一趨勢(shì)將伴隨邊境治理活動(dòng)的不斷深化而變得愈發(fā)突出和重要。邊民身份中的客體屬性，要求在邊境治理過(guò)程中不斷強(qiáng)化邊民管控，積極克服源于邊民客體身份屬性基礎(chǔ)之上的消極因素和不利影響，為邊民主體能動(dòng)性的有效發(fā)揮創(chuàng)造條件。因此，在邊境治理過(guò)程中，緊扣與邊民相關(guān)的邊境問(wèn)題治理只是其中一個(gè)方面，另一個(gè)重要方面在于邊民的主體身份及其角色的確認(rèn)與強(qiáng)化，這是有效發(fā)揮邊民積極作用，不斷擴(kuò)大和夯實(shí)邊境治理的主體基礎(chǔ)的重要維度。

二、客體身份凸顯與主體身份的遮蔽

如上所述，在邊民的雙重身份屬性中，客體性身份標(biāo)示的是其作為一般治理對(duì)象的邊民存在形式，主體性身份則蘊(yùn)涵著具有主體能動(dòng)性的邊民存在樣式，二者缺一不可。但一直以來(lái)，相對(duì)邊民客體性身份的認(rèn)知及實(shí)踐，邊民的主體性身份及其治理角色與地位則顯得相對(duì)弱化。誠(chéng)然，在邊民同邊境問(wèn)題存在各種直接或間接關(guān)聯(lián)的情況下，出于國(guó)家治理及現(xiàn)實(shí)邊境管控的需要，關(guān)注于邊民問(wèn)題的治理，進(jìn)而把邊民主要認(rèn)定為邊境治理的客體，具有一定的必然性和合理性。然而，邊民客體身份屬性的強(qiáng)化和凸顯，則會(huì)造成邊民的主體角色及其在邊境治理中的積極效應(yīng)受到遮蔽和削弱。

邊民是在邊境地區(qū)生存和發(fā)展的人群共同體。對(duì)國(guó)家范圍內(nèi)的所有人群進(jìn)行管理，是國(guó)家履行其職能的基本要求?！爱?dāng)今，每個(gè)人都生活在一定的國(guó)家范圍之內(nèi)，取得一定國(guó)家的國(guó)籍，在一定的政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)管理之下。”(11)徐勇：《熱話題與冷思考——關(guān)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的對(duì)話》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2014年第1期。邊境地方政府作為國(guó)家設(shè)置于邊境地區(qū)的結(jié)構(gòu)功能組織，必然要對(duì)所屬轄域范圍內(nèi)的所有邊民實(shí)施管理，并以此來(lái)建構(gòu)和維系邊境社會(huì)秩序，為邊境的安全、穩(wěn)定和發(fā)展創(chuàng)造條件。邊民的客體身份及其角色認(rèn)定，便與這一國(guó)家治理的原生邏輯息息相關(guān)。而且，在以邊民為基本主體的邊境社會(huì)條件下，邊民首先是作為治理對(duì)象而存在的，客體性身份及其角色是邊民固有的原初身份屬性體現(xiàn)，邊境治理自始至終都存在著對(duì)邊民管理的內(nèi)在要求。

與此同時(shí)，邊民所置身其中的邊境空間是獨(dú)特的。在這一特定的地理空間場(chǎng)景中，我國(guó)邊民與鄰國(guó)邊民之間存在各種聯(lián)系，包括歷史上形成的跨境交往傳統(tǒng)、地緣基礎(chǔ)上形成的跨境活動(dòng)、族緣基礎(chǔ)上形成的跨界民族現(xiàn)象、血緣基礎(chǔ)上形成的親緣關(guān)系、姻緣基礎(chǔ)上形成的跨境通婚關(guān)系，等等。在這些關(guān)系現(xiàn)象背后，邊民總是或隱或顯地關(guān)聯(lián)著這樣那樣的邊境問(wèn)題。特別是基于地緣條件而形成的邊境小道和便道的普遍存在，不僅使得雙方邊民之間的各種聯(lián)系在現(xiàn)代主權(quán)條件下得以延續(xù)，而且還伴生了多樣化的邊境安全問(wèn)題，如非法跨界、走私販毒、跨境賭博、“三非”人員、非法生產(chǎn)作業(yè)等。這樣一來(lái)，加強(qiáng)邊民管理不僅十分重要，同時(shí)還被賦予了特定的主權(quán)意涵及要求：一是要對(duì)本國(guó)邊民與鄰國(guó)邊民間存在的有違國(guó)家主權(quán)原則及邊境管理制度法規(guī)的各種關(guān)系形成一定的“切割”，嚴(yán)控任何形式的非法跨界行為；二是要積極引導(dǎo)雙方邊民的合法跨境交往，塑造安定有序的居邊生產(chǎn)生活格局；三是要加強(qiáng)邊境安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判和防控，形成更為有效的邊民管控體系。在邊境治理實(shí)踐中，這些方面主要是通過(guò)國(guó)家的邊境管理工作來(lái)完成的，具體是由邊境基層政府、邊防武裝力量等治理主體來(lái)承擔(dān)的。隨著沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放格局的深化拓展，尤其伴隨互市貿(mào)易、口岸經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，以及國(guó)家對(duì)周邊的輻射力、感召力和影響力的不斷增強(qiáng)，邊民的跨境流動(dòng)呈現(xiàn)出了更加多樣頻繁的特點(diǎn)。面對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)，邊民的客體性身份及其角色必然會(huì)在邊境治理尤其關(guān)涉邊境管理的議題方面占有較大權(quán)重。

