潘永強(qiáng)，鐘思婷，徐琬兒

(1.海南師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，海南 ?？?571158；2.海南軟件職業(yè)技術(shù)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，海南 瓊海 571400)

近年來，?？诔鞘谢ㄔO(shè)逐步推進(jìn)，征地工作也逐步展開，越來越多的農(nóng)民成為失地農(nóng)民。早在2013年，海口市靈山鎮(zhèn)在政府工作網(wǎng)站上公布了28項與征地相關(guān)的重點(diǎn)項目。(1)?？谑忻捞m區(qū)靈山鎮(zhèn)政府：《靈山鎮(zhèn)2013年第四季度業(yè)務(wù)工作》(2014年1月15日)，http:∥www.haikou.gov.cn/pub/root9/mlqzf/MLQ41/201403/t20140316_723427.htm.“十二五”規(guī)劃期間，土地征收總面積約6.63萬畝。(2)《?？谛阌^(qū)連打“組合拳”，完美收官“十二五”》(2016年2月11日)，http:∥www.sohu.com/a/57592480_119691.2016年，?？谑泄餐瓿?2，010戶市棚戶區(qū)改造。(3)《?？谑蟹课菡魇站株P(guān)于征求2016 年度棚戶區(qū)(城中村)改造工作任務(wù)目標(biāo)的函》(2016年5月31日)，http:∥www.haikou.gov.cn/xxgk/szfbjxxgk/zdcq/czcgz/201612/t20161223_1023567.html“十三五”規(guī)劃期間，?？谑姓谛阌^(qū)、瓊山區(qū)、美蘭區(qū)、龍華區(qū)計劃啟動棚戶區(qū)改造方案，數(shù)量多達(dá)54個，涉及改造土地面積3.4萬畝。(4)《?？谡诰幹?017年度棚改計劃擬對多區(qū)域改造》(2016年8月11日)，https:∥hainan.ifeng.com/a/20160810/4856603_0.shtml.2018年，征地工作在江東新區(qū)又大批量展開。

在上述背景下，2016年、2017年、2019年、2020年，我們以問卷調(diào)查、實(shí)地考察、訪談等方式對?？谑?個轄區(qū)失地農(nóng)民權(quán)益保障問題進(jìn)行跟蹤調(diào)查研究，主要調(diào)研內(nèi)容包含生產(chǎn)生活現(xiàn)狀、安置補(bǔ)償現(xiàn)狀、社會保障現(xiàn)狀、知情權(quán)和參與權(quán)落實(shí)情況，以及存在的主要問題。2016年和2017年主要選取美蘭區(qū)演豐鎮(zhèn)美蘭村和瓊山區(qū)府城鎮(zhèn)玉俊村作為典型調(diào)查對象。2019年和2020年主要選取秀英區(qū)長流鎮(zhèn)的棠甘村和博生村、龍華區(qū)金宇街道的面前坡、美蘭區(qū)演豐鎮(zhèn)的美蘭村、瓊山區(qū)府城鎮(zhèn)的玉俊村、江東新區(qū)靈山鎮(zhèn)的大昌村和林昌村作為典型調(diào)查研究對象。本文依據(jù)調(diào)研所獲得的數(shù)據(jù)對失地農(nóng)民權(quán)益保障的現(xiàn)狀、問題及產(chǎn)生原因進(jìn)行了深入研究，在此基礎(chǔ)上以馬克思地租理論為指導(dǎo)，提出了相關(guān)政策建議。

一、?？谑惺У剞r(nóng)民權(quán)益保障現(xiàn)狀

(一)生產(chǎn)生活現(xiàn)狀

1.長期生活水平變動的心理預(yù)期。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，89%的失地農(nóng)民認(rèn)為，短期內(nèi)由于得到征地補(bǔ)償款而使生活水平提高，但從長遠(yuǎn)變動趨勢看，由于?？谑形飪r水平偏高且有上漲趨勢，因而單純依靠征地補(bǔ)償款維持生活，不對征地補(bǔ)償款進(jìn)行通貨膨脹指數(shù)的校訂，生活水平必然降低。部分受訪的老人毫不諱言地指出，他們每月開銷省吃儉用也要600元，這600元還不包括買藥。因此，每月100元的養(yǎng)老金太少，不足以支撐基本家用，從而強(qiáng)烈希望政府追加養(yǎng)老金的數(shù)額。

2.不同失地農(nóng)民群體幸福感不同。盡管失地農(nóng)民獲得了征地補(bǔ)償款，但對失去土地后的物質(zhì)生活和精神生活愿景憂心忡忡。2019年我們通過對402名45歲以上失地農(nóng)民的調(diào)查，310人感覺生活舒適感下降了，占到了調(diào)查總?cè)藬?shù)的77%。對大部分中老年人而言，失去土地后，人地情感被割斷，生活習(xí)慣被迫改變，對于長期生活維持存在憂慮心理。(5)符雯雯：《棚戶區(qū)改造中的政府形象影響因素——以海口市為例》，北京：北京林業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2017年。但與中老年人顯著不同的是，大部分青壯年失地農(nóng)民極為樂觀。他們認(rèn)為，土地征收意味著廣闊的就業(yè)空間和人生發(fā)展機(jī)會，同時由于土地被征用而獲得直接的貨幣補(bǔ)償，為他們自主創(chuàng)業(yè)提供了第一筆啟動資金。

