李肇桀，孫宇飛，王貴作，高 龍

（水利部發(fā)展研究中心，100054，北京）

水資源與電力資源都具有強(qiáng)自然壟斷屬性，在我國長期實行“壟斷經(jīng)營管理”。我國電力行業(yè)作為自然壟斷行業(yè)，歷經(jīng)多次體制改革，積極發(fā)揮壟斷經(jīng)營與市場機(jī)制雙重作用，通過“兩手發(fā)力”取得了長足的發(fā)展，為長期支撐我國經(jīng)濟(jì)社會健康快速發(fā)展提供了重要的能源保障， 也為當(dāng)前強(qiáng)化水資源監(jiān)管提供了可借鑒的經(jīng)驗。

一、自然壟斷理論

自然壟斷（又稱自然獨占）是經(jīng)濟(jì)學(xué)中一個傳統(tǒng)概念，主要是指由于資源條件的集中分布而無法競爭或不適宜競爭所形成的壟斷。 在自然壟斷產(chǎn)品生產(chǎn)和傳輸過程中，自然壟斷性質(zhì)并非存在于所有環(huán)節(jié)，一般僅存在于其中一個或幾個環(huán)節(jié)中。 非自然壟斷環(huán)節(jié)可以同自然壟斷環(huán)節(jié)相剝離，實現(xiàn)市場競爭。

自然壟斷行業(yè)主要集中在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，如供水、供電、煤氣、熱力供應(yīng)、電信、交通運輸?shù)刃袠I(yè)。 由于自然壟斷行業(yè)對日常生活具有舉足輕重的影響，因此在較早時期,各國多對自然壟斷行業(yè)采取國有化的辦法， 并將其置于政府的嚴(yán)格管制之下。我國的典型管制方式是國家壟斷經(jīng)營。國家壟斷經(jīng)營是維護(hù)社會安全與穩(wěn)定的重要方式，也是克服市場失靈的重要手段。 國家對壟斷行業(yè)監(jiān)管的核心內(nèi)容之一是價格管理， 其目標(biāo)是同時維護(hù)企業(yè)利益和消費者利益，追求效率和公平的統(tǒng)一。 基于傳統(tǒng)定價理論和激勵性定價理論，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的價格管理模式可以分為兩大類：一類是回報率定價模式，即考慮企業(yè)預(yù)算平衡， 通過彌補企業(yè)成本和控制企業(yè)投資回報率進(jìn)而限定產(chǎn)品價格的模式；另一類可統(tǒng)稱為激勵性定價模式，主要是通過設(shè)定一定的績效指標(biāo)來限定產(chǎn)品價格的模式，主要目標(biāo)是促進(jìn)企業(yè)降低成本和提高效率。

二、電力改革經(jīng)驗

1.電力體制改革的理論基礎(chǔ)分析

長期以來，電力產(chǎn)業(yè)一直被視為自然壟斷產(chǎn)業(yè)。 依據(jù)自然壟斷理論的最新進(jìn)展， 電力產(chǎn)業(yè)發(fā)電、 輸電、配電、售電四個環(huán)節(jié)的自然壟斷程度存在較大差異，形成自然壟斷的原因也各不相同。 概括地說，輸電、配電環(huán)節(jié)由于存在較強(qiáng)的自然壟斷性, 應(yīng)繼續(xù)保持壟斷經(jīng)營；而發(fā)電、售電環(huán)節(jié)的自然壟斷特征有所弱化，壟斷經(jīng)營的基礎(chǔ)已不復(fù)存在，應(yīng)打破壟斷、實行競爭，這為電力體制的改革提供了理論依據(jù)。

價格管理方面，壟斷環(huán)節(jié)，即輸電、配電環(huán)節(jié)的定價應(yīng)遵循回報率規(guī)制模式，實施政府定價；競爭環(huán)節(jié)，即發(fā)電、 售電環(huán)節(jié)的定價應(yīng)鼓勵競爭，引導(dǎo)發(fā)揮市場定價作用。 由于電力是基本生產(chǎn)要素，國家可將電價作為宏觀調(diào)控的重要手段， 具體表現(xiàn)為發(fā)電、售電環(huán)節(jié)的差別電價政策。 差別電價政策屬于激勵性定價模式。