近年來(lái)，邊境問(wèn)題的凸顯引起了學(xué)界對(duì)這一問(wèn)題的特別關(guān)注和研究。如前文梳理所呈現(xiàn)的那樣，其中的一些學(xué)科主要是民族學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等，在有關(guān)邊民問(wèn)題的論域中同樣多聚焦于邊民的客體性方面，并以此作為邊境問(wèn)題闡釋的基本視角、重要切入點(diǎn)和客觀依據(jù)，從而形成了相對(duì)集中和較為穩(wěn)定的研究領(lǐng)域，如跨界民族、跨國(guó)婚姻、非法出入境、跨國(guó)流動(dòng)、跨境犯罪、邊民認(rèn)同等問(wèn)題。在這樣一種語(yǔ)境中，由于國(guó)家治理的一般邏輯要求、邊境管理的主權(quán)牽引和實(shí)踐強(qiáng)化，以及現(xiàn)有研究的理論應(yīng)證等，邊民客體性身份強(qiáng)化，主體性身份的相對(duì)淡化就是自然而然的結(jié)果。長(zhǎng)此以往，邊民的主體性身份就漸至淹沒(méi)于邊民的客體性存在之中了。

此外，邊民自身的主觀條件，即參與意識(shí)和參與能力的整體偏弱，也是造成其主體地位削弱的重要因素。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，從中央到地方的各級(jí)政府對(duì)邊境區(qū)域的開(kāi)發(fā)和建設(shè)力度不可謂不大。然而在此過(guò)程中的邊民主體能動(dòng)性發(fā)揮同政府的積極作為之間卻形成了鮮明對(duì)比，邊民很大程度上仍體現(xiàn)為“政府行為的服從者”，(12)徐勇：《基于中國(guó)場(chǎng)景的“積極政府”》，《黨政研究》2018年第5期。并多處于被動(dòng)適應(yīng)和“他者”的狀態(tài)之中，邊民的自我主體身份意識(shí)和主體地位自覺(jué)，與邊境治理所需的邊民主體條件還存有較大差距。顯然，要形成有足夠邊境治理參與意識(shí)、參與自覺(jué)和參與自為的邊民群體，必然要有與之相匹配的邊民素質(zhì)作為基礎(chǔ)、前提和條件。反之，沒(méi)有一定的邊民素質(zhì)支撐，邊民參與的形成及作用發(fā)揮將是可望不可及的。當(dāng)然，長(zhǎng)期滯后的邊境經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，以及由此導(dǎo)致的邊民整體素質(zhì)不高，必然會(huì)進(jìn)一步限制邊民參與意識(shí)和參與能力的發(fā)揮，隨之而來(lái)的則是邊民主體身份地位的缺失，以及主體角色的表現(xiàn)不足。

需要強(qiáng)調(diào)的是，邊民客體性身份的凸顯以及主體性身份的遮蔽，并不意味著邊境治理實(shí)踐中邊民主體角色的蕩然無(wú)存。其實(shí)，邊民的主體身份及其角色不僅存在于邏輯演繹之中，而且還有著實(shí)實(shí)在在的體現(xiàn)。最為明顯的莫過(guò)于，在以邊民為基本單元的邊境社會(huì)條件下，“一個(gè)邊民就是一個(gè)哨兵，一個(gè)家庭就是一個(gè)哨所，一個(gè)村莊就是一支部隊(duì)”。(13)周斌、盧杰：《三十八個(gè)全國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)地區(qū)創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)亮點(diǎn)紛呈》，《法制日?qǐng)?bào)》2012年7月19日，第2版。這既是對(duì)邊民參與守邊固邊、發(fā)揮邊境安全治理功能的形象總結(jié)和深刻提煉，也是真真切切的邊民主體角色客觀呈現(xiàn)。只不過(guò)，相對(duì)于客體性方面，邊民的主體性身份及其角色還存在未能被有效激活和全面釋放的情況，這樣勢(shì)必會(huì)制約邊境治理中邊民主體作用的發(fā)揮。

