賈 旻,王迎春

(山西大學(xué) 繼續(xù)教育學(xué)院，山西 太原 030006)

新中國成立70年來，職業(yè)教育從蹣跚起步到飛速發(fā)展，從滿目瘡痍到穩(wěn)步提升，走過了令人矚目的發(fā)展歷程，逐步擁有了世界最大體量的職業(yè)教育，并成為推動中國經(jīng)濟與社會發(fā)展的巨大人力引擎。截止到2018年，我國職業(yè)院校已達1.17萬所，在校生2,685.54萬人，為現(xiàn)代制造業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)提供了70%的新增從業(yè)人員。[1]本研究以職業(yè)教育體系建設(shè)與管理體制改革為主線，審視職業(yè)教育70年發(fā)展歷程與特征，總結(jié)經(jīng)驗并展望未來，對于豐富和發(fā)展中國特色社會主義職業(yè)教育理論體系，堅定中國特色社會主義職業(yè)教育道路自信，具有重要的理論與時代意義。

一、新中國成立70年職業(yè)教育發(fā)展的歷史演進

新中國成立70年來，職業(yè)教育從恢復(fù)、發(fā)展中等職業(yè)教育到重視高等職業(yè)教育，再到完善職業(yè)教育體系，實現(xiàn)了從等級劃分到分類、從管理到治理的重大轉(zhuǎn)變，逐步邁向現(xiàn)代化。依據(jù)職業(yè)教育發(fā)展的階段特征、重要政策及關(guān)鍵事件，將新中國成立以來的職業(yè)教育劃分為調(diào)整及曲折發(fā)展、恢復(fù)發(fā)展及輝煌、規(guī)范發(fā)展及波動、重振及質(zhì)量提升和綜合改革及深化五個發(fā)展階段。

(一)調(diào)整及曲折發(fā)展時期(1949-1978年)

新中國成立之初，技術(shù)技能人才供給嚴重不足，黨和國家改造遺留的高級職業(yè)學(xué)校，以滿足恢復(fù)國民經(jīng)濟之需。這一時期，中等職業(yè)教育成為教育領(lǐng)域中一支重要力量，在調(diào)整中獲得迅速發(fā)展。

第一，接管舊時教育，加大職業(yè)教育的改造、調(diào)整與發(fā)展。一是將私立學(xué)校改為公立學(xué)校，適應(yīng)社會主義建設(shè)。新中國成立之初，職業(yè)學(xué)校有公立、私立及教會學(xué)校三種類型，中等職業(yè)學(xué)校564所，其中私立學(xué)校235所，隨后國家對其進行大規(guī)模改造，1951年底私立學(xué)校全部完成改造，退出歷史舞臺。[2]二是實行高等院校調(diào)整，壓縮高等?？茖W(xué)校。20世紀50年代中期，我國全面實行高等院校院系調(diào)整，原設(shè)?？茖W(xué)校基本停辦或改辦，除一部分被撤銷外，大多數(shù)被拆并到本科院?；蚋霓k中專，至1958年全國僅剩高等?？茖W(xué)校10所。[3]同時，國家采用多種方式舉辦職業(yè)教育，如普通中學(xué)改辦，教育部門與其他部門聯(lián)辦等。

第二，大力發(fā)展中等職業(yè)教育，各類中等職業(yè)院校在調(diào)整中獲得發(fā)展。新中國成立之初，技能人才培養(yǎng)嚴重不足，隨著國家兩個“五年計劃”的實施，職業(yè)教育的工農(nóng)兵建設(shè)成為該時期的重點任務(wù)。各種類型的農(nóng)業(yè)中學(xué)、中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校以及短期職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班涌現(xiàn),并得到空前發(fā)展。與1949年相比，1956年技工學(xué)校由3所增加到212所，在校生數(shù)由2,700人增加到110,867人；中等專業(yè)學(xué)校由561所增長到755所，在校生由77,100人增加到538,500人。[4]1961年，教育部對職業(yè)學(xué)校進行較大規(guī)模壓縮與調(diào)整，各類型中等職業(yè)學(xué)校與技工學(xué)校進入恢復(fù)和穩(wěn)步發(fā)展時期?！皟煞N教育制度，兩種勞動制度”的提出使得半工半讀學(xué)校獲得發(fā)展，1965年，中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校達到7 294所，在校生為126.65萬人。與此同時，技工學(xué)校、中專和農(nóng)村職業(yè)高中人數(shù)達到143.5萬，占高中階段總?cè)藬?shù)的 52.3%，中等職業(yè)教育發(fā)展達到高峰。[5]1971至1976年間，中等技術(shù)學(xué)校和技工學(xué)校逐漸恢復(fù)辦學(xué)，但是半工半讀學(xué)校、職業(yè)中學(xué)和農(nóng)村職業(yè)中學(xué)一直沒有招生，農(nóng)村職業(yè)教育受到打擊，直到1980 年才艱難恢復(fù)。[6]

第三，改革職業(yè)教育領(lǐng)導(dǎo)與管理制度，確立以地方分權(quán)為主的職業(yè)教育行政體制。職業(yè)學(xué)校由國民經(jīng)濟相關(guān)部門管理?！蛾P(guān)于整頓和發(fā)展中等技術(shù)教育指示》指出，“各類中等技術(shù)學(xué)校應(yīng)在統(tǒng)一的方針下，由各級人民政府的教育部門與各有關(guān)業(yè)務(wù)部門分工領(lǐng)導(dǎo)”，即實行歸口的行業(yè)部門管理。中等職業(yè)教育管理實行分級管理形式，管理權(quán)限逐步下放?！蛾P(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問題的決定》強調(diào)，“教育事業(yè)必須要改變過去條條為主的管理體制，調(diào)整中央與地方的管理權(quán)限，加強地方對教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)管理”，職業(yè)中學(xué)、一般中等專業(yè)學(xué)校和各類學(xué)校的設(shè)置和發(fā)展由地方自行決定。此外，地方院校畢業(yè)生實行“分成分配”的辦法，即中央抽取一定比例統(tǒng)一分配，余下由地方政府分配。