2.電力體制改革的發(fā)展歷程

改革開放以來，為了解決各個時期不同的電力問題，我國進(jìn)行了四次電力體制改革，電力行業(yè)也隨著改革深化不斷做大做強(qiáng)。 歷次改革目標(biāo)各不相同，但壟斷與競爭、價格政策始終是改革的核心問題。

第一階段（1978—1985年）：主要解決電力供應(yīng)嚴(yán)重短缺問題。 提出聯(lián)合辦電、集資辦電、利用外資辦電等辦法來解決電力建設(shè)資金不足的問題, 并且對集資新建的電力項目按還本付息原則核定電價水平。 該階段打破了單一的電價模式，調(diào)動了各方的積極性，擴(kuò)大了電力供應(yīng)規(guī)模。

第二階段（1987—2002年）：主要解決政企合一問題。 提出“政企分開，省為實體，聯(lián)合電網(wǎng)，統(tǒng)一調(diào)度，集資辦電”和“因地因網(wǎng)制宜”的電力改革與發(fā)展方針。 該階段區(qū)域電網(wǎng)聯(lián)合工作取得顯著進(jìn)展，開始試行差別電價策略。

第三階段（2002—2012年）：廠網(wǎng)分開與電力市場初步發(fā)育階段。 根據(jù)2002年12月國務(wù)院下發(fā)的 《電力體制改革方案》，電力管理體制、廠網(wǎng)分開、 電價機(jī)制等一系列改革開始推進(jìn)。 該階段電網(wǎng)全部聯(lián)網(wǎng)，差別電價政策發(fā)揮了宏觀調(diào)控作用。

第四階段（2015年至今）：電力市場改革深化階段。 按照“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價；進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管， 進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化電力安全高效運行和可靠供應(yīng)。

歷經(jīng)多次改革，到2017年，全國全口徑發(fā)電量達(dá)到4.72萬億kWh，發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)12.5億kW， 徹底解決了我國“電力貧困”問題。 電網(wǎng)安全水平不斷提升，目前全國供電可靠率超過99.81%。 電力綠色發(fā)展成績斐然，2017年我國水、核、風(fēng)、光等清潔能源發(fā)電量占比達(dá)到29.1%。

3.電力體制改革的核心做法與經(jīng)驗

（1）聯(lián)合電網(wǎng)，抓住輸配電環(huán)節(jié)，強(qiáng)化統(tǒng)一調(diào)度，有效調(diào)整供需平衡

我國電力體制改革順應(yīng)了自然壟斷理論的發(fā)展，突出抓住了輸配電這一強(qiáng)壟斷屬性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強(qiáng)化電力的統(tǒng)一調(diào)度管理。 自1987年全國電力體制改革座談會提出 “聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度”的目標(biāo)要求后，這項工作得以大力推進(jìn)。2011年青藏聯(lián)網(wǎng)工程建成投運， 標(biāo)志著除臺灣省外，我國各省域電網(wǎng)全部實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，全國形成了電網(wǎng)互聯(lián)的格局。2002年電力體制改革，原國家電力公司中剝離出的電力傳輸、配電等電網(wǎng)業(yè)務(wù)由國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司經(jīng)營。 國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司依據(jù)《電網(wǎng)調(diào)度管理條例》開展業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的電網(wǎng)運行統(tǒng)一調(diào)度。 《電網(wǎng)調(diào)度管理條例》明確任何單位和個人不得超計劃分配電力和電量，不得超計劃使用電力和電量，為電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度奠定了堅實的法治基礎(chǔ)。 電網(wǎng)壟斷經(jīng)營管理，牢牢把控輸配電過程， 全過程監(jiān)控，實現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度，保障了供需平衡，優(yōu)化了東西部設(shè)備資源配置，構(gòu)建了符合國情的能源輸送配置格局，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了持續(xù)穩(wěn)定的電力保障。

（2）發(fā)揮價格機(jī)制作用，實施差別電價政策，調(diào)整發(fā)用電結(jié)構(gòu)