3.生產(chǎn)現(xiàn)狀。失去土地之后，村里的很多青壯年出去打工，但由于文化水平很低，又沒有專業(yè)技能，很多從事保安、快遞員、服務(wù)員、修理工等低層次體力工作；瓊州海峽將海南島與大陸分隔開來，造成海南本地人思想封閉，沒有涌向廣東、江浙等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)達(dá)的省份，而是習(xí)慣留在島內(nèi)工作；也有一些年輕人不愿從事辛苦工作而選擇呆在家里，整天無所事事；很多中老年人因?yàn)椴缓谜夜ぷ?，一些人在家?jīng)營小賣部，一些人靠打零工獲取少量收入，留守在家。

(二)征地補(bǔ)償款執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放現(xiàn)狀

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是失地農(nóng)民最關(guān)注的問題，為此，我們對?？谑姓鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查研究。目前，?？谑姓鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)海南省政府2014年修訂的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。例如，靈山鎮(zhèn)每畝土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是年產(chǎn)值5161元的10倍，安置補(bǔ)償費(fèi)則是16倍，綜合補(bǔ)償費(fèi)按照5161元/畝的26倍執(zhí)行。在實(shí)際征地過程中，政府采取包干的方式，每畝土地18萬元(2016年前后為16萬元)，包干內(nèi)容含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗及地上附屬物補(bǔ)償款、工作經(jīng)費(fèi)等。征地補(bǔ)償款的發(fā)放方式是，統(tǒng)一支付到村集體帳戶上，按村集體成員人均分配。但據(jù)村民反映，目前只發(fā)放了一半的征地款，另一半什么時候發(fā)放并沒有明確的規(guī)劃，多數(shù)村民用這些已經(jīng)發(fā)放的征地款購買宅基地并建房。村民委員會沒有為村民購買保險，解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

(三)失地農(nóng)民安置現(xiàn)狀

失地農(nóng)民安置方式主要有：住房安置、補(bǔ)償款入股安置、宅基地安置，以及幫助失地農(nóng)民再就業(yè)等。其中，宅基地安置方式是?？谑性缙诓捎玫姆绞?，但涉及的客觀因素較多，近年來較少采用。2016年5月啟動的美蘭國際機(jī)場二期工程，土地征收面積達(dá)到6657.55畝，需搬遷村莊15個，美蘭村屬于其中之一。整體搬遷后，農(nóng)民基本失去了所有農(nóng)用地，按照政府指定區(qū)域購買宅基地建房。住房安置是海口市對失地農(nóng)民的主要安置方式，但安置時間較長。例如，?？邶埲A區(qū)面前坡棚戶區(qū)失地農(nóng)民的土地拆遷協(xié)議已經(jīng)簽訂3年，安置房還未落實(shí)。進(jìn)一步調(diào)查表明，失地農(nóng)民最愿意接受的安置方式是征地補(bǔ)償款入股，而且他們對政府征地建設(shè)項目充滿信心，認(rèn)為這將對他們的生活提供長期穩(wěn)定的保障。但是，也有小部分失地農(nóng)民表示對征地建設(shè)項目不放心，自己的經(jīng)濟(jì)權(quán)益可能會受損，一旦出現(xiàn)需要維權(quán)的情況，則無計可施。

幫助失地農(nóng)民再就業(yè)也是一項十分重要的安置方式，也是維系社會穩(wěn)定發(fā)展的重要工作，政府、社會和個人都必須予以高度重視。為此，我們首先對失地農(nóng)民就業(yè)意愿進(jìn)行調(diào)查。2019年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：69%的農(nóng)民在失去原本可耕種土地后，對是否選擇再就業(yè)持觀望態(tài)度；22%的失地農(nóng)民對日后就業(yè)已有打算；9%的失地農(nóng)民將再就業(yè)希望寄托于政府?？傮w看，?？谑惺У剞r(nóng)民總體再就業(yè)愿望不強(qiáng)。其次，針對再就業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容、方式等調(diào)查。2016年，?？谑腥舜蟠砹志S東針對農(nóng)民工再就業(yè)問題提出建議：市政府應(yīng)建立促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的公共就業(yè)服務(wù)體系和服務(wù)平臺，通過籌建農(nóng)民職業(yè)學(xué)校、開展失地農(nóng)民培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等方式，提高失地農(nóng)民就業(yè)能力，進(jìn)一步提高再就業(yè)率。(6)陳麗園：《建立服務(wù)體系幫扶失地農(nóng)民再就業(yè)》，《?？谌請蟆?016年1月22日第02版。2019年，在對靈山鎮(zhèn)林昌村和大昌村針對失地農(nóng)民再就業(yè)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，?？谑姓ㄆ谙屡蓪I(yè)人員根據(jù)失地農(nóng)民個人意愿進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，主要培訓(xùn)電工技能和挖掘機(jī)操作。我們在對海口市失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，由于失地農(nóng)民再就業(yè)意愿不強(qiáng)，政府難以組織失地農(nóng)民開設(shè)再就業(yè)培訓(xùn)班，因而與政府預(yù)期的培訓(xùn)效果還存在較大的差距。