(二)恢復(fù)發(fā)展及輝煌時期(1979-1991年)

改革開放后，黨和國家把工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)中來，職業(yè)教育因此受到重視。調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，探索職業(yè)教育體系，改革教育管理體制成為該時期職業(yè)教育的發(fā)展重點。

第一，調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，中等職業(yè)教育逐漸恢復(fù)并獲得快速發(fā)展。1977 年，普通高中畢業(yè)生 726.1 萬人，中專畢業(yè)生18.1萬人，技工學(xué)校畢業(yè)生12萬人，后兩類僅占高中階段畢業(yè)生總數(shù)的 4%。[7]為滿足工作中心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)之需，國家開始調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)?！蛾P(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報告》和《關(guān)于教育體制改革的決定》作為關(guān)鍵性文件，奠定了調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)、大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的基礎(chǔ)，尤其是前者明確“中等教育改革主要是改革高中階段的教育，實行普通教育與職業(yè)教育、全日制學(xué)校與半工半讀學(xué)校、業(yè)余學(xué)校并舉的方針”，“將部分普通高中改辦為職業(yè)(技術(shù))學(xué)校、職業(yè)中學(xué)、農(nóng)業(yè)中學(xué)”，并改革普通高中課程，逐漸增設(shè)職業(yè)技術(shù)課程。經(jīng)過改革，中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校在校生占高中階段學(xué)生的比例由1978年的7.6%上升到1990年的45.7%，[8]基本上改變了國家中等教育結(jié)構(gòu)單一化的狀況。

第二，提升職業(yè)教育辦學(xué)層次，初步探索職業(yè)教育體系。隨著各類職業(yè)教育不斷發(fā)展，國家就如何建立一個相對完善的職業(yè)教育體系展開探索?！蛾P(guān)于教育體制改革的決定》明確指出,“發(fā)展職業(yè)教育要以中等職業(yè)教育為重點，同時積極發(fā)展高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院，逐步建立起一個從初級到高級，行業(yè)配套、結(jié)構(gòu)合理又能與普通教育相互溝通的職業(yè)技術(shù)教育體系”。伴隨現(xiàn)代化建設(shè)對高層次人才的需要以及高考政策的恢復(fù)，各地開始探索高等職業(yè)教育的建設(shè)。一方面，?？平逃饾u恢復(fù)。1978 年，全國恢復(fù)和新建專科學(xué)校98所，招收專科生12.37萬人，在校?？粕?37.96萬人，占本?？粕倲?shù)的 45.3%。[9]此外，有部分中專學(xué)校試辦五年制技術(shù)專科學(xué)校。另一方面，國家開始試辦各種短期職業(yè)大學(xué)。據(jù)統(tǒng)計至1990年，全國有短期職業(yè)大學(xué)114所，畢業(yè)生2.65萬人，招生2.41萬人，在校生7.26萬人，教職工2.11萬人。[10]與此同時，在正規(guī)學(xué)校教育之外還積極開展成人中等職業(yè)教育，職業(yè)教育從學(xué)歷教育為主轉(zhuǎn)向?qū)W歷與非學(xué)歷教育并重，包括初、中、高等職業(yè)教育在內(nèi)以及學(xué)歷與非學(xué)歷并存的職業(yè)教育體系正在逐漸形成。

第三，職業(yè)教育管理體制不斷調(diào)整，管理職權(quán)進一步下移。改革開放后，隨著工作重心轉(zhuǎn)移，原有的領(lǐng)導(dǎo)管理體制不適應(yīng)現(xiàn)有形勢，新的職業(yè)教育領(lǐng)導(dǎo)管理體制有待建立?！吨泄仓醒腙P(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)全國勞動就業(yè)會議文件的通知》規(guī)定，“在管理體制上，中等專業(yè)學(xué)校和由普通中學(xué)改建的職業(yè)學(xué)校，以教育部門為主，勞動部門配合；技工學(xué)校和各種職業(yè)訓(xùn)練班以勞動部門為主，教育部門配合”，奠定了職業(yè)教育由教育部門與勞動部門共同管理的格局?！吨泄仓醒腙P(guān)于教育體制改革的決定》指出，“中職主要由地方負責(zé)，中央各部門辦的這類學(xué)校，地方也要予以協(xié)調(diào)和配合”，奠定了地方政府在職業(yè)教育管理工作中的基礎(chǔ)性作用。1986年，全國職業(yè)技術(shù)教育工作會議指出，“七五”期間全國職業(yè)技術(shù)教育的發(fā)展目標是逐步形成一個既有利于地方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，也能調(diào)動各業(yè)務(wù)部門積極性，學(xué)校又有較大自主權(quán)限的管理體制。

(三)規(guī)范發(fā)展及波動時期(1992-2004年)

1992年，社會主義市場經(jīng)濟體制確立，《職業(yè)教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》等一系列法律法規(guī)出臺，職業(yè)教育發(fā)展進入有章可循的規(guī)范時期。但是，隨著市場經(jīng)濟改革深化，職業(yè)教育政策力度有所下降，呈現(xiàn)出波動中探索前行的特征。