三、單一角色取向下的邊境治理困境

邊民客體身份的凸顯以及主體身份的遮蔽表明，邊境治理中邊民雙重角色之間是不平衡的。毋庸置疑，邊民首先是邊境治理的客體，加強(qiáng)邊民管控始終是邊境治理的重要議題。同時(shí)，通過(guò)行之有效的邊民管控，對(duì)于建構(gòu)和維系邊境秩序，達(dá)成既定邊境治理目標(biāo)，確實(shí)能夠發(fā)揮立竿見(jiàn)影的治理效果。但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，邊民角色的這種不平衡性，即主要把邊民認(rèn)定為治理客體，或者說(shuō)在邊民雙重身份中更為偏向于其客體性方面，從而淡化甚或忽略主體身份及其治理意義的慣常做法和認(rèn)知，往往會(huì)形成邊境治理實(shí)踐的單一角色取向偏差，并由此導(dǎo)致各種現(xiàn)實(shí)治理困境，根本上不利于邊民主體能動(dòng)性的調(diào)動(dòng)和發(fā)揮。

首先，邊境治理成本偏高。任何一項(xiàng)治理活動(dòng)的開(kāi)展，都需要以一定的治理成本為“代價(jià)”。在邊境治理實(shí)踐中，面對(duì)紛繁復(fù)雜的邊境問(wèn)題，國(guó)家不得不投入大量的人力、物力、財(cái)力進(jìn)行治理。而且，不同于其他非邊境地區(qū)，邊境區(qū)域的治理還具有自身的獨(dú)特性，既包括一般性的地方治理問(wèn)題，如經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系完善等，同時(shí)還包括邊境特有事務(wù)和問(wèn)題的治理，如界標(biāo)維護(hù)與管理、互市貿(mào)易點(diǎn)建設(shè)、口岸發(fā)展、跨境活動(dòng)管控等。如此一來(lái)，較之非邊境地區(qū)，國(guó)家對(duì)邊境區(qū)域所需付出的治理成本往往會(huì)顯得更高。但是，國(guó)家的高度重視和大量資源投入，并不意味著就必然能達(dá)成預(yù)期的治理效果。尤其針對(duì)某些特定邊境問(wèn)題的治理，僅僅依憑國(guó)家力量的介入，而缺少邊民主體能動(dòng)性的發(fā)揮，其效度勢(shì)必大打折扣。僅就邊境管控來(lái)說(shuō)，在沿邊地帶經(jīng)常發(fā)生的非法出入境、過(guò)耕過(guò)伐過(guò)牧、毀損邊防設(shè)施及沿邊植被、盜竊林木資源、走私販私等行為，如果都由邊境地方政府、邊防武裝等力量來(lái)實(shí)施管制和防控，為此付出的行政成本將是不可估量的。不僅如此，面對(duì)這些防不勝防的非法行為，要達(dá)到預(yù)期的治理效果也將是一件難以企及的事情。

其次，邊民問(wèn)題難以有效解決。在全球化時(shí)代，特別是置身我國(guó)沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放的條件下，邊境治理愈發(fā)呈現(xiàn)出了由封閉型治理向開(kāi)放型治理轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，而與邊民相關(guān)的邊境問(wèn)題則表現(xiàn)出了越來(lái)越多樣化的趨勢(shì)，其中跨國(guó)婚姻、跨境務(wù)工、跨境犯罪、跨界民族、跨境交往、生產(chǎn)作業(yè)等問(wèn)題形式，不僅具有發(fā)生頻度更高、復(fù)雜程度更深、治理難度更大等特點(diǎn)，同時(shí)還具有突出的跨境性特點(diǎn)，由此形成了邊境治理中邊民管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。針對(duì)這種情況，國(guó)家沒(méi)少投入資源來(lái)予以治理，但總體上并沒(méi)有取得應(yīng)有的治理效果。究其緣由，一方面邊民行為中的這種跨界互動(dòng)關(guān)系及其問(wèn)題，是歷史、地緣、族緣、親緣、業(yè)緣等多重因素綜合作用下的結(jié)果，某些跨境往來(lái)、互助或互惠行為，早已深刻融入到了邊民的日常生產(chǎn)生活之中，一定意義上已成為習(xí)以為常的行為模式；另一方面，許多邊界地帶缺乏天然屏障，通往境外的小道、便道眾多，單靠政府或軍事部門的管控，其無(wú)法窮盡各種具有跨界互動(dòng)關(guān)聯(lián)的“問(wèn)題邊民”。與此同時(shí)，周邊部分國(guó)家邊防管理的松散和放任，以及由此而形成的我國(guó)單方面的管邊控邊狀態(tài)，無(wú)形之中增大了邊民問(wèn)題治理的難度。

