中國財政科學(xué)研究院課題組

摘要：推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是防范公共風(fēng)險的關(guān)鍵之招，是立足新時代社會主要矛盾的正確抉擇，財政應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中發(fā)揮積極作用。本文認為，財政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)著眼于城鄉(xiāng)融合發(fā)展和防范貧富差距引發(fā)的不確定性風(fēng)險，基于從重物到重人的理念轉(zhuǎn)變，構(gòu)建多元化投入機制，抓好振興資金績效管理，夯實配套制度建設(shè)基石，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略取得實效，落實好新時代新戰(zhàn)略交給財政的新使命。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 財政支持 思路 建議

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大做出的重大戰(zhàn)略部署，是新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。目前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略處于抓緊貫徹落實和細化舉措的關(guān)鍵時期。各地鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)不同、著力點不同，但目標(biāo)定位是相同的，存在的問題與短板也有很多相似之處。本文在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，從防范化解公共風(fēng)險的維度出發(fā)，圍繞從重物轉(zhuǎn)向重人的根本理念，探討財政支持鄉(xiāng)村振興的政策路徑。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略根本目標(biāo)是防范公共風(fēng)險

進入新時代，社會主要矛盾的變化給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了新的不確定性，而城鄉(xiāng)差距的存在和貧富分化的加劇是這種不確定性的導(dǎo)火索。從本質(zhì)上講，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是為了防范公共風(fēng)險、實現(xiàn)公共風(fēng)險最小化。

（一）鄉(xiāng)村振興是防范公共風(fēng)險的根本抓手

當(dāng)前社會，個體不確定性與公共不確定性都在增加，風(fēng)險呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、立體化、全球化等特征，且互為風(fēng)險源，自我迭代、快速擴散。個體風(fēng)險是能夠以個體方式防范化解的風(fēng)險，而公共風(fēng)險與政府的公共責(zé)任有關(guān)，最終責(zé)任需要由政府承擔(dān)。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、解決發(fā)展不平衡不充分問題，實際上就是解決新時代面臨的公共風(fēng)險、實現(xiàn)公共風(fēng)險的最小化。

1.不實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的三大風(fēng)險

一是經(jīng)濟風(fēng)險。農(nóng)業(yè)是支撐國民經(jīng)濟建設(shè)與發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，但傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)受自然風(fēng)險和市場風(fēng)險的雙重影響，加之基礎(chǔ)薄弱、抵御風(fēng)險的能力較低，因而具有典型的弱質(zhì)性和落后性。如果不實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推進三產(chǎn)融合，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量與水平，農(nóng)業(yè)將無法為經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展提供充足的物質(zhì)基礎(chǔ)保障。

二是社會風(fēng)險。當(dāng)前，城鄉(xiāng)貧富差距不斷擴大。與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)民收入整體水平不高，農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)也亟需改善。我國重點關(guān)注的脫貧人口，也大多數(shù)生活在農(nóng)村。如果無法實現(xiàn)農(nóng)民收入的持續(xù)快速增長，一些貧困者可能從暫時貧困走向長期貧困和代際貧困，城鄉(xiāng)差距和貧富差距也會趨于常態(tài)化。

三是生態(tài)風(fēng)險。應(yīng)對生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，政府提出了生態(tài)文明建設(shè)，眼前是要著力防治污染。而農(nóng)村長期存在著嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，農(nóng)藥化肥大量使用使土壤遭受污染，生活垃圾無法及時處理。如果農(nóng)村的發(fā)展不樹立生態(tài)環(huán)保理念，農(nóng)村就無法成為安居樂業(yè)的美麗家園，即使農(nóng)村經(jīng)濟有量的提升也不會有質(zhì)的改善。

2.無法有效推進鄉(xiāng)村振興的風(fēng)險

如果鄉(xiāng)村振興無法有效推進，沒有“以人為本”實現(xiàn)“五位一體”的振興，實際結(jié)果與農(nóng)民預(yù)期效果相差較大，將極大地影響政府的公信力。千千萬萬農(nóng)民對美好生活的追求沒有達到預(yù)期，將會產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)、多米諾骨牌效應(yīng)，使個體風(fēng)險外部化，影響農(nóng)村穩(wěn)定、加大治理難度、擾亂國家公共秩序，最終轉(zhuǎn)化為更大的公共風(fēng)險。