第一，中等職業(yè)教育在規(guī)?？s減的基礎(chǔ)上注重質(zhì)量提升。《中國教育改革和發(fā)展綱要》(1993)指出，“有計劃地實行小學(xué)后、初中后、高中后三級分流 …… 大部分地區(qū)以初中后分流為主，大力發(fā)展中等職業(yè)教育”。在此政策指導(dǎo)下，中等職業(yè)教育招生數(shù)量于1996年達到新高，占高中招生總數(shù)的57.6%。[11]1998年，世界銀行《21世紀中國教育戰(zhàn)略目標》對我國發(fā)展中等職業(yè)教育的必要性提出質(zhì)疑，建議降低中等職業(yè)教育的比例。[12]與此同時，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、就業(yè)環(huán)境趨緊，高等教育擴招，中等職業(yè)教育因不能適應(yīng)市場與用人單位需要，再次陷入滑坡。此后，我國逐漸開始重視中等職業(yè)教育的質(zhì)量發(fā)展?！蛾P(guān)于開展國家及重點職業(yè)高級中學(xué)評估認定工作的通知》指出，“要集中力量建設(shè)一批辦學(xué)水平較高的職業(yè)高級中學(xué)”，開展國家級重點中專、職業(yè)高中、技工學(xué)校以及一批省級重點中等職業(yè)學(xué)校評選。中等職業(yè)教育發(fā)展進入從數(shù)量為主轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升的新階段。

第二，高等職業(yè)教育獲得快速發(fā)展，地位顯著提升。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化對人才需求層次、結(jié)構(gòu)與規(guī)格的大幅提升，高等教育實施的精英教育無法滿足社會經(jīng)濟對多類型人才的需求，發(fā)展高等職業(yè)教育成為緩解人才需求結(jié)構(gòu)失衡的必然選擇。1994年，第二次教育工作會議提出實施“三改一補”政策，即對現(xiàn)有的高等專科學(xué)校、短期職業(yè)大學(xué)和獨立設(shè)置的成人高校進行改革、改組和改制，并選擇部分符合條件的中專改辦為?？茖哟温殬I(yè)院校。截止1998年，獨立設(shè)置的高職院校已有101所，招生6.28萬人，在校生14.86萬。[13]2002年，全國職業(yè)教育工作會議提出“擴大高職教育的規(guī)模”，教育部將原有高職、高專和成人高校合稱為“高職高專教育”，由高職與高專教育處宏觀統(tǒng)籌規(guī)劃人才培養(yǎng)工作。高等職業(yè)教育異軍突起獲得跨越式發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2003年高等職業(yè)教育逐漸占據(jù)高等教育領(lǐng)域的“半壁江山”，[14]高等教育毛入學(xué)率為17%，[15]進入教育大眾化階段。此外，職業(yè)教育的屬性與地位逐漸得到確立。《職業(yè)教育法》明確高等職業(yè)教育是職業(yè)教育的一個重要層次?！陡叩冉逃ā芬?guī)定高等職業(yè)教育屬于高等教育，肯定了高等職業(yè)教育的法律地位以及兼具高教性、職教性的雙重屬性?！蛾P(guān)于以就業(yè)為導(dǎo)向，深化高等職業(yè)教育改革的若干意見》明確“高等職業(yè)教育應(yīng)以服務(wù)為宗旨，以就業(yè)為導(dǎo)向，走產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的發(fā)展道路”，成為當(dāng)前就業(yè)導(dǎo)向辦學(xué)實踐的依據(jù)。

第三，加大職業(yè)教育體制改革，促進職業(yè)教育發(fā)展。一是加大辦學(xué)體制改革，民辦職業(yè)教育獲得合法地位。美、英、日等國在高等教育大眾化進程中社會力量共同辦學(xué)的發(fā)展路徑為中國高等教育大眾化提供經(jīng)驗?！吨袊逃母锇l(fā)展綱要》提出，改變我國職業(yè)教育辦學(xué)主體單一局面，把辦學(xué)主體“以政府投資為主”轉(zhuǎn)為“以社會力量辦學(xué)為主、政府支持為輔”，形成多層次、多形式、全社會共辦職業(yè)技術(shù)教育的局面。1994年，全國教育大會指出，“發(fā)展民辦教育是當(dāng)前教育體制改革的重要內(nèi)容；改變政府包攬辦學(xué)的局面，逐步建立以政府辦學(xué)為主體，社會各界共同辦學(xué)的體制”。1995年《中華人民共和國教育法》頒布，民辦教育的合法性在教育最高法規(guī)中得到體現(xiàn)，即“國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體、其他社會組織以及公民個人依法舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)”。截至1996年底，民辦職業(yè)教育由1992年的50所發(fā)展到1219所，增幅高達234%。[16]二是加大管理體制改革，國家機構(gòu)的管理職能減弱，地方統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)職能加強?！秶鴦?wù)院關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》指出，推進職業(yè)教育管理體制改革，要逐步建立“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與的新的職業(yè)教育管理體制”。國家逐漸簡政放權(quán)，賦予地方政府和社會力量直接參與管理的重要職能。

第四，農(nóng)村職業(yè)教育得到重視與發(fā)展。隨著農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)化進程加快，促進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟全面發(fā)展以及阻斷貧困成為這一時期農(nóng)村職業(yè)教育的主要目標?！秶野似叻鲐毠杂媱?1994-2000年)》要求教育部門積極推進并加強貧困地區(qū)成人教育和職業(yè)教育的改革與發(fā)展，大力開展職業(yè)教育和技術(shù)技能培訓(xùn)，使大多數(shù)青壯年勞動力至少掌握一門實用技術(shù)?！蛾P(guān)于加快中西部地區(qū)職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》指出,“實行三教統(tǒng)籌，大力發(fā)展多層次多形式的職業(yè)教育……把辦好農(nóng)村職業(yè)教育，特別是農(nóng)業(yè)職業(yè)教育放在十分重要的位置”。《關(guān)于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》指出，每個縣要重點辦好一所中等職業(yè)技術(shù)學(xué)?；蚵殬I(yè)教育中心，并將其置于與普通高中學(xué)校同等重要的位置。《2003-2007年教育振興行動計劃》指出，大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，實施“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)計劃”，對進城務(wù)工農(nóng)民進行職業(yè)教育和培訓(xùn)。此外，政府還提出“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移陽光工程”、“農(nóng)村實用人才培訓(xùn)工程”等。這一時期農(nóng)村職業(yè)教育與培訓(xùn)為加快“三農(nóng)”工作、促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移以及新農(nóng)村建設(shè)做出重大貢獻。

