姚 榮

(華東師范大學(xué) 高等教育研究所，上海 200062)

一、政府與高校的“雙向變革”：推進(jìn)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的意圖

如何擴(kuò)大與落實(shí)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，破除我國(guó)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)“放亂收死”的難題，是我國(guó)高等教育治理體系與治理能力走向現(xiàn)代化必須回應(yīng)的關(guān)鍵問(wèn)題。根據(jù)1998年頒布的《高等教育法》第32條到第38條的規(guī)定，高等學(xué)校在招生、學(xué)科與專業(yè)設(shè)置和調(diào)整、教學(xué)、科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)，以及社會(huì)服務(wù)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事管理、資產(chǎn)管理等方面享有辦學(xué)自主權(quán)。據(jù)此，高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)作為法定權(quán)利，開(kāi)始獲得法律的規(guī)范與保障①。追溯《高等教育法》頒布前后的歷史能夠發(fā)現(xiàn)，擴(kuò)大與落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)是20世紀(jì)80年代初以來(lái)高等教育改革迫切需要解決的問(wèn)題?！?979年12月6日，復(fù)旦大學(xué)蘇步青校長(zhǎng)、同濟(jì)大學(xué)李國(guó)豪校長(zhǎng)、華東師范大學(xué)劉佛年校長(zhǎng)、上海交通大學(xué)鄧旭初書(shū)記，聯(lián)名在《人民日?qǐng)?bào)》上發(fā)表題為《給高等學(xué)校一點(diǎn)自主權(quán)》的文章，呼吁政府給高等學(xué)校一點(diǎn)自主權(quán)，促進(jìn)高等教育的發(fā)展。《人民日?qǐng)?bào)》還為此加編者按指出：學(xué)校應(yīng)不應(yīng)該有點(diǎn)自主權(quán)，應(yīng)該有哪些自主權(quán)，教育體制如何改革，才能更好地適應(yīng)工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，這是值得認(rèn)真探討的問(wèn)題，希望全社會(huì)就此提出建設(shè)性意見(jiàn)?！盵1]

針對(duì)該問(wèn)題，1985年發(fā)布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)明確指出，“在教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上，政府有關(guān)部門(mén)對(duì)學(xué)校主要是對(duì)高等學(xué)校管得過(guò)死，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力；而政府應(yīng)該加以管理的事情，又沒(méi)有很好地管起來(lái)”；“當(dāng)前高等教育體制改革的關(guān)鍵，就是改變政府對(duì)高等學(xué)校統(tǒng)得過(guò)多的管理體制，在國(guó)家統(tǒng)一的教育方針和計(jì)劃的指導(dǎo)下，擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。除此之外，《決定》還提出，“對(duì)不同的高等學(xué)校，國(guó)家還可以根據(jù)情況，賦予其他的權(quán)力”?！稕Q定》對(duì)改革開(kāi)放初期高等教育改革形勢(shì)的判斷以及改革策略的選擇，一直延續(xù)至今。放權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合，成為我國(guó)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)擴(kuò)大與落實(shí)的基本政策導(dǎo)向。例如，2010年發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》指出，“政府及其部門(mén)要樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，改進(jìn)管理方式，完善監(jiān)管機(jī)制，減少和規(guī)范對(duì)學(xué)校的行政審批事項(xiàng)，依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室于2014年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán) 完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》(教改辦〔2014〕2號(hào))提出，要建立高校用好辦學(xué)自主權(quán)的監(jiān)管體系，“在加大放權(quán)力度的同時(shí)，要改進(jìn)和加強(qiáng)宏觀管理，綜合運(yùn)用法律、政策、規(guī)劃、公共財(cái)政、標(biāo)準(zhǔn)、信息服務(wù)和必要的行政措施，把該放的放開(kāi)，把該管的管住，針對(duì)每一個(gè)放權(quán)事項(xiàng)建立監(jiān)管辦法，避免‘一放就亂、一亂就收、一收就死’”。

值得指出的是，由教育部等五部門(mén)印發(fā)的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》(教政法〔2017〕7號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》)對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)和回應(yīng)，強(qiáng)調(diào)放權(quán)、監(jiān)管與服務(wù)三者之間的協(xié)同性。該《若干意見(jiàn)》深刻地認(rèn)識(shí)到高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大與落實(shí)，并不是簡(jiǎn)單的放權(quán)問(wèn)題，更涉及政府監(jiān)管方式變革與高等學(xué)校自身制度能力的強(qiáng)化等一系列議題。在五部門(mén)印發(fā)《若干意見(jiàn)》后，“各地各部屬高校均已制定落實(shí)辦法和實(shí)施細(xì)則，不少地方放權(quán)力度超過(guò)五部門(mén)文件，努力讓地方高校在‘放管服’改革中受益”。值得關(guān)注的是，教育部在《對(duì)十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議第8618號(hào)建議的答復(fù)》(教建議字〔2019〕110號(hào))中指出，為進(jìn)一步擴(kuò)大與落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，“教育部制定了深化教育領(lǐng)域‘放管服’改革2019年度任務(wù)清單，明確5方面30項(xiàng)改革重點(diǎn)任務(wù)、政策舉措和責(zé)任分工。其中，涉及高等教育領(lǐng)域的主要有：改進(jìn)高校本?？茖I(yè)設(shè)置，進(jìn)一步擴(kuò)大地方審批高校設(shè)置目錄外新專業(yè)試點(diǎn)范圍，試點(diǎn)賦予更多高校專業(yè)設(shè)置自主權(quán)，支持高校對(duì)接產(chǎn)業(yè)行業(yè)需求設(shè)置經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的新專業(yè)。進(jìn)一步擴(kuò)大學(xué)位授權(quán)自主審核單位范圍，推進(jìn)學(xué)位授權(quán)點(diǎn)動(dòng)態(tài)調(diào)整。擴(kuò)大‘雙一流’高校外事審批權(quán)。督促推動(dòng)有關(guān)省份進(jìn)一步下放高校教師職稱評(píng)審權(quán)”。

對(duì)于高等教育“放管服”改革所取得的成效，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于《高等教育法》實(shí)施情況的檢查報(bào)告指出，“在落實(shí)法律第11條規(guī)定方面，各級(jí)政府加快職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，依法保障高校辦學(xué)自主權(quán)。教育部、中央編辦、發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部等五部門(mén)出臺(tái)《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》。教育部取消和下放涉及高校的16項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，取消全部非行政許可審批事項(xiàng)，取消涉及高校的17項(xiàng)職責(zé)，下放12項(xiàng)職責(zé)。上海制定《高等教育促進(jìn)條例》，將‘放管服’改革舉措上升為地方性法規(guī)。黑龍江、甘肅試點(diǎn)實(shí)行高校人員控制總量備案管理，推動(dòng)解決高校編制緊張難題。全國(guó)普遍建立了以高校自我評(píng)估為基礎(chǔ)，以院校評(píng)估、學(xué)科專業(yè)評(píng)估及認(rèn)證、常態(tài)監(jiān)測(cè)為主要內(nèi)容的評(píng)估體系。上海、重慶成立教育評(píng)估院，制定地方教育評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。加快中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，全國(guó)2 000多所高校基本完成了章程制訂和核準(zhǔn)工作，初步實(shí)現(xiàn)‘一校一章程’。浙江制定出臺(tái)《關(guān)于建立健全學(xué)校章程執(zhí)行機(jī)制的意見(jiàn)》，福建實(shí)施‘一校一策’目標(biāo)管理，探索建立高校精準(zhǔn)治理模式”。顯然，執(zhí)法檢查組對(duì)于《高等教育法》有關(guān)高校辦學(xué)自主權(quán)法律條款的實(shí)施狀況，給予了一定程度的肯定與認(rèn)可。

