張 凱

（中共黑龍江省委黨校，黑龍江哈爾濱150080）

城鄉(xiāng)社區(qū)作為社會治理的最小單元，一直以來都是黨和政府聯(lián)系群眾、服務群眾的紐帶，肩負著社會自治的重要職責。習近平總書記強調(diào)，“要推動社會治理重心向基層下移，把更多資源、服務、管理放到社區(qū)，更好為社區(qū)居民提供精準化、精細化服務”。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和我國城市化規(guī)模不斷擴展，研究如何搞好社區(qū)管理和社區(qū)服務，具有非常重要的現(xiàn)實意義。

一、健全社區(qū)管理和服務機制的意義

（一）順應時代的需求

計劃經(jīng)濟時期，我國政府基本是全能型的，承擔著社區(qū)服務的各項職能。改革開放的到來，計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟并行發(fā)展，社區(qū)管理和服務不再是由政府一一包攬，原本由政府或者單位所承擔的職能現(xiàn)在轉(zhuǎn)到了社區(qū)，社區(qū)管理者的管理能力和服務能力就顯得尤為重要了?，F(xiàn)在，我們進入了社會主義新的發(fā)展階段，對于社區(qū)治理，在德治、自治和法治方面都有了新的要求，多元化的管理方式已經(jīng)成為社區(qū)管理中迫切需要的改革新路徑。

隨著我國城市化進程的不斷加速，大量的農(nóng)村人口涌入到城市中，導致城市人口不斷增加。城市人口的增多，也使得社會治理工作開始變得紛繁復雜。做好社會治理工作，讓繁雜的工作變得精細化、科學化，要求管理者將管理服務下沉到每一個群眾。社區(qū)輻射度廣，可以覆蓋到基層的每一個人，完善其管理和服務機制，就可以順應時代的需求，將時代發(fā)展帶來的福利真正落實到每一個居民，提高居民的社區(qū)生活質(zhì)量。

（二）滿足群眾的多元化需求

社區(qū)聯(lián)系著千家萬戶，影響著居民生活的方方面面。隨著我國經(jīng)濟成分、生活方式、社會組織形式和就業(yè)形式的日益多樣化，社區(qū)居民的物質(zhì)、文化、生活需求日益呈現(xiàn)出多樣化、多層次的趨勢。經(jīng)濟社會的發(fā)展和居民群眾多方面需要給社區(qū)服務提出了新的更高的要求[1]。這就需要不斷調(diào)整和完善社區(qū)管理和服務，協(xié)調(diào)好各方的利益，滿足群眾的各類需要。

從服務的內(nèi)容來看，社區(qū)的管理和服務與政府提供公共服務和市場提供市場服務均不相同，它介于公共服務和市場服務中間，但卻要求同時具備公共服務的公益性和市場服務的高效性。因此，在內(nèi)容上，它既不同于同質(zhì)化、普適化的公共服務，也不同于簡單化、產(chǎn)業(yè)化的市場服務，它更強調(diào)的是有針對性，要服務于社區(qū)內(nèi)的不同對象，滿足各類群體的需求，提供的服務須是差異化的、個性化的。總的來說，社區(qū)管理和服務是一個動態(tài)的過程，它的服務內(nèi)容是多元化的，需要根據(jù)群眾的需求不斷地進行調(diào)整。

（三）提升社區(qū)的服務能力

伴隨著改革的不斷深入，大量的單位人變成了社會人，社區(qū)的服務由單一化的政府提供變成了多種力量共同參與。目前，城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展已經(jīng)匯聚了多種力量，基層政府組織、社區(qū)活動類組織、社區(qū)服務類組織、社區(qū)權(quán)益類組織、群眾等，其中政府部門和各類社會組織構(gòu)成了社區(qū)服務的主體。社區(qū)服務的主體多元化，要求政府部門和社會組織共同合作，雙方攜手整合社會資源，引入先進技術(shù)，實現(xiàn)政府治理與社會調(diào)節(jié)雙向互動，提升社區(qū)的管理和服務能力。

由于社會資本的參與，社區(qū)管理過程中必然朝著信息化和智慧化的方向發(fā)展。不斷投入的智能化設(shè)備以及不斷引進的高素質(zhì)人才，將社區(qū)的管理水平和服務水平提升到了一個新的高度。雖然現(xiàn)在智能化社區(qū)仍然處在生長期，尚不完善，但是長遠來看，任何行業(yè)的發(fā)展都會有這樣的過程，整個社區(qū)的服務能力也會隨著行業(yè)發(fā)展而不斷提升。