(四)重振及質(zhì)量提升時期(2005-2013年)

21世紀初期，職業(yè)教育仍是教育系統(tǒng)中的薄弱部分。中央連續(xù)召開全國職業(yè)教育工作會議，重申大力發(fā)展職業(yè)教育的方針，加大經(jīng)費投入。職業(yè)教育在擴大教育規(guī)?；A(chǔ)上加強基礎(chǔ)能力建設(shè)，提升內(nèi)涵質(zhì)量，進入發(fā)展新階段。

第一，以質(zhì)量項目為引領(lǐng)，注重內(nèi)涵式發(fā)展。分別始于2006年和2010年的100所國家示范性高職院校和1,000所示范性中等職業(yè)學(xué)校建設(shè)，意味著我國職業(yè)教育進入內(nèi)涵發(fā)展及質(zhì)量提升階段。一是加強職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)。2005年，全國職業(yè)教育工作會議首次提出加強職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)，并以“四項工程”、“四大計劃”、“四項改革”等措施促進職業(yè)教育的發(fā)展。這一時期高職院校人才培養(yǎng)水平不斷提升，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展做出重大貢獻。二是重視職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量提升。《關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量的若干意見》提出“加大課程建設(shè)與改革力度，提高課程教學(xué)質(zhì)量”，注重精品課程建設(shè)，改革教學(xué)方法，增強學(xué)生職業(yè)能力?！陡叩嚷殬I(yè)院校人才培養(yǎng)工作評估方案》提出建立完善的高職院校人才培養(yǎng)評估體系，通過人才評估促進教學(xué)發(fā)展。三是注重提升師資水平?！蛾P(guān)于實施職業(yè)院校教師素質(zhì)提高計劃的意見》與《中等職業(yè)學(xué)校教師專業(yè)標準(試行)》兩大文件出臺對職業(yè)院校師資隊伍建設(shè)提出具體目標與規(guī)范要求，通過打造“雙師素質(zhì)”教學(xué)團隊、開發(fā)教學(xué)科研項目以及爭創(chuàng)教學(xué)名師等活動提升職業(yè)院校師資水平。

第二，辦學(xué)體制改革不斷深化，多元辦學(xué)格局初步形成?！秶鴦?wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出，“探索以公有制為主導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)明晰、多種所有制并存的辦學(xué)體制……推動公辦職業(yè)學(xué)校資源整合和重組，走規(guī)?；?、集團化、連鎖化辦學(xué)的路子”?！冬F(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃(2014-2020年)》明確了重點鼓勵建設(shè)的職業(yè)教育集團類型、組建方式、治理模式等，提出300所骨干職業(yè)教育集團的建設(shè)目標。從鼓勵開展職教集團向大力建設(shè)骨干集團的政策轉(zhuǎn)變，說明我國對職業(yè)教育集團化辦學(xué)較為重視。截至2014年底，據(jù)不完全統(tǒng)計，我國職業(yè)教育集團數(shù)量達1,048個，與2006年相比，呈現(xiàn)大幅度增長趨勢，漲幅高達803%。[17]《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》和《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃(2014—2020年)》明確“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院?！?，“鼓勵企業(yè)和公辦職業(yè)院校合作舉辦混合所有制性質(zhì)的二級學(xué)院”。目前各地已展開混合所有制院校試點工作，并取得一定成果，多元辦學(xué)格局初步形成。

第三，改革招生制度，實現(xiàn)入學(xué)途徑多樣化?！秶鴦?wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》要求繼續(xù)加大職業(yè)教育規(guī)模，提出到2010年職業(yè)教育與普通教育招生規(guī)模大體相當(dāng)?shù)哪繕?。為此，政府不斷探索招生制度改革，將現(xiàn)有高等職業(yè)學(xué)校的招生考試權(quán)限交由地方政府，積極探索“自主考試、注冊入學(xué)、破格錄取”等多種招生方式。這一時期的招生政策同樣重視中高職教育銜接問題?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》指出，“中等職業(yè)學(xué)校實行自主招生或注冊入學(xué)，高等職業(yè)教育入學(xué)考試由各省、自治區(qū)、直轄市組織，探索招生與考試相對分離的辦法，……逐步形成分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生制度”，這為職業(yè)教育招生制度改革提供根本依據(jù)。《教育部關(guān)于積極推進高等職業(yè)教育招生考試制度改革的指導(dǎo)意見》強調(diào)，高等職業(yè)教育考試招生制度逐步與普通高校本科考試分離，重點探索“知識+技能”的考試評價辦法，“知識+技能”逐漸成為職業(yè)教育評價標準的重要選擇?？傮w來看，我國職業(yè)教育招生逐步實現(xiàn)了統(tǒng)一考試模式向多元考試招生評價模式的轉(zhuǎn)變，弱化統(tǒng)一考試與強化分類考試成為職業(yè)院校考試招生政策變遷與實踐的基本趨勢。