通過(guò)對(duì)我國(guó)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)法律規(guī)范及相關(guān)政策的梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的實(shí)施意圖是通過(guò)政府與高校的“雙向變革”，激發(fā)作為法人實(shí)體的高等學(xué)校面向社會(huì)獨(dú)立自主辦學(xué)的活力，促進(jìn)高等學(xué)校內(nèi)部治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，破解高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的“放亂收死”難題。

二、改革意圖“落空”的風(fēng)險(xiǎn)：高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的效應(yīng)

毋庸置疑，改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大與落實(shí)已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步和成效。然而，正如全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)于2019年10月發(fā)布的關(guān)于《高等教育法》實(shí)施情況的檢查報(bào)告所指出的那樣，我國(guó)高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革尚未完全落地。報(bào)告指出，總體上講，《高等教育法》基本得到有效實(shí)施，大多數(shù)法律條款得到落實(shí)，實(shí)現(xiàn)了立法目的。同時(shí)，檢查組發(fā)現(xiàn)，《高等教育法》還存在一些實(shí)施不到位、落實(shí)不徹底的問(wèn)題。其中，涉及高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的問(wèn)題是，“推進(jìn)高校辦學(xué)自主權(quán)還有較大差距(第11條、第32—38條)，高校學(xué)術(shù)委員會(huì)的作用發(fā)揮不充分(第42條)”。具體而言，《高等教育法》“第11條規(guī)定了高等學(xué)校依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理；第32條至第38條具體規(guī)定了7項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)。檢查發(fā)現(xiàn)，既有地方政府‘放不下’，也有高?！硬蛔　默F(xiàn)象。有些地方政府服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，推進(jìn)改革僅僅停留在出臺(tái)文件層面上，沒(méi)有解決實(shí)質(zhì)性問(wèn)題的真招實(shí)招。政府相關(guān)部門(mén)事中事后監(jiān)管機(jī)制有待加強(qiáng)，對(duì)高校的檢查評(píng)估多、規(guī)范引導(dǎo)少、服務(wù)保障不足。地方高校反映，有的政府部門(mén)在崗位編制、進(jìn)人用人、職稱評(píng)審等方面管得過(guò)多過(guò)細(xì)，學(xué)校缺少自主權(quán)。一些高校依法自主辦學(xué)的能力還不強(qiáng)，存在行政化的慣性思維，對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的界限認(rèn)識(shí)比較模糊，教師代表大會(huì)和學(xué)術(shù)委員會(huì)功能沒(méi)有得到很好的發(fā)揮”?？傮w而言，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于《高等教育法》首次執(zhí)法檢查報(bào)告的觀點(diǎn)，我國(guó)高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革面臨著政府“放不下”與高?！敖硬蛔　钡碾p重困局。

1. 高權(quán)管制思維的延續(xù)與政府放權(quán)的漸進(jìn)性和不平衡性

政府對(duì)高等學(xué)校的高權(quán)管制傳統(tǒng)，既表現(xiàn)為政府對(duì)不同類型和層次高等學(xué)校放權(quán)的漸進(jìn)性，也表現(xiàn)為不同地區(qū)政府對(duì)待高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的態(tài)度和認(rèn)知差異。對(duì)于前者而言，它根植于中國(guó)高等教育治理所特有的政策試點(diǎn)與擴(kuò)散機(jī)制中。例如，2016年授權(quán)上海市在“兩校一市”教育綜合改革試點(diǎn)框架下，開(kāi)展目錄外應(yīng)用型本科專業(yè)設(shè)置省級(jí)審批試點(diǎn)。又如，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)放權(quán)部分具備條件的高校自主開(kāi)展新增博士碩士學(xué)位點(diǎn)評(píng)審，探索設(shè)置新興交叉學(xué)科學(xué)位點(diǎn)。具體而言，2018年4月19日，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于高等學(xué)校開(kāi)展學(xué)位授權(quán)自主審核工作的意見(jiàn)》，北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、北京航空航天大學(xué)等20所高校獲準(zhǔn)開(kāi)展學(xué)位授權(quán)自主審核。2019年5月31日，華中科技大學(xué)、北京理工大學(xué)、中山大學(xué)等11所高校入選2019年增列的可開(kāi)展學(xué)位授權(quán)自主審核的單位。實(shí)際上，根據(jù)“教建議字〔2019〕110號(hào)文”的要求，高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的后續(xù)工作涉及地方審批高校設(shè)置目錄外新專業(yè)試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大與學(xué)位授權(quán)自主審核單位范圍的擴(kuò)大等。與此同時(shí)，“雙一流”高校將優(yōu)先獲得外事審批權(quán)。換言之，高校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大與落實(shí)，具有鮮明的漸進(jìn)性和不平衡性。不同地區(qū)和高校所能獲得的政策支持強(qiáng)度與“符號(hào)資本”[2]之間，具有明顯的差距。通常而言，部屬高?；颉半p一流”高校所享有的辦學(xué)自主權(quán)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于地方高校[3]。

對(duì)于后者而言，我國(guó)高校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大與落實(shí)，受制于不同地區(qū)、不同部門(mén)政府對(duì)于“放管服”改革的立場(chǎng)差異。相較于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，中西部地區(qū)關(guān)于高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的態(tài)度相對(duì)保守。例如，2019年11月，甘肅省人力資源與社會(huì)保障廳因“在高層次人才引進(jìn)過(guò)程中層層設(shè)限，導(dǎo)致高校和科研院所人才引進(jìn)困難重重”，被甘肅省委、省政府發(fā)文通報(bào)批評(píng)。《中共甘肅省辦公廳 甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于對(duì)省人社廳任性用權(quán)制約高層次人才引進(jìn)工作問(wèn)責(zé)處理情況的通報(bào)》(甘辦發(fā)電〔2019〕190號(hào))指出，2019年2月，甘肅省委組織部、省委編辦、省教育廳、省人社廳等4部門(mén)出臺(tái)政策，將引進(jìn)高層次人才由事前審批改為事后備案。然而，甘肅省人社廳卻于3月25日出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化事業(yè)單位人事管理放管服改革工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱“127號(hào)文件”)，卻將事后備案變相分為招聘計(jì)劃備案、考試體檢備案、審批結(jié)果備案等3個(gè)事前備案環(huán)節(jié)，每個(gè)備案環(huán)節(jié)都要審批，共涉及11項(xiàng)內(nèi)容，名為“事前備案”，實(shí)為“變相審批”。概言之，甘肅省人社廳發(fā)布的“127號(hào)文件”將“放管服”異化為“管卡壓”，繁瑣的人才引進(jìn)程序嚴(yán)重束縛了甘肅省高校的人才引進(jìn)工作。根據(jù)通報(bào)，“某高校發(fā)布《招聘公告》時(shí)報(bào)備了5次，發(fā)布《補(bǔ)充公告》時(shí)報(bào)備了2次；某高?！犊己斯ぷ鞣桨浮穲?bào)備了5次；某高校審批結(jié)果報(bào)備了3次，用時(shí)長(zhǎng)達(dá)26天”。

顯然，在“高權(quán)管制”思維的宰制下，政府與高等學(xué)校之間的放權(quán)與監(jiān)管狀況呈現(xiàn)出復(fù)雜的圖景。一方面，高校被政策設(shè)定為不同的等級(jí)，進(jìn)而被賦予不同強(qiáng)度的辦學(xué)自主權(quán)。通常而言，“雙一流”高?；虿繉俑咝１患僭O(shè)為具有相對(duì)健全的自治與自律機(jī)制，能夠較好地行使辦學(xué)自主權(quán)。另一方面，政府內(nèi)部并非是“鐵板一塊”，不同地區(qū)和不同部門(mén)之間存在著較大差異。甘肅省人社廳的案例僅僅是管窺我國(guó)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革進(jìn)程中政府“任性用權(quán)”的一個(gè)“窗口”。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查報(bào)告和教育部此前發(fā)布五部門(mén)文件時(shí)的答記者問(wèn)的觀點(diǎn)，我國(guó)地方高校在進(jìn)人用人、職稱評(píng)審、薪資設(shè)定等方面仍缺乏實(shí)質(zhì)性的自主權(quán)。從某種意義上而言，我國(guó)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大與落實(shí)，受到中央與地方、高校與政府，以及政府內(nèi)部不同部門(mén)之間復(fù)雜博弈的約束和影響。