二、目前社區(qū)管理和服務中存在的問題

（一）服務資金有限

社區(qū)的管理和服務需要大量的資金投入，投入的資金不僅要應用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還要應用于社區(qū)的宣傳、人才的培養(yǎng)等方面，多方面的資金需求導致社區(qū)管理和服務的資金短缺，沒辦法整合資源。目前來看，社區(qū)的資金來源主要有以下幾個方面：一是政府的投入資金，二是引進的社會資本，三是社會的捐款，四是社區(qū)自行募集的資金，其中政府投入的資金是主要來源。由于大多社區(qū)的辦公經(jīng)費、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金等沒有列入到當?shù)氐呢斦A算中，導致政府投入的資金雖是主導，依然只有很少的一部分。近年來，社會資本所占的比重有所上升，但是社會資本受整個經(jīng)濟環(huán)境影響嚴重，它不是一種經(jīng)常性的資金來源，具有不確定性。社會捐款以及社區(qū)自行募集的資金，由于其不可持續(xù)性，本身能累積的資金數(shù)量有限，對社區(qū)的管理和服務造成不了太大的影響。

（二）法律制度不完善

隨著城市化的進一步推進，社區(qū)已成為城市基層的社會共同體，大量的社會管理、社會服務、社會保障的功能從政府和單位中不斷剝離出來，讓社區(qū)來承接，豐富了它的內(nèi)容，拓寬了它的工作面，使它從微觀的層面擔當起了造就大社會的重任，成了功能比較齊全的“小社會”[2]。

由于管理單元的不斷細化，想要達到基層自治的目的，就需要有完善的法律制度作為保證。但是目前有關(guān)社區(qū)的法律法規(guī)大都是很早之前頒布的，其中的很多條款已經(jīng)過時，不能解決新時代下的新問題，亟需修訂。法律制度的缺失，還體現(xiàn)在缺乏良好的法律環(huán)境。由于不重視在社區(qū)內(nèi)部組織人員進行法治宣傳教育，導致有的居民不關(guān)注法律、不懂法律、不守法律，有的社區(qū)的法律氛圍薄弱，法制建設(shè)難以落到實處。

（三）職能權(quán)限不明確，協(xié)同性不高

目前，社區(qū)的參與主體是政府部門、社區(qū)民眾和社區(qū)服務組織，政府部門在社區(qū)管理和服務中有著明顯的主導作用。政府不僅是社區(qū)建設(shè)的發(fā)起者，也是社區(qū)運營相關(guān)政策的制定者，還是規(guī)范社區(qū)行為的指導者，因此政府在社區(qū)管理和服務中起著不可替代的作用，但是也正因為這樣，政府在職能行使中存在的不足，也會導致社區(qū)在管理和服務中出現(xiàn)問題。

由于政府職能的權(quán)限不明確，政府在行政過程中，會出現(xiàn)超越其原本的職能和權(quán)限的行為，導致政府職能的越位。在資金的籌集和使用過程中，政府包攬了所有的成本，成為社區(qū)資源的唯一提供者，這就阻斷了社會資本流入社區(qū)，不利于社區(qū)本地組織的培養(yǎng)。由于政府職能的越位，政府在社區(qū)的建設(shè)和運營之中承擔了所有的責任，容易引起管理上的難題。此外，政府職能權(quán)限的不明確，也會出現(xiàn)政府職能的錯位，混淆了工作的輕重，使得政府與社會組織、社區(qū)群眾之間的協(xié)同性不高，阻礙了社區(qū)的健康發(fā)展。

三、國外社區(qū)管理和服務機制的主要經(jīng)驗與我國相關(guān)新探索

（一）美國相關(guān)經(jīng)驗

美國的社區(qū)建設(shè)歷史悠久，從19世紀后半葉開始，發(fā)展至今，已經(jīng)形成了一套成熟的社區(qū)管理和服務體系。

1.法律法規(guī)體系非常完善。在國家層面，美國政府自1960年以來相繼制定了如《住宅和社區(qū)發(fā)展法》《社區(qū)再投資法》《國家和社區(qū)服務合作條例》等多部關(guān)于社區(qū)發(fā)展、社區(qū)管理以及社區(qū)建設(shè)的法律法規(guī)[3]。此外，由于美國各個州、市政府具有相當大的獨立自主權(quán)，每個州、市也會有相應的法律出臺。