第四，經(jīng)費扶持不斷加大，中職教育資助體系逐步完善，高職教育生均撥款獲得保障。“十一五”期間中央財政投入100億資金資助基本設(shè)施建設(shè)，重點建立完善助學(xué)金和學(xué)費減免等貧困資助制度?！吨械嚷殬I(yè)學(xué)校國家助學(xué)金管理辦法》指出，國家助學(xué)金由中央和地方政府共同出資設(shè)立，逐漸形成以中央政府為主導(dǎo)，以財政為主體，社會各方參與，多元化助學(xué)手段并舉的助學(xué)制度體系，如“中等職業(yè)教育券”、“藏區(qū)‘9+3’”免費教育等模式。此外，還制定了高職院校生均撥款標準，使高職生均撥款由定性要求走向量化標準。《關(guān)于建立完善以改革和績效為導(dǎo)向的生均撥款制度加快發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育的意見》指出，“從2014年起，中央財政建立‘以獎代補’機制，……2017年各地高職院校年生均財政撥款水平應(yīng)當(dāng)不低于12,000元”?！冬F(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃(2014-2020)》要求“2015年底前，各地依法出臺職業(yè)院校生均經(jīng)費標準或公用經(jīng)費標準”，為高等職業(yè)教育經(jīng)費投入提供重要依據(jù)。

(五)綜合改革及深化時期(2014年至今)

進入“十三五”以來，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命正在發(fā)生，“中國制造 2025”、“精準扶貧”、“一帶一路”等重大國家戰(zhàn)略對職業(yè)教育提出新要求?！皟?yōu)質(zhì)”、“一流”、“特色”、“高水平”成為時代主題，職業(yè)教育圍繞“質(zhì)量提升”展開深層次改革。

第一，推進地方普通高等院校轉(zhuǎn)型發(fā)展職業(yè)教育，確立中國特色職業(yè)教育體系?！陡叩嚷殬I(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃(2015-2018年)》指出，到2018年，接受本科層次職業(yè)教育學(xué)生達到一定規(guī)模，以職業(yè)需求為導(dǎo)向的專業(yè)學(xué)位研究生模式取得階段性成果，本科層次職業(yè)教育推進步入實質(zhì)性階段?！蛾P(guān)于引導(dǎo)部分地方普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)意見》(2015)指出地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要思路、任務(wù)及具體配套的政策措施?！秶衣殬I(yè)教育改革發(fā)展方案》明確“開展本科層次職業(yè)教育試點”，將職業(yè)本科教育納入高層次應(yīng)用型人才培養(yǎng)體系，完善職業(yè)教育體系的制度架構(gòu)。目前，已經(jīng)有15所“職業(yè)學(xué)院”更名為“職業(yè)大學(xué)”，發(fā)展本科層次的職業(yè)教育，培養(yǎng)動手能力強、學(xué)術(shù)理論高的高層次應(yīng)用型人才。自此，中國特色職業(yè)教育體系正式建立起來。

第二，對接國家發(fā)展戰(zhàn)略，拓寬職業(yè)教育發(fā)展路徑。各地高職院校配合“一帶一路”企業(yè)面向當(dāng)?shù)貑T工開展技術(shù)技能培訓(xùn)和學(xué)歷職業(yè)教育，形成了“魯班工坊”、“絲路學(xué)院”等國際交流合作新品牌。2017年，329所高職院校與“一帶一路”沿線國家開展了351項國際合作；在國內(nèi)面向“一帶一路”沿線國家開展學(xué)歷教育，培養(yǎng)學(xué)生近6,000人,培訓(xùn)超10萬人次，成為服務(wù)“一帶一路”倡議的生力軍。[18]其次，職業(yè)教育主動對接國家精準扶貧系統(tǒng)工程。《教育脫貧攻堅“十三五”規(guī)劃》指出，鼓勵職業(yè)院校面向建檔立卡等貧困家庭開展多種形式的職業(yè)教育和技術(shù)技能培訓(xùn)，提升貧困地區(qū)人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)、脫貧致富的能力，確保貧困家庭勞動力掌握實用技術(shù)技能?！堵殬I(yè)教育東西協(xié)作行動計劃(2016-2020年)》與《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅實施方案(2018—2020年)》強調(diào)落實東西職業(yè)院校協(xié)作全覆蓋行動、東西協(xié)作中職招生兜底行動和職業(yè)院校參與東西勞務(wù)協(xié)作，廣泛開展公益性職業(yè)技能培訓(xùn)，實現(xiàn)脫貧舉措與技能培訓(xùn)的精準對接。目前已形成“9+3”學(xué)費減免、區(qū)域幫扶東西協(xié)作行動計劃、普職融合雙證式、項目推進雨露計劃等多種職業(yè)教育精準扶貧模式。

第三，推進人才培養(yǎng)模式、專業(yè)設(shè)置與教學(xué)模式不斷改革。一是大力發(fā)展現(xiàn)代學(xué)徒制人才培養(yǎng)模式，促進產(chǎn)教深度融合?！蛾P(guān)于開展現(xiàn)代學(xué)徒制試點工作的通知》正式啟動國家級現(xiàn)代學(xué)徒制試點工作。截至2018年，共有558個現(xiàn)代學(xué)徒制試點，覆蓋1,480多個專業(yè)點、9萬余名學(xué)生學(xué)徒、2,200多家緊密型合作企業(yè)參與。[19]《職業(yè)學(xué)校校企合作促進辦法》指出，教育行政部門應(yīng)將校企合作作為衡量職業(yè)學(xué)校辦學(xué)水平的基本指標。由此可見，我國把校企合作人才培養(yǎng)模式放在一個至關(guān)重要的位置。二是不斷打造優(yōu)勢專業(yè)，加大教學(xué)改革，全面提升人才培養(yǎng)質(zhì)量?！蛾P(guān)于深化職業(yè)教育教學(xué)改革全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的若干意見》指出，要深化職業(yè)教育教學(xué)改革，全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。2016年，中央大力推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，職業(yè)教育領(lǐng)域要求職業(yè)院校優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。2017年，31個省份啟動骨干專業(yè)建設(shè)項目，2019年實施中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計劃(簡稱“雙高計劃”)，集中力量建設(shè)50所左右高水平高職學(xué)校和150個高水平專業(yè)群，目前已公布197所“雙高計劃”建設(shè)名單，旨在發(fā)揮專業(yè)群的集聚效應(yīng)和服務(wù)功能，實現(xiàn)人才培養(yǎng)供給側(cè)和產(chǎn)業(yè)需求側(cè)結(jié)構(gòu)要素全方位融合。