(四)社會保障現(xiàn)狀

目前?？谑邪凑帐〖壪嚓P(guān)文件精神，正在開展工作解決失地農(nóng)民的社保問題，同時也取得了較為顯著的成效，并全力確保社會保障制度覆蓋全體失地農(nóng)民。截止到2019年3月，?？谑泄灿?.4萬人參加了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險，近一萬人領(lǐng)取了養(yǎng)老保險金。(7)《市農(nóng)保局深入基層開展被征地農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險稽核工作》(2019年4月26日)，http:∥rsj.haikou.gov.cn/gzdt/21178.jhtml.

從具體操作層面看，目前海口市對失地農(nóng)民社會保險的繳費(fèi)補(bǔ)貼資金的計算辦法如下：首先，計算確保失地農(nóng)民最低生活保障所需的費(fèi)用；其次，用最低生活保障所需費(fèi)用乘以被征地面積，就可以計算出每月需要補(bǔ)貼的資金數(shù)量；最后，用每月補(bǔ)貼金額數(shù)乘以180個月，再乘以百分之五十，就是最終補(bǔ)貼金數(shù)量。最終補(bǔ)貼數(shù)量按實(shí)際發(fā)放數(shù)額為準(zhǔn)，如果資金不夠而出現(xiàn)資金缺口，原則上從原資金渠道籌集。(8)《關(guān)于印發(fā)海南省被征地農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)操作規(guī)程(試行)的通知》(2013年12月9日)，http:∥hrss.hainan.gov.cn/hrss/zxjd/201812/1d2ee32f58324c99ba3c44fc014e784e.shtml.?？谑姓硎荆瑢Ψ蠗l件已順利發(fā)放養(yǎng)老保險金的失地農(nóng)民將繼續(xù)穩(wěn)定落實(shí)發(fā)放工作，對于部分材料不足的失地農(nóng)民，則要求重新遞交相關(guān)資料再次送審；組織開展征地稽查工作，整理具體的數(shù)據(jù)，總結(jié)征地工作中存在的問題。

從失地農(nóng)民自身對社會保障的需求看，大部分失地農(nóng)民表示對社會保障了解較少。2019年，在對5個轄區(qū)失地農(nóng)民問卷調(diào)查及實(shí)地訪談的結(jié)果表明：僅有14%的受訪者對于社會養(yǎng)老保險具有基本認(rèn)識；7%的受訪者非常了解；9%的失地農(nóng)民對此完全不了解；70%的受訪者對于社會養(yǎng)老保險的認(rèn)識也僅僅停留在口耳相傳的解釋。此外，有相當(dāng)大比例的失地農(nóng)民存在不愿意自費(fèi)參加基本養(yǎng)老保險的情況。(9)王振偉、李江風(fēng)、張志、王曉春：《?？谑斜徽鞯剞r(nóng)民基本養(yǎng)老保險制度在實(shí)施中存在的問題研究》，《中國土地科學(xué)》2012年第7期，第34-38頁。83%的失地農(nóng)民認(rèn)為貨幣補(bǔ)償是最適宜的補(bǔ)償方式，將購買社會養(yǎng)老保險列為首選的失地農(nóng)民僅占1%左右。

(五)知情權(quán)和參與權(quán)現(xiàn)狀

1.“被征地”的現(xiàn)象時有發(fā)生。按照相關(guān)法律法規(guī)，海南省征地政策采用的是“先制定后通知”的模式，征地安置補(bǔ)償條款基本是在征地前就已經(jīng)被確定。當(dāng)?shù)卮甯刹恳脖硎菊鞯毓ぷ髦饕婕罢?、村委會、失地農(nóng)民。征地的流程基本上是由政府下發(fā)文件，由村委會接收，村委會干部集中商議，最后再由村干部召集被征地村民召開村集體會議，將具體征地內(nèi)容傳達(dá)至涉及土地征用的村民。2016年的調(diào)研數(shù)據(jù)表明，在詢問是否愿意被征地時，95%農(nóng)民都表示是“被征地”，也就是說，在征地之前，農(nóng)民是不知曉政府將實(shí)施征地計劃的。