在防范各種風(fēng)險過程中，也有產(chǎn)生新風(fēng)險的可能性。如果不遵循經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，不考慮財政的可承受性和金融的安全性，只愿做“顯功”不去做“潛功”，“大干快上”地推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，雖然會在一定程度上化解社會風(fēng)險和生態(tài)風(fēng)險等公共風(fēng)險，但無疑會加大財政風(fēng)險和金融風(fēng)險。如若二者交互作用，螺旋式轉(zhuǎn)化上升將產(chǎn)生新的更大公共風(fēng)險。

（二）政府支持鄉(xiāng)村振興應(yīng)謹防不恰當(dāng)作為引發(fā)新風(fēng)險

推進鄉(xiāng)村振興，需要全社會多主體、多力量、多機制的介入與協(xié)同。政府是至為關(guān)鍵的主體之一，在制度政策設(shè)計、資金投入引導(dǎo)、監(jiān)督工作進展等方面發(fā)揮重要作用。政府支持鄉(xiāng)村振興，應(yīng)以防范公共風(fēng)險為導(dǎo)向，以公共風(fēng)險最小化為目標(biāo)，正確處理好政府、市場、社會三者之間的關(guān)系。

1.政府發(fā)揮作用要適當(dāng)，避免過度投入形成債務(wù)風(fēng)險

要正確處理市場與政府的關(guān)系，推進政府職能轉(zhuǎn)換，強化服務(wù)型政府建設(shè)，發(fā)揮政府政策指引、投入引導(dǎo)的作用。中央政府應(yīng)對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施與推進進行科學(xué)的頂層設(shè)計，明晰鄉(xiāng)村振興的科學(xué)內(nèi)涵、推進思路、發(fā)展目標(biāo)、階段任務(wù)，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略沿著正確的方向前行。地方政府根據(jù)頂層設(shè)計，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，制定具體的實施規(guī)劃和推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的改革方案與工作計劃。政府除了發(fā)揮引導(dǎo)作用外，還應(yīng)有效地提供公共產(chǎn)品，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，在“市場失靈”領(lǐng)域積極作為。同時要改變政府干預(yù)包辦過多的做法，防范過度干預(yù)市場和片面強調(diào)政府投入而造成的財政金融風(fēng)險。財政要堅持疏堵結(jié)合、防范風(fēng)險，既開好“前門”，將政府債務(wù)資金優(yōu)先用于支持鄉(xiāng)村振興等黨中央、國務(wù)院確定的重點領(lǐng)域，又嚴(yán)堵“后門”，嚴(yán)禁借鄉(xiāng)村振興之名違法違規(guī)變相舉債，引發(fā)債務(wù)風(fēng)險。

2.市場在優(yōu)化資源配置中起決定性作用，政府通過制度建設(shè)防范市場失靈可能導(dǎo)致的風(fēng)險

市場機制的主要優(yōu)勢在于通過競爭體系的制度安排，提高競爭效率和資源配置效率，以盡可能少的資源投入獲得盡可能大的效益。政府在鄉(xiāng)村振興中要堅定不移地發(fā)揮市場機制的作用，不斷完善產(chǎn)權(quán)制度，賦予廣大農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)益和經(jīng)營權(quán)利，優(yōu)化要素市場化配置，激活土地、勞動力、資本、技術(shù)等基本生產(chǎn)要素，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵、要素自由流動、價格靈活反應(yīng)、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。市場發(fā)揮決定性作用，不是說放任市場隨意作為，政府也要通過制定負面清單、完善產(chǎn)權(quán)制度等方式，防范市場失靈引致各種風(fēng)險。要著力提升財政資金管理水平和政策成效，建立健全以結(jié)果導(dǎo)向配置涉農(nóng)資金的績效管理機制，逐步將績效管理涵蓋所有財政涉農(nóng)資金項目；切實加強扶貧、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等重點領(lǐng)域民生資金監(jiān)管；加強涉農(nóng)資金管理制度和內(nèi)控制度建設(shè)，建立健全及時有序的風(fēng)險應(yīng)對機制。

