摘 要：行政權(quán)作為立法機(jī)關(guān)賦予行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的權(quán)力，其介入司法領(lǐng)域的現(xiàn)象較為常見(jiàn)。例如，行政權(quán)能夠在司法訴訟之前處理民事?tīng)?zhēng)議糾紛，獲得對(duì)某些民事?tīng)?zhēng)議糾紛的先行處理權(quán)和最終裁決權(quán)。行政權(quán)處理民事?tīng)?zhēng)議糾紛所產(chǎn)生的法律效力具有一定的權(quán)威性，但同時(shí)行政權(quán)所確認(rèn)的法律事實(shí)也構(gòu)成了對(duì)司法權(quán)的滲透和擠壓，成為我國(guó)當(dāng)代司法權(quán)與行政權(quán)之間關(guān)系處理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。為此，文章以行政權(quán)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議糾紛處理的參與為研究視角，討論了行政權(quán)的司法效力問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：行政權(quán);司法效力;民事?tīng)?zhēng)議糾紛

《中華人民共和國(guó)民法典（草案）》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》）于2020年5月28日在十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議上表決通過(guò)。在中共中央政治局就“切實(shí)實(shí)施民法典”組織的第二十次集體學(xué)習(xí)會(huì)議（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》學(xué)習(xí)會(huì)議）上，習(xí)近平總書(shū)記指出要提高司法機(jī)關(guān)對(duì)民事案件的審判水平和效率。與此同時(shí)，《民法典》中涉及行政法律規(guī)范的條文超過(guò)100個(gè)，接近《民法典》條文總數(shù)的10%。事實(shí)上，我國(guó)從國(guó)務(wù)院到各省廳、市、縣級(jí)的行政機(jī)關(guān)掌握著豐富的人、財(cái)、物等各種資源，其通過(guò)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議糾紛的先行處理和最終裁決等方式，在提高司法辦案質(zhì)量方面扮演著越來(lái)越重要的角色。這使得行政權(quán)客觀上構(gòu)成了對(duì)司法權(quán)的滲透，隨之而來(lái)的是行政權(quán)所確認(rèn)的法律事實(shí)是否能夠獲得司法權(quán)的認(rèn)可，即產(chǎn)生了行政權(quán)的司法效力問(wèn)題。

雖然行政權(quán)在提高民事?tīng)?zhēng)議糾紛處理質(zhì)量發(fā)揮著積極作用，但其實(shí)施過(guò)程中也可能會(huì)發(fā)生因?yàn)椴划?dāng)執(zhí)法而限制、剝奪行政相對(duì)人合法權(quán)益的情形。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記在《民法典》學(xué)習(xí)會(huì)議上還指出，要規(guī)范行政權(quán)，依法嚴(yán)肅處理侵犯群眾合法權(quán)益的行政行為和人員，并通過(guò)暢通司法救濟(jì)渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人合法權(quán)益的有效保護(hù)。由此可見(jiàn)，在民事?tīng)?zhēng)議糾紛處理方面，通過(guò)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行制約和監(jiān)督，促進(jìn)行政權(quán)更好地保護(hù)公民的個(gè)人權(quán)利。因此，亟需弄清如何正確認(rèn)識(shí)和處理行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系，使行政權(quán)在民事?tīng)?zhēng)議糾紛處理中的司法效力得以保證，從而為《民法典》的實(shí)施工作保駕護(hù)航。