2.政府、社會組織和社區(qū)委員會的協(xié)同性高。在社區(qū)的管理和服務中，美國的管理和服務主體多為社會組織，政府只是起引導和監(jiān)督作用。因此，在長期的合作過程中，政府和社會組織之間保持著良好的默契度。在職能的分工上，政府部門、社會組織和社區(qū)委員會的職責是非常明確的，政府負責出臺相應的法律法規(guī)，并制定一系列的政策，提供一定的社會資源；社會組織負責籌集資金，并從政府部門獲得管理權(quán)限，成為社區(qū)的管理和服務主體；社區(qū)委員會作為政府、社會組織以及群眾三者之間的溝通橋梁，主要作用就是上傳下達。這三種力量的相互配合，使得政府從日常的瑣事中抽出身來，能更好地進行宏觀調(diào)控，也幫助社會組織獲得了發(fā)展的機會，有能力為社區(qū)提供高質(zhì)量的服務。當然，最主要的是帶動了社區(qū)各類服務的全面發(fā)展，既豐富了人民的生活，也在一定程度上緩解了社會的矛盾。

（二）新加坡相關(guān)經(jīng)驗

新加坡作為城市管理的典范，在社區(qū)的管理和服務中，也擁有許多先進的經(jīng)驗。與中國相似的是，新加坡在社區(qū)的管理和服務體系中，政府處于主導地位，因此，其經(jīng)驗更有參考意義。

1.覆著廣泛的宣傳教育。新加坡是非常重視個人教育的，在學校、單位或者社區(qū)，都把“遵守法律、遵守規(guī)章制度、注重美德”等作為重要的教育內(nèi)容。同時，政府還會利用電視媒體、社區(qū)宣傳欄以及醒目的廣告位，對大眾進行宣傳，呼吁民眾遵紀守法、弘揚美德。

2.擁有具體的實施細則。和美國一樣，新加坡也頒布了眾多的關(guān)于社區(qū)管理和服務的法律法規(guī)，但是，新加坡在制定法律法規(guī)的同時，還有配套的實施細則，方便法律的推行和落地。這些實施細則周密、嚴格且可操作性強，對社區(qū)管理和服務的內(nèi)容、管理和服務的方法、違規(guī)違法的界定以及懲罰方案都有著詳細的規(guī)定，無論出現(xiàn)何種情況，都能做到一一對照，依法依規(guī)處理。

（三）我國社區(qū)管理和服務機制的新探索

改革開放之后，我國的社區(qū)管理和服務能力有了一定的提升，尤其是一線城市，在擁有良好資源和充沛資金的情況下，在創(chuàng)新社區(qū)管理和服務上有很多新的探索。以深圳市為例，總結(jié)我國在相關(guān)方面的成功經(jīng)驗，可為我國社區(qū)管理和服務提供有益借鑒。

1.利用“互聯(lián)網(wǎng)+”打造智慧社區(qū)。依托粵港澳大灣區(qū)的制造業(yè)優(yōu)勢，深圳是國內(nèi)率先開展智慧社區(qū)試點的城市。早在2013年，深圳市就制定了《深圳市智慧社區(qū)建設(shè)導則（試行）》以及《深圳市智慧社區(qū)評價規(guī)范（試行）》，并且結(jié)合深圳市的《綠色物業(yè)管理導則（試行）》《深圳市綠色物業(yè)管理項目評價辦法（試行）》和《深圳市綠色物業(yè)管理評價細則（試行）》，探索建立了比較完善的智慧社區(qū)體系。隨著5G技術(shù)的發(fā)展，深圳市也開展了5G智慧社區(qū)的落地。在深圳市南光社區(qū)，利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、5G技術(shù)，完成了智慧社區(qū)的第一階段改造，部署了安防監(jiān)控、門禁管理、交通管理等相關(guān)智能系統(tǒng)，大大提升了社區(qū)的管理效率和服務能力。

2.社區(qū)自治服務模式初現(xiàn)。深圳市作為我國改革開放的示范點，政府在決策時擁有較高的自由度，因此，在社區(qū)的管理和服務過程中，深圳市政府一直秉承著有些責任該退則退、有些權(quán)力該轉(zhuǎn)移就轉(zhuǎn)移的原則，堅持發(fā)揮市場的主導地位，將更多資源讓給市場，讓市場自行調(diào)節(jié)，最終取得自治的效果。在1995年和1999年，深圳市的社區(qū)管理改革就把權(quán)力下放作為方向，將管理事務下放到居委會和街道辦。到了2016年，深圳市在深圳業(yè)主論壇的基礎(chǔ)上成立了深圳市透明和諧促進中心，這是深圳市第一個業(yè)主自治的社會組織，標志著社區(qū)管理的職責已經(jīng)下放到居民了。作為政府和民眾之間的溝通平臺，這個組織可以幫助社區(qū)實現(xiàn)自我管理、自我服務和自我規(guī)范，推動社區(qū)自治的發(fā)展。此外，深圳市一直通過吸納非戶籍常住居民參與到社區(qū)的選舉工作中、設(shè)立民意表達窗口、壯大社工隊伍等方式，完善社區(qū)的自治制度，鞏固社區(qū)的自治基礎(chǔ)，發(fā)展出了具有社區(qū)自治代表的“鹽田模式”和“南山模式”。

