楊昌勇 奚潔人

摘? 要： 大數據是信息革命的新成果。作為一種新的生產要素，大數據催生了新模式、新產品、新業(yè)態(tài)、新經濟，促進了社會生產力的提高，繼而改變了人們的生活方式，影響了社會的運行方式，從而產生一種新的文化，促使社會組織模式及權力關系發(fā)生重大變化，進而改變社會的組織與管理方式，引發(fā)政府治理的變革和創(chuàng)新。在互聯網和智能化的時代背景下，大數據遠遠超越了技術層次，被賦予了豐富的社會屬性，對領導方式、決策模式、政府治理創(chuàng)新等形成了新的沖擊與挑戰(zhàn)。某種意義上，大數據意味著一種新的生產方式和生活方式，意味著一種新的文化和思維方式，也意味著一種新的治理模式。

關鍵詞： 大數據;社會屬性;領導方式;決策模式;治理創(chuàng)新

習近平總書記在黨的十九大報告中，17次提到科技，35次提到新時代，59次提及創(chuàng)新，并指出要推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合[1]。信息技術催生了互聯網和大數據，促進了人際溝通的便利化和社會組織的扁平化，在理論和實踐層面對政府治理的發(fā)展變革產生了重要影響。在“互聯網+”時代，人類已經從IT（Information Technology）階段進入到DT（Data Technology）階段。大數據將首先在生產方式上發(fā)揮巨大的推動作用，形成先進的社會生產力，繼而影響到人們的生活方式和社會形態(tài)，持續(xù)深入地對政府治理產生重大影響，形成政府、市場、社會之間的映射和互動。大數據將促進科學決策、組織變革、領導力提升，強化政府、市場和社會之間的合作共治，推動政府治理持續(xù)創(chuàng)新。

一、大數據的社會屬性

大數據是信息革命的最新發(fā)展成果。麥肯錫是最早提出“大數據”時代到來的人，其2011年5月在《大數據： 下一個創(chuàng)新、競爭和生產率的前沿》里提出，數據已經滲透到各行各業(yè)，變成重要的生產要素，數據的挖掘和運用將助推社會生產率和生活便利化的提高[2]。大數據比較權威的研究者當數維克托·邁爾-舍恩伯格，他是著名的互聯網研究者，對大數據的商業(yè)應用傾注了濃厚的興趣，曾經在哈佛大學、牛津大學、耶魯大學和新加坡國立大學等地的互聯網研究機構進行教學和研究，他關于大數據最有名的著作是《大數據時代：生活、工作與思維的大變革》一書。維克托·邁爾-舍恩伯格認為，大數據將會給我們這個時代帶來重大的背景轉換，大數據正在或將要改變我們的社會組織方式和社會生產方式，給我們的工作和生活帶來重大影響，將促進大數據時代的思維、商業(yè)和管理等領域的一系列變革[3]。

云計算和大數據的興起是信息技術應用模式的一場變革。馬云曾經這樣形容“大數據時代”的迅速降臨：“我們大家都認為電腦夠快，互聯網還要快，我們很多人還沒搞清楚什么是PC、互聯網，移動互聯來了;我們在沒搞清楚移動互聯的時候，大數據時代又來了?！盵4]人類歷史上經歷過四次信息革命，從創(chuàng)造語言到創(chuàng)造文字以及隨之而來的造紙與印刷的技術，從發(fā)明電信通信到電子計算機與互聯網的創(chuàng)造?，F代通信技術和電子計算機的有效結合，使信息的傳遞速度和處理速度得到了巨大的提高，人類掌握信息、利用信息的能力達到了空前的高度，人類社會進入了信息社會。在一定意義上，人類文明史是一部信息技術的發(fā)展進化史，大數據是信息技術發(fā)展最新的階段成果[5]。從互聯網到云計算，從大數據到物聯網，再到未來的智能化，信息化革命和科技創(chuàng)新已經悄然切換了社會發(fā)展的時空背景，我們正在迅速走進大數據與智能化的時代。大數據及智能技術的快速發(fā)展推動了智慧城市、智慧企業(yè)、智慧政府等智慧主體的建設，打開了一條通往萬物皆可互聯互通的智能世界。在這樣的時代轉換背景下，大數據將打破傳統(tǒng)社會的線性發(fā)展關系，演變成一種理性的非線性趨勢。大數據將塑造移動互聯網條件下的商業(yè)模式，新的技術模式、商業(yè)模式將對傳統(tǒng)的社會結構造成沖擊，重新建構人際和社會的互動模式。大數據首先重構了人與人之間的關系，未來社會將會是社群化的，大數據將助推社會組織社群化和社群經濟的發(fā)展壯大。大數據還將重構人和企業(yè)之間的關系，客戶和企業(yè)之間的關系不再通過以往的營銷渠道來連接，而是看重口碑式、體驗式的溝通渠道，客戶和企業(yè)也不再是過去的那種大規(guī)模生產制造的模式，而是個性化、定制化的C2B（Customer to Business，即消費者到企業(yè)）模式。大數據還重構了人和政府之間的關系，社會公眾對政府的要求和期望將越來越高，要求政府更加透明，追求公共價值，積極回應民眾訴求，大數據將推動政府向透明化和服務型轉變。