3.充分發(fā)揮社會力量的積極作用，同時防范各行其是的低效風(fēng)險

社會主體是鄉(xiāng)村振興的重要力量，這種力量既內(nèi)涵于鄉(xiāng)村社會，更來自于城市社會，要以人為紐帶充分發(fā)動社會力量助推鄉(xiāng)村振興。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體力量，必須確立農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體地位，賦予農(nóng)民主體權(quán)利和主體責(zé)任。此外，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟、涉農(nóng)龍頭企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)、高校與科研機構(gòu)等社會組織、具有鄉(xiāng)村情懷的能人賢達等，也都是推進鄉(xiāng)村振興的重要力量，應(yīng)千方百計鼓勵和支持其發(fā)揮作用。要使各種社會力量真正發(fā)揮作用，政府必須建立和完善社會主體參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的體制機制，實現(xiàn)社會主體自主參與、合作參與、協(xié)同參與齊頭并進，防止出現(xiàn)各種力量各自為政、一哄而上的局面，避免造成效率低下、無法達到鄉(xiāng)村振興預(yù)期的風(fēng)險。

二、推進鄉(xiāng)村振興要避免認識誤區(qū)

對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，各級政府制定了許多規(guī)劃，有的已經(jīng)大刀闊斧開展工作，這是積極的一面。但是，我們在調(diào)研時注意到，有些地區(qū)和部門對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略存在認識上的誤區(qū)，值得關(guān)注和深入討論。

（一）誤區(qū)一：鄉(xiāng)村振興的任務(wù)就是振興農(nóng)村

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，這是一個重大戰(zhàn)略思想，是黨中央著眼“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村短腿短板問題做出的戰(zhàn)略安排。由于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點在農(nóng)業(yè)農(nóng)村，很多人覺得鄉(xiāng)村振興就是農(nóng)村振興，就是把農(nóng)村的事情辦好；鄉(xiāng)村振興就是在廣大鄉(xiāng)村區(qū)域，山田林湖處處開花，就是要推動要素離城進鄉(xiāng)，把鄉(xiāng)村當(dāng)作未來經(jīng)濟建設(shè)的主戰(zhàn)場。這是典型的認識誤區(qū)。

城市與鄉(xiāng)村血脈相融、地域相連，屬于一個統(tǒng)一的有機體。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從本質(zhì)上來說就是以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引領(lǐng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，從以往的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思維轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)融合思維，這是觀念上的重大轉(zhuǎn)變。提“鄉(xiāng)村振興”而不是“農(nóng)村振興”，實質(zhì)上是中央發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變：前者是從人的發(fā)展角度出發(fā)，體現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，更多強調(diào)市場力量的參與，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用；后者是從經(jīng)濟發(fā)展角度出發(fā)，體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，更側(cè)重于政府行為指導(dǎo)資源配置。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須著眼于城鄉(xiāng)融合，圍繞“融合”二字下功夫，打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)發(fā)展模式，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村振興為核心，以城鄉(xiāng)融合為宗旨，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推動生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間互聯(lián)互通、雙向?qū)α?，在推進城鄉(xiāng)融合過程中實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

（二）誤區(qū)二：財政支持就是加大投入力度

財政作為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的主要資金供給者，必須堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，在鄉(xiāng)村振興資金投入上優(yōu)先保障，這是其職責(zé)所在，也大有可為。在實際工作中，很多部門提出要財政加大投入力度，認為這是鄉(xiāng)村振興資金的主要來源。這種觀念實際上忽視了一個現(xiàn)實的問題：財政不是萬能的，鄉(xiāng)村振興所需的龐大資金不是財政能夠獨立承擔(dān)的，而是需要依靠多元籌資機制。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，制定鄉(xiāng)村振興規(guī)劃時，各部門都提出站在部門立場的資金需求，加總起來就是天文數(shù)字，財政根本無力承擔(dān)。

財政加大鄉(xiāng)村振興投入力度是必要的，但絕不能過度依賴財政。財政是宏觀調(diào)控部門，要兼顧各方，所以必須探索建立多主體、多渠道、多形式的投融資機制，形成財政金融共振格局。支持鄉(xiāng)村振興，需要樹立“財政引導(dǎo)、市場化運作”的理念，完善投融資體制，拓寬投融資渠道，形成財政、金融、社會資本等多元化的投融資體系，合力推進鄉(xiāng)村振興。