最后，邊民流失趨勢(shì)未能得到遏制。在改革開(kāi)放的現(xiàn)代化進(jìn)程中，邊境地區(qū)也出現(xiàn)了同內(nèi)地一樣頗具規(guī)模的人員遷徙流動(dòng)趨勢(shì)?？陀^而言，這是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。但人口外遷外流所導(dǎo)致的廣大鄉(xiāng)村“空心化”“空巢化”“空殼化”等問(wèn)題卻是不容忽視的。而這些方面及其消極影響，對(duì)于沿邊村寨來(lái)說(shuō)又有著截然不同的特殊意涵。表面上，邊民的外遷外流具有同內(nèi)地一致的表征和影響，況且邊民出于現(xiàn)實(shí)生計(jì)考量而選擇外出務(wù)工、就業(yè)、安家等，并無(wú)不妥且也合乎情理。然則，邊民對(duì)傳統(tǒng)生活空間的遷離和疏遠(yuǎn)，在深層次上的影響當(dāng)屬邊境社會(huì)的萎縮，繼而引起邊境虛空化現(xiàn)象的生發(fā)。在此情況下，既有的守邊固邊機(jī)制也將因此而逐漸缺失依托。之所以如此，就在于邊民的抵邊居住、居邊生產(chǎn)生活，本身就是一種重要的守土固邊體現(xiàn)，正所謂“種地就是站崗，放牧就是巡邏”。(14)高利：《打好“小白楊”戍邊文化牌》，《兵團(tuán)建設(shè)》2011年第9期。與此同時(shí)，已有的守邊固邊機(jī)制同樣需要邊民及邊民社會(huì)的強(qiáng)力支撐?？梢栽O(shè)想，由于邊民主要被視為治理的對(duì)象，沒(méi)有被賦予應(yīng)有的居邊生產(chǎn)生活價(jià)值和意義，在改變現(xiàn)實(shí)生存境況、向往美好生活的驅(qū)使下，其選擇疏離世代生活的原居地的趨勢(shì)還將進(jìn)一步擴(kuò)大。

總之，邊境治理中邊民雙重角色之間的不平衡，以及由這種單一角色取向所帶來(lái)的治理困境是顯而易見(jiàn)的。邊民之所以重要和獨(dú)特，就在于它是構(gòu)成邊境社會(huì)的基本單元，有著其他治理主體難以比擬且無(wú)可替代的先天便利和優(yōu)勢(shì)條件。無(wú)論是管邊控邊，還是邊境經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，若缺失邊民主體作用的有效發(fā)揮，或是缺乏邊民力量的積極參與，不僅不利于邊境治理過(guò)程的有效推進(jìn)，而且還會(huì)限制邊境治理績(jī)效的提升。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，進(jìn)一步推進(jìn)邊民角色轉(zhuǎn)換，不斷強(qiáng)化邊民角色中的主體性方面，最終實(shí)現(xiàn)邊民角色的均衡，便是邊境治理實(shí)踐的邏輯使然。

四、邊民角色轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實(shí)邏輯

作為生活于邊境地區(qū)的居民群體，邊民不僅是邊境治理的客體和對(duì)象，也是不可或缺的社會(huì)力量。只不過(guò)在既有的治理模式和認(rèn)知框架下，邊民的主體性身份和角色很大程度上被遮蔽了。而這樣一種情況，在當(dāng)前的時(shí)代形勢(shì)下正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。今天中國(guó)的國(guó)家治理和國(guó)家發(fā)展已然步入新的歷史階段，其中兩個(gè)重要方面是：外向型發(fā)展戰(zhàn)略越來(lái)越突出；不同區(qū)域間的均衡性發(fā)展越來(lái)越受到重視。作為國(guó)家對(duì)外開(kāi)放的前沿和發(fā)展水平相對(duì)滯后的區(qū)域，邊境及其治理正處在一個(gè)新的歷史拐點(diǎn)之上。與此相適應(yīng)，邊民本身就具有的邊境治理的主體角色，也開(kāi)始凸顯了出來(lái)，邊民角色的轉(zhuǎn)換趨勢(shì)也變得越來(lái)越突出。

