王合創(chuàng)

（甘肅省疏勒河流域水資源局，735211，酒泉）

疏勒河發(fā)源于祁連山脈西段托來南山與疏勒南山之間，流經(jīng)青海省天峻和甘肅省肅北、玉門、瓜州、敦煌等五縣市,總流域面積17萬km2，總長度約670km。 疏勒河穿過昌馬峽谷出山后，進(jìn)入河西走廊平原，形成了10條南北走向的溝道。 多年來，洪水主要從其中的3 條溝道通過，在昌馬水庫下泄較大洪水時，其余溝道部分有分流情況。 疏勒河干流建有水庫2座、 水電站9座、 泵站2 處、 水閘5座，有地表水一、二級水功能區(qū)6個，涉及鹽池灣國家級自然保護(hù)區(qū)、昌馬河省級自然保護(hù)區(qū)、安西極旱荒漠國家級自然保護(hù)區(qū)。 本次水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點的范圍為從肅北蒙古族自治縣與玉門市交界處至西湖鄉(xiāng)北河口段的疏勒河干流河道，長約260km。

一、試點改革取得的成效

1.全面完成了水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)

（1）劃定了水域、岸線等水生態(tài)空間范圍

完成了河道勘測定界和洪水調(diào)查，測量河道斷面108.5km，建立了洪水調(diào)查河段平面圖、洪水位縱橫斷面圖、洪水調(diào)查整編成果表、洪水痕跡及洪水情況調(diào)查表、 洪峰流量計算表、 橫斷面測量成果表等 “三圖四表”，編制了《疏勒河干流河道洪水調(diào)查報告》。 劃定了干流河道管理范圍，完成三等水準(zhǔn)測量494km，測繪河道長度280.3km， 測繪河道管理范圍面積22 294.51 hm2，完成1∶2 000 地形圖及正攝影像圖航測310km2，制作圖幅301 幅，編制了《疏勒河干流河道管理范圍劃定成果報告》。 制作埋設(shè)河道管理范圍界樁2 838個， 標(biāo)示牌192個，公示了河道管理和保護(hù)范圍。

（2）開展了水域、岸線等水生態(tài)空間所有權(quán)確權(quán)登記

開展了權(quán)籍調(diào)查和數(shù)據(jù)整合，完成河道管理范圍內(nèi)自然資源確權(quán)面積22 294.51 hm2。 建立了確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫，形成了地籍調(diào)查表，界址點成果表、宗地圖、面積匯總表等成果資料，編制了《疏勒河干流水域岸線水生態(tài)空間自然資源確權(quán)成果報告》。

（3）完成了水生態(tài)空間內(nèi)涉水工程占壓土地確權(quán)登記

調(diào)查涉水工程140 宗，登記確權(quán)44 處，涉及土地104 宗，總占壓土地面積63.11km2。

（4）嚴(yán)格水域、岸線等水生態(tài)空間保護(hù)和監(jiān)管

劃定岸線保護(hù)區(qū)、 岸線保留區(qū)、岸線控制利用區(qū)、岸線開發(fā)利用區(qū)15個，劃定功能區(qū)面積64.03km2。其中，岸線保護(hù)區(qū)35km2，岸線保留區(qū)18.34km2，岸線控制利用區(qū)7.2km2，岸線開發(fā)利用區(qū)3.49km2。 建立了疏勒河干流河道水域岸線利用與保護(hù)工作協(xié)調(diào)機制，規(guī)范了涉水工程建設(shè)項目審批。

2.完成了疏勒河干流灌區(qū)水資源確權(quán)

（1）完成了干流灌區(qū)水資源使用權(quán)確權(quán)登記頒證

2014年6月 至2017年12月 開展了干流灌區(qū)水權(quán)試點工作，確權(quán)試點范圍內(nèi)（玉門市、瓜州縣）水資源使用權(quán)9.4億m3。 其中， 生活用水確權(quán)水量2 323.88萬m3，農(nóng)業(yè)用水確權(quán)水量73 807.05萬m3， 工業(yè)用水確權(quán)水量4 925.11萬m3，生態(tài)用水確權(quán)水量2 683.96萬m3， 政府預(yù)留水量10 260萬m3。農(nóng)業(yè)用水確權(quán)面積138.47萬畝（1 畝=1/15 hm2，下同），占現(xiàn)狀耕地面積201.76萬畝的68.63%。 對農(nóng)業(yè)用水戶進(jìn)行了確權(quán)發(fā)證， 頒發(fā)水權(quán)證221 本；重新核發(fā)工業(yè)、生活、人工生態(tài)、 農(nóng)業(yè)取用水戶取水許可證3 619本。2017年12月通過水利部、甘肅省政府驗收。