電價對電力行業(yè)發(fā)展具有重要的導(dǎo)向作用，是市場調(diào)節(jié)和資源配置的有效手段。 電價改革一直是電力體制改革最為核心和敏感的環(huán)節(jié)。 為了以價格信號引導(dǎo)資源有效開發(fā)和合理利用，歷次電力體制改革均對電價改革進(jìn)行了部署。20 世紀(jì)80年代，為解決電力短缺問題，對集資新建的電力項目按還本付息的原則核定電價，有力促進(jìn)了供電能力的提升。 近年，國家陸續(xù)出臺環(huán)保電價政策, 引導(dǎo)生產(chǎn)者和消費者朝著節(jié)能環(huán)保方向努力。 截至2017年年底，全國脫硫機(jī)組占煤電機(jī)組比例接近100%； 已投運火電廠煙氣脫硝機(jī)組容量約9.6億kW， 占全國火電機(jī)組容量的87.3%，建立了世界上最大的電力行業(yè)清潔體。 同時，環(huán)保電價政策也推動了清潔能源和非化石能源的發(fā)展, 有力助推了全國綠色消費的升級。

三、水資源的自然壟斷屬性及強(qiáng)監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)

水資源作為可再生的自然資源，其供給不存在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，但必然依靠天然水道和人工水道實體網(wǎng)絡(luò)，離開這一實體網(wǎng)絡(luò)，大規(guī)模水資源調(diào)度幾乎無法完成。 水系河網(wǎng)具有網(wǎng)絡(luò)節(jié)點數(shù)量越多邊際收益越大、基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的維護(hù)或建設(shè)會產(chǎn)生大量的資本沉淀、網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)具有專用性等自然壟斷特征。 因此水資源天然具有自然壟斷屬性，必須實施統(tǒng)一調(diào)度管理。 但類比電網(wǎng)管理，取用水環(huán)節(jié)未能做到精準(zhǔn)監(jiān)控，河網(wǎng)水系成為“開放式網(wǎng)絡(luò)”；同時， 地方政府掌握水資源定價權(quán)，水資源價格未能充分反映水資源緊缺程度；國家作為唯一的水資源“供貨商”，未能有效掌控產(chǎn)品（水資源）供貨量和定價權(quán)；受區(qū)域短期經(jīng)濟(jì)和社會效益驅(qū)使，部分地區(qū)水資源被過度開發(fā)利用的同時，浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。

1.監(jiān)管能力不足，國家水資源統(tǒng)一調(diào)度職責(zé)難落實，總量控制制度效果難以評估

憲法明確規(guī)定水流屬于國家所有，即全民所有。 水法明確規(guī)定水資源屬于國家所有，水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。 國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。 以上規(guī)定從法律上充分保障了國家對水資源統(tǒng)一調(diào)度管理的權(quán)利。 但由于取供水計量不到位、監(jiān)測信息共享不充分，國家層面無法有效掌握取供水情況，河網(wǎng)水系成為開放式網(wǎng)絡(luò)，國家無法充分開展水資源統(tǒng)一調(diào)度。 因此，近年出臺的總量控制相關(guān)制度貫徹落實情況難以評估。

2.局限于短期經(jīng)濟(jì)和社會效益，部分區(qū)域水資源費（稅）標(biāo)準(zhǔn)過低，價格調(diào)節(jié)作用發(fā)揮不充分

水法規(guī)定國家對水資源依法實行有償使用制度。 《國務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》明確提出要充分發(fā)揮自然資源資產(chǎn)市場配置資源的決定性作用和政府的服務(wù)監(jiān)管作用。 當(dāng)前，我國水資源費（稅）征收標(biāo)準(zhǔn)整體處于較低水平，特別是缺水地區(qū)的征收標(biāo)準(zhǔn)未能真實反映資源緊缺狀況；地表水、地下水的水資源費（稅）征收標(biāo)準(zhǔn)差異較小。 水資源費（稅）征收未能充分發(fā)揮調(diào)整用水結(jié)構(gòu)、促進(jìn)水資源合理使用、避免浪費的作用，這也導(dǎo)致了我國相當(dāng)一部分地區(qū)水資源短缺嚴(yán)重的同時，又被過度開發(fā)及嚴(yán)重浪費。