一是邊民角色轉(zhuǎn)換的問(wèn)題邏輯。在邊境社會(huì)條件下，邊境問(wèn)題總是直接或間接地勾連著邊民，而邊境問(wèn)題的有效治理離不開(kāi)邊民的主動(dòng)參與。同樣是邊民，當(dāng)其作為客體之時(shí)，就是邊境治理的基本對(duì)象；而當(dāng)其作為主體的時(shí)候，則構(gòu)成了邊境治理的基礎(chǔ)性力量和重要補(bǔ)充形式。雖然，以政府為核心的傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)仍是邊境治理的主導(dǎo)力量，但面對(duì)當(dāng)前日趨紛繁復(fù)雜的邊境事務(wù)和問(wèn)題，其既不可能窮盡每一個(gè)問(wèn)題領(lǐng)域，也面臨一些暫時(shí)解決不了或解決不好的事務(wù)，并不可避免地會(huì)出現(xiàn)力不從心的情況。有鑒于此，作為主體面向上的邊民之獨(dú)特價(jià)值，以及在某些方面的重要性和不可替代性就凸顯了出來(lái)。姑且不論其他，僅邊民的邊境在場(chǎng)，以及貼邊而居，居邊生產(chǎn)生活進(jìn)而居邊脫貧、居邊致富來(lái)說(shuō)，其對(duì)于增進(jìn)實(shí)邊、安邊、固邊、穩(wěn)邊、興邊和睦邊等邊境治理總體目標(biāo)的意義是怎么形容都不為過(guò)的，更遑論邊民以“熟人”身份在守邊固邊、邊境安全維護(hù)方面的自覺(jué)參與和主動(dòng)介入，如界標(biāo)維護(hù)、邊境巡邏、非法出入境防范、邊境異常情況報(bào)告、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，則具有政府等其他治理主體難以比擬的獨(dú)特作用和先天優(yōu)勢(shì)。誠(chéng)如有研究者指出的那樣，與政府和軍事部門相比，“邊民的守邊護(hù)邊行為通常不是組織行為，而是富有特色的個(gè)體行為，而正是這種個(gè)體行為往往能夠解決正式組織無(wú)法解決的問(wèn)題?！?15)孫保全：《邊民意識(shí)：一種重要的邊境治理資源》，《廣西民族研究》2019年第2期。概言之，面對(duì)邊境特殊的自然環(huán)境、地緣屬性和問(wèn)題形式，邊民的治理參與及其獨(dú)特作用，將隨著邊境治理的不斷深入而變得愈發(fā)重要。

二是邊民角色轉(zhuǎn)換的形勢(shì)邏輯?，F(xiàn)階段，邊境治理所面臨的內(nèi)外環(huán)境變化是深刻的。在全球化及區(qū)域一體化的背景下，邊境不僅“先天具有封閉性和排他性的地理特質(zhì)”，同時(shí)“還必須承擔(dān)開(kāi)放和流通功能，是國(guó)際交往交流的前沿和通道?！?16)孫保全：《中國(guó)陸地邊疆的區(qū)域性差異與差別化治理》，《新視野》2017年第5期。特別是在我國(guó)沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放、興邊富民行動(dòng)、“一帶一路”倡議等戰(zhàn)略舉措的推動(dòng)下，今天的邊境治理愈發(fā)呈現(xiàn)出了由封閉型治理向開(kāi)放型治理轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，邊民互市點(diǎn)、口岸、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放平臺(tái)的構(gòu)塑和建設(shè)不斷推陳出新。此外，黨的十九大首次在報(bào)告中提出“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”，(17)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年，第32頁(yè)。進(jìn)一步表明邊境及邊境治理在國(guó)家治理和國(guó)家發(fā)展中的重要地位。至此，邊境區(qū)域迎來(lái)了前所未有的發(fā)展契機(jī)，并承載著更加重大的責(zé)任和使命，而最大程度調(diào)動(dòng)、發(fā)揮各個(gè)主體的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性尤顯關(guān)鍵。其中，置身于這一變化之中的邊民，既是直接利益攸關(guān)者和實(shí)際受益者，也是不可或缺的參與者和建設(shè)者。這就要求，邊境治理中的邊民管理必須實(shí)現(xiàn)由管控到動(dòng)員的整體轉(zhuǎn)向，邊民角色實(shí)現(xiàn)由單向度向整體性的實(shí)踐轉(zhuǎn)換，邊民參與成為邊境基層政府治理的重要方式，如是方能更好契合這一前所未有的邊境“變局”。