（三）誤區(qū)三：鄉(xiāng)村振興意味著放棄城鎮(zhèn)化

鄉(xiāng)村振興是城鄉(xiāng)融合之路，而城鎮(zhèn)化是一個重要推手。鄉(xiāng)村振興既不是推動要素離城進鄉(xiāng)、把鄉(xiāng)村當(dāng)作未來經(jīng)濟建設(shè)的主戰(zhàn)場，更不是要改變?nèi)丝谶M城的趨勢、實現(xiàn)鄉(xiāng)村人口全面增加。過去很多地方存在城市偏向，決策者把一些基礎(chǔ)設(shè)施、公共資源集中配置到城市，導(dǎo)致一些鄉(xiāng)村出現(xiàn)了凋敝現(xiàn)象。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在一定程度上是對這種傾向的矯正，但也不能因此而遏制城鎮(zhèn)化趨勢，因為核心城鎮(zhèn)的發(fā)展對于鄉(xiāng)村振興能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用，能對鄉(xiāng)村發(fā)展產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)拉動效應(yīng)和需求滿足效應(yīng)。特別是一些落后地區(qū)，城鎮(zhèn)化正是鄉(xiāng)村振興的緊迫任務(wù)，只有區(qū)域性中心城市得到進一步發(fā)展，才能對鄉(xiāng)村、小城鎮(zhèn)起到帶動作用。因此，鄉(xiāng)村振興要順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，推動人才、土地、資本等要素雙向流動，特別是要促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。當(dāng)然，鄉(xiāng)村振興首先是為了六億人的安居樂業(yè)，其次才是為了城市人的美麗鄉(xiāng)愁。不能為了城市人無處安放的鄉(xiāng)愁去打造盆景，更不能用發(fā)展城鎮(zhèn)的思路發(fā)展鄉(xiāng)村。這是把握城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要尺度。

（四）誤區(qū)四：鄉(xiāng)村振興是立竿見影的速決戰(zhàn)

農(nóng)業(yè)強不強、農(nóng)村美不美、農(nóng)民富不富，決定著億萬農(nóng)民的獲得感和幸福感，決定著我國全面小康社會的成色和社會主義現(xiàn)代化的質(zhì)量。如期實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)并向第二個百年奮斗目標(biāo)邁進，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。無論是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)供給，還是脫貧攻堅這個“硬骨頭”，都需要時間，不可操之過急。我們需要增強實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的緊迫感，但也必須清楚鄉(xiāng)村振興是一個歷史工程，具有長遠性、持續(xù)性、艱巨性，我們要有歷史耐心。有些政府和部門在推進鄉(xiāng)村振興時帶有急躁心態(tài)，認為幾年內(nèi)就能完成振興，這是突出的急于求成心理。

“羅馬不是一天建成的”。鄉(xiāng)村振興作為國家戰(zhàn)略，當(dāng)然不可能一蹴而就。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將伴隨現(xiàn)代化建設(shè)的全過程，需要有序推進、久久為功。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》明確提出了近期目標(biāo)和遠景謀劃：到2022年，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系初步健全；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)。我們在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時也要制定短期目標(biāo)、中期目標(biāo)、長期目標(biāo)，瞄準(zhǔn)2022年、2035年、2050年的關(guān)鍵節(jié)點，循序漸進實現(xiàn)每個階段的目標(biāo)，最終完成戰(zhàn)略總目標(biāo)。

上述認識誤區(qū)，在各級政府、不同部門有不同程度的表現(xiàn)。我們在推進鄉(xiāng)村振興工作時需要加以重視，避免因認識上的不足影響實際工作。

三、財政支持鄉(xiāng)村振興的政策建議

當(dāng)前和今后一個時期，財政支持鄉(xiāng)村振興要在“從重物轉(zhuǎn)為重人”理念的引導(dǎo)下，找準(zhǔn)突出短板，因地制宜分類施策，為推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力資金支持和制度保障。