2．失地農(nóng)民知情權(quán)和參與權(quán)基本得到維護(hù)。?？谑形癁榱吮ＷC征地工作的順利開展，專門派出征地小組以及村干部會將征地工作涉及的補(bǔ)償以及土地附屬物的計算結(jié)果向失地農(nóng)民反復(fù)解釋與說明。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分失地農(nóng)民對于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與制度都比較熟悉，在辦理征地工作的相關(guān)事宜中的參與度也比較強(qiáng)。

3.征地后失地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)有“被擱置”的現(xiàn)象。當(dāng)征地工作接近尾聲，對因征地引發(fā)的一系列問題，失地農(nóng)民只能反復(fù)地咨詢村委會，處于相對被動的地位，知情權(quán)與參與權(quán)再次被擱置。林昌村的村干部在采訪中表示，農(nóng)民提出的部分問題他們也無法解答，但已將村民的疑問或意見提交至上級政府，等待政府部門的回復(fù)。

(六)征地監(jiān)察機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀

在征地監(jiān)察機(jī)制建設(shè)方面，?？谑胁扇×讼铝写胧?。第一，擴(kuò)寬征地監(jiān)察監(jiān)督及咨詢途徑。目前，開通了市征地監(jiān)察監(jiān)督服務(wù)熱線12345、12580、12333等，通過手機(jī)撥打電話，就能夠獲得相應(yīng)解答與服務(wù)。第二，積極組織開展征地相關(guān)保障的稽查工作。例如，海口市農(nóng)保局在2019年4月1日開展了失地農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險稽核工作，該項工作在同年4月底已全面完成。

(七)基層社會治理能力較弱

以失地農(nóng)民購買保險為例說明基層社會治理能力仍然較弱。2017年，受訪的玉俊村村長告訴我們，政府并沒有為他們買保險，雖然征地補(bǔ)償款按村集體成員數(shù)量全額發(fā)放，村里也沒有為村民購買保險。補(bǔ)償款的分配方案是由全體村民大會決定的，如果要拿一部分補(bǔ)償款買保險，很多村民會反對。首先，如果要用補(bǔ)償款購買保險，可能要花掉一筆錢，最后分到村民手上的現(xiàn)金就很少了。絕大多數(shù)村民收入并不高，急需現(xiàn)金用于蓋新房、支付日常生活開銷甚至結(jié)婚。如果買保險后，除了已經(jīng)到了或是接近退休年齡的人，絕大多數(shù)的青年人要等到很多年退休以后才能領(lǐng)取退休金。其次，一部分老人也想村集體為他們買保險，但是會遭到其他沒有老人家庭的強(qiáng)烈反對，因?yàn)殄X是全體村民的，一部分沒有老人的家庭不能買保險就相當(dāng)于別人家分了他家的錢，他就很吃虧，因此不愿意。此外，還有一部分村民在征地之前就已經(jīng)買了保險，他們也不愿意再使用這筆征地補(bǔ)償費(fèi)來為沒買保險的人買保險?？傊诖彘L看來，給村民買保險很麻煩，在村民大會上不可能得到多數(shù)人同意，最好的方法就是把這筆錢按人頭分配，想買保險的人再自己去買。

二、?？谑惺У剞r(nóng)民權(quán)益保障存在的主要問題

(一)征地補(bǔ)償不合理

總體情況看，失地農(nóng)民對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不滿意。對?？谑?個轄區(qū)失地農(nóng)民關(guān)于征地補(bǔ)償款的滿意度調(diào)查表明，僅有6%的失地農(nóng)民對補(bǔ)償金額表示基本滿意，94%的失地農(nóng)民認(rèn)為征地補(bǔ)償金額偏少。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在如下問題。

1.土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。2019年新修訂的《土地管理法》未公布前，土地補(bǔ)償費(fèi)用是根據(jù)1998年制定的“30倍的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”執(zhí)行的。也就是說，農(nóng)民土地被征收后，對土地的補(bǔ)償費(fèi)用加上安置補(bǔ)助的額度不能超過征地之前3年年均產(chǎn)值的30倍，但是，?？谑写_定的標(biāo)準(zhǔn)是26倍。2004年國土資源部曾發(fā)文要求，如果按照30倍的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍不足以確保失地農(nóng)民保持既有的生活條件和水平時，需要按照一定比例抽出國有土地有償使用費(fèi)，補(bǔ)償失地農(nóng)民。(10)《征地制度改革核心是確立公平征地補(bǔ)償原則》(2012年1月16日)，http:∥www.gtzyb.com/lilunyanjiu/20120116_2483.shtml.遺憾的是，這項指導(dǎo)意見并沒有被廣泛地考慮并采納實(shí)施，農(nóng)民土地增值收益受損，生活水平呈現(xiàn)下降趨勢的狀況依舊存在。