縱觀歷史發(fā)展，每一次重要的科學發(fā)現和技術革新都將推動社會向前發(fā)展一大步，歷次信息技術的革命性突破往往促進社會生產力的極大提高，繼而引起生產關系和經濟基礎的變化，最后導致社會運行和國家治理方式的變革。到目前為止，信息技術仍是引領社會變革和企業(yè)創(chuàng)新的一支重要的主導力量。信息革命的歷程告訴我們，從創(chuàng)造語言到創(chuàng)造文字以及隨之而來的造紙與印刷的技術，從發(fā)明電報、廣播、電視等電信通信技術到電子計算機與互聯網的創(chuàng)造，信息技術的每一次革命性突破都會對社會的組織方式、溝通互動方式和思維方式帶來改變，繼而由社會和企業(yè)部門開始影響并最終改變公共部門與社會的互動方式和治理方式。大數據的出現也遵循了這樣的規(guī)律，大數據首先在商業(yè)領域產生了變革，通過大數據的深度挖掘分析，催生了新的商業(yè)模式，使商品的智能化、個性化、定制化成為發(fā)展趨勢和現實可能。

越來越多的國家開始重視大數據在政府治理和社會發(fā)展中的重要作用，越來越多的企業(yè)開始利用大數據來進行商業(yè)創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和產品創(chuàng)新，大數據變成了各國爭相瞄準的“金礦”和競爭合作的新興領域，大數據變成了國家治理的新手段、新方法和企業(yè)發(fā)展的增長點、助推器，大數據的作用在互聯網和智能化融合發(fā)展的時代背景下進一步被凸顯出來。大數據的發(fā)展得益于信息技術幾十年的持續(xù)創(chuàng)新，也得益于新能源、新材料、生物和制造業(yè)的融合共進，同樣離不開云計算、人工智能、工業(yè)互聯網等新技術新領域的融合互動，大數據發(fā)展的動力機制來自社會需求，既有科學技術的創(chuàng)新推力和大眾生活的供給潛力，也有企業(yè)發(fā)展的利益拉力和社會服務的需求壓力。反過來，大數據也促進了商業(yè)模式、政府治理和社會發(fā)展的變革和創(chuàng)新。大數據催生了新模式、新產品、新業(yè)態(tài)、新經濟，首先改變了生產方式，繼而改變了人們的生活方式，影響了社會的運行方式，從而產生一種新的文化，引發(fā)社會組織模式及權力關系的重大變化。大數據的出現，改變信息的傳播和消費方式，進而改變社會的組織與管理方式，引發(fā)國家或政府治理的變革?！按髷祿辈恢皇且粋€物理概念，它也是一種社會概念。大數據因其對科技、商業(yè)、社會生產和政府治理等方面的變革性影響而天然地具備社會屬性，大數據實際上意味著一種新的生產方式和生活方式，一種新的文化和思維方式，也意味著一種新的治理模式。

二、領導方式的挑戰(zhàn)

從互聯網到云計算，再到大數據、物聯網，或是將來的智能社會，實際上都貫穿了一條主線：那就是信息技術迅速地改變著社會，刷新我們的溝通方式和思維方式;信息技術首先改變了社會生產方式與生活方式，繼而引起社會生活的變化，隨即影響社會文化與政府治理、社會治理的變化。網絡具有天然的自組織性、非中心性、非權威性，具有強大的解構、顛覆功能，思想文化和意識形態(tài)安全風險劇增，社會穩(wěn)定和政治安全面臨巨大的基礎性挑戰(zhàn)[6]。面對發(fā)展迅猛的信息技術，領導者們必須適應這個時代潮流和社會轉型，樹立一種新的領導方式。