一、民事?tīng)?zhēng)議糾紛處理中的行政權(quán)參與

（一）行政權(quán)的擴(kuò)張

我國(guó)行政機(jī)關(guān)組織規(guī)模龐大，其在民事?tīng)?zhēng)議糾紛處理中的影響也越來(lái)越大。行政權(quán)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的延伸是其較為常見(jiàn)的權(quán)力擴(kuò)張表現(xiàn)。例如，國(guó)有企業(yè)可以按照規(guī)定在經(jīng)營(yíng)不善的情況下轉(zhuǎn)讓股權(quán)獲得再次發(fā)展的機(jī)會(huì)，一般情況下，國(guó)企會(huì)選擇資金雄厚的民營(yíng)企業(yè)作為收購(gòu)對(duì)象，被行政機(jī)關(guān)吸引來(lái)的民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)之間存在力量博弈，會(huì)出現(xiàn)涉及股權(quán)轉(zhuǎn)讓、債務(wù)承擔(dān)問(wèn)題等糾紛。在這一過(guò)程中，上述問(wèn)題使得很多民營(yíng)企業(yè)無(wú)力承受，而行政機(jī)關(guān)作為國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管者，會(huì)利用行政裁量權(quán)等多種行政手段促成收購(gòu)協(xié)議。事實(shí)上，這不僅反映了行政權(quán)在參與民事?tīng)?zhēng)議糾紛處理中的擴(kuò)張，也暴露出其存在超越法定職權(quán)、恣意行政的行為傾向。

（二）行政權(quán)的合法性問(wèn)題

鑒于行政權(quán)在民事?tīng)?zhēng)議糾紛處理中的廣泛參與，以及立法機(jī)關(guān)賦予的寬泛的自由裁量權(quán)和行政立法權(quán)，如果行政權(quán)得不到有效的制約和監(jiān)督，會(huì)產(chǎn)生權(quán)力濫用和違法使用等合法性問(wèn)題。這點(diǎn)從《民法典（草案）》物權(quán)一編中關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的相關(guān)內(nèi)容就可以看出，如《民法典（草案）》第210條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定”。第212條、第213條又分別規(guī)定了行政登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)和不得從事的行為，包括不能“要求對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估”、不能“以年檢等名義重復(fù)登記”、不能實(shí)施“超出登記職責(zé)范圍的其他行為”?？梢园l(fā)現(xiàn)，第210條規(guī)定統(tǒng)一的登記制度，是為了建立規(guī)則和秩序;而第212條、第213條是為了規(guī)范行政權(quán)，防止行政權(quán)出現(xiàn)濫用和違法使用等合法性問(wèn)題。事實(shí)上，現(xiàn)代法治的核心問(wèn)題就是怎樣用司法權(quán)來(lái)約束行政權(quán)的問(wèn)題，從而減少和避免行政權(quán)在民事?tīng)?zhēng)議糾紛處理中的不當(dāng)使用，因此行政權(quán)的司法效力是首當(dāng)其沖的問(wèn)題。

二、民事?tīng)?zhēng)議糾紛處理中行政權(quán)的司法效力

（一）司法效力的產(chǎn)生基礎(chǔ)：行政權(quán)與司法權(quán)的二元分立關(guān)系

在民事?tīng)?zhēng)議糾紛處理中，行政權(quán)與司法權(quán)的二元分立關(guān)系是行政權(quán)依法履行職能的保證，是行政權(quán)產(chǎn)生司法效力的基礎(chǔ)。《中華人民共和國(guó)憲法》界定了司法權(quán)和行政權(quán)間的二元分立結(jié)構(gòu)關(guān)系，憲法第140條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律”。雖然在民事?tīng)?zhēng)議糾紛處理沒(méi)有單獨(dú)規(guī)定，但在民事?tīng)?zhēng)議法律實(shí)踐中司法權(quán)和行政權(quán)之間也呈現(xiàn)出二元分立關(guān)系。例如，山東省煙臺(tái)市人民法院連續(xù)給山東省的工商管理部門(mén)發(fā)出四份法律公函，督促工商管理部門(mén)協(xié)助法院依法拍賣(mài)山東省三站股份有限公司部分股份作工商變更登記，但山東省工商管理部門(mén)遲遲沒(méi)有配合。在該案件中即便司法權(quán)具有強(qiáng)制力，行政權(quán)也能拒絕配合執(zhí)行，其中的重要原因就是行政權(quán)和司法權(quán)的二元分立。這樣的案例，在司法實(shí)踐中不勝枚舉，對(duì)此，中國(guó)政法大學(xué)研究生院常務(wù)副院長(zhǎng)李曙光教授認(rèn)為，如果股權(quán)轉(zhuǎn)讓和司法拍賣(mài)存在問(wèn)題，那么行政部門(mén)可以通過(guò)司法監(jiān)督程序來(lái)進(jìn)行糾正，行政權(quán)應(yīng)該尊重司法權(quán)，使其行政行為產(chǎn)生符合合法性要求的司法效力。