（一）樹立“以人為本”理念，瞄準(zhǔn)“人的問題”補短板

鄉(xiāng)村振興，需要政府、社會的積極作為，需要產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等物化的振興，但關(guān)鍵因素還是人。過去一個時期，重物輕人的支持模式取得了巨大成效，推動了經(jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施提升，但也帶來了一些問題，尤其是人的因素未能很好給予滿足。當(dāng)前推動實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須在理念上從重物轉(zhuǎn)向重人，將滿足與人直接相關(guān)的需求作為財政投入的根本導(dǎo)向。

1.支持人才體系建設(shè)，提升農(nóng)村人力資本水平

鄉(xiāng)村振興，人是關(guān)鍵，要支持完善以公益教育培訓(xùn)機構(gòu)為主體，大專院校、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等積極參與的新型職業(yè)農(nóng)民培育培訓(xùn)體系。這就要求財政加大對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、就業(yè)培訓(xùn)、培智扶志的支持力度，增強農(nóng)民自覺學(xué)習(xí)意識、創(chuàng)業(yè)意愿，培養(yǎng)造就適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、新興產(chǎn)業(yè)振興、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要求的新型職業(yè)農(nóng)民。在引進人才方面，要加快鄉(xiāng)村科技服務(wù)體系和人才體系建設(shè)，推進科技人才下鄉(xiāng)。樹立“不求所有、但求所用”柔性引才理念，引進適應(yīng)鄉(xiāng)村振興新業(yè)態(tài)的技術(shù)人員，完善服務(wù)保障機制，改善營商環(huán)境，為他們創(chuàng)造良好就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促使他們在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮主力軍作用。

2.彌補“人的維度”物化建設(shè)，推動鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施“提質(zhì)升級”

在新農(nóng)村建設(shè)探索初期，我們的關(guān)注點較多地放在“物的新農(nóng)村”，在村容村貌、基礎(chǔ)設(shè)施等方面投入較多，這在客觀上導(dǎo)致農(nóng)村教育、科技、衛(wèi)生、文化等公共資源投入偏少，農(nóng)村人口素質(zhì)偏低、人才缺乏，新農(nóng)村建設(shè)人的問題日益突出。為此，在推進鄉(xiāng)村振興時要特別注重人的振興這一軟件建設(shè)，財政支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也要向直接關(guān)系人的需求的領(lǐng)域傾斜，而不是簡單地增加物化的基建投入。對于規(guī)劃的新型農(nóng)村社區(qū)，要參照城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，以縣鄉(xiāng)為單位統(tǒng)籌布局推進集中供水、供氣、供熱和垃圾、污水集中處理，持續(xù)推動基本公共服務(wù)下沉，打造健康鄉(xiāng)村、文化鄉(xiāng)村、幸福鄉(xiāng)村。

3.扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，提升鄉(xiāng)村組織化程度

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是“人的振興”關(guān)鍵環(huán)節(jié)，財政要鼓勵和支持家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織發(fā)展，開展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人培育行動，大力支持技能培訓(xùn)，提高其產(chǎn)業(yè)融合帶動能力。以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為契機，加強財政對集體經(jīng)濟組織的支持力度，以財政入股等手段，推動以村集體、村干部、群眾聯(lián)合入股的形式，組織發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，大力實施村集體經(jīng)濟振興計劃，建立村級集體增收長效機制，推動村級集體經(jīng)濟持續(xù)增長。

（二）遵循“因地制宜”原則，分類推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化

鄉(xiāng)村振興是總體戰(zhàn)略部署，而產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟基礎(chǔ)。各級政府要在遵循中央總體部署的前提下，根據(jù)各地實際給予支持，核心是解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的真正需求。

1.重點推進三產(chǎn)融合，基礎(chǔ)好的地區(qū)著力打造“升級版”

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟基礎(chǔ)，必須大力推動財政政策與產(chǎn)業(yè)政策有機結(jié)合，把三產(chǎn)融合發(fā)展作為鄉(xiāng)村振興的重要載體給予重點支持。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)一般的地區(qū)，大力支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)“小融合”，對農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)、三產(chǎn)融合發(fā)展等領(lǐng)域涉及產(chǎn)業(yè)化的項目予以政策支持，培育農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。同時重視城鄉(xiāng)一二三產(chǎn)業(yè)“大融合”發(fā)展，促進鄉(xiāng)村休閑度假、養(yǎng)老養(yǎng)生、健康旅游等體驗型、消費型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動形成與整體產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型互促共進的融合型產(chǎn)業(yè)體系。