讓我們對大數據時代領導方式受到影響的幾個因素展開分析：

1.權威受到挑戰(zhàn)

在工業(yè)社會中，組織規(guī)模比較大，官僚體制的層級比較分明，信息不對稱、不透明，信息意味著一種權力，因此控制了信息就等于維護了權威，控制了權力。在現代信息社會，由于移動互聯網和社交軟件的技術革新，每一個社會個體都變成了媒體源，改變了以往信息不對稱的狀況，信息呈現出透明、開放、流動和分享的趨勢，信息傳播方式的改變打破了權力的集中，客觀上要求分權和授權，集權治理的模式難以適應，領導權威受到了挑戰(zhàn)，權力出現了分權化和分散化的趨勢?；ヂ摼W時代去中心化的趨勢使領導權威不得不進行重新定位與重新適應?；ヂ摼W時代的“去中心化”實際上是“多中心化”，就是從傳統(tǒng)的一個中心變成多個中心，沒有中心就意味著人人都可能是中心?；ヂ摼W的本質是連接，而這種連接是立體的，是全方位、全時空的?；ヂ摼W連接與傳統(tǒng)意義上的連接最大的不同，是打破了人類社會幾千年來傳統(tǒng)的單一中心模式，將金字塔型的社會結構全面扁平化。以前的信息只能自上而下地傳達，普通民眾很難將信息由下而上地傳遞。人類進步的歷史是信息傳遞不斷變革和升級的歷史，從早期沒有文字到發(fā)明文字，從發(fā)明文字到鴻雁傳書，從印刷術的發(fā)明到電報電話的崛起，從有線通訊到無線通訊的升級，但是其本質上都沒有改變傳遞的點對點的單向模式。而互聯網的興起，實現了信息傳播的多點、全方位、全天候、不間斷的全球網絡化，其革命性的意義在于打破了傳播的單一中心模式。

人類的文化模式，在互聯網的沖擊下，全面走向碎片化。以前任何一個社會，叫單中心社會，比如原來我們了解信息要依賴傳統(tǒng)媒體，似乎它們代表著權威，因為它們是傳統(tǒng)社會的信息中心?，F在，年輕人不再僅僅看電視，而是在互聯網、在手機上，隨時隨地接受信息、隨時隨地發(fā)送信息、隨時隨地制造信息。所以每一臺電腦、每一個手機、每一個人都變成一個信息中心，整個人類社會變成多中心社會，人類進入了“多中心時代”?；ヂ摼W的共享模式改變了傳統(tǒng)的層層下達的模式，這正好契合了去中心化的特點。

傳統(tǒng)社會依靠對信息的壟斷與控制來進行統(tǒng)治，而在互聯網的信息時代，信息隨時隨地可以獲取和傳播，互聯網時代數據的存儲、流動和共享都變得比較充分，這對作為治理主體的政府帶來了很大的影響。在現代社會里，信息變得更加透明，信息權力變得更加平等。

2.組織結構扁平化

大數據作為一種新的生產要素，深度參與到商業(yè)模式的變革中來，改變了社會生產方式，繼而從商業(yè)經濟影響到社會生活，再對人們的思維和文化形成促進和創(chuàng)新。在這一系列的變革中，大數據將使組織結構更加扁平化，組織結構將從官僚式層級式走向扁平化，形成一種與扁平化組織相適應的管理方式和組織文化。扁平化結構是在信息化時代背景下從金字塔結構變革演化而來的，因其大幅減少管理層次和靈活機動的特點而在知識型組織中大受歡迎，讓處于組織機構中的頂端和底端的溝通變得容易和便捷，使基層人員的自主性和主動性得到充分的發(fā)揮。扁平化既是一種組織形態(tài)，也是一種管理方式，扁平化首先在互聯網等高科技企業(yè)形成，繼而對企業(yè)組織形態(tài)產生影響，最后促進公共部門的組織形態(tài)和管理方式的變革。大數據促使政府及其它公共組織的智能化水平有了較大提高，政府與公眾的互動、參與和協(xié)商合作變得越來越容易，政府的透明度、公信度、參與度得到了社會的普遍認可。