2. 基于風(fēng)險(xiǎn)和標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向的教育行政監(jiān)督與高校自治權(quán)限的萎縮

在簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，政府規(guī)制與治理高等教育事務(wù)的方式正在發(fā)生深刻變革。傳統(tǒng)的高權(quán)管制模式逐漸被基于風(fēng)險(xiǎn)和標(biāo)準(zhǔn)的“監(jiān)管型治理”[4]模式所取代。例如，“教改辦〔2014〕2號(hào)文”指出，“根據(jù)賦權(quán)與能力相匹配原則，對(duì)有能力用好、有機(jī)制規(guī)范的，以協(xié)議、試點(diǎn)等方式放權(quán)。選擇若干自律機(jī)制健全、辦學(xué)行為規(guī)范的高校，賦予更多的辦學(xué)自主權(quán)。對(duì)出現(xiàn)重大違規(guī)辦學(xué)行為的高校，實(shí)行協(xié)議暫?；蛟圏c(diǎn)退出機(jī)制”。類似地，《若干意見(jiàn)》則要求“創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，通過(guò)完善信用機(jī)制、‘雙隨機(jī)’抽查、行政執(zhí)法、督導(dǎo)、巡視、第三方評(píng)估等加強(qiáng)事中事后監(jiān)管”。具體而言，高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的退出機(jī)制與高等教育質(zhì)量保障體系，已經(jīng)成為我國(guó)高等教育規(guī)制的新型方式與工具。

應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，此種教育行政監(jiān)督的新型方式，尤為強(qiáng)調(diào)規(guī)制的風(fēng)險(xiǎn)與標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向。一方面，政府規(guī)制嚴(yán)格依據(jù)國(guó)家設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)(包括專業(yè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)與學(xué)位授權(quán)審核標(biāo)準(zhǔn)等)進(jìn)行，教育行政監(jiān)督的重點(diǎn)是高校辦學(xué)自主權(quán)行使的合規(guī)審查與行為矯正。另一方面，當(dāng)高校辦學(xué)自主權(quán)行使的風(fēng)險(xiǎn)提高時(shí)，政府的規(guī)制強(qiáng)度也相應(yīng)增強(qiáng)。毋庸置疑，基于風(fēng)險(xiǎn)與標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向的教育行政監(jiān)督方式，有利于促進(jìn)政府的“精準(zhǔn)治理”，強(qiáng)化高等教育治理的有效性。但是，這種治理路徑不可避免地存在著合憲性與合法性的疑義[5]。從合憲性的角度而言，專業(yè)認(rèn)證與學(xué)科評(píng)估、專業(yè)學(xué)位水平評(píng)估等高等教育質(zhì)量保障方式，可能對(duì)教師的教學(xué)自由和研究自由等憲法保障的基本權(quán)利構(gòu)成侵害。從合法性的層面而言，教育行政監(jiān)督能否通過(guò)法律保留原則、比例原則與正當(dāng)程序原則的檢視，不無(wú)疑義。實(shí)際上，在關(guān)于學(xué)位授權(quán)點(diǎn)撤銷或者申請(qǐng)的公法爭(zhēng)議中，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)往往涉及政府決策的程序正當(dāng)性問(wèn)題。例如，是否給予學(xué)位授權(quán)點(diǎn)申請(qǐng)單位或擬撤銷學(xué)位授權(quán)點(diǎn)單位以陳述和申辯的機(jī)會(huì)；在做出拒絕申請(qǐng)或撤銷學(xué)位授權(quán)點(diǎn)等行政行為時(shí)，是否履行了說(shuō)明理由的法定義務(wù)[6]。

實(shí)際上，在新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響下，西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，也都存在著類似的高等教育規(guī)制變革趨勢(shì)。當(dāng)前，監(jiān)管型治理所產(chǎn)生的“規(guī)制恐慌”(regulatory panic)[7]，已經(jīng)對(duì)高校的自治權(quán)限造成了實(shí)質(zhì)性的侵害和威脅。一方面，高等學(xué)校借由“放管服”改革所獲得的辦學(xué)自主權(quán)存在著被“收回”的可能和風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，事中事后監(jiān)管機(jī)制的建立，模糊了法律監(jiān)督與專業(yè)監(jiān)督的界限。傳統(tǒng)上，被視為學(xué)術(shù)自治核心領(lǐng)域的事項(xiàng)(教學(xué)與研究事項(xiàng))，也被披著“合法化”外衣的政府規(guī)制所控制。例如，92個(gè)本科專業(yè)類教學(xué)質(zhì)量國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，可能導(dǎo)致高校完全依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)辦學(xué)，進(jìn)而忽視了自身的特色，并最終導(dǎo)致“千校一面”。換言之，高校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大與落實(shí)，始終受到“科層制”陰影的籠罩，高校自治權(quán)限存在著萎縮的風(fēng)險(xiǎn)，而這也從某種意義上解釋了高校與政府對(duì)于辦學(xué)自主權(quán)的認(rèn)知差異和“悖論”。

3. 自主辦學(xué)能力薄弱與高校辦學(xué)自主權(quán)獨(dú)立行使的困境

受高等教育行政化、官僚化傳統(tǒng)的影響，高等學(xué)校長(zhǎng)期被視為政府的附屬機(jī)構(gòu)。高等學(xué)校與政府之間的法律關(guān)系，被視為“無(wú)名有實(shí)”的特別權(quán)力關(guān)系或內(nèi)部行政關(guān)系。對(duì)此，有學(xué)者指出，我國(guó)政府與學(xué)校的關(guān)系具有特別權(quán)力關(guān)系五個(gè)方面的特征，包括：特別權(quán)力關(guān)系的當(dāng)事人之間地位不平等；作為行政相對(duì)人的高等學(xué)校的義務(wù)具有不確定性；行政主體可以訂定內(nèi)部規(guī)則；行政主體對(duì)相對(duì)人具有懲戒權(quán)；不能以提起訴訟的方式尋求權(quán)利救濟(jì)[8]。這種客觀存在的特別權(quán)力關(guān)系，使得高等學(xué)校作為獨(dú)立法人的身份往往“名不副實(shí)”。在這種高度行政化的管制體系下，高等學(xué)校缺乏自主辦學(xué)能力提升的空間和動(dòng)力。實(shí)際上，我國(guó)高校作為獨(dú)立法人，應(yīng)對(duì)自主辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的能力普遍較低。

