肖理奇，李 倫，黃喜良

（河南省農(nóng)田水利水土保持技術(shù)推廣站，450003，鄭州）

為解決農(nóng)村居民飲水安全問題，河南省各級(jí)財(cái)政投資建設(shè)了一大批農(nóng)村飲水安全工程，其中以行政村為單元的小型工程占90%以上。但是，小型農(nóng)村飲水安全工程在建設(shè)過程中存在著規(guī)劃設(shè)計(jì)不規(guī)范、建設(shè)管理不到位、建設(shè)質(zhì)量不高等問題，導(dǎo)致工程壽命短、運(yùn)行效率低、供水成本高等，成為制約工程長效運(yùn)行的主要因素。抓好小型農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)管理，是保障工程長效運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，十分緊迫和必要。

一、影響因子分析

1.規(guī)劃設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的問題

工程規(guī)劃設(shè)計(jì)是控制整個(gè)工程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，河南省發(fā)改委、水利廳出臺(tái)了農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)初期有關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)的一系列指導(dǎo)意見和技術(shù)規(guī)定。在規(guī)模上，要求以規(guī)劃建設(shè)規(guī)模化工程或聯(lián)村工程為主，因地制宜建設(shè)單村工程；在水源上，要求優(yōu)先考慮地表水工程或城鎮(zhèn)自來水廠管網(wǎng)延伸工程；在水質(zhì)上，要求集中式飲水工程必須配備消毒設(shè)備，地表水水源工程必須配備水質(zhì)凈化設(shè)施；在外觀設(shè)計(jì)上，要求美觀實(shí)用，與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)相協(xié)調(diào)；在設(shè)備選型上，要求選擇節(jié)能減排設(shè)備，有利于提高運(yùn)行效率、降低運(yùn)行成本；在設(shè)計(jì)單位選擇上，要求由具有二級(jí)以上設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位承擔(dān)；在實(shí)施方式上，要求創(chuàng)新，推廣代建制、設(shè)計(jì)施工一體化、施工總承包、先建后補(bǔ)等方式，減少中間環(huán)節(jié)，提高效率。

雖然規(guī)劃設(shè)計(jì)各環(huán)節(jié)要求很明確，但由于建設(shè)組織單位的相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)政策了解不夠、工作崗位更換頻繁、受地方土政策制約等原因，不能有效指導(dǎo)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位開展設(shè)計(jì)工作，造成規(guī)劃設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)出現(xiàn)不規(guī)范、不科學(xué)、不充分聽取受益農(nóng)民意見的問題，導(dǎo)致工程規(guī)劃布局沒有充分考慮供水工程可持續(xù)發(fā)展、設(shè)計(jì)方案不規(guī)范、工藝流程與設(shè)備選型可比性差、建設(shè)材料主要技術(shù)參數(shù)不全、施工方案單一等，嚴(yán)重影響施工、運(yùn)行管理環(huán)節(jié)的工作。

2.施工環(huán)節(jié)的問題

為進(jìn)一步落實(shí)地方政府的主體責(zé)任，農(nóng)村飲水安全工程施工環(huán)節(jié)的工作全部由縣級(jí)水行政主管部門組織實(shí)施。一是受地方性政策制約，創(chuàng)新招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施方式難以推行，工程幾乎都是按照招標(biāo)投標(biāo)單一方式實(shí)施。二是事先財(cái)政評(píng)審擠占施工利潤空間，導(dǎo)致攔標(biāo)價(jià)格過低。例如施工招標(biāo)階段的概預(yù)算已組織專家評(píng)審?fù)ㄟ^，且經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)實(shí)施，但在發(fā)布招標(biāo)公告前，縣級(jí)財(cái)政部門重新組織財(cái)政評(píng)審，按照批復(fù)價(jià)格的10%～20%折價(jià)為攔標(biāo)價(jià)。三是施工標(biāo)段設(shè)置過多，例如一個(gè)投資200萬元左右的聯(lián)村工程，施工標(biāo)段要?jiǎng)澐譃?個(gè)左右，一個(gè)施工單位平均承擔(dān)不足50萬元。四是在招標(biāo)攔標(biāo)價(jià)設(shè)置環(huán)節(jié)，以最低價(jià)為衡量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致低價(jià)中標(biāo)者采取降低施工質(zhì)量的手段來節(jié)約成本。五是業(yè)主單位不按照合同約定撥付工程款項(xiàng)，導(dǎo)致施工單位采取偷工減料、拖延工期等防范應(yīng)對(duì)措施。六是由于工程款項(xiàng)由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)一管理和支付，往往工程結(jié)束后，因縣級(jí)財(cái)政困難無法按時(shí)結(jié)算而不組織工程驗(yàn)收。因?yàn)轵?yàn)收后，業(yè)主單位必須支付款項(xiàng)，否則施工承擔(dān)單位可能將業(yè)主單位起訴到法院執(zhí)行。施工環(huán)節(jié)的質(zhì)量問題、不能按時(shí)驗(yàn)收問題，最終轉(zhuǎn)嫁到運(yùn)行管理環(huán)節(jié)。