四、健全社區(qū)管理和服務機制的新路徑

（一）體系建設(shè)制度化

體系建設(shè)制度化主要體現(xiàn)在兩個方面，首先是完善法治建設(shè)，其次是完善監(jiān)督管理制度。法治化是現(xiàn)代社會發(fā)展的大趨勢。社會的法治化包括方方面面的法治化，社區(qū)服務發(fā)展也不能例外[4]。社區(qū)的規(guī)范化發(fā)展，離不開法律的支持，法律的穩(wěn)定性、強制性和權(quán)威性，能夠保障社區(qū)環(huán)境的良好運行。當然，除了國家層面制定法律外，各級政府和相關(guān)部門也需要制定相應的行政法規(guī)和規(guī)章制度，同時，各地方政府也應出臺對應的配套實施細則，這些文件的配合實施，才能夠做到事無巨細，增強可操作性。

有了相關(guān)的法律支持之后，還需要將其落地實施，落地的效果如何，需要建立良好的監(jiān)管制度。監(jiān)管制度的實施，實質(zhì)就是利用管理和服務主體以外的力量，來推動社區(qū)治理的有序發(fā)展，它包括政府的監(jiān)督、媒體的監(jiān)督和大眾的監(jiān)督。

（二）服務內(nèi)容基層化

目前，社區(qū)的參與主體主要包括五個方面：一是黨組織，起著領(lǐng)導和指引的作用；二是政府部門，是社區(qū)參與的重要力量；三是社會組織，其資金和社會資源對社區(qū)來說有著重要的意義；四是基層群眾自治組織，是社區(qū)自治的保障；五是社區(qū)居民，是社區(qū)最大的參與主體，但往往也是最容易被忽視的。社區(qū)管理者以及社區(qū)的服務提供者應該發(fā)展以社區(qū)居民需求為導向的服務項目，包括社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、衛(wèi)生服務保障、治安管理保障、公益服務項目等。一方面要通過改造、修整、翻新等方式，維護和更新原有的項目，另一方面，可以通過新建、引進、購買等方式，盡可能地增加新項目，補足社區(qū)原有的缺口。與此同時，要不斷壯大社區(qū)基層社工隊伍，通過培養(yǎng)社區(qū)黨員、老干部、婦女、志愿者等義工隊伍以及引進高層次、多元化的優(yōu)秀人才等方式，建立起完善的基層社工組織，借基層社工組織的力量，將服務滲透到基層。

（三）管理主體多樣化

要建立以政府為中心，多個服務單位為主體的社區(qū)服務供給模式。對于政府來說，在社區(qū)的管理和服務過程中，不能全部包攬所有的事務，承擔無限的責任。要重視市場的力量，積極引入社會組織參與到社區(qū)的建設(shè)和運營當中去，實現(xiàn)社區(qū)管理和服務主體的多元化、管理和服務方式的多樣化以及資金籌集渠道的廣泛化。管理的多樣化，也將帶來社區(qū)生活的多樣化。隨著社會組織的力量參與進來，會引進新的技術(shù)力量，將開辟一大批新的模式，徹底改變原有的生活模式，社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)家政、社區(qū)商圈、社區(qū)物流、社區(qū)物業(yè)，等等，都將打破原有的界限，朝著服務多樣化、營收多元化的方向發(fā)展。

（四）智慧社區(qū)城市化

社區(qū)作為城市的最小管理單元，是城市治理的重要載體。社區(qū)智慧化，就是要利用互聯(lián)網(wǎng)+、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等技術(shù)，搭建起一個以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的信息化平臺。在社區(qū)的服務方向上，能夠萬物互聯(lián)，包括門禁、安防、電梯、家電、水電表、手機等設(shè)備，都能與智慧平臺對接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的整合。依靠真實可靠的數(shù)據(jù)信息，結(jié)合社區(qū)周邊優(yōu)質(zhì)商戶的入住，就可以提供智能家居、智能休閑、智能旅游等生活服務。

在此基礎(chǔ)上，隨著技術(shù)的發(fā)展，城市社區(qū)單元之間相互連接、數(shù)據(jù)共享，智慧社區(qū)與智慧城市便會對接，在交通物流、人口管理、城市安防、科研教育、環(huán)境保護等方面，都能實現(xiàn)信息的數(shù)據(jù)化，智慧社區(qū)將朝著城市化的方向發(fā)展，推動城市的高效管理。