值得指出的是，目前政府所采取的基于風(fēng)險(xiǎn)與標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向的監(jiān)管型治理體系，無(wú)法真正增進(jìn)高校自主辦學(xué)的能力。政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高的高校所采取的“收權(quán)”措施或辦學(xué)自主權(quán)退出機(jī)制，無(wú)法激發(fā)或倒逼高等學(xué)校增強(qiáng)其內(nèi)部治理能力。從深層次而言，“放管服”改革所采取的邏輯預(yù)設(shè)與政策取向，難以促使弱勢(shì)高校產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的組織改進(jìn)行為。相反，它可能會(huì)導(dǎo)致高等學(xué)校之間的“馬太效應(yīng)”更加凸顯。具體而言，在學(xué)位授權(quán)審核、專業(yè)設(shè)置與調(diào)整、職稱評(píng)審等事項(xiàng)中，政府對(duì)于弱勢(shì)高校所采取的立場(chǎng)是通過(guò)嚴(yán)格的信息搜集、合規(guī)監(jiān)督與行政矯正或懲戒措施，強(qiáng)化高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)行使的事中與事后監(jiān)管。例如，教育部與人社部聯(lián)合印發(fā)的《高校教師職稱評(píng)審監(jiān)管暫行辦法》(教師〔2017〕12號(hào))第17條規(guī)定，“高校因評(píng)審工作把關(guān)不嚴(yán)、程序不規(guī)范，造成投訴較多、爭(zhēng)議較大的，教育、人力資源社會(huì)保障部門(mén)及高校主管部門(mén)要給予警告，并責(zé)令限期整改。對(duì)整改無(wú)明顯改善或逾期不予整改的高校，暫停其自主評(píng)審資格直至收回評(píng)審權(quán)，并進(jìn)行責(zé)任追究”。類似地，2012年印發(fā)的《普通高等學(xué)校本科專業(yè)設(shè)置管理規(guī)定》第26條規(guī)定，“高校設(shè)置的專業(yè)在教育教學(xué)過(guò)程中出現(xiàn)辦學(xué)條件嚴(yán)重不足、教學(xué)質(zhì)量低下、就業(yè)率過(guò)低等情況，高校主管部門(mén)須責(zé)令有關(guān)高校限期整改、暫停招生”。此類懲戒措施對(duì)高等學(xué)校可能會(huì)產(chǎn)生一定的警示作用。但是，當(dāng)高校職稱評(píng)審或?qū)I(yè)設(shè)置與調(diào)整的資格和權(quán)力被“收回”后，高校自主辦學(xué)的能力卻未能得到提升。

換言之，既有的“放管服”改革政策過(guò)多地考慮弱勢(shì)高校獨(dú)立行使辦學(xué)自主權(quán)所可能滋生的風(fēng)險(xiǎn)，卻忽視了高校風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與管理能力的增強(qiáng)。理想的規(guī)制路徑應(yīng)該是強(qiáng)化國(guó)家對(duì)學(xué)術(shù)自我規(guī)制(Academic self-regulation)的規(guī)制，明確國(guó)家的“元規(guī)制”(meta-regulation)角色。通過(guò)特定的規(guī)制政策刺激(尤其是“正向激勵(lì)”)和誘導(dǎo)高等學(xué)校產(chǎn)生“合規(guī)”的內(nèi)在動(dòng)力，增強(qiáng)高等學(xué)校的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與管理能力，健全其利益沖突管理與內(nèi)部糾紛解決機(jī)制，推動(dòng)高等學(xué)校內(nèi)部治理體系與治理能力的現(xiàn)代化[7]。對(duì)此問(wèn)題，有學(xué)者從反身法理論的角度進(jìn)行剖析，以揭示單中心高權(quán)管制脈絡(luò)的不足，并提出了相應(yīng)的解決方案。該學(xué)者認(rèn)為，“針對(duì)傳統(tǒng)規(guī)制模式成本高、功能消極和容易招致對(duì)抗的弊端，反身法提倡在法律框架下建構(gòu)半自主的社會(huì)系統(tǒng)，通過(guò)影響組織機(jī)構(gòu)、能力和程序來(lái)促使其他社會(huì)系統(tǒng)建立起一套更為民主化的自我管理機(jī)制，從而支持社會(huì)子系統(tǒng)形成內(nèi)部的反思結(jié)構(gòu)”[9]。

實(shí)際上，高等教育規(guī)制的反身法屬性尤為明顯，它強(qiáng)調(diào)法律理念的重塑、國(guó)家角色的變革與規(guī)制工具的創(chuàng)新。受規(guī)制的學(xué)術(shù)自我規(guī)制，是高等教育規(guī)制變革的必然要求和內(nèi)在規(guī)定。我國(guó)高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革，從某種意義上而言，也蘊(yùn)藏著類似的邏輯和意圖。據(jù)此，這項(xiàng)改革的深化，亟待通過(guò)政府監(jiān)管的重塑與高校內(nèi)控體系建設(shè)之間的合作互補(bǔ)予以實(shí)現(xiàn)。

三、政府監(jiān)管重塑與高校內(nèi)控體系建設(shè)：高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的深化

當(dāng)前，隨著我國(guó)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的推進(jìn)，我們必須系統(tǒng)解決全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于《高等教育法》首次執(zhí)法檢查報(bào)告中所提出的政府“放不下”與高?！敖硬蛔　辈⒋娴慕Y(jié)構(gòu)性難題。一方面，通過(guò)行政法律機(jī)制方案的科學(xué)設(shè)計(jì)，增強(qiáng)對(duì)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)監(jiān)管體系的合法性控制，明確政府的法定責(zé)任，提升政府的服務(wù)能力，真正實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力“放得下”。有別于嚴(yán)格法解釋學(xué)視野下的行政行為理論，“行政法律機(jī)制方案由于既具備解釋與控制行政的法治功能(監(jiān)控模式)，又具備設(shè)計(jì)規(guī)范的實(shí)務(wù)指南功能(管理模式)，因而是一種法解釋學(xué)與法政策學(xué)相融合的概念工具”[10]，能夠適應(yīng)高等教育“放管服”改革背景下“涉教部門(mén)”管理權(quán)限的合法性控制與高等教育規(guī)制與治理機(jī)制變革的雙重訴求。在該行政法律機(jī)制方案中，監(jiān)管模式強(qiáng)調(diào)將“放管服”改革納入法治軌道，避免地方政府或某些政府部門(mén)以“放管服”為名變相設(shè)置新的審批權(quán)或其他監(jiān)管權(quán)限。而管理模式則通過(guò)規(guī)制法或法政策學(xué)思維的引入，重視事中事后監(jiān)管機(jī)制的體系化、科學(xué)化設(shè)計(jì)。除了行政法律機(jī)制方案的優(yōu)化設(shè)計(jì)以外，高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)行使的內(nèi)控體系建設(shè)的緊迫性更為突出。通過(guò)高等學(xué)校自主辦學(xué)的利益沖突管理機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與管理體系，以及法人治理結(jié)構(gòu)的建立與完善，充分保障高校擴(kuò)權(quán)后能夠“接得住”。

1. 重塑高等教育管理領(lǐng)域的政府監(jiān)管模式

在我國(guó)，高等教育“放管服”改革深化的關(guān)鍵，在于政府角色與功能的重新定位。構(gòu)建法治型政府、服務(wù)型政府、責(zé)任型政府三位一體的政府治理體系，是高等教育規(guī)制改革中突破“法治化不足”與“有效性不足”雙重難題的基本思路。換言之，在不斷優(yōu)化事中事后監(jiān)管機(jī)制、增強(qiáng)規(guī)制策略和工具的適切性的同時(shí)，需要警惕高等教育規(guī)制空間的擴(kuò)張所產(chǎn)生的新型控制權(quán)逃遁公法規(guī)制的問(wèn)題。當(dāng)前，根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，全面取消教育行政審批事項(xiàng)，從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，已經(jīng)成為我國(guó)高等教育領(lǐng)域政府監(jiān)管的基本趨勢(shì)。然而，在實(shí)踐中，事中事后監(jiān)管機(jī)制的建立，卻也引發(fā)了學(xué)界的反思乃至抨擊。例如，針對(duì)92個(gè)本科教學(xué)類質(zhì)量國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的建立，有學(xué)者認(rèn)為，此舉極大地限制了高等學(xué)校的自主性，甚至可能“鎖”死高等教育領(lǐng)域的創(chuàng)新之路。北京大學(xué)盧曉東研究員就旗幟鮮明地指出，“創(chuàng)新人才的產(chǎn)生充滿了不確定性，而國(guó)標(biāo)將不確定變?yōu)楦哟_定的行為”[11]。除此之外，學(xué)位授權(quán)審核制度的公正性及其權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題，也因?yàn)橹T如同濟(jì)大學(xué)法學(xué)一級(jí)學(xué)科博士學(xué)位授權(quán)點(diǎn)的撤銷而備受關(guān)注。例如，金澤剛教授從行政法的角度出發(fā)，提出要為同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院“一辯”。種種糾紛和爭(zhēng)議的產(chǎn)生，更加凸顯了將高等教育領(lǐng)域“放管服”改革納入法治軌道的必要性和緊迫性。