二、新中國成立70年職業(yè)教育發(fā)展的主要經(jīng)驗

新中國成立70年以來，堅持將發(fā)展職業(yè)教育視為國家責(zé)任，并逐步確立了國家職業(yè)教育制度。始終秉持公益性與普惠性，堅持政府主導(dǎo)以及漸進式路線，初步形成中國特色的職業(yè)教育改革與發(fā)展經(jīng)驗。

(一)堅持公益性與普惠性的職業(yè)教育價值取向

政府堅持公益性與普惠性價值取向，努力構(gòu)建面向全體國民的職業(yè)教育公共服務(wù)體系?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》重申教育的公益性與普惠性原則，要求“形成惠及全民的公平教育”，“努力辦好每一所學(xué)校，教好每一個學(xué)生，不讓一個學(xué)生因家庭經(jīng)濟困難而失學(xué)”。

職業(yè)教育公益性是指職業(yè)教育及其收益無排他性的為國家大多數(shù)甚至全體公民無償享有，由公共資源予以補償。[20]70年來，我國職業(yè)教育主要由政府資助，中央與地方政府提供職教發(fā)展所需大部分資金。職業(yè)學(xué)歷教育方面，以中等職業(yè)教育為例，逐步建立了完善的資助體系及其制度，從“設(shè)置助學(xué)金、獎學(xué)金”到“助學(xué)金為主，工學(xué)結(jié)合、頂崗實習(xí)為輔”再到“免學(xué)費”，逐步確立“以國家免學(xué)費及助學(xué)金為主，獎學(xué)金、頂崗實習(xí)、減免學(xué)費等為輔”的資助政策，[21]保證來自農(nóng)村和城鎮(zhèn)低收入家庭孩子的繼續(xù)求學(xué)機會。中職免費成為滿足人們受教育需求,普及高中階段教育以及提升中華民族素質(zhì)的重要選擇，職業(yè)教育公益性價值在此過程中逐漸彰顯。職業(yè)培訓(xùn)方面，政府加大投入與創(chuàng)新機制相結(jié)合，通過開展公共就業(yè)培訓(xùn)、購買職業(yè)教育服務(wù)等形式為推進農(nóng)民工市民化、轉(zhuǎn)崗人員再就業(yè)等提供免費或質(zhì)優(yōu)價廉的職業(yè)教育與技能培訓(xùn)。

普惠性體現(xiàn)在職業(yè)教育招生對象的普及性以及所獲收益的惠及性，體現(xiàn)面向人人并終其一生的教育理念。70年來，職業(yè)教育招生對象具有廣闊包容性，面向普通初、高中畢業(yè)生以及往應(yīng)屆畢業(yè)生、退役軍人、農(nóng)村青年、下崗失業(yè)人員等社會群體，實現(xiàn)教育機會均等。收益惠及性體現(xiàn)于人力資本的內(nèi)部效應(yīng)與外部效應(yīng)。職業(yè)教育與培訓(xùn)使有需求的社會成員“學(xué)有所教”，提高個體人力資本存量，帶來個體生產(chǎn)效率和收益的提高，即人力資本的內(nèi)部效應(yīng)。個體勞動者之間通過合作與競爭性互動，帶來人力資本社會平均水平的提高，進而提高所有生產(chǎn)要素的生產(chǎn)率，實現(xiàn)社會經(jīng)濟組織的生產(chǎn)效率提升，促進整體國民素質(zhì)及經(jīng)濟實力的增強，進而提升國家綜合競爭力。職業(yè)教育成果惠及個體、企業(yè)、社會及國家，即人力資本的外部效應(yīng)。

(二)堅持政府主導(dǎo)的職業(yè)教育改革與發(fā)展原則

國家被視為理性行為主體，《職業(yè)教育法》明確規(guī)定，“發(fā)展職業(yè)教育、推進職業(yè)教育改革、提高職業(yè)教育質(zhì)量、建立健全職業(yè)教育制度”是國家責(zé)任，堅持政府主導(dǎo)的職業(yè)教育改革與發(fā)展原則。

政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，切實履行職教職責(zé)。發(fā)揮有限政府、責(zé)任政府和法治政府的相關(guān)職能，不斷轉(zhuǎn)變政府職能，提升行政效率、宏觀監(jiān)管能力和公共服務(wù)能力，促進職業(yè)教育規(guī)范與持續(xù)發(fā)展。通過統(tǒng)籌規(guī)劃能力、資源配置能力、制度供給能力和政策配套能力的供給,主導(dǎo)職業(yè)教育辦學(xué)方向、層次結(jié)構(gòu)、體制機制、辦學(xué)模式及經(jīng)費投入，促使職業(yè)教育獲得快速發(fā)展。政府導(dǎo)向的制度安排決定了職業(yè)教育政策走向及實踐的有力推進，當(dāng)職業(yè)教育新制度安排與舊制度發(fā)生抵觸時，政府可以進行有效的強制性干預(yù)，政策與政府行為成為影響職業(yè)教育發(fā)展的關(guān)鍵性事件。