在部分農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)已有較好基礎(chǔ)的地方，重點支持產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，形成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的樣板。如山東濰坊，目前在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面已經(jīng)取得突出成績，但打造濰坊模式升級版任務(wù)依然艱巨。下一步濰坊要以國家農(nóng)業(yè)開放發(fā)展綜合試驗區(qū)、濰坊（壽光）國家高新區(qū)、食品谷等平臺為帶動，以重點項目建設(shè)為支撐，突出蔬菜、畜牧、林木、花卉四個優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，抓好鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商、農(nóng)村光伏三個新興產(chǎn)業(yè)，重點扶持一批農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，整合創(chuàng)建一批創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新示范基地，推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園建設(shè)，實現(xiàn)濰坊農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量的總體提升。

2.以綠色生態(tài)為導(dǎo)向完善財政支農(nóng)政策，有基礎(chǔ)的地區(qū)重點打造新業(yè)態(tài)

鄉(xiāng)村振興需要以綠色生態(tài)為導(dǎo)向。對于一般條件的地區(qū)，當(dāng)前主要任務(wù)是構(gòu)建以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的財政支持模式，將支農(nóng)政策扶持方向轉(zhuǎn)到“提升供給質(zhì)量、促進農(nóng)民增收、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境”上來。實施農(nóng)村環(huán)境綜合整治行動，聚焦農(nóng)村生活垃圾處理、生活污水治理，建立健全生態(tài)系統(tǒng)保護機制，加強對耕地、林地、濕地、生態(tài)資源保護和支持力度，全面治理農(nóng)村污染問題，推動農(nóng)業(yè)高品質(zhì)發(fā)展。

在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化已有較好基礎(chǔ)的地方，財政要著力支持現(xiàn)代經(jīng)營體系建設(shè)，以扶持適度規(guī)模經(jīng)營、社會化服務(wù)支撐、與“互聯(lián)網(wǎng)”緊密結(jié)合的各類新型經(jīng)營主體為重點，提高農(nóng)業(yè)的集約化、專業(yè)化、組織化、社會化水平，促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。具備一定條件和基礎(chǔ)的歷史文化名村、生態(tài)特色村、山區(qū)村等，可加快發(fā)展休閑度假、文化創(chuàng)意、農(nóng)耕體驗等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。

（三）明確“多元共振”思路，構(gòu)建多元化財力保障機制

財政提供穩(wěn)定的資金支持是夯實鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)的內(nèi)在要求，但僅靠財政投入是遠遠不夠的，必須強化財政資金的“四兩撥千斤”作用，引導(dǎo)和撬動金融資本和社會資本參與，健全多渠道資金投入機制，為鄉(xiāng)村振興提供充足的資金保障。

1.引導(dǎo)和支持金融資本支持鄉(xiāng)村振興

構(gòu)建財政金融聯(lián)動機制。應(yīng)堅持“政府引導(dǎo)、市場運作”的原則，發(fā)揮財政優(yōu)化配置資源的作用，激活金融部門的內(nèi)生動力，變傳統(tǒng)的“單兵突擊”為“聯(lián)動出擊”，實現(xiàn)財政金融政策的有效結(jié)合。通過財政補貼、貸款獎補、稅費減免等政策，鼓勵金融機構(gòu)參與鄉(xiāng)村振興。銀行要積極推進土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點，并探索創(chuàng)新適合鄉(xiāng)村振興項目的抵押貸款形式和綜合服務(wù)模式。探索股權(quán)投資基金等方式，組建政府投融資平臺，或依托已有的農(nóng)業(yè)類投資公司開展鄉(xiāng)村建設(shè)。

2.撬動社會資本積極投入鄉(xiāng)村振興

實現(xiàn)財政與社會資本聯(lián)動。規(guī)范運用PPP模式，撬動社會資本支持鄉(xiāng)村振興重大項目建設(shè)。財政應(yīng)主動通過PPP模式保護和支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，保障金融機構(gòu)利益，提高各市場主體的參與積極性?？梢赃x擇田園綜合體、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、污水處理、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域，探索適合鄉(xiāng)村發(fā)展的PPP模式。通過可行性缺口補助方式，利用資本金注入、財政補貼等形式，保障項目公司基本收益。