當(dāng)前，我國(guó)《高等教育法》關(guān)于辦學(xué)自主權(quán)法律條款的模糊性和原則性，為政府監(jiān)管接入大學(xué)自主領(lǐng)域預(yù)留了空間和可能。在部門(mén)利益的驅(qū)動(dòng)下，各“涉教部門(mén)”(如人社、科技、財(cái)政、編辦等)關(guān)于高等教育的規(guī)制政策呈現(xiàn)出“疊床架屋”的問(wèn)題。在此背景下，應(yīng)根據(jù)法律保留原則，依法界定政府及相關(guān)部門(mén)在教育治理中的職責(zé)權(quán)限，而依法界定的前提是《學(xué)位條例》《高等教育法》等教育法律的修訂和完善。通過(guò)進(jìn)一步明確政府與高校之間的權(quán)力邊界，為“涉教部門(mén)”依法行政提供明確的法律依據(jù)，為高校與政府之間公法爭(zhēng)議的解決提供法定途徑和渠道。值得指出的是，《學(xué)位條例》的修訂工作，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到學(xué)位授權(quán)審核制度所可能產(chǎn)生的公法爭(zhēng)議的救濟(jì)問(wèn)題。具體而言，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)第33次會(huì)議討論的《學(xué)位法審議稿》第二十八條明確了學(xué)位授予單位對(duì)學(xué)位管理行為的救濟(jì)途徑。該條款規(guī)定：“學(xué)位授予單位對(duì)國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)、省級(jí)學(xué)位委員會(huì)做出的不受理申請(qǐng)、不批準(zhǔn)學(xué)位授權(quán)、撤銷學(xué)位授權(quán)的決定有不同意見(jiàn)的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”毋庸置疑，《學(xué)位法審議稿》已經(jīng)深刻地認(rèn)識(shí)到在高等教育“放管服”改革背景下政府監(jiān)管權(quán)限的合法性控制問(wèn)題。

對(duì)此問(wèn)題，公法學(xué)界的討論方興未艾。例如，針對(duì)日本國(guó)立大學(xué)法人化改革所引發(fā)的國(guó)家規(guī)制的法治規(guī)約問(wèn)題，日本著名行政法學(xué)者鹽野宏指出，“通過(guò)國(guó)立大學(xué)評(píng)價(jià)委員會(huì)、獨(dú)立行政法人大學(xué)評(píng)價(jià)與學(xué)位授予機(jī)構(gòu)實(shí)施的大學(xué)評(píng)價(jià)，屬于國(guó)立大學(xué)法人化改革后被廣泛使用的國(guó)家干預(yù)手段。由于評(píng)價(jià)活動(dòng)左右著今后大學(xué)的發(fā)展方向，應(yīng)重視對(duì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)。換言之，評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)應(yīng)該履行充分的說(shuō)明責(zé)任”[12]。類似地，針對(duì)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)實(shí)施的大學(xué)評(píng)鑒制度中所可能引發(fā)的公法爭(zhēng)議的救濟(jì)問(wèn)題，許育典指出，鑒于大學(xué)評(píng)鑒作為行政處分的法律性質(zhì)，應(yīng)適用所謂“《行政程序法》”來(lái)檢視大學(xué)評(píng)鑒的申復(fù)與申訴程序。例如，根據(jù)所謂“《行政程序法》”第102條的規(guī)定，“在申訴評(píng)議委員會(huì)中，應(yīng)賦予大學(xué)陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，而非取決于‘委員會(huì)議決議’”[13]。為保障大學(xué)自治的落實(shí)，“法院對(duì)大學(xué)的救濟(jì)，不得以一句大學(xué)評(píng)鑒屬于專業(yè)性事項(xiàng)，而須尊重行政機(jī)關(guān)的判斷余地，即完全未加以審查。也就是說(shuō)，縱使法院認(rèn)為大學(xué)評(píng)鑒是屬于專業(yè)性事項(xiàng)，仍得就其做成的程序、組織進(jìn)行審查”[14]。實(shí)際上，教育行政監(jiān)督的合法性監(jiān)控，須從規(guī)范主義轉(zhuǎn)向原則主義?；诜杀Ａ粼瓌t、正當(dāng)程序原則、比例原則與信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，全面檢視高等教育領(lǐng)域“放管服”改革背景下政府監(jiān)管權(quán)的合法性和正當(dāng)性。

當(dāng)然，除了從傳統(tǒng)的法解釋學(xué)的角度強(qiáng)化對(duì)教育行政監(jiān)督的合法性控制以外，依舊有必要引入規(guī)制法的分析視角。從某種意義上而言，我國(guó)科技領(lǐng)域所實(shí)施的“包容審慎監(jiān)管”的理念和策略，也同樣適合于高等教育領(lǐng)域。所謂包容審慎監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的謙抑性，鼓勵(lì)自主規(guī)制體系的完善。規(guī)制法理論認(rèn)為，任何有效的控制體系都包含三個(gè)要素：一是確立標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)與價(jià)值；二是監(jiān)控和信息收集；三是采取某種形式的措施，根據(jù)既定目標(biāo)對(duì)控制變量進(jìn)行調(diào)整[15]。實(shí)際上，這種包容審慎的理念應(yīng)嵌入到規(guī)制體系的三項(xiàng)基本要素之中。

首先，規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)區(qū)分學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與非學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化學(xué)術(shù)合議制機(jī)構(gòu)和體系對(duì)高等教育規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，尤其是學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的控制權(quán)和主導(dǎo)地位。例如，需通過(guò)程序保障，增強(qiáng)專業(yè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定中專業(yè)領(lǐng)域同行專家的作用。必須指出的是，需要警惕和防范“教指委”和“學(xué)科評(píng)議組”等學(xué)術(shù)合議制團(tuán)體的學(xué)術(shù)權(quán)力，被科層化、官僚化的行政權(quán)力“掏空”甚至走向異化，進(jìn)而喪失其中立性、權(quán)威性和民主正當(dāng)性。

其次，監(jiān)控和信息搜集需要減少頻率和次數(shù)，避免造成高等學(xué)校的“規(guī)制恐慌”，增加規(guī)制負(fù)荷和成本。對(duì)此，應(yīng)平等遵循“雙隨機(jī)”的檢查規(guī)則，不能因?yàn)楦咝；蛱囟▽I(yè)在內(nèi)部管理上的表現(xiàn)優(yōu)劣而采取不同的檢查頻次。另外，對(duì)于已經(jīng)獲得的規(guī)制信息和數(shù)據(jù)，應(yīng)建立“涉教部門(mén)”之間的信息共享機(jī)制，而不得通過(guò)重復(fù)搜集的方式，徒增高校的負(fù)擔(dān)。

最后，對(duì)于行為矯正機(jī)制的建立而言，應(yīng)秉持風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，建立健全“執(zhí)法金字塔”(enforcement pyramid)體系。根據(jù)“執(zhí)法金字塔”的范式設(shè)計(jì)，行政機(jī)構(gòu)對(duì)于執(zhí)法工具的形式選擇，應(yīng)依循金字塔自下而上的次序并拾級(jí)而上，先選擇金字塔底部強(qiáng)制力最弱、最具協(xié)商色彩的勸導(dǎo)機(jī)制，只有該機(jī)制效果失靈時(shí)，才依次逐級(jí)上升不斷提高監(jiān)管工具的威懾懲戒效力[16]。換言之，執(zhí)法金字塔理論強(qiáng)調(diào)一種漸進(jìn)式的懲戒體系設(shè)計(jì)。根據(jù)高等學(xué)校自主辦學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度和自我規(guī)制的表現(xiàn)狀況，施加不同強(qiáng)度、層次和類型的懲戒。通常而言，高等教育規(guī)制中較為常見(jiàn)的行為矯正機(jī)制包括：質(zhì)量約談、限期整改與撤銷等強(qiáng)度有別的懲戒措施。只有當(dāng)學(xué)術(shù)子系統(tǒng)出現(xiàn)“自我奠基失敗”的狀況時(shí)，國(guó)家方可適度介入。更重要的是，這種介入是以促進(jìn)高等學(xué)校的合規(guī)，尤其是內(nèi)部控制體系的健全為導(dǎo)向的，國(guó)家規(guī)制本身并非目的。