2.青苗及地上附屬物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定太低。失地農(nóng)民對所有土地以及附著物的金額計算存在異議，普遍認(rèn)為補(bǔ)償價格與市場上同類產(chǎn)品價格有較大差別。例如，美蘭村與玉俊村2016年征地時，其標(biāo)準(zhǔn)是按照2014年修訂的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的。但是，此后三四年中，?？谑形飪r水平已經(jīng)出現(xiàn)大幅上漲，無論是土地年產(chǎn)值，還是青苗及地上附屬物補(bǔ)償款標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)根據(jù)物價水平相應(yīng)提高。在2019年的調(diào)研中，失地農(nóng)民反映，物價上漲，蔬菜定價也隨之上漲，但補(bǔ)償中并未考慮蔬菜價格上漲的因素，因而與市場標(biāo)準(zhǔn)不符合。

(二)失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制需進(jìn)一步完善

2017年調(diào)研數(shù)據(jù)表明，當(dāng)問及政府是否為被征地農(nóng)民安排就業(yè)或是否有就業(yè)培訓(xùn)時，受訪農(nóng)民均表示沒有，并且很多人都表示政府應(yīng)解決他們的再就業(yè)問題。比如美蘭村的部分農(nóng)民，他們知道被征用的土地是用于機(jī)場二期擴(kuò)建的，96%的受訪對象都希望美蘭機(jī)場能夠解決他們的就業(yè)問題。2020年的調(diào)研表明，盡管近年來?？谑幸矊r(nóng)民工作了一些培訓(xùn)，但仍然存在不少問題，如缺乏對失地農(nóng)民心理問題的關(guān)注；培訓(xùn)內(nèi)容未與市場銜接，造成農(nóng)民所掌握的內(nèi)容不能在勞動力市場上找到工作；沒有具體的培訓(xùn)方案，培訓(xùn)方式也十分枯燥單一，導(dǎo)致就業(yè)質(zhì)量較低。

(三)社會保障制度未完善

?？谑挟?dāng)前社會保障工作仍然存在較多不足，以社會養(yǎng)老保險為例，主要存在的問題如下。

1.保障標(biāo)準(zhǔn)不高。根據(jù)?？谑邢嚓P(guān)管理文件精神，(11)《?？谑斜徽鞯剞r(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險實(shí)施方案》(2015年2月9日)，http:∥www.haikou.gov.cn/pub/root9/0117/201512/t20151208_906973.htm.，被征地農(nóng)民的均補(bǔ)貼費(fèi)最高為4畝，約為85，320元。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，我們可以推算，60歲以上的老人每個月可以領(lǐng)取的養(yǎng)老金為613元。(12)《?？谑斜徽鞯剞r(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險實(shí)施方案》(2015年2月9日)，http:∥www.haikou.gov.cn/pub/root9/0117/201512/t20151208_906973.htm.但是，海口市消費(fèi)物價水平偏高，大多數(shù)失地農(nóng)民表示養(yǎng)老金難以維持日常生活。

2.資金缺口較大。2019年，?？谑胸斦A(yù)算總支出為265.18億元，其中，社保和就業(yè)支出為29.33億元，比2018年增長了9.2%，但是這仍然無法滿足社會保障資金需求。(13)《2019年?？谑袊窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》(2020年3月18日)，http:∥tjj.haikou.gov.cn/tjsj1/tjsjfb/tjgb/ndgb/202003/t20200318_1495642.html.

3.購買社會養(yǎng)老保險的資金流動不夠明晰。村委會未明確說明和及時公布失地農(nóng)民購買社會養(yǎng)老保險資金的流動狀況，導(dǎo)致失地農(nóng)民對此存在疑慮與爭議，影響社會養(yǎng)老保險工作的具體運(yùn)行，同時降低政府的公信力。

(四)失地農(nóng)民對安置政策意見較大

失地農(nóng)民對征地補(bǔ)償安置結(jié)果不滿意，從而對土地征收產(chǎn)生消極態(tài)度，同時產(chǎn)生了對政府工作能力不信任，因而不配合甚至阻撓政府征地工作的開展。?？谑旋埲A區(qū)在征收土地時，就曾出現(xiàn)多起因?qū)Ψ课菡魇詹粷M意，向法院提出行政訴訟的案例。我們對?？谑?個轄區(qū)失地農(nóng)民對征地安置方案的滿意度進(jìn)行了調(diào)查：只有8%的失地農(nóng)民表示非常滿意；21%的失地農(nóng)民表示基本滿意；71%的失地農(nóng)民表示不滿意。這一現(xiàn)象說明當(dāng)前?？谑械恼鞯匮a(bǔ)償安置政策僅獲得了小部分失地農(nóng)民的肯定，仍有數(shù)量較大的失地農(nóng)民對這一征地補(bǔ)償安置政策表示不滿意。