我國采取權(quán)威型政府治理模式，走中央政府領(lǐng)導(dǎo)、地方政府積極實施的自上而下的改革與發(fā)展路徑。從權(quán)力分配視角看，我國政府的執(zhí)行能力強，不同于社會組織和企業(yè)等經(jīng)濟組織，政府作為政治行為者對政策結(jié)果的影響力最大。在政策的支持與引導(dǎo)下，通過政策合力、財政支持、資源優(yōu)化配置等方式，在短時間內(nèi)實現(xiàn)了職業(yè)教育的發(fā)展，成為職業(yè)教育持續(xù)發(fā)展的重要保障。

(三)堅持漸進式的職業(yè)教育改革與發(fā)展路線

從時間視角來看，漸進式職業(yè)教育改革遵循“由易到難、由點到面、先試點后推廣”的發(fā)展理念，分步進行。建國70年以來，職業(yè)教育發(fā)展基本沒有出現(xiàn)斷裂，盡管發(fā)展過程存在波折，但是政府能夠很快意識并采取措施予以糾正。例如，20世紀90年代，國家對職業(yè)教育政策支持力度有所下降，在計劃經(jīng)濟時期的就業(yè)優(yōu)惠政策陸續(xù)取消以及高校擴招等政策環(huán)境下，職業(yè)教育發(fā)展出現(xiàn)滑坡。為此，2002-2005年，政府連續(xù)三年召開全國職業(yè)教育工作會議，重新肯定職業(yè)教育的重要戰(zhàn)略意義，從政策視角及時糾偏。2005年、2010年的示范性高職與中職建設(shè)、2019年的“雙高計劃”以及伴隨配套的財政支持等，都在逐步改進的基礎(chǔ)上引領(lǐng)職業(yè)教育朝著更高水平、更高質(zhì)量的方向發(fā)展。

從空間視野來看，漸進式職業(yè)教育改革主要采用增量模式。第一，采用“體制外改革”形式，在計劃經(jīng)濟體制以外或計劃經(jīng)濟體制薄弱邊緣給予市場經(jīng)濟試驗的空間。例如，職業(yè)教育辦學(xué)體制的改革，多元辦學(xué)格局的形成。辦學(xué)過程中，政府始終堅持以公有制為主的辦學(xué)原則，同時充分發(fā)揮市場機制，調(diào)動社會活力，引導(dǎo)不同辦學(xué)主體通過獨資、合資、合作等形式舉辦職業(yè)教育，并允許不同辦學(xué)主體以資本、技術(shù)、知識等要素參與職業(yè)教育辦學(xué)，大力舉辦職教集團，積極探索混合所有制及股份制職業(yè)教育辦學(xué)模式，最終形成公辦和民辦職業(yè)院校共同發(fā)展的辦學(xué)格局。政府在不改變原有模式基礎(chǔ)上引入市場機制的改革模式符合增量式改革的邏輯，極大減少了制度變遷的阻力與摩擦成本，并逐漸打破舊的利益分配格局，使新舊利益格局共生共存。第二，以增量激活存量，實現(xiàn)體制改革的轉(zhuǎn)軌。這種改革方式是在保持總體不變的情況下，以試驗區(qū)試點的形式進行制度與方法創(chuàng)新，積累經(jīng)驗，逐步推進增量擴增，逐漸優(yōu)化甚至取代原有制度，促進職業(yè)教育制度體系的完善。此模式是我國職業(yè)教育發(fā)展與改革的主要選擇，例如，在職業(yè)教育管理上實行中央統(tǒng)籌規(guī)劃，省、市乃至縣享有具體開展改革試點的權(quán)利與責(zé)任，通過總結(jié)試點經(jīng)驗，中央權(quán)力逐漸下放，建立起多元參與、權(quán)責(zé)分明、高效運行的職業(yè)教育現(xiàn)代管理機制。此外，實施“三改一補”政策積極推進職業(yè)大學(xué)、成人高校試點發(fā)展高等職業(yè)教育，開展高職院校單獨招生試點、推進高考選拔制度改革，實行混合所有制辦學(xué)以及現(xiàn)代學(xué)徒制試點工作等都采用了以增量激活存量的改革模式。這種改革模式可以規(guī)避盲目改革與擴張風(fēng)險，減小改革成本，成為我國職業(yè)教育改革與發(fā)展的主要特色之一。

三、職業(yè)教育發(fā)展的未來展望

職業(yè)教育現(xiàn)代化是實現(xiàn)我國教育現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如何提高職業(yè)教育的吸引力、凝聚力和適應(yīng)力將成為未來很長一段時期的努力方向。

(一)全方位提升職業(yè)教育吸引力

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010-2020年) 》明確將“增強職業(yè)教育吸引力”作為職業(yè)教育改革發(fā)展的目標和任務(wù)之一。職業(yè)教育成為現(xiàn)代教育體系中一種真正有所擔(dān)當(dāng)?shù)念愋徒逃?，需提升辦學(xué)吸引力。

職業(yè)教育吸引力不足是個國際問題，影響因素有待遇、質(zhì)量以及觀念等。經(jīng)濟和社會待遇低是職業(yè)教育缺乏吸引力的直接原因。職業(yè)教育特別是中等職業(yè)教育的個人收益低，表現(xiàn)為工資收入低、就業(yè)質(zhì)量低、權(quán)益得不到保障、發(fā)展空間受限等。因此，政府應(yīng)繼續(xù)加大財政支持力度，給予學(xué)生助學(xué)金、獎學(xué)金及減免學(xué)費等多種形式資助，調(diào)整國民收入格局，提升技術(shù)工人的經(jīng)濟與社會待遇。