四、水資源強(qiáng)監(jiān)管的思路與建議

依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)自然壟斷理論，對自然壟斷行業(yè)或其壟斷環(huán)節(jié)進(jìn)行壟斷經(jīng)營是優(yōu)化資源配置的必然要求，價格機(jī)制是調(diào)整資源利用效率的關(guān)鍵手段。 遵循自然壟斷理論，參考電力體制改革經(jīng)驗，強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度和充分發(fā)揮水資源費（稅）調(diào)節(jié)作用是做好水資源管理工作的關(guān)鍵抓手。類比電網(wǎng)， 只有實現(xiàn)取用水全面監(jiān)控，建成“封閉水網(wǎng)”，才能實現(xiàn)水資源的統(tǒng)一調(diào)度管理；同時，只有水資源費（稅）充分反映資源稀缺程度，才能發(fā)揮水資源費（稅）對用水結(jié)構(gòu)的調(diào)整作用，進(jìn)而實現(xiàn)調(diào)整水資源供求關(guān)系、以水定需的目標(biāo)，并最終實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的長遠(yuǎn)目標(biāo)。

1.水資源強(qiáng)監(jiān)管的總體思路

遵循自然壟斷理論，借鑒電力體制改革經(jīng)驗，強(qiáng)化水資源監(jiān)督管理的總體思路。 一是開展全面計量，共享取用水信息， 全面掌握取用水情況，構(gòu)建“封閉水網(wǎng)”，強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度，讓水資源統(tǒng)一監(jiān)管從“有名”到“有實”；二是建立水資源費（稅）與水資源稀缺程度之間的關(guān)聯(lián)機(jī)制， 以區(qū)域水資源承載能力為目標(biāo)， 發(fā)揮水資源價格調(diào)節(jié)作用。 同步實施水資源統(tǒng)一調(diào)度和水資源費（稅）調(diào)整機(jī)制，逐步實現(xiàn)以供定需， 促進(jìn)水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，保障經(jīng)濟(jì)社會長期平穩(wěn)較快發(fā)展。

2.對策建議

（1）開展取用水調(diào)查，全面落實取用水計量

一是開展取用水專項調(diào)查。 按照全覆蓋的原則， 開展取用水專項調(diào)查，凡是利用取水工程或設(shè)施直接從江河、 湖泊或者地下取用水資源的（不包括 《取水許可和水資源費征收管理條例》第四條所列情形），均須進(jìn)行調(diào)查登記， 建立完整的取用水臺賬。 二是全面實施取用水計量。 取用水單位或者個人應(yīng)當(dāng)依照國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)安裝計量設(shè)施，保證計量設(shè)施正常運行，并按照規(guī)定填報取用水統(tǒng)計報表；對規(guī)模以上取用水戶全面推行在線監(jiān)控。

（2）建立取用水信息系統(tǒng)，公開取用水信息

一是以取用水調(diào)查登記和計量為基礎(chǔ)建立全國統(tǒng)一的取用水信息管理系統(tǒng)， 實時公開全部取用水信息，并將其作為征收水資源費（稅）的基準(zhǔn)。 二是建立取用水信息登錄制度，規(guī)模以上取水口取水信息遠(yuǎn)程傳輸實時登錄，規(guī)模以下取水口取水信息由取水戶每月自主登錄錄入。 三是建立取用水行為巡查制度，基層取用水管理部門定期開展取用水計量情況巡查， 確保計量設(shè)施良性運行、取用水計量準(zhǔn)確。

（3）嚴(yán)格取用水計量考核，建立水資源費（稅）動態(tài)評估調(diào)整機(jī)制

一是將取用水計量作為最嚴(yán)格水資源管理制度考核的重要內(nèi)容和依據(jù)，爭取用2～3年的時間實現(xiàn)用水計量全覆蓋，并逐步將取用水管理信息系統(tǒng)相關(guān)數(shù)據(jù)作為考核用水總量控制目標(biāo)考核的依據(jù)。二是建立以水資源承載能力為目標(biāo)的水資源費（稅）動態(tài)評估調(diào)整機(jī)制，用水總量控制超標(biāo)的地區(qū)要逐年調(diào)整水資源費（稅）標(biāo)準(zhǔn)，抑制不合理用水需求，倒逼用水總量下降； 用水總量控制達(dá)標(biāo)且尚有富余的地區(qū)可逐年下調(diào)或部分返還水資源費（稅），以降低用水成本。