3.運(yùn)行管理環(huán)節(jié)的問題

按照規(guī)定，農(nóng)村飲水安全工程建成后，應(yīng)及時(shí)移交工程產(chǎn)權(quán)，明確管護(hù)主體，落實(shí)管護(hù)責(zé)任和管護(hù)經(jīng)費(fèi)。實(shí)踐中，受施工環(huán)節(jié)影響，工程建成后不能按規(guī)定時(shí)限驗(yàn)收，長期處于試運(yùn)行狀態(tài)，導(dǎo)致工程無法移交受益主體，產(chǎn)權(quán)難以明確。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、用水戶不穩(wěn)定、水費(fèi)收繳難度大等原因，村民委員會(huì)通過內(nèi)部發(fā)包的方式對(duì)供水工程實(shí)施承包，通過協(xié)商的方式，與有承包意愿者確定一個(gè)基本水價(jià)。由于水費(fèi)收取困難，為吸引用水戶使用集中式工程供水，大多數(shù)小型工程采用先用水后收費(fèi)的方式收取水費(fèi)，水費(fèi)收繳率平均在85%左右，工程運(yùn)行維護(hù)艱難。此外，由于制定供水價(jià)格時(shí)只列入了承包者的工資、維修費(fèi)、跑冒滴漏損失等構(gòu)成，沒有考慮折舊費(fèi)、大修費(fèi)等長期運(yùn)行累積費(fèi)用，工程一旦出現(xiàn)大修類問題，因無錢可用，將導(dǎo)致工程設(shè)施不能發(fā)揮供水作用或處于報(bào)廢狀態(tài)。

二、對(duì)策措施

基于上述分析，小型農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)必須下大力氣在決策科學(xué)化、建設(shè)規(guī)范化、責(zé)任落實(shí)、創(chuàng)新運(yùn)行管理方式等方面開展工作，解決建設(shè)管理中存在的問題。

1.樹立發(fā)展理念，提高科學(xué)決策水平

堅(jiān)持問題導(dǎo)向，牢固樹立科學(xué)的發(fā)展理念，提高決策水平。一是要以先進(jìn)的理念武裝領(lǐng)導(dǎo)干部的頭腦。通過舉辦專題培訓(xùn)班、參加專業(yè)培訓(xùn)、走訪觀摩省內(nèi)外先進(jìn)地區(qū)學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗(yàn)等方式，幫助領(lǐng)導(dǎo)干部提高認(rèn)識(shí)，提高政策執(zhí)行力，增強(qiáng)科學(xué)決策能力。二是要樹立創(chuàng)新、共享的發(fā)展理念。統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村飲水安全工程布局，要把農(nóng)村飲水安全問題放到城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地綜合利用規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)村道路規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃當(dāng)中解決，而不是單一解決，提高公共資源共享能力。三是提高科學(xué)決策水平。善于融合先進(jìn)的規(guī)劃成果，并將其與本地區(qū)實(shí)施環(huán)境、條件有機(jī)結(jié)合，把規(guī)?；こ探ㄔO(shè)作為優(yōu)先解決方案。近期不能實(shí)施的工程，可在規(guī)劃時(shí)超前考慮，為今后升級(jí)改造奠定基礎(chǔ)。四是建立健全農(nóng)村飲水安全工程實(shí)施的政策保障制度，重點(diǎn)剔除諸如事先財(cái)政評(píng)審、低于國家招標(biāo)投標(biāo)限額的規(guī)定、單一招標(biāo)等制度，創(chuàng)造有利于小型工程實(shí)施的條件。