（2）健全了水資源監(jiān)控體系

升級改造了灌區(qū)信息化系統(tǒng)，實施了灌區(qū)斗口計量設(shè)施更新改造及干流水資源監(jiān)測調(diào)度管理信息系統(tǒng)建設(shè)項目，累計建設(shè)灌區(qū)關(guān)鍵控制性引（分）水口水情實時監(jiān)測斷面16個，斗口水量實時監(jiān)測點698 處， 閘門測控一體化系統(tǒng)24 套， 灌區(qū)信息化觀測計量面積達(dá)到總灌溉面積的90%以上。

（3）加強了水資源用途管制

研究制定了《甘肅省疏勒河流域水域岸線用途管制實施辦法》， 明確了水域岸線用途管制的主體、內(nèi)容、途徑和方式。出臺了《甘肅省水資源用途管制實施辦法》，明確了各類用途的水資源管制要求，對用途變更進(jìn)行監(jiān)督管理。 保障了流域生活、生態(tài)、生產(chǎn)用水，防止城鄉(xiāng)居民生活用水、基本生態(tài)用水和合理農(nóng)業(yè)用水被擠占。

（4）加強了流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理

嚴(yán)格按照水權(quán)水量、面積“雙控”指標(biāo)，制定年度水量調(diào)度計劃，加強昌馬、雙塔、赤金峽水庫三庫聯(lián)合調(diào)度，2018年全年實現(xiàn)雙塔水庫斷面向下游敦煌西湖國家級自然保護(hù)區(qū)下泄生態(tài)水量2.35億m3。

二、試點改革的主要做法

1.開展河道勘測定界，劃定水域、岸線等水生態(tài)空間范圍

積極收集水利（水文）、國土、林業(yè)、 環(huán)保等部門基礎(chǔ)測繪等相關(guān)資料，布設(shè)測繪控制點，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)范開展測量，制作1∶2 000 河道數(shù)字地形圖。 開展河道洪水調(diào)查，進(jìn)行洪水分析計算，劃定了干流河道管理范圍，明確了河道管理范圍邊界線及其地理坐標(biāo)。 為了使邊界線準(zhǔn)確反映河道實際范圍，根據(jù)河道管理與保護(hù)工作實際、 結(jié)合節(jié)約利用土地等要求，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)及《甘肅省水利工程土地劃界標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)范，明確有堤防的河道，其管理范圍為兩岸之間的水域、沙洲、灘地、行洪區(qū)、兩岸堤防及護(hù)堤地；無堤防的河道，有治理規(guī)劃的，按兩岸規(guī)劃的護(hù)堤地外邊界線之間的區(qū)域確定， 無規(guī)劃的，按照歷史最高洪水位或者設(shè)計洪水位確定管理范圍。 針對不同河段的具體情況，分別確定無堤防河段水生態(tài)空間范圍： 河床天然岸坎不明顯的，以設(shè)計洪水位與岸坡的交線為基礎(chǔ)確定水生態(tài)空間范圍界線；河床天然岸坎明顯、岸坡穩(wěn)定、岸坎滿足防洪需求的，以岸坎為基礎(chǔ)確定水生態(tài)空間范圍界線；河床天然岸坎明顯且滿足防洪需求但岸坡不穩(wěn)定的，考慮保障岸線穩(wěn)定所需的岸坡空間，以保證水生態(tài)空間的穩(wěn)定性；河床天然岸坎明顯、岸坡穩(wěn)定，但岸坎不滿足防洪需求的，以地平線與岸坎的交線為基礎(chǔ)確定水生態(tài)空間范圍界線；河道兩側(cè)視防洪搶險需求，預(yù)留一定距離，以保證水生態(tài)空間的整體性和獨立性。 把取得的河道管理范圍勘測定界數(shù)據(jù)成果，與市、縣（市）國土、城鄉(xiāng)、森林、草原等規(guī)劃相銜接，最終形成了河道管理范圍圖。 根據(jù)水利部《河湖及水利工程界樁、 標(biāo)示牌制作與安裝標(biāo)準(zhǔn)（試行）》要求，在河道重要下河通道、橋梁、取水口、電站、管理范圍界拐點及水事糾紛易發(fā)地段等，制作埋設(shè)了河道管理范圍界樁，在河道起點、終點、人口密集地點等河岸埋設(shè)標(biāo)示牌，公示河道管理范圍和保護(hù)范圍。