（二）司法效力的判斷標(biāo)準(zhǔn)：司法審查制度

根據(jù)憲法規(guī)定，司法權(quán)能夠?qū)彶樾姓?quán)的合法性，憲法第131條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。行政機(jī)關(guān)在參與民事?tīng)?zhēng)議糾紛處理時(shí)行使憲法法律賦予的管理行政相對(duì)人的優(yōu)越而廣泛的行政權(quán)，由于行政機(jī)關(guān)難以依靠自律性的監(jiān)督體制機(jī)制進(jìn)行有效的自我規(guī)范，因此容易做出不符合民事?tīng)?zhēng)議糾紛中行政相對(duì)人利益的行政行為。對(duì)行政權(quán)的司法審查強(qiáng)調(diào)的是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行制約和監(jiān)督，進(jìn)而判斷行政權(quán)的司法效力。如果民事?tīng)?zhēng)議糾紛的行政處理程序經(jīng)司法審查合法的能夠獲得司法認(rèn)可，行政權(quán)即可在成為司法裁判依據(jù)的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生司法效力。相反，當(dāng)民事?tīng)?zhēng)議糾紛處理中的行政行為經(jīng)司法審查不符合法律、法規(guī)以及規(guī)章時(shí)，行政權(quán)則不產(chǎn)生司法效力，此時(shí)法院不依據(jù)該行政行為做出裁判。

三、民事?tīng)?zhēng)議糾紛處理中行政權(quán)司法效力的構(gòu)建

（一）促進(jìn)行政權(quán)與司法權(quán)形成良性互動(dòng)

法院在解決民事?tīng)?zhēng)議糾紛時(shí)離開(kāi)行政權(quán)的支持，但同時(shí)又應(yīng)當(dāng)警惕行政權(quán)的合法性問(wèn)題，因此行政權(quán)與司法權(quán)的互動(dòng)需要遵循必要的原則。一是司法獨(dú)立原則，行政機(jī)關(guān)在爭(zhēng)議處理中不得干涉司法權(quán)的獨(dú)立行使，不能通過(guò)個(gè)案協(xié)調(diào)等互動(dòng)方式給法院司法審判權(quán)的公正行使施加壓力;二是公開(kāi)原則，行政機(jī)關(guān)不得為了避免涉訴和敗訴私與司法機(jī)關(guān)進(jìn)行法律咨詢(xún)互動(dòng)，這會(huì)導(dǎo)致法官先入為主，影響民事?tīng)?zhēng)議糾紛后續(xù)的公正審判。

（二）加強(qiáng)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督

近年來(lái)司法權(quán)表面上起到監(jiān)督行政權(quán)的作用，但是司法實(shí)踐中暴露的問(wèn)題仍然很多。新《行政訴訟法》的修訂和頒布進(jìn)一步強(qiáng)化了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督作用，但司法和行政機(jī)關(guān)都需要一個(gè)磨合期進(jìn)行適應(yīng)，因此預(yù)言《行政訴訟法》能夠帶來(lái)良好的實(shí)施效果還為時(shí)尚早。事實(shí)上，目前仍存在一些亟待解決的問(wèn)題，如行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴的積極性不高，行政機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)人不能正確認(rèn)識(shí)做被告是表達(dá)合法權(quán)益的正當(dāng)渠道，這容易導(dǎo)致人民法院的被動(dòng)孤立;再如，跨行政區(qū)域法院還處在探索階段，人民法院對(duì)行政案件的審理還需要克服很多障礙，司法程序的獨(dú)立性、公正性、無(wú)利益性所必須的氛圍還沒(méi)有完全形成;此外，循環(huán)訴訟仍廣泛存在，司法的終決性還沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)。為了解決上述問(wèn)題，通過(guò)強(qiáng)化司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督從而確認(rèn)行政權(quán)的司法效力是一個(gè)有效途徑。因此，必須進(jìn)一步優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮司法權(quán)的監(jiān)督作用，從而對(duì)行政權(quán)的司法效力予以確認(rèn)。