2.加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高建設(shè)水平

加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)是提高建設(shè)管理水平的有效途徑。一是重視業(yè)務(wù)骨干的培訓(xùn)，要?jiǎng)?chuàng)造條件支持從事業(yè)務(wù)工作的骨干參加專業(yè)培訓(xùn)，督促其熟悉業(yè)務(wù)工作，提高業(yè)務(wù)水平和政策執(zhí)行能力。二是加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)及工程監(jiān)理、施工企業(yè)的宣傳貫徹工作，有針對(duì)性地舉辦專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班，從政策措施、技術(shù)規(guī)范、建設(shè)管理、法律責(zé)任等方面開展系統(tǒng)培訓(xùn)，培育一批熟練掌握農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)管理制度和技術(shù)的企業(yè)群體。三是加強(qiáng)對(duì)運(yùn)行管理人員的培訓(xùn)，特別是對(duì)縣級(jí)運(yùn)行管理單位負(fù)責(zé)人的培訓(xùn)尤為重要。四是加強(qiáng)對(duì)用水戶及公眾的宣傳，利用大眾媒體、農(nóng)村街頭巷尾顯著位置、科學(xué)普及讀物、大篷車等多種形式宣傳貫徹農(nóng)村飲水安全政策及知識(shí)。

3.加強(qiáng)責(zé)任落實(shí)和制度建設(shè)，保障長效運(yùn)行

以落實(shí)責(zé)任制度為重點(diǎn)，完善以管理制度為支撐的制度體系。一是明確各級(jí)責(zé)任，強(qiáng)化縣級(jí)政府主體責(zé)任、水利行業(yè)的監(jiān)督管理責(zé)任和運(yùn)行管理單位的運(yùn)行管理責(zé)任等制度建設(shè)。二是建立健全運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)供水場站管理制度建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)籌措與使用制度建設(shè)等。

4.創(chuàng)新運(yùn)行管理方式，提高服務(wù)能力

創(chuàng)新運(yùn)行管理方式，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村飲水公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)任務(wù)，構(gòu)建以縣級(jí)為單元的統(tǒng)一經(jīng)營管理模式，或縣級(jí)專管機(jī)構(gòu)直接經(jīng)營管理，或整體委托經(jīng)營管理，或?qū)嵤┕煞葜七\(yùn)營等，解決散亂經(jīng)營管理方式帶來的管理不規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量差、水價(jià)偏高、長效運(yùn)行后備資金乏力等問題；加強(qiáng)供水單位成本核算，對(duì)供水對(duì)象不穩(wěn)定、受益農(nóng)民經(jīng)濟(jì)條件較差的地區(qū)，可采取政府購買服務(wù)的方式，間接補(bǔ)貼，降低終端用水價(jià)格。

三、結(jié) 語

加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)管理，確保黨和政府關(guān)心農(nóng)村居民飲水健康的政策措施落到實(shí)處，確保花費(fèi)大量資金建設(shè)的農(nóng)村飲水安全工程長效運(yùn)行，使受益農(nóng)村居民有獲得感、幸福感，必須從源頭抓好制約工程建設(shè)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是從頂層設(shè)計(jì)入手，明確縣級(jí)責(zé)任主體的責(zé)任，提高縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層的政策水平和業(yè)務(wù)知曉度，解決由決策不當(dāng)引起的建設(shè)管理問題。二是配備好從事建設(shè)管理的業(yè)務(wù)骨干，創(chuàng)造條件支持他們參加上級(jí)機(jī)關(guān)組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使他們成為決策參謀和建設(shè)管理的行家里手。三是要加強(qiáng)建設(shè)管理，規(guī)劃設(shè)計(jì)上要貫徹規(guī)?；癁橹鲗?dǎo)，以小并大、小小聯(lián)合的規(guī)劃設(shè)計(jì)理念。在投資評(píng)審上，要改革投資評(píng)審方式，由事先評(píng)審改為事后評(píng)審，提高評(píng)審效率。在招標(biāo)投標(biāo)方式上，要?jiǎng)?chuàng)新實(shí)施方式，更多地選擇總承包及先建后補(bǔ)等先進(jìn)的實(shí)施方式，提高施工效率，盡快發(fā)揮效益。四是加強(qiáng)供水工程的運(yùn)行管理，推進(jìn)單村工程管理的市場化經(jīng)營方式，充分發(fā)揮資源在市場配置中的決定性作用，參照電力部門的物業(yè)化管理模式，由專業(yè)化供水公司承擔(dān)運(yùn)行管理，屬地化擇優(yōu)選擇管護(hù)人員，有效解決單村供水工程的長效運(yùn)行問題。五是更好地發(fā)揮政府的扶持作用，對(duì)于供水對(duì)象少、供水成本高的供水工程，采取定向補(bǔ)貼的方式，對(duì)超出農(nóng)民可負(fù)擔(dān)能力的部分進(jìn)行補(bǔ)貼，確保工程效益的發(fā)揮。