(五)征地監(jiān)察機(jī)制尚待進(jìn)一步完善

在實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，海口市為了避免在征地過程中出現(xiàn)損害失地農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象，非常重視征地監(jiān)察工作，對征地監(jiān)察工作作出了詳盡部署，同時加大了對涉及征地政府官員的監(jiān)管。但在當(dāng)前的監(jiān)察工作中仍然存在一些顯而易見的問題，具體表現(xiàn)為：監(jiān)察工作缺乏規(guī)范性和科學(xué)性、監(jiān)察負(fù)責(zé)人不明確。進(jìn)一步訪談發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民對于征地問題的擔(dān)憂多集中于征地補(bǔ)償款、征地安置以及政府征地工作態(tài)度等問題上。29%的失地農(nóng)民擔(dān)心征地補(bǔ)償款被拖欠，23%的失地農(nóng)民擔(dān)心政府在征地工作中的態(tài)度強(qiáng)硬，21%的失地農(nóng)民擔(dān)心政府安置方案難以落實(shí)，14%的失地農(nóng)民擔(dān)心征地補(bǔ)償款被貪污挪用。這一現(xiàn)象說明了失地農(nóng)民對政府征地工作的擔(dān)憂，也是失地農(nóng)民對政府工作缺乏信任的表現(xiàn)。

三、?？谑惺У剞r(nóng)民權(quán)益受損的原因分析

(一)補(bǔ)償機(jī)制與市場脫軌

我們業(yè)已指出，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定并未考慮市場因素。例如，在公益性征地與開發(fā)性征地中，征地后的經(jīng)濟(jì)收益可以達(dá)到原產(chǎn)值的幾百倍，如果將被征地用于發(fā)展以服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)，那么，經(jīng)濟(jì)收益則可以達(dá)到上千倍。但如上文所述，征地補(bǔ)償額度的計算標(biāo)準(zhǔn)是土地年產(chǎn)值，因而并未考慮土地的增產(chǎn)增值收益。因而，這種土地征用前后的價值差異自然使得政府與農(nóng)民的利益博弈加劇。(14)蔡繼明：《征地補(bǔ)償與構(gòu)建和諧社會》(2005年3月14日)，http:∥www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2005-03/14/content_5811118.htm.

(三)征地安置配套措施缺失

征地補(bǔ)償安置政策缺乏科學(xué)性是導(dǎo)致征地過程中各種矛盾產(chǎn)生的根源之一，具體表現(xiàn)為：第一，失地農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)在征地前期、征地中期、征地后期都存在不同程度的缺失；第二，政府為了避免征地矛盾，也逐漸傾向簡單明了的貨幣安置，造成征地補(bǔ)償安置類型過于單一；第三，征地補(bǔ)償安置方式“一刀切”，未能具體情況具體分析。對征收的土地及失地農(nóng)民沒有事先進(jìn)行充分且具體的調(diào)查，簡單參照一種規(guī)定對失地農(nóng)民實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的征地安置補(bǔ)償，制定的征地補(bǔ)償安置方式“應(yīng)用”于轄區(qū)內(nèi)所有土地和失地農(nóng)民，引發(fā)失地農(nóng)民的質(zhì)疑與不滿。

(四)政策執(zhí)行力較弱

2007年，海南省頒布了《海南省土地征收補(bǔ)償安置管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，該《辦法》對失地農(nóng)民就業(yè)和社保等問題都做出了明確規(guī)定，海口市征地工作都應(yīng)依據(jù)此辦法來實(shí)施。但從具體征地過程來看，很多政策都沒能落實(shí)。

1．就業(yè)政策沒有落實(shí)?！掇k法》第23條規(guī)定：各級政府應(yīng)按照一定比例將專項再就業(yè)資金用于失地農(nóng)民教育培訓(xùn)，以確保失地農(nóng)民的再就業(yè)能力的提高。但在受訪的失地農(nóng)民中，都沒有聽說過政府提供再就業(yè)培訓(xùn)項目。面對這種局面，失地農(nóng)民普遍自主擇業(yè)，或閑在家里靠征地款生活，征地款花完后，他們也不知道怎么辦。由此可以看出，雖然政府出臺了這么多條鼓勵扶持失地農(nóng)民再就業(yè)的政策，但很少有具體落實(shí)的。

2．失地農(nóng)民的社會保障政策沒能落實(shí)。以養(yǎng)老保險為例，為了失地農(nóng)民有一個長期生活和生存保障，根據(jù)海南省相關(guān)規(guī)定和文件精神，征地面積達(dá)到50%及以上的農(nóng)戶，應(yīng)當(dāng)為其購買社會養(yǎng)老保險，保險所需費(fèi)用由政府、集體和個人分別按50%、20%、30%的比例承擔(dān)。其中，50%的政府財政支出可作為征地成本納入預(yù)算中，而集體承擔(dān)的部分可以從土地補(bǔ)償費(fèi)中支付，而個人部分可從安置補(bǔ)助費(fèi)中支付。但從實(shí)際情況來看，事實(shí)并非如此。例如，美蘭村和玉俊村的農(nóng)民被征地后，他們都滿足辦理保險的條件，但政府根本就沒有按以上規(guī)定給失地農(nóng)民買保險。相關(guān)法律還規(guī)定，60歲以上的男性失地農(nóng)民、55歲以上的女性失地農(nóng)民應(yīng)按照規(guī)定的時間按月領(lǐng)取足額的基本養(yǎng)老金。但事實(shí)上，他們卻只能領(lǐng)取200元。