大數據與智能化的趨勢使得組織的管理方式更加多樣、更加靈活、更加精準和智能，推動了組織管理的變革，無論是企業(yè)組織還是公共部門的各類組織都變得越來越扁平化，組織內部上下層之間的信息不對稱狀況發(fā)生了巨大改變，促使組織文化越來越開放。這種狀況迫使組織重新思考“人”在各類要素中的作用和價值定位，推動組織越來越重視“人”的要素，更加重視客戶體驗和基層人員以及組織管理中的神經末梢。大數據重構了組織結構中的互動關系。傳統(tǒng)的組織形態(tài)是在工業(yè)化生產的大背景下建立的，一般采用垂直結構，傾向于集權和自上而下的管理體制。大數據時代的組織互動關系則完全不同，大數據對傳統(tǒng)組織管控嚴格、層級分明、權威至上的管理方式形成了挑戰(zhàn)，組織內部各層級之間的交流互動更加活躍，組織與外部環(huán)境的互動機制也更加靈活，基于互聯網精神形成了開放、合作、分享、創(chuàng)新的價值觀，同時在組織內外提倡平等、共享、互動的協(xié)商合作機制。

3.平等、共享等觀念深入人心

大數據時代的特征就是互聯互通和開放共享，萬物均可互聯，網絡可以連接一切?；ヂ摶ネǖ那疤峋褪情_放，開放促進平等，互聯網中的每一個節(jié)點都變得重要，只是權重有所不同。大數據時代的商業(yè)模式促進共享和平等。供給側改革將會促進商業(yè)模式的重大變革，那就是作為市場主體的企業(yè)要主動調整生產銷售模式，滿足顧客的個性化需求。互聯網對傳統(tǒng)企業(yè)的最大改變就是以往的大規(guī)模工業(yè)化生產將過渡到個性化需求和私人定制，強調客戶的心理體驗與深度參與。同時將會形成共享型經濟，這是一種由分散型網絡及市場構成的經濟體系，以規(guī)避傳統(tǒng)中間商的方式，通過供需匹配釋放閑置資產價值。共享經濟發(fā)展由消費與供應的主動性、交換過程中的雙贏、社會整體資源利用率提高三個因素共同驅動。它能增強消費者話語權，改變消費模式，促進市場競爭，沖擊壟斷，另外還會提高產品利用率，讓社會整體福利提高。

大數據時代的公共政策過程更需要公眾的互動與參與。大數據時代人人都是自媒體，只要有網絡，信息隨時隨處可以獲取和發(fā)布。大數據驅使下的社會化媒體具有連接性、社區(qū)化、公開化、參與性。各種與百姓息息相關的公共政策都有可能成為輿論場中的社會熱點，公眾要發(fā)聲，政府要聽取，公共政策的過程越來越多地體現公眾的參與和互動。

因應以上這些變化，領導者需要適應大數據時代的變革：

1.分化更需引領

現階段，階層更加分化，價值觀更加多元，意識形態(tài)更加多樣，文化更加龐雜。特別是80、90后等年輕群體，個性化特征越來越明顯。面對這樣的局面，領導者既要尋求最大公約數，更應注重社會公共價值的塑造，發(fā)揮文化領導力的作用。在分化中更需要引領、更需要核心，領導的價值體現就是整合者、引領者。不管是在意識形態(tài)領域、政策設計領域，還是在文化精神領域，領導者都需要擔當和勇氣，舉起引領者的大旗。特別是在面對各種社會危機時，領導者的引領和整合作用顯得彌足珍貴。

2.領導者更需尊重個性、平等相待和適度分權授權

大數據時代更加注重分享、注重平等、注重服務。商業(yè)智能將更發(fā)達，商業(yè)將變得更加個性化、定制化、智能化，對營銷體系、研發(fā)體系、產品體系將形成巨大影響，改變舊的商業(yè)模式，塑造新的商業(yè)模式，誰能抓住這個潮流，誰就將在新一輪的商業(yè)競爭中贏得主動，發(fā)揮領導力，掌握話語權。公共服務和社會治理將變得更加智慧和靈巧。智慧城市、智慧交通、智慧醫(yī)療等智慧型的公共服務和社會治理將深度融入社會運行和群眾生活，政府通過大數據進行公共服務和社會治理的智慧化建設，改變和影響人們的生產方式和生活方式，引領社會朝著智慧、理性、便捷、高效的方向變革，從而為民主、文明、和諧的社會建設打下堅實基礎。