（三）形成行政權(quán)司法效力的確認(rèn)規(guī)定

行政權(quán)在參與民事?tīng)?zhēng)議糾紛處理時(shí)是基于多樣性的行政法規(guī)和行政規(guī)章，而司法權(quán)適用法律判決個(gè)案，參照行政規(guī)章。同時(shí)，由于國(guó)內(nèi)法律條文中對(duì)于行政與司法兩種權(quán)力位階的規(guī)定并沒(méi)有明確界定孰高孰低，這就導(dǎo)致司法實(shí)踐中普遍存在行政機(jī)關(guān)對(duì)司法裁定不予協(xié)助執(zhí)行的不良現(xiàn)象。事實(shí)上，行政權(quán)的司法效力最終的確認(rèn)僅僅靠立法框架是不夠的，還需要完善相關(guān)的規(guī)定來(lái)促進(jìn)行政權(quán)司法效力的確認(rèn)工作。行政權(quán)也具有最終裁決權(quán)，行政機(jī)關(guān)依照《行政復(fù)議法》的規(guī)定，在一定條件下具備司法機(jī)關(guān)的終極裁決的權(quán)力，如果否定行政機(jī)關(guān)的終極判斷權(quán)，可能又會(huì)出現(xiàn)司法權(quán)力量過(guò)大而不受控制的情況發(fā)生。

（四）立法確定司法權(quán)與行政權(quán)的位階

司法權(quán)與行政權(quán)兩種權(quán)力的高低判斷標(biāo)準(zhǔn)不明確是造成這兩者權(quán)利矛盾的根源，這一矛盾不利于民事?tīng)?zhēng)議糾紛處理中行政權(quán)司法效力的構(gòu)建，通過(guò)立法確定司法權(quán)與行政權(quán)的位階有助于解決這一矛盾。事實(shí)上，司法權(quán)和行政權(quán)都由立法權(quán)產(chǎn)生，兩者同屬于立法權(quán)這一“源”權(quán)力。因此，如果兩種權(quán)力發(fā)生沖突，如行政權(quán)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議糾紛的處理結(jié)果經(jīng)法院審查認(rèn)定為不合法，此時(shí)作為源權(quán)力的立法權(quán)會(huì)對(duì)兩者間沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)。從立法上確定司法權(quán)和行政權(quán)是管理國(guó)家的兩種平等的權(quán)力，行政權(quán)屬于立法者授予的執(zhí)行法律的權(quán)力，司法權(quán)屬于立法者授予司法的權(quán)力，二者彼此交叉但是分立制衡，如果行政權(quán)和司法權(quán)存在對(duì)相同法律關(guān)系的沖突問(wèn)題，那么理論上必須由立法權(quán)確定才具有效力。

四、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)《民法典（草案）》頒布之際，民事?tīng)?zhēng)議糾紛處理中行政權(quán)的司法效力研究符合當(dāng)下社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求。由于行政權(quán)的司法效力的確認(rèn)和構(gòu)建還存在一些問(wèn)題，文章通過(guò)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議糾紛處理中行政權(quán)的參與問(wèn)題、行政權(quán)的司法效力及其構(gòu)建等問(wèn)題的探究，以期推進(jìn)行政與司法機(jī)關(guān)更好地推進(jìn)《民法典》的實(shí)施，從而更有效地保護(hù)民事權(quán)利不受侵犯，促進(jìn)民事關(guān)系和諧有序。

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作者簡(jiǎn)介：王寧彤（1988- ），女，安徽人，研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。