(五)社會保障與失地農(nóng)民需求相差較大

社會保障的供給與失地農(nóng)民對社會保障的需求不匹配。第一，社保資金來源少，資金不足。為解決這一問題，?？谑袑⑹У剞r(nóng)民納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和從業(yè)人員養(yǎng)老保險制度中，并決定為失地農(nóng)民一次性補(bǔ)貼養(yǎng)老保險費(fèi)用，并將該費(fèi)用計入征地成本。這一舉措有效地緩解了失地農(nóng)民購買社會養(yǎng)老保險的資金壓力，但在實(shí)際的操作過程中仍然遇到較多的困難，政府依舊背負(fù)著較大的資金壓力。第二，缺乏集體社保購買經(jīng)驗(yàn)。在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在部分地區(qū)，工作人員缺乏為失地農(nóng)民購買社保的工作經(jīng)驗(yàn)，對社會養(yǎng)老保險制度的相關(guān)規(guī)定解釋不清，對購買保險所需要的身份證明及材料表述有誤，影響失地農(nóng)民對于政府工作的印象，同時消磨失地農(nóng)民了解和購買社會養(yǎng)老保險的熱情。

(六)失地農(nóng)民文化水平低

大多數(shù)失地農(nóng)民的文化水平偏低，九成以上的人只受了初中以下教育，六成人根本不識字，很多人不會講普遍話。因此，當(dāng)我們對他們進(jìn)行訪談時，他們對絕大多數(shù)征地的問題回答不清楚。而政府在進(jìn)行征地的時候，如果被征地農(nóng)民不履行相應(yīng)的義務(wù)，就會有相關(guān)人員來強(qiáng)制性執(zhí)行，而對于被征地農(nóng)民的很多權(quán)益，政府不會主動送上門，往往要失地農(nóng)民自己去爭取。在知識文化有限的情況下，他們對政府的征地政策往往不是很了解，或是不能正確解讀，或者知道有這項權(quán)利，也不知道通過怎樣的方式來爭取。比如說征地賦予農(nóng)民就業(yè)方面的權(quán)利，受訪村民里面只有5%左右的人知道他們有這些權(quán)利，但也不知道怎么得到這些權(quán)利。此外，失地農(nóng)民受知識文化限制，對有些權(quán)益的利害關(guān)系不能正確判斷，沒有長遠(yuǎn)打算，普遍具有短視行為，因而他們中的大多數(shù)人認(rèn)為，養(yǎng)老保險對他們來說，是沒有實(shí)質(zhì)性意義的。

四、完善?？谑惺У剞r(nóng)民權(quán)益保障的制度研究

(一)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)由政府單方面制定，應(yīng)當(dāng)由征地雙方通過公平協(xié)商的方式共同制定。雙方對于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成共識后，再交由專業(yè)的第三方資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)對被征收土地嚴(yán)格按照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，參照市場價格，計算得出補(bǔ)償金額。然后，政府與農(nóng)民再根據(jù)第三方資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)給出的補(bǔ)償金額，考慮土地實(shí)際情況，進(jìn)行再次討論，最終確定補(bǔ)償金額。由此，提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性，最大程度上減少政府與農(nóng)民之間的矛盾。

(二)推動失地農(nóng)民社會保障制度的構(gòu)建

以黨的十九大報告為綱領(lǐng)，以馬克思社會保障理論為指導(dǎo)，有針對性地為失地農(nóng)民提供專門的社會保障，完善海口市當(dāng)前社會保障制度，確保失地農(nóng)民能祥和安定地生活，建立起“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”的和諧社會。為失地農(nóng)民建構(gòu)社會保障制度，政府是承辦主體，失地農(nóng)民不應(yīng)當(dāng)作為自身社會保障的承辦主體，這與我國“以人民為中心”的理念背道而馳，政府應(yīng)當(dāng)給予他們長期的社會保障。根據(jù)馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)，社會保障資金是剩余價值的一部分。因此，既然政府和土地實(shí)際使用者在征地利益配置中，失地農(nóng)民并未獲得土地增值收益的絕大部分，那么，失地農(nóng)民社保資金就應(yīng)當(dāng)由政府和土地實(shí)際使用者承擔(dān)。