2.嚴(yán)格區(qū)分不同情況，實施水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)登記

針對土地確權(quán)歷史遺留問題多、數(shù)據(jù)來源復(fù)雜的實際情況，相關(guān)部門密切配合，在對市、縣（市）土地利用數(shù)據(jù)庫、 第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫、農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證數(shù)據(jù)庫、農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記發(fā)證資料、農(nóng)村二輪土地確權(quán)登記發(fā)證等資料數(shù)據(jù)分析整合，實地調(diào)查水域、岸線等水生態(tài)空間范圍內(nèi)的土地類型、位置、范圍、面積、用途、分布等利用狀況， 查清空間范圍內(nèi)耕地、草地、林地等土地分布利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上， 開展所有權(quán)宗地地籍測量，形成地籍調(diào)查表、界址成果表、宗地圖、面積匯總表等成果資料。 在結(jié)合水利普查、河道岸線和水資源調(diào)查、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查與測繪成果等大量資料，實地調(diào)查劃定河道自然資源登記單元界線，整合相關(guān)用途管制、生態(tài)保護(hù)紅線、公共管制、特殊保護(hù)規(guī)定及政策性文件等內(nèi)容， 形成公共管制內(nèi)容調(diào)查成果的基礎(chǔ)上，經(jīng)市、縣（市）政府公示，進(jìn)行了水域、岸線等水生態(tài)空間范圍內(nèi)的土地所有權(quán)確權(quán)登記。 同時， 對自然資源基本信息、權(quán)屬信息進(jìn)行了登記附圖，建立了信息數(shù)據(jù)庫， 實現(xiàn)水務(wù)與自然資源管理部門信息的互通共享。 在涉水工程占壓土地確權(quán)登記的過程中，自然資源部門已依法征地確權(quán)，并獲得土地使用權(quán)證的涉水工程不再換領(lǐng)不動產(chǎn)權(quán)證； 已依法征地確權(quán)，但未獲得土地使用權(quán)證的涉水工程，由管理單位向不動產(chǎn)登記機構(gòu)申請辦理不動產(chǎn)登記；對土地權(quán)屬、用地性質(zhì)有爭議的，由政府組織相關(guān)方進(jìn)行協(xié)商， 明確不動產(chǎn)登記辦理工作的辦法，在全面摸底調(diào)查，查清涉水工程各項信息的基礎(chǔ)上，完成占壓土地確權(quán)登記發(fā)證。

3.劃定岸線功能區(qū)劃，落實水生態(tài)空間保護(hù)監(jiān)督管理措施

以河段重要節(jié)點、較大支流入河口等為岸線功能區(qū)分段節(jié)點， 對干流河道水域岸線進(jìn)行功能區(qū)劃分，明確了岸線的功能定位。 建立了由酒泉市政府牽頭，疏勒河水資源局以及市、縣（市）水務(wù)、自然資源、農(nóng)牧、林業(yè)等部門共同參與的工作協(xié)調(diào)機制，明確由各級河長負(fù)責(zé)組織實施水生態(tài)空間的管理保護(hù)工作，保證落實“保護(hù)區(qū)嚴(yán)格限制與保護(hù)無關(guān)的建設(shè)項目和涉水活動，維護(hù)其功能；開發(fā)利用區(qū)堅持開發(fā)與保護(hù)并重，保障水資源可持續(xù)利用； 同時具有多種使用功能的開發(fā)利用區(qū)， 按照其最高水質(zhì)目標(biāo)要求的功能實行管理”各項措施， 并把水生態(tài)空間監(jiān)管責(zé)任納入河長制考核內(nèi)容， 切實規(guī)范涉水建設(shè)項目審批， 杜絕非法占用水域、岸線等違法違規(guī)行為，有效防止了現(xiàn)有水域面積的衰減和岸線的濫占濫用。