三是邊民角色轉(zhuǎn)換的資源邏輯。獲得一定的資源條件支撐，是任何治理實(shí)踐活動(dòng)有效開(kāi)展的關(guān)鍵?！爸卫磉^(guò)程是否得到有效的資源支持，是陸地邊疆治理能否取得成效的決定性環(huán)節(jié)。”(18)周平：《陸地邊疆治理面臨資源困境》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第4期。一般意義上的治理資源，是指那些能夠?yàn)橹卫磉^(guò)程所利用的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等諸要素。在獨(dú)特的邊境空間條件下，邊民實(shí)則是一種彌足珍貴的資源財(cái)富，而于此基礎(chǔ)上的主體能動(dòng)性發(fā)揮，常常構(gòu)成了重要的邊境治理補(bǔ)充力量。雖然相對(duì)于其他治理主體，邊民能夠直接提供的治理能量看似微不足道，但邊民的邊境在場(chǎng)以及形式各異的治理參與，所蘊(yùn)涵的治理意義及其效能卻是不可替代的。特別是在邊境治理面臨總體資源較為匱乏的情況下，深度挖掘、全面激活和有效釋放潛藏于邊民之中的資源性價(jià)值，對(duì)于彌補(bǔ)資源不足，緩解因資源瓶頸導(dǎo)致的邊境治理困境就顯得十分重要，有著顯而易見(jiàn)的現(xiàn)實(shí)治理意義。以守邊固邊來(lái)說(shuō)，作為資源形態(tài)的邊民是十分特別的。邊民世代居邊生產(chǎn)生活，能夠和愿意留守邊關(guān)，本身就是對(duì)國(guó)家守土固邊事業(yè)的最大貢獻(xiàn)，也是極其重要的守邊固邊資源，而其自覺(jué)守邊固邊，主動(dòng)參與邊境安全治理，以及積極介入邊境開(kāi)發(fā)和建設(shè)，則能夠?yàn)楦由钊胪七M(jìn)和確保邊境區(qū)域的繁榮穩(wěn)固提供有力支持。

四是邊民角色轉(zhuǎn)換的政策邏輯。國(guó)家涉及邊境及邊民方面的專門性政策安排及其導(dǎo)向，進(jìn)一步彰顯了邊民在邊境治理中的重要性，并直接推動(dòng)了邊境治理中邊民角色轉(zhuǎn)換的必然性。尤其近年來(lái)，國(guó)家有關(guān)邊境治理的系列專項(xiàng)政策，如《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放若干政策措施的意見(jiàn)》等，都強(qiáng)調(diào)對(duì)邊民要予以特別傾斜、補(bǔ)助和扶持，以鼓勵(lì)其抵邊居住、貼邊生產(chǎn)生活，進(jìn)而發(fā)揮好安居守邊、定心守邊作用。除此之外，國(guó)家還專門出臺(tái)了相應(yīng)的邊民政策，對(duì)邊民的守邊固邊作用給予了明確肯定和直接指導(dǎo)。其中以2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加大邊民支持力度促進(jìn)守邊固邊的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以及2018年黨中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委印發(fā)的《關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)黨政軍警民合力強(qiáng)邊固防的意見(jiàn)》最具代表性。尤其前者，首次在國(guó)家層面針對(duì)邊民及其守邊固邊制定專門政策，這對(duì)邊境治理來(lái)說(shuō)無(wú)疑是具有標(biāo)志性意義的大事，同時(shí)也暗含著對(duì)邊民角色轉(zhuǎn)換的要求和期待，再次凸顯了邊民這一特定治理角色在邊境治理中的重要性和獨(dú)特性。

五、邊民角色的重塑與強(qiáng)化

同內(nèi)地的區(qū)域治理相比，邊境治理兼具共性和個(gè)性特點(diǎn)，(19)白利友：《中國(guó)的陸地邊境治理及其研究》，《新視野》2017年第5期。有自身的獨(dú)特內(nèi)涵和邏輯。在這項(xiàng)治理活動(dòng)中，邊民既是治理對(duì)象，又是不可替代的治理主體。然而，現(xiàn)實(shí)中存在的對(duì)于邊民主客體身份定位失衡的問(wèn)題，使得邊境治理中邊民角色的轉(zhuǎn)換成為了一個(gè)十分重要的研究課題。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，邊民角色轉(zhuǎn)換不是一個(gè)從客體到主體的矯枉過(guò)正的單向過(guò)程，而是要對(duì)以往片面重視邊民客體性身份的做法進(jìn)行必要的調(diào)整，同時(shí)推動(dòng)邊民角色中主體性一面的塑造和強(qiáng)化，從而在邊境治理中形成一種均衡性、整體性的邊民角色。當(dāng)然，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有賴于形成一套有效的體制機(jī)制，具體包括以下方面。