3.構(gòu)建政企銀保擔(dān)“五位一體”的協(xié)同支持體系

除財政支持和引導(dǎo)金融資本、社會資本投入鄉(xiāng)村振興外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的天然弱質(zhì)性要求必須有相應(yīng)的保險和擔(dān)保體系。因此，要加快構(gòu)建財政支持、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、銀行、政策性保險和政策性擔(dān)?！拔逦灰惑w”的協(xié)同支持體系。應(yīng)鼓勵保險機構(gòu)和政策性擔(dān)保公司在省以下建立子公司或辦事處，提供農(nóng)業(yè)保險、保費優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、擔(dān)保費率優(yōu)惠等服務(wù)。通過政府引導(dǎo)，形成以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為主要支持對象，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求為導(dǎo)向，“農(nóng)業(yè)主體申請→銀行審核→保險承?！峁?dān)?！y行放貸”的銀保貸聯(lián)動機制。

4.探索發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項債券

在加強債券管理和風(fēng)險控制的基礎(chǔ)上，可允許地方政府探索發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項債券，完善專項債券體系。政府可基于優(yōu)質(zhì)項目發(fā)行專項債券，專門支持鄉(xiāng)村振興特定領(lǐng)域。其中，專項債券要以項目對應(yīng)的新增建設(shè)用地土地有償使用費和土地出讓收入來進行償還。同時，未來還可以鄉(xiāng)村振興PPP項目規(guī)范運行為基礎(chǔ)，探索發(fā)行PPP項目專項債券。

（四）夯實“制度保障”基石，推進產(chǎn)權(quán)制度和要素均等化改革

財政要積極支持產(chǎn)權(quán)制度、要素均等化等相關(guān)制度改革，構(gòu)建有利于鄉(xiāng)村振興的體制機制框架，確?！爸匚锔厝恕钡睦砟盥涞綄嵦?。

1.深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

農(nóng)民是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，享有集體土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)。深化土地三權(quán)分置改革和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，就是要改變農(nóng)村土地收益分享機制，完善土地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制，建立健全城鄉(xiāng)之間、地域之間的利益補償機制，確保農(nóng)民共享經(jīng)濟發(fā)展成果，讓農(nóng)民在改革中受益。在實施鄉(xiāng)村振興過程中，可結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，最大程度地盤活農(nóng)村集體資源，扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展，探索集體經(jīng)營的新路子。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本身不能改制為公司、企業(yè)，但可以依法設(shè)立公司、企業(yè)，并依法從事經(jīng)營活動和承擔(dān)市場風(fēng)險。支持以村為單位組建土地股份合作社，鼓勵鄉(xiāng)村組團發(fā)展、整村土地流轉(zhuǎn)和統(tǒng)一經(jīng)營，讓農(nóng)民獲得生產(chǎn)、加工、銷售全程利潤分紅，建立農(nóng)業(yè)與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)機制。

2.推進支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的財政體制機制建設(shè)

城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要結(jié)合目前中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，明晰各級政府職責(zé)，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)要素平衡，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的公共服務(wù)體系。應(yīng)根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，明確中央與地方在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)方面的事權(quán)和支出責(zé)任，合理劃分各級政府間的公共服務(wù)職責(zé)。綜合衡量各級政府財政收入能力及公共產(chǎn)品提供責(zé)任，科學(xué)核定財政轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，推進財力的縱向和橫向均等化，為落后地區(qū)和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展和基本公共服務(wù)供給提供財力保障。

3.促進城鄉(xiāng)要素資源互通互聯(lián)

城鄉(xiāng)要素資源互通互聯(lián)，當(dāng)前主要任務(wù)是落實農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推進鄉(xiāng)村要素具備吸引人才和公共資源的能力。要按照城鄉(xiāng)融合的要求，推進中心城市、縣城和小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展，促進基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，下大力氣推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。財政要重點支持建立城鄉(xiāng)一體的高水平醫(yī)療和教育體系，推進鄉(xiāng)村文化建設(shè)，在諸如公共交通、綠色發(fā)展等領(lǐng)域煥發(fā)社會主義新農(nóng)村的獨特優(yōu)勢和強大吸引力，通過高質(zhì)量的公共服務(wù)吸引人才和資本進入鄉(xiāng)村。