學(xué)校教育質(zhì)量不高、辦學(xué)特色缺乏是職業(yè)教育缺乏吸引力的根本原因。教育質(zhì)量影響個體及群體從業(yè)人員的職業(yè)能力及素養(yǎng)，進而影響“中國制造”的品牌效應(yīng)。政府應(yīng)逐步建立職業(yè)教育專業(yè)標準、教學(xué)標準、評價標準，促進職業(yè)教育標準化辦學(xué)，提高辦學(xué)質(zhì)量，以此為著力點促進職業(yè)教育吸引力提升。此外，應(yīng)使中國職業(yè)教育得到更多的社會文化認同。新制度主義視野下,職業(yè)教育發(fā)展存在文化依賴，文化、觀念或傳統(tǒng)的非正式制度作為制度變遷的環(huán)境因素在各個層次上制約正式制度的實施推行，因此，完善辦學(xué)與管理體制、支持行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育離不開文化支持。有必要利用媒體技術(shù)，如電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體形式加強職業(yè)教育及大國工匠的宣傳力度，提高職業(yè)教育的知名度與認可度，改變?nèi)藗儗β殬I(yè)教育的消極態(tài)度，使全社會成員了解職教、參與職教、共享職教改革發(fā)展成果，從而逐漸形成全社會重視職業(yè)教育的氛圍。

(二)深轉(zhuǎn)型提高職業(yè)教育凝聚力

“人們從未像今天一樣，如此努力地構(gòu)建、復(fù)興、尋找和研究共同體”。[22]在職業(yè)教育領(lǐng)域，隨著參與主體的多元化，構(gòu)建職業(yè)教育共同體成為世界各國教育改革的追求目標。而如何提高共同體的凝聚力成為職業(yè)教育成功的關(guān)鍵。

一是加強職業(yè)教育共同體的集體認同。職業(yè)教育共同體由中央政府、地方政府、政府派生實體、非政府組織、私人機構(gòu)以及公民個人構(gòu)成。促進各主體在集體效能感、歸屬心理、共同責(zé)任、權(quán)利意識上達成一致，職業(yè)教育目標才能達成。二是職業(yè)教育由統(tǒng)籌型管理轉(zhuǎn)向治理型管理。政府簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能，確保各參與方有充分的話語權(quán)，通過民主協(xié)商達成各方共識是轉(zhuǎn)型成功的關(guān)鍵?；诠餐l(fā)展目標，尋找利益結(jié)合點，凝聚職業(yè)教育各方力量，才能確保治理型管理的順利展開。三是實現(xiàn)人才培養(yǎng)模式轉(zhuǎn)型，推進現(xiàn)代學(xué)徒制。以“政府引導(dǎo)、行業(yè)參與、社會支持，企業(yè)和職業(yè)院校雙主體育人”為主要內(nèi)容的中國特色現(xiàn)代學(xué)徒制已具雛形，能夠有效化解產(chǎn)教融合、校企合作的困境，為行業(yè)、企業(yè)提供高技能高素質(zhì)實用人才。四是完善法律法規(guī)政策以及資金等配套措施。明晰職業(yè)教育各參與主體的職業(yè)教育職能和權(quán)限，政府簡政放權(quán)，行業(yè)企業(yè)積極參與，社會組織發(fā)揮協(xié)調(diào)、服務(wù)與評價職能，實現(xiàn)人才培養(yǎng)各個環(huán)節(jié)有機聯(lián)結(jié)，從而增強凝聚力。

(三)多角度增強職業(yè)教育適應(yīng)力

以智能化為主要特征的第四次工業(yè)革命給社會就業(yè)帶來很大沖擊，低技能任務(wù)自動化引發(fā)失業(yè)率上升，同時催生新職業(yè)。因此，職業(yè)教育需要增強適應(yīng)力，盡可能滿足學(xué)生、社會的多樣化需求。

2018年數(shù)據(jù)顯示，我國技術(shù)工人人數(shù)超過1.65億，占就業(yè)人口總數(shù)的21.3%。其中，高技能人才僅4,791萬，占就業(yè)人口總數(shù)的6.2%，高級技師和高級工程師的職位空缺嚴重。[23]接近52.7%的企業(yè)對勞動者的技術(shù)等級或者專業(yè)技術(shù)職稱有明確要求，但是全國就業(yè)人員參加技術(shù)人員資格考試比例不足2%，專業(yè)技術(shù)人員資格證書持有率不到4%。[24]這些數(shù)據(jù)表明高技能人才匱乏阻礙了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的腳步，使我國面臨巨大的高技能人才需求壓力。企業(yè)對勞動者知識技能結(jié)構(gòu)的要求不斷升級，職業(yè)教育尤其是高等職業(yè)教育具有廣闊發(fā)展前景。職業(yè)教育應(yīng)從以下方面進行改革：一是積極探索并逐步推行“1+X”證書制度，培養(yǎng)個人職業(yè)生涯發(fā)展所需綜合能力，增強學(xué)生的企業(yè)適應(yīng)力；二是把握產(chǎn)業(yè)變革特征，及時調(diào)整專業(yè)設(shè)置，同社會、企業(yè)需求接軌，幫助學(xué)生獲得相應(yīng)技術(shù)技能資格證書；三是深化以實訓(xùn)為導(dǎo)向的課程體系改革、以技能為導(dǎo)向的教學(xué)體制改革、以就業(yè)為導(dǎo)向的實習(xí)模式改革，實現(xiàn)應(yīng)用型高技能人才的培養(yǎng)目標；四是拓展學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)本領(lǐng)，緩解企業(yè)需求與市場供給脫節(jié)的壓力；五是發(fā)揮職業(yè)教育對弱勢群體的教育補償功能，比如為緩解當(dāng)前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題，我國政府提出主要面向退役軍人、下崗職工、農(nóng)民工群體的高職百萬擴招計劃。