當(dāng)然，除了教育行政監(jiān)督的合法性與正當(dāng)性檢視以外，明確政府的法定責(zé)任，強(qiáng)化政府的服務(wù)能力可能是更為基礎(chǔ)性的工作。目前，我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)的配置模式開(kāi)始顯現(xiàn)出更為鮮明的“項(xiàng)目制”取向。這一取向的背后，潛藏著部分高校，尤其是地方高校經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的風(fēng)險(xiǎn)。此次《高等教育法》執(zhí)法檢查報(bào)告明確指出，我國(guó)高等教育領(lǐng)域投入不平衡的問(wèn)題突出。具體而言，“法律第七章6個(gè)條款規(guī)定了高等教育的投入和條件保障。雖然國(guó)家對(duì)高等教育投入總量持續(xù)增加，但從檢查情況來(lái)看，不同類型高校之間投入不平衡問(wèn)題十分突出。中央部屬高校以及‘雙一流’建設(shè)高校在獲取經(jīng)費(fèi)和資源投入上明顯占優(yōu)，與地方普通院校差距普遍拉大。由于地方財(cái)政收支壓力大，一些地市舉辦的高校生均撥款未能達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，有的高校差了近一半。許多地方高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和專業(yè)教學(xué)設(shè)施裝備資金缺口較大，欠賬較多”。對(duì)此，應(yīng)從高等教育的公益屬性出發(fā)，根據(jù)最低限度的經(jīng)費(fèi)配備原則，進(jìn)一步健全地方高校財(cái)政經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制。除了財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障以外，政府的服務(wù)能力和意識(shí)不足，也是此次《高等教育法》執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的一大問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)從規(guī)制法的理論出發(fā)，促進(jìn)高等教育領(lǐng)域政府規(guī)制工具的創(chuàng)新，更多引入行政指導(dǎo)(發(fā)布指南)、行政合同、信息服務(wù)、第三方認(rèn)證等新型的規(guī)制工具[17]。

2. 健全高校辦學(xué)自主權(quán)獨(dú)立行使的內(nèi)控體系

誠(chéng)如前文所言，高等教育規(guī)制的反身法路向，呼喚一種“受規(guī)制的自我規(guī)制體系”的建立。當(dāng)前，除了進(jìn)一步健全教育行政監(jiān)督的合法性監(jiān)控以外，更加需要關(guān)注的是高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)行使的內(nèi)控體系建設(shè)。它旨在通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與管理體系、內(nèi)部糾紛解決機(jī)制與法人治理結(jié)構(gòu)的建立和完善，充分保障高校擴(kuò)權(quán)后能夠“接得住”。值得指出的是，對(duì)于高校內(nèi)控體系的建立，政府部門(mén)已經(jīng)提出了一系列具體部署和要求。例如，《若干意見(jiàn)》提出了“加強(qiáng)黨對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)制度建設(shè)、完善民主管理和學(xué)術(shù)治理、強(qiáng)化信息公開(kāi)與社會(huì)監(jiān)督”等四個(gè)方面的改革舉措。此后，科技部等6部門(mén)印發(fā)的《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見(jiàn)》(國(guó)科發(fā)政〔2019〕260號(hào))明確提出，“高校和科研院所要建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，分析風(fēng)險(xiǎn)隱患，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控體系全面、有效實(shí)施，確保自主權(quán)接得住、用得好、不出事，防止滋生腐敗”。

(1)引入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與管理體系

高等學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與管理體系的建構(gòu)是在“放管服”改革背景下高校辦學(xué)自主權(quán)擴(kuò)大與落實(shí)過(guò)程中，必須認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題。隨著高等學(xué)校作為獨(dú)立法人的法律地位的確立，高等學(xué)校與政府、企業(yè)，以及教師、學(xué)生等利益相關(guān)者之間的法律糾紛將持續(xù)增多，高等學(xué)校面臨著復(fù)雜的法律風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)與治理風(fēng)險(xiǎn)，乃至財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等等。對(duì)此問(wèn)題，我國(guó)高等學(xué)校法治建設(shè)的實(shí)踐仍缺乏成熟的經(jīng)驗(yàn)支持。

與中國(guó)不同，英美法系高等教育法治的實(shí)踐，尤為關(guān)注高等學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與管理體系建設(shè)，重視法律顧問(wèn)的職能發(fā)揮。例如，美國(guó)高等教育法律權(quán)威學(xué)者威廉·A.卡普林(William A. Kaplin)與芭芭拉·李(Barbara A. Lee)指出：“高等教育機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)真考慮法律顧問(wèn)所履行的特定職能及其與行政人員之間的關(guān)系。廣泛地說(shuō)，法律顧問(wèn)的職責(zé)是識(shí)別和定義實(shí)際或潛在的法律問(wèn)題并提供解決或預(yù)防這些問(wèn)題的方案。發(fā)揮這一作用有兩種不同的基本方式：治療法(treatment law)和預(yù)防法(preventive “or preventative” law)。與其他職業(yè)類比，治療法的目標(biāo)是治療法律疾病，而預(yù)防法則的目標(biāo)是維護(hù)法律健康。不管使用哪種方法，律師不僅會(huì)受到法律和機(jī)構(gòu)目標(biāo)和政策的指導(dǎo)，還會(huì)受到法律專業(yè)的道德標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)，這些標(biāo)準(zhǔn)決定了個(gè)體從業(yè)者對(duì)其客戶和公眾的責(zé)任。治療法是兩種方法中較為傳統(tǒng)的。它更關(guān)注機(jī)構(gòu)實(shí)踐面臨的實(shí)際挑戰(zhàn)以及機(jī)構(gòu)在受到威脅時(shí)保護(hù)其利益的有關(guān)法律步驟。相反，預(yù)防法則側(cè)重于該機(jī)構(gòu)在實(shí)際法律糾紛出現(xiàn)之前可以采取的舉措。預(yù)防法涉及管理人員和法律顧問(wèn)在持續(xù)合作過(guò)程中設(shè)定法律和政策參數(shù)，在該法律和政策參數(shù)范圍內(nèi)，機(jī)構(gòu)將采取行動(dòng)阻止或最大限度地減少法律糾紛。法律顧問(wèn)確定擬采取行動(dòng)的法律后果；確定避免問(wèn)題出現(xiàn)的替代方案范圍以及每種方案的法律風(fēng)險(xiǎn)；使管理人員和大學(xué)對(duì)法律問(wèn)題及早期征兆更敏感；確定新的或擬議的法律法規(guī)和法院判決對(duì)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的影響；并幫助設(shè)計(jì)支持大學(xué)成員之間建設(shè)性關(guān)系的內(nèi)部流程。管理人員(和董事會(huì))在所有這些方面與法律顧問(wèn)合作。他們還帶頭決定機(jī)構(gòu)將采用哪些政策選擇(根據(jù)法律顧問(wèn)關(guān)于每種選擇的法律風(fēng)險(xiǎn)的建議)以及制定有關(guān)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的其他政策決定?！盵18]