首先，以組織動(dòng)員激發(fā)邊民的參與意識(shí)。邊民是有思想、情感和認(rèn)知的人。這是組織動(dòng)員的基礎(chǔ)和前提。近年來(lái)，呼吁和爭(zhēng)取更多國(guó)家資源投放到邊境地區(qū)，已成為邊境地方治理的普遍行動(dòng)邏輯，而且自上而下的各種資源也確實(shí)在源源不斷地向邊境地區(qū)傾斜和輸入，對(duì)邊境治理產(chǎn)生了巨大的推動(dòng)作用。但在此過(guò)程中，如果只是強(qiáng)調(diào)單方面的國(guó)家投入，而忽視邊民積極性的調(diào)動(dòng)，沒(méi)有讓邊民意識(shí)到這與自身利益的密切關(guān)聯(lián)，那么，國(guó)家投入的資源越多，邊民越是被動(dòng)，越是等靠要，資源的使用效率也將大打折扣。(20)賀雪峰：《基層治理的活力在哪里》，《中國(guó)黨政干部論壇》2015年第7期。而要把邊民的主體性調(diào)動(dòng)起來(lái)，形成參與的意愿和自覺(jué)，就有賴于組織動(dòng)員機(jī)制的發(fā)揮。其意義在于，一是夯實(shí)邊境治理的社會(huì)心理基礎(chǔ)，盡可能使各項(xiàng)邊境治理政策舉措得到邊民的理解、認(rèn)可、支持和配合，從而提高邊境治理的行政效能；二是激發(fā)邊民的利益意識(shí)，使邊民認(rèn)知到邊境治理與其切身利益的一致性，以及居邊生產(chǎn)生活的意義和價(jià)值，增進(jìn)治理參與的自覺(jué)性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。此外，在邊境獨(dú)特的地理空間條件下，組織動(dòng)員還應(yīng)以培育邊民意識(shí)作為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)追求?！斑吘持卫黼x不開(kāi)邊民守土固邊作用的發(fā)揮，而這種守土固邊行為又要依靠強(qiáng)烈的邊民意識(shí)來(lái)維系。其中最為關(guān)鍵的就是維護(hù)邊界就是維護(hù)國(guó)家主權(quán)的領(lǐng)土意識(shí)，雖身處邊陲但仍為國(guó)家公民的國(guó)民意識(shí)，以及在此基礎(chǔ)上形成的責(zé)任意識(shí)。”(21)夏文貴：《管控與動(dòng)員：邊境民族地區(qū)邊民管理的雙重機(jī)制——以云南文山壯族苗族自治州M縣為例》，《貴州民族研究》2018年第6期。作為一種特殊的政治文化現(xiàn)象，邊民意識(shí)是形成邊民參與意識(shí)及行為的精神源泉和內(nèi)生動(dòng)力，發(fā)揮著持久綿長(zhǎng)、潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲的邊境治理效果。

其次，以管理培訓(xùn)提升邊民的參與能力。在現(xiàn)代治理語(yǔ)境中，邊民的一元治理主體地位是確定無(wú)疑的。但是，邊民的這種主體角色及其作用發(fā)揮，終究要以一定的素質(zhì)和能力作為支撐，這不僅直接影響著邊民實(shí)際參與的程度和水平，也關(guān)聯(lián)著最終的邊境治理效能。因此，邊民僅僅擁有良好的參與愿望和意識(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在此基礎(chǔ)上還要具備良好的參與能力。面對(duì)各種境內(nèi)外因素交織匯聚的邊境條件，以及邊民整體素質(zhì)不高的現(xiàn)實(shí)境況，提升邊民參與能力尤應(yīng)以突出管理培訓(xùn)為其重點(diǎn)，具體要求是：一方面要增進(jìn)對(duì)邊民行為的規(guī)約和引導(dǎo)，使國(guó)家的邊境管理法規(guī)內(nèi)化為邊民自覺(jué)的行為意識(shí)和規(guī)范；另一方面是培養(yǎng)一些特殊邊境技能，包括邊界秩序維護(hù)能力、邊境法規(guī)運(yùn)用能力、涉外交往能力、突發(fā)事件應(yīng)急能力、邊境異常洞察能力、反滲透能力等重要內(nèi)容。與此同時(shí)，針對(duì)邊民的管理培訓(xùn)，還有較為深層的意涵，它不僅意味著邊民具體參與能力的提升，更在于此過(guò)程中邊民的國(guó)家意識(shí)、國(guó)民意識(shí)、領(lǐng)土意識(shí)和國(guó)防意識(shí)的錘煉、塑造與強(qiáng)化。從實(shí)踐層面來(lái)看，邊民能力的提升及其特殊技能的養(yǎng)成，必須經(jīng)由一定的心理機(jī)制、主觀意識(shí)和主體能動(dòng)性才能發(fā)揮作用，而通過(guò)管理培訓(xùn)形塑和強(qiáng)化的這種邊民意識(shí)，實(shí)際上就構(gòu)成了邊民參與邊境治理的重要心理驅(qū)動(dòng)機(jī)制，能夠?yàn)檫吤窀脜⑴c和介入邊境治理提供強(qiáng)有力支撐，尤其當(dāng)邊民以“熟人”身份輔助和協(xié)同管邊控邊工作之時(shí)，其富有特色的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和作用就凸顯了出來(lái)，往往可以發(fā)揮事半功倍的治理效果。