(三)指導(dǎo)失地農(nóng)民參與補(bǔ)償安置方案的制定

毛澤東在《新民主主義論》一文中指出，“實(shí)事求是”是科學(xué)的態(tài)度，而“自以為是”“好為人師”的態(tài)度，無法解決問題。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)失地農(nóng)民主體特征，區(qū)分失地農(nóng)民類型，針對不同類型失地農(nóng)民，以及征地項目的實(shí)際情況，采取公平協(xié)商方式，提供多樣化、合理性、長效性的多種組合最優(yōu)安置組配方案。在其他安置資源有限的情況下，富有的失地農(nóng)民是在所有農(nóng)民類型中對土地依附性相對較小的一類，相對于其他情況的失地農(nóng)民，他們具有相對較高的文化水平或具有相對熟練的工作技能，失去土地對于他們的生活影響偏小。因此，針對富有的失地農(nóng)民家庭特點(diǎn)，在尊重其意愿的前提下，盡量選擇以貨幣補(bǔ)償為主的補(bǔ)償方式。生活水平已達(dá)到小康水平的失地農(nóng)民，失去土地后對其家庭產(chǎn)生的影響較大，一旦失去土地，會產(chǎn)生較大的不適感。因此，針對失地小康家庭，建議采用以貨幣補(bǔ)償為主，留地安置和就業(yè)安置為輔的多種形式的補(bǔ)償機(jī)制。失地貧困戶通常勞動技能較弱，經(jīng)濟(jì)收入較低，而且對土地的依賴性較強(qiáng)。因而，針對失地貧困家庭，建議多管齊下，量身定制專屬安置方案。

(四)建立并完善征地監(jiān)察機(jī)制

在?？谑惺У剞r(nóng)民文化水平低，在不能主動維護(hù)自身權(quán)益的現(xiàn)實(shí)情況下,最容易被執(zhí)行部門所忽視。因此,海南省政府以及?？谑姓畱?yīng)該建立專門征地政策落實(shí)監(jiān)察機(jī)制,對政府制定的征地政策執(zhí)行情況進(jìn)行不定期檢察,特別是保障失地農(nóng)民權(quán)益的政策。第一，建立監(jiān)察工作責(zé)任制。征地監(jiān)察工作應(yīng)當(dāng)選定總負(fù)責(zé)人以及部門負(fù)責(zé)人，對具體征地監(jiān)察工作和監(jiān)察內(nèi)容進(jìn)行責(zé)任落實(shí)，確保工作有序進(jìn)行。征地負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)定期匯報征地政策的落實(shí)情況，如若出現(xiàn)具體政策尚未落實(shí)的情況，要及時上報，查明原因，尋找相應(yīng)的解決方案，快速處理。第二，運(yùn)用新媒體監(jiān)察手段。征地責(zé)任人除了利用群眾回訪、電話投訴等常規(guī)手段外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合微信、微博、QQ等方式開通群眾監(jiān)察通道。第三，設(shè)立監(jiān)察獎懲機(jī)制。通過獎懲機(jī)制激發(fā)相關(guān)負(fù)責(zé)人的工作積極性，同時避免出現(xiàn)消極怠工現(xiàn)象。對于政策落實(shí)到位、及時解決問題的責(zé)任人應(yīng)予以表彰，對監(jiān)察不力導(dǎo)致政策方案遲遲未落實(shí)的責(zé)任人，要進(jìn)行批評處分，并追究其責(zé)任。

(五)成立失地農(nóng)民普法工作室

在被征地村委會成立失地農(nóng)民普法工作室，主要擔(dān)負(fù)失地農(nóng)民常規(guī)法律知識普及和相關(guān)法律工作咨詢兩大工作。日常工作可包含：第一，定期選派法律工作者或志愿者，運(yùn)用生動形象的標(biāo)語或圖片對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)行法律知識講解；第二，定期播放維權(quán)相關(guān)的電影，提高農(nóng)民法律意識；第三，開放咨詢窗口與咨詢電話，線上線下幫助被征地農(nóng)民答疑解惑。與此同時，政府通過成立失地農(nóng)民普法工作室，強(qiáng)調(diào)失地農(nóng)民在征地過程中的重要性，提高失地農(nóng)民對征地政策的了解，以及征地工作參與度，促使失地農(nóng)民化被動告知為主動參與，充分彰顯失地農(nóng)民在征地工作中的主人翁地位。

(六)創(chuàng)新失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)模型

創(chuàng)新失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)模型，主要從以下幾方面展開：第一，注重理論與實(shí)踐相結(jié)合。組織失地農(nóng)民按期分批次到指定場地進(jìn)行實(shí)踐訓(xùn)練，對操作熟練的失地農(nóng)民表示鼓勵；第二，豐富再就業(yè)培訓(xùn)科目。通過村委會組織及對失地農(nóng)民的個人調(diào)查，充分了解失地農(nóng)民的個人特長與興趣，以及他們的需求，有針對性地選擇培訓(xùn)科目；第三，指導(dǎo)失地農(nóng)民二次就業(yè)選擇，實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)業(yè)。