4.開展監(jiān)控體系建設(shè)，強化水資源和水生態(tài)空間用途管制

實施了疏勒河灌區(qū)斗口計量設(shè)施更新改造和干流水資源監(jiān)測調(diào)度管理信息系統(tǒng)建設(shè)項目，實現(xiàn)了灌區(qū)取用水信息的計量、 復(fù)核和共享，灌區(qū)自動化計量灌溉面積占到了灌區(qū)總灌溉面積的90%以上。 嚴(yán)格按照水資源配置優(yōu)先序要求， 統(tǒng)籌安排生活、生態(tài)、生產(chǎn)用水保障，加強水資源用途管制，做到了所有取用水戶嚴(yán)格按照規(guī)定的用途取用水，不得擅自改變用途，確需改變用途的必須由有管理權(quán)限的水行政主管部門審批。 在已完成水資源確權(quán)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照市、縣（市）政府確定的水量控制指標(biāo)和水權(quán)面積， 制定灌區(qū)供水調(diào)度計劃，建立健全疏勒河水量調(diào)度管理責(zé)任制度，把取用水指標(biāo)納入政府最嚴(yán)格水資源管理制度考核內(nèi)容，有效統(tǒng)籌了流域生活、生態(tài)、生產(chǎn)用水，保證了雙塔水庫控制斷面生態(tài)水量的足額下泄。 根據(jù)水利部發(fā)展研究中心2017年敦煌生態(tài)治理項目階段性評估結(jié)論，2016年疏勒河到達(dá)下游北河口水量達(dá)到7 700萬m3， 黨河到達(dá)下游末端北湖灘水量達(dá)到2 000萬m3，干涸多年的哈拉諾爾湖形成了24km2水面，西湖自然保護(hù)區(qū)周邊地表植被覆蓋率進(jìn)一步增加，生態(tài)環(huán)境得到了初步改善。 積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)與工業(yè)企業(yè)間水權(quán)交易，完成了玉門市花海百萬千瓦級光熱發(fā)電示范基地建設(shè)項目與花海鎮(zhèn)、柳湖鄉(xiāng)、獨山子鄉(xiāng)、小金灣鄉(xiāng)等4個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）9個農(nóng)民用水戶協(xié)會及用水戶間水權(quán)交易的水資源論證工作， 通過了甘肅省水利廳的批復(fù)，復(fù)核用水量638萬m3，編制了可行性研究報告，明確由玉門市政府設(shè)立的宏裕水務(wù)投資有限責(zé)任公司具體負(fù)責(zé)水量收儲轉(zhuǎn)讓事宜，為開展農(nóng)業(yè)與工業(yè)間的水權(quán)交易，解決新增工業(yè)企業(yè)用水需求探索了新途徑。

三、存在的問題和不足

1.水生態(tài)空間確權(quán)登記的權(quán)屬問題尚不明確

憲法、物權(quán)法明確規(guī)定，水流屬于國家所有。 水利部、原國土資源部印發(fā)的《水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點方案》（水規(guī)計〔2016〕397 號）明確要求，依據(jù)劃定的水域、 岸線等水生態(tài)空間范圍，明確其所有權(quán)和功能定位，按照自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的有關(guān)規(guī)定實施統(tǒng)一登記。 對于水生態(tài)空間范圍內(nèi)的土地，屬于國家所有的，登記為國家所有；屬于集體所有的，登記為集體所有。 疏勒河流域干流河道水域、岸線等水生態(tài)空間范圍內(nèi)的土地，有國家所有和集體所有兩種情況。 現(xiàn)行法律和 《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕192 號）等，對水生態(tài)空間所有權(quán)的內(nèi)容、權(quán)利主體與空間范圍內(nèi)的土地所有權(quán)的關(guān)系等都沒有作出具體規(guī)定。 疏勒河流域在試點中把國家所有的水域、岸線等水生態(tài)空間范圍內(nèi)的土地登記為國家所有，集體所有的水域、岸線等水生態(tài)空間范圍內(nèi)的土地登記為集體所有，但由于水生態(tài)空間沒有明確的權(quán)利主體，所有權(quán)與空間范圍內(nèi)的土地所有權(quán)的關(guān)系不明確，無法有效實施對水生態(tài)空間的確權(quán)登記。