再次，以福利保障改善邊民的參與條件。邊民是有需求的人。對(duì)于多為高山峽谷、林海雪原、沙漠戈壁、亂石疊嶂環(huán)繞的邊境之地，應(yīng)以改善邊民的生產(chǎn)生活環(huán)境，創(chuàng)造良好的安居守邊條件為主導(dǎo)。而對(duì)于那些自然地理環(huán)境相對(duì)較好的邊境區(qū)域，則要以全面改善和提升邊民的生產(chǎn)生活條件為重點(diǎn)。當(dāng)然，不論面對(duì)哪一種生存境遇下的邊民，滿足其基本生活需要，回應(yīng)需求期待和心理預(yù)期，不斷賦予邊民居邊生產(chǎn)生活以價(jià)值和意義，無(wú)疑是讓邊民愿意留守邊境、安心居邊、定心守邊和守土固邊的基礎(chǔ)性工作。當(dāng)前，在興邊富民行動(dòng)、沿邊重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放等國(guó)家專項(xiàng)邊境治理謀劃中，邊民的民生問(wèn)題、社會(huì)保障、特別補(bǔ)助和定向扶持等越來(lái)越受到重視，并被提高到了事關(guān)國(guó)家邊境的安全穩(wěn)固和繁榮昌盛的高度來(lái)加以認(rèn)識(shí)。然而，國(guó)家層面的戰(zhàn)略舉措，多體現(xiàn)為一些原則性和框架性的系統(tǒng)謀劃，實(shí)際操作層面的具體性規(guī)定明顯不足。同時(shí)這也考量著各個(gè)邊境地方因地制宜貫徹執(zhí)行的能力，從而帶來(lái)了一些無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題。例如，國(guó)家不斷強(qiáng)調(diào)提高邊民補(bǔ)助水平，以肯定其在守邊固邊中的地位和作用。但由于缺乏可供實(shí)施和參照的統(tǒng)一性配套政策規(guī)定，如具體的補(bǔ)助范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)等，加之各個(gè)邊境地方存在區(qū)域性差異，以致于該項(xiàng)政策在實(shí)踐中呈現(xiàn)出了“百花齊放”的形態(tài)，政策本身的效能未得以充分體現(xiàn)。此外，還應(yīng)對(duì)護(hù)邊員、界務(wù)員、信息員等兼職護(hù)邊群體的福利保障問(wèn)題予以特別關(guān)注，較為關(guān)鍵的方面有：一是津貼補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相匹配；二是守土固邊職責(zé)及義務(wù)同理應(yīng)享有的權(quán)利要實(shí)現(xiàn)對(duì)等；三是改善巡邊裝備，使其能夠更好適應(yīng)路途遙遠(yuǎn)、山高林密坡陡、雷電風(fēng)雨交加、蚊蟲(chóng)叮咬毒蛇出沒(méi)等惡劣環(huán)境。

最后，以政策法規(guī)規(guī)范邊民的參與行為。邊民的治理參與，不僅要加以引導(dǎo)、規(guī)范和保障，更應(yīng)該通過(guò)政策法規(guī)建設(shè)使其規(guī)范化、程序化和常態(tài)化，形成邊民參與的制度化。塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為，“所謂制度，是指穩(wěn)定的、受到尊重的和不斷重現(xiàn)的行為模式?！?22)塞繆爾·亨廷頓：《變革社會(huì)中的政治秩序》，李盛平等譯，北京：華夏出版社，1988年，第12頁(yè)。邊民角色的重塑和強(qiáng)化，必然要還原為一個(gè)個(gè)具體的邊境治理參與行為。在此情況下，政策法規(guī)的意義就在于促進(jìn)邊民參與的制度化，并通過(guò)這樣一種做法把邊民的參與行為固定下來(lái)，使其能夠在引導(dǎo)、規(guī)范、凝聚和強(qiáng)化邊民參與方面發(fā)揮長(zhǎng)效作用。其中，有兩點(diǎn)較為重要：一是，應(yīng)把已有的成熟經(jīng)驗(yàn)和做法以政策法規(guī)的形式加以制度化，并不斷根據(jù)邊境治理形勢(shì)及邊民參與情況做出適時(shí)調(diào)整。二是，積極推進(jìn)有關(guān)邊民管理的國(guó)家政策法規(guī)制訂。一直以來(lái)，有關(guān)邊民角色的認(rèn)定，多是分散于興邊富民行動(dòng)、沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放、邊境管理?xiàng)l例、易地扶貧搬遷，以及中國(guó)與毗鄰國(guó)簽訂的陸地邊界管理協(xié)議等政策文件或法規(guī)之中，且各個(gè)邊境地方的做法又不盡一致，更沒(méi)有形成專門的邊民管理政策法規(guī)來(lái)予以統(tǒng)一規(guī)范。為此，有必要在國(guó)家層面制訂具有指導(dǎo)意義的管理和動(dòng)員邊民的政策法規(guī)，以便明確邊民在身份認(rèn)定、管控與動(dòng)員、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、守邊固邊、宣傳與教育等方面的權(quán)利與義務(wù)，使邊境治理中的邊民管理有章可循、有規(guī)可依。