在英國(guó)，英格蘭高等教育基金委員會(huì)(The Higher Education Funding Council for England，HEFCE)發(fā)布了關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)管理良好實(shí)踐的指南。該指南旨在促進(jìn)高等教育機(jī)構(gòu)對(duì)其面臨的所有風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行更系統(tǒng)的審查，包括治理、管理、質(zhì)量、聲譽(yù)和財(cái)務(wù)等各個(gè)方面。此外，英國(guó)特許公共財(cái)政與會(huì)計(jì)協(xié)會(huì)(Chartered Institute of Public Finance and Accountancy, CIPFA)則發(fā)布了“高等教育風(fēng)險(xiǎn)管理入門(mén)指南”。根據(jù)這些指南的內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)英國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理審查包括如下階段：一是確定審核范圍。是對(duì)該機(jī)構(gòu)面臨的所有風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面審查還是僅限于某一特定領(lǐng)域(如人力資源問(wèn)題)？誰(shuí)將參與這個(gè)過(guò)程？誰(shuí)將全面負(fù)責(zé)審核？二是識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。這是一個(gè)關(guān)鍵階段。畢竟，不明風(fēng)險(xiǎn)是一種無(wú)法管理的風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)審查相關(guān)文件、自我評(píng)估問(wèn)卷和便利的研討會(huì)，以及與相關(guān)工作人員的一對(duì)一訪談，有許多方法可以做到這一點(diǎn)。三是衡量風(fēng)險(xiǎn)。必須根據(jù)發(fā)生的可能性及其影響的潛在程度來(lái)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。在某些情況下，使用精算公式量化風(fēng)險(xiǎn)可能是一種直接的做法。在其他領(lǐng)域，考慮到所涉及的變量，它并不是那么簡(jiǎn)單，因此測(cè)量風(fēng)險(xiǎn)并不是一門(mén)精確的科學(xué)。至關(guān)重要的是，在此階段，應(yīng)根據(jù)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，以便對(duì)其進(jìn)行優(yōu)先排序。畢竟，沒(méi)有任何機(jī)構(gòu)有資源來(lái)應(yīng)對(duì)所有風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)論多么小或偏遠(yuǎn)，這也不可取[19]。

除了風(fēng)險(xiǎn)管理審查以外，減少與控制風(fēng)險(xiǎn)的方案大致包括以下四種：一是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避或風(fēng)險(xiǎn)終止。例如，高等教育機(jī)構(gòu)正在考慮與海外機(jī)構(gòu)簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。在詳細(xì)考慮該提議并制定商業(yè)計(jì)劃之后，高等教育機(jī)構(gòu)(HEI)得出結(jié)論認(rèn)為所涉及的風(fēng)險(xiǎn)如此之高，以至于盡管有潛在的回報(bào)，但它決定不繼續(xù)進(jìn)行。二是降低風(fēng)險(xiǎn)。這包括制定控制措施，例如政策和程序，以降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和(或)其影響。例如，修改高等教育機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)條例，并進(jìn)行全面的員工培訓(xùn)，以改善合同管理。三是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給另一方。其中，一個(gè)明顯的例子是通過(guò)保險(xiǎn)，將不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)換成目前的固定成本。除此之外，高等教育機(jī)構(gòu)經(jīng)常使用的另一種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移形式是外包。例如，許多機(jī)構(gòu)正在采用這種做法來(lái)處理其餐飲業(yè)務(wù)，因?yàn)橛写罅康男l(wèi)生法規(guī)必須遵守。四是風(fēng)險(xiǎn)保留。風(fēng)險(xiǎn)可能不太可能發(fā)生，或者如果風(fēng)險(xiǎn)很小，那么該機(jī)構(gòu)決定不采取行動(dòng)。但是，風(fēng)險(xiǎn)保留應(yīng)該是一個(gè)積極的決定，而不是默認(rèn)情況下產(chǎn)生的決定[19]。

對(duì)于我國(guó)而言，應(yīng)汲取英美等法治發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)，引入高等學(xué)校自主辦學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與管理體系，有效識(shí)別、控制、規(guī)避、降低與轉(zhuǎn)移各類辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。尤其值得注意的是，要發(fā)揮法律顧問(wèn)作為合作者(Collaborator)、促進(jìn)者(Facilitator)，以及合規(guī)審查者或規(guī)制者(Regulator)的作用[20]。例如，作為合作者的法律顧問(wèn)，需要重視與三類人員之間合作關(guān)系的達(dá)成，包括：大學(xué)律師和學(xué)術(shù)管理人員；大學(xué)律師和負(fù)責(zé)大學(xué)保險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)事務(wù)的業(yè)務(wù)部門(mén)(保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn))，以及大學(xué)律師之間的合作。合作使得高校法律顧問(wèn)對(duì)大學(xué)的運(yùn)作形成了更為深入的了解，從而幫助他們預(yù)測(cè)法律風(fēng)險(xiǎn)并確定由于風(fēng)險(xiǎn)更高，而需要加大法律資源投入的領(lǐng)域。值得指出的是，考慮到高等學(xué)校的風(fēng)險(xiǎn)管理，可能會(huì)觸及比較專業(yè)的學(xué)術(shù)問(wèn)題。因此，高校法律顧問(wèn)在與學(xué)術(shù)管理人員的合作過(guò)程中，需要將法律技能和學(xué)術(shù)管理人員的學(xué)術(shù)專長(zhǎng)有機(jī)整合起來(lái)。又如，作為規(guī)制者的法律顧問(wèn)，要求熟悉高等教育領(lǐng)域的法律法規(guī)體系。在此基礎(chǔ)上，增強(qiáng)對(duì)高校規(guī)章制度進(jìn)行合法性(合規(guī)性)審查。

(2)完善高校法人治理結(jié)構(gòu)

高校辦學(xué)自主權(quán)行使的內(nèi)控體系建設(shè)，既需要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與管理體系的建立，進(jìn)而有效地控制和管理辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，也需要通過(guò)高校法人治理結(jié)構(gòu)的完善，厘清不同類型權(quán)力(權(quán)利)組群之間的關(guān)系，增強(qiáng)高等學(xué)校承接政府下放的辦學(xué)自主權(quán)的能力。目前的問(wèn)題，恰恰在于高等學(xué)校在獲得政府放權(quán)后，無(wú)法有效承接這部分權(quán)力。例如，職稱評(píng)審權(quán)力下放到高等學(xué)校后，高等學(xué)校缺乏完備的學(xué)術(shù)治理體系，致使職稱評(píng)審權(quán)的獨(dú)立行使引發(fā)了更為緊張的治理關(guān)系。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于《高等教育法》的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“一些高校依法自主辦學(xué)的能力還不強(qiáng)，存在行政化的慣性思維，對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的界限認(rèn)識(shí)比較模糊，教師代表大會(huì)和學(xué)術(shù)委員會(huì)功能沒(méi)有得到很好的發(fā)揮”。類似地，教育部副部長(zhǎng)翁鐵慧提出，“要進(jìn)一步加大‘放管服’改革力度，引導(dǎo)高校提高承接能力，做強(qiáng)做實(shí)二級(jí)學(xué)院這一‘關(guān)鍵中場(chǎng)’，同時(shí)通過(guò)轉(zhuǎn)觀念、建隊(duì)伍、改機(jī)制加強(qiáng)二級(jí)院系的能力建設(shè)，特別要防止行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的合流”[21]。