2.水資源使用權(quán)物權(quán)登記的途徑和方式尚有爭議

《水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點方案》 明確要求， 在水資源使用權(quán)確權(quán)試點中，要充分考慮水資源作為自然資源資產(chǎn)的特殊性和屬性，研究水資源使用權(quán)物權(quán)登記的途徑和方式。 水資源由于其流動性、不確定性、多功能性等特殊屬性，水資源使用權(quán)物權(quán)登記與水資源的特殊屬性及其管理要求不符，難以套用其他不動產(chǎn)登記的方式和方法完成確權(quán)登記。2015年實施的《不動產(chǎn)登記暫行條例》 第五條不包括水資源使用權(quán)的登記，《中央編辦關(guān)于整合不動產(chǎn)登記職責(zé)的通知》(中央 編 辦 發(fā)〔2013〕134 號)規(guī) 定 的 登 記事項也未包括水資源和取水權(quán)。 因此， 水資源究竟屬于動產(chǎn)還是不動產(chǎn)，是按動產(chǎn)還是按不動產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)登記，也還存在爭議。

3.自然資源“一地多證”歷史遺留問題尚未解決

妥善解決“一地多證”問題，對于維護(hù)社會穩(wěn)定和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)都具有重要的現(xiàn)實意義。 疏勒河流域水域、 岸線水生態(tài)空間等自然資源“一地多證”問題普遍存在，其形成的原因既有以往自然資源分頭管理，“數(shù)”出多門、標(biāo)準(zhǔn)不一等歷史原因，又有相關(guān)法規(guī)制度不健全，各地政策、自然及人為因素、 土地現(xiàn)狀變化較大等客觀原因，通過試點改革全面化解“一地多證”等矛盾問題難以全面實現(xiàn)。試點工作中，采取通過調(diào)查手段，先查清并記錄爭議內(nèi)容， 為后續(xù)解決此類問題提供數(shù)據(jù)支撐的辦法， 待后續(xù)相關(guān)專項工作開展后，由有關(guān)責(zé)任部門主導(dǎo)逐步解決爭議矛盾。

四、進(jìn)一步深化和全面推廣改革的措施建議

1.正視歷史原因，妥善解決無相關(guān)手續(xù)涉水工程確權(quán)頒證的問題

試點對疏勒河干流河道水生態(tài)空間范圍內(nèi)的涉水工程占壓土地進(jìn)行了全面詳盡調(diào)查， 由于歷史原因，這些工程普遍存在缺少用地手續(xù)等問題，按照現(xiàn)行政策要求，無法確權(quán)登記。 為有效完成水生態(tài)空間范圍內(nèi)涉水占壓土地工程的確權(quán)登記工作，建議對那些權(quán)屬清晰、 邊界準(zhǔn)確、基本不存在用地權(quán)屬爭議的工程，由所在地的縣級以上地方人民政府制定相應(yīng)措施辦法，統(tǒng)一發(fā)布公告，公示涉水工程的用地手續(xù)問題，經(jīng)公示無異議后實施不動產(chǎn)登記發(fā)證。

2.加強頂層設(shè)計，為深化水生態(tài)空間確權(quán)提供政策支撐

建議有關(guān)部門嚴(yán)格按照中央提出的改革要于法有據(jù)、立法工作要和改革工作相向而行的精神要求，進(jìn)一步加強水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)工作的頂層設(shè)計，研究明確水流所有權(quán)、 水生態(tài)空間所有權(quán)等的內(nèi)涵，明確水生態(tài)空間所有權(quán)與空間范圍內(nèi)土地所有權(quán)之間的關(guān)系，明確水生態(tài)空間所有權(quán)的范圍邊界，并在此基礎(chǔ)上開展有關(guān)法律法規(guī)的修訂工作，為今后進(jìn)一步深化水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)，在甘肅省乃至全國范圍內(nèi)推開水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)改革提供堅實保障與支撐。

3.建立長效機制，切實全面加強水域、岸線等水生態(tài)空間監(jiān)管

充分發(fā)揮全面推行河長制在水域岸線等水生態(tài)空間監(jiān)管方面的優(yōu)勢和作用，建立由政府牽頭，流域機構(gòu)和水利、自然資源、農(nóng)牧、林業(yè)等部門共同參與的水生態(tài)空間監(jiān)督管理機制，明確監(jiān)管職責(zé)，加強水資源和水域、岸線用途管制，強化水域、岸線功能區(qū)管理和水生態(tài)空間監(jiān)督管理，切實保障流域經(jīng)濟與生態(tài)均衡發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。