（五）緊抓“績效管理”建設(shè)，確保鄉(xiāng)村振興資金高效使用

鄉(xiāng)村振興資金不僅要保障充足，更要使用有效。要按照全面實施績效管理要求，推進財政績效管理改革，確保鄉(xiāng)村振興資金提質(zhì)增效，用到實處、恰到好處。

1.對鄉(xiāng)村振興資金的用途進行科學(xué)分類

圍繞鄉(xiāng)村振興重點任務(wù)，從政府與市場的關(guān)系和支出責(zé)任兩個方面將財政支持鄉(xiāng)村振興的資金分為公益類、準(zhǔn)公益類、競爭類三大類。公益類領(lǐng)域盡量按照因素法進行分配，財政要發(fā)揮主導(dǎo)作用；準(zhǔn)公益類領(lǐng)域一般實行政府購買服務(wù)；競爭性領(lǐng)域要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，采用基金、貼息、以獎代補等市場化手段，激勵社會主體加大投入。

2.統(tǒng)籌整合財政支農(nóng)資金

推動涉農(nóng)資金整合，從根本上改變財政資金碎片化狀況。探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制，確保有限資金集中投向鄉(xiāng)村振興重點領(lǐng)域，發(fā)揮財政資金的綜合效應(yīng)和引導(dǎo)作用。貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見》，不斷完善“大專項+任務(wù)清單”的管理模式。從中長期來看，要結(jié)合中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任劃分、各職能部門權(quán)責(zé)重新調(diào)整，對鄉(xiāng)村振興資金進行全面清理，實行立項、分配、管理、績效評價等全過程管理，建立權(quán)責(zé)明晰、責(zé)任明確的鄉(xiāng)村振興專項資金體系。

3.深化零基預(yù)算改革

要切實改變現(xiàn)行“基數(shù)+增長”的預(yù)算分配方式，取消部門預(yù)算和專項資金預(yù)算基數(shù)，基于基本支出和項目支出分類實施零基預(yù)算，探索建立基本支出標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化和項目支出績效化的新型預(yù)算模式。根據(jù)政府工作任務(wù)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，在提前編制預(yù)算、細化支出內(nèi)容的基礎(chǔ)上確定年度預(yù)算。建立“能進能出”的財政資金分配機制，消除部門財政資金基數(shù)化、固定化、長期化等弊端，增強財政的宏觀調(diào)控能力。

4.推進預(yù)算績效管理改革

強化系統(tǒng)性預(yù)算績效管理改革。以政府和部門職責(zé)、中長期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)等為導(dǎo)向，把事前評估、事中監(jiān)控、事后評價三個階段有機結(jié)合起來，建立包含準(zhǔn)入、績效目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和績效監(jiān)管、績效評價和結(jié)果應(yīng)用、退出等全過程的管理體系。特別是要以績效管理數(shù)據(jù)信息庫和信息數(shù)據(jù)交換平臺為基礎(chǔ)，確保公民、社會組織、市場主體等多元參與。以預(yù)算績效管理為抓手，推進績效管理與財政需求和預(yù)算管理相融合，與預(yù)算單位強化項目管理、提升管理成效相契合。

5.探索制定中期財政規(guī)劃

建立中期財政規(guī)劃，必須基于發(fā)展定位、鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和主要任務(wù)，在科學(xué)預(yù)判未來三年財政收支情況的基礎(chǔ)上，確定財政收支政策和鄉(xiāng)村振興重大項目資金安排，通過逐年滾動管理，實現(xiàn)規(guī)劃期內(nèi)跨年度預(yù)算收支平衡。按照三年滾動方式編制中期財政規(guī)劃，第一年規(guī)劃約束對應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對應(yīng)年度預(yù)算。科學(xué)測度和評估財政收支情況，合理測算和安排分年度、分部門和分類別支出規(guī)模和項目，實現(xiàn)三年收支整體平衡。

（作者單位：中國財政科學(xué)研究院）

責(zé)任編輯：宗宇翔

①本文為中國財政學(xué)會《支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的財政政策研究》課題的部分成果。

②課題組組長：韓鳳芹，課題組成員：申學(xué)鋒、周孝、鮑曙光、陳亞平、王子軒。