顯然，對(duì)于我國(guó)高等學(xué)校而言，法人治理結(jié)構(gòu)的核心問(wèn)題在于如何協(xié)調(diào)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間的橫向權(quán)力關(guān)系，以及高校與基層學(xué)術(shù)組織之間的縱向權(quán)力關(guān)系。當(dāng)前，對(duì)于學(xué)術(shù)權(quán)力與基層學(xué)術(shù)組織自治權(quán)限的疲弱和“虛置”，《高等教育法》與《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》所規(guī)定的學(xué)術(shù)委員會(huì)作為高校內(nèi)部最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的法律地位，并未在治理實(shí)踐中予以保障。對(duì)于學(xué)術(shù)重要性事項(xiàng)，包括人才招聘、教師績(jī)效評(píng)估與職稱評(píng)審、薪資分配等，往往由學(xué)校與院系層面的行政決策機(jī)構(gòu)主導(dǎo)。因此，治本之策仍在于通過(guò)《高等教育法》的修訂，進(jìn)一步明確黨政聯(lián)席會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)與學(xué)術(shù)委員會(huì)之間的法律關(guān)系。目前，僅僅通過(guò)一部部門(mén)規(guī)章，規(guī)定高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)具有“最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)”的法律地位，尚不能從根本上解決學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間的權(quán)限爭(zhēng)議問(wèn)題。

實(shí)際上，從學(xué)術(shù)法的角度而言，合作是其基本原則。根據(jù)德國(guó)公法學(xué)者施密特·阿斯曼的觀點(diǎn)，包括大學(xué)法在內(nèi)的學(xué)術(shù)法，均將“合作”作為其基本原則。在他看來(lái)，學(xué)術(shù)自由的本質(zhì)是一種溝通自由。他指出：“學(xué)術(shù)法嚴(yán)格遵照《基本法》第5條第3項(xiàng)學(xué)術(shù)自由的保障，并在公法規(guī)范架構(gòu)下發(fā)展，此即清楚標(biāo)示出該領(lǐng)域的基本原則。在這些基本原則中，合作原則具有重要的意義，因?yàn)閷W(xué)術(shù)的本質(zhì)即展現(xiàn)于合作之中?！盵22]對(duì)于學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的互動(dòng)而言，應(yīng)充分保障學(xué)術(shù)重要性事項(xiàng)上學(xué)術(shù)自治組群的主導(dǎo)地位和法定權(quán)限，以強(qiáng)化大學(xué)自治權(quán)限內(nèi)部分配的民主正當(dāng)性[23]。在此基礎(chǔ)上，鑒于大學(xué)治理的復(fù)雜性和任務(wù)的多元性，須重視學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間的合作互補(bǔ)和商談溝通。

四、結(jié)論與討論

作為我國(guó)《高等教育法》首次執(zhí)法檢查重點(diǎn)關(guān)注的議題，高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革已經(jīng)取得了一定的成效。其中，教育行政審批事項(xiàng)的大幅度減少與國(guó)家管制方式的革新，是其亮點(diǎn)所在。然而，新的問(wèn)題也隨之而來(lái)。一方面，受規(guī)制空間(Regulatory space)中不同政府管制機(jī)構(gòu)之間權(quán)力分割與博弈的影響，高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大與落實(shí)始終面臨著較大的不確定性和政策屬性。對(duì)于不同類型的辦學(xué)自主權(quán)議題，不同政府部門(mén)的立場(chǎng)和態(tài)度可能截然不同。另一方面，不同地區(qū)政府對(duì)于“放管服”改革的認(rèn)識(shí)存在差別。在部分省份，高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革相對(duì)滯后，以至于嚴(yán)重降低了高等學(xué)校的辦學(xué)活力。而在東部地區(qū)，上海、浙江、江蘇的改革則更加具有前瞻性和試點(diǎn)特征，展現(xiàn)出中國(guó)所特有的“行為聯(lián)邦制”特征。除此之外，事中事后監(jiān)管機(jī)制的建立和高校內(nèi)控體系的不足，使得高校與政府對(duì)于高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革的理解呈現(xiàn)出深層次的差異。具體而言，政府認(rèn)為已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了大幅度的簡(jiǎn)政放權(quán)，而高校卻難以承接政府下放的辦學(xué)自主權(quán)；而高校卻認(rèn)為政府的監(jiān)管更加嚴(yán)苛，事中事后監(jiān)管機(jī)制的建立可能導(dǎo)致高校的規(guī)制負(fù)荷更加沉重。

為了破除高校與政府之間的認(rèn)知差異，本研究提出政府監(jiān)管重塑與高校內(nèi)控體系建設(shè)兩種變革方案，并強(qiáng)調(diào)二者之間的互補(bǔ)關(guān)系。實(shí)際上，目前我國(guó)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的問(wèn)題，正是由于這兩方面的不足所導(dǎo)致的。而執(zhí)法檢查報(bào)告也抓住了這一問(wèn)題的癥結(jié)，并將我國(guó)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的問(wèn)題，界定為政府“放不下”和高?！敖硬蛔　辈⒋娴慕Y(jié)構(gòu)性矛盾。具體而言，政府監(jiān)管重塑的核心在于將監(jiān)管型政府的建設(shè)納入法治軌道，強(qiáng)化法治型、責(zé)任型與服務(wù)型政府建設(shè)。警惕政府設(shè)定的事中事后監(jiān)管機(jī)制，實(shí)質(zhì)性地控制高校辦學(xué)自主權(quán)，進(jìn)而走向“放管服”改革的對(duì)立面。

與此同時(shí)，高校內(nèi)部控制體系的建設(shè)，必須以風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)與高校法人治理結(jié)構(gòu)完善為核心。一方面，增強(qiáng)高校法律顧問(wèn)制度建設(shè)，強(qiáng)化其作為合作者、促進(jìn)者與規(guī)制者的功能?；诖?，預(yù)防與化解高等學(xué)校獲得政府放權(quán)后，可能會(huì)產(chǎn)生一系列自主辦學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，通過(guò)法人治理結(jié)構(gòu)完善，打破高校行政化的管理模式，優(yōu)化學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力、大學(xué)與院系等基層學(xué)術(shù)組織之間的權(quán)力分配格局。不可否認(rèn)的是，高等教育領(lǐng)域“放管服”改革意圖的實(shí)現(xiàn)，仍然存在較多阻力，也勢(shì)必面臨著改革“倒退”的風(fēng)險(xiǎn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，這項(xiàng)改革能否取得成功，可能還有賴于高等教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中法治價(jià)值與法治思維的進(jìn)一步彰顯[24]。僅僅依賴“漸進(jìn)放權(quán)”的改革舉措，可能收效甚微，且面臨著極大的不確定性。毋庸置疑，“從政府漸進(jìn)放權(quán)走向法治是個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，難以一蹴而就。如果有一個(gè)從量變到質(zhì)變的突變和飛躍，那么，目前政府的漸進(jìn)放權(quán)進(jìn)程已經(jīng)接近這樣一種臨界狀態(tài)。從這個(gè)角度說(shuō)，本次政府放權(quán)對(duì)于推進(jìn)教育法治具有重要意義”[25]。

注 釋：

① 當(dāng)然，不同類型的高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)被賦予了不同的“規(guī)范級(jí)差”和規(guī)制強(qiáng)度。例如，《高等教育法》第33條規(guī)定，高等學(xué)校依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)；第37條規(guī)定，“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，評(píng)聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)，調(diào)整津貼及工資分配。“實(shí)際上，在《高等教育法》起草和征求意見(jiàn)的過(guò)程中，圍繞高等學(xué)校是否應(yīng)該獲得辦學(xué)自主權(quán)，獲得多少辦學(xué)自主權(quán)，以及如何對(duì)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)行規(guī)范和約束等問(wèn)題，曾經(jīng)出現(xiàn)一定的爭(zhēng)議。盡管，絕大部分支持?jǐn)U大辦學(xué)自主權(quán)，但也有一部分堅(jiān)決反對(duì)擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)，認(rèn)為高校辦學(xué)自主權(quán)不能盲目放給高校，這樣容易導(dǎo)致高校的發(fā)展混亂。據(jù)此，我國(guó)《高等教育法》關(guān)于高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的法律規(guī)定，與法治發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)高等教育立法關(guān)于大學(xué)自治的規(guī)定，存在一定的差異。