3.樹立共享共治、利益協(xié)調的理念和機制

大數據時代去中心化和扁平化導致了思想和價值的多元化，公眾反對特權，要求平等的愿望更加強烈。由于網絡的普及，整個社會的智能水平上升到一個新的階段。傳統(tǒng)社會的信息壟斷往往容易迷信權威。而信息社會是知識社會，社會智商和社會情商普遍提高，社會情緒更加敏感，公眾心理更容易形成達成明顯的訴求和意愿。普通大眾參與決策過程，領導者與公眾的關系由松散型轉變?yōu)榫o密型、互動型。領導者需要樹立共享共治的思維，注重各階層的利益協(xié)調。

三、決策模式的變革

傳統(tǒng)決策往往會依靠直覺和經驗，領導者會從先例和經驗中尋找依據，而注重邏輯的決策方式容易受到忽視。但僅僅依靠直覺和經驗往往容易產生對問題和環(huán)境條件的認知偏差，還容易受到領導者個人主觀意志的影響，也會受到相關利益群體的操縱和干擾。在大數據時代背景下，決策意識、組織文化、組織結構和決策流程等方面都將實現變革，完全可以做到智慧決策和科學決策[7]。當前政府決策面臨新的大背景：經濟下行壓力加大，財政收益下降，經濟審計加強，財政預算約束進一步收緊，反腐敗保持高壓態(tài)勢，社會公眾、媒體對政府的決策事項高度關注，同時需要應對自媒體時代前所未有的輿論監(jiān)督。這些因素讓政府決策承受巨大的壓力。社會要求政府的決策成本更小、服務更好、成效更好，決策失誤的代價越來越大。大數據對決策模式帶來了新的挑戰(zhàn)和變革。大數據不僅沉淀了歷史，還掌握了現狀，預見了未來。不僅是反光鏡，還是放大鏡和顯微鏡，這使得領導者不僅要了解宏觀，還要能把握中觀和微觀，影響和改變著領導者的決策思維和決策方式。

在探討大數據對政府決策的影響前，先探析一下以往決策中存在的問題。

1.傳統(tǒng)決策模式的限度

雖然我們經常批評“三拍”干部，但現實中依然存在不少“三拍式”的決策：啟動時拍腦袋決策，過程中拍胸脯保證，結果是拍屁股走人。考察現實中的決策方式，存在以下幾個限度：一是靠經驗，遇到問題時，我們往往會問有沒有先例，以前是怎么處理的？或者領導者以往遇到同樣的問題時是怎么應對和處置的？很多領導者都將自己或者別人的實踐經驗作為決策依據和重要參考。但問題是老經驗是否對新問題奏效？二是靠智囊，領導者往往會就某些專題征求和詢問專家智囊的意見和建議，依據專家智囊提出的意見或建議來做出決策。但現實的問題是：專家智囊的意見有時候理論性很強，和實踐存在差距。三是靠天時地利人和因素的分析判斷，這其實考慮決策的環(huán)境和條件，將一項決策中可能遇到的各種問題和因素加以權衡和考慮。四是一時一地環(huán)境考量下的決策，很有可能會收到利益群體的牽制，做出有悖于公共利益和公共價值的決策。最后需要特別指出的是，有一部分領導者在做決策時，往往會受情感、情緒波動的影響，出于個人好惡和意氣用事。

2.缺乏決策后的跟蹤評估

縱觀決策系統(tǒng)存在的利弊，決策過程和制度建設缺乏系統(tǒng)性、配套性是最大的問題。就像干部問題一樣，重選拔任用，輕監(jiān)督管理。一個干部，在提拔前往往會進行方方面面的考察，但是這個干部被提拔到這個崗位后干得怎么樣，和班子搭配是不是形成了合力，德行口碑如何，就較少有人去關心過問了。一個決策，往往注重事前的評估，一旦做出決策后，就很少有人關心決策實施后的成效和影響。一項決策的最佳實踐模式應該是，在實施后進行跟蹤、評估，反饋后再對各種決策變量和環(huán)境因素進行調整，以致最終達到決策實施效果的最優(yōu)。長期以來，我們的思維是直線思維，而不是閉環(huán)思維，欠缺跟蹤、評估和反饋的文化和傳統(tǒng)。

大數據時代對政府決策提出了新要求，同時大數據也為政府決策提供了新工具和新方法。

1.大數據有利于增強決策的前瞻性

舍恩伯格說：“大數據的核心就是預測?！盵8]在美國，Google公司根據搜索引擎上關于流感的記錄就可以預測出哪些地方將爆發(fā)流感，這個預測比公共衛(wèi)生機構發(fā)布的還要早還要準，為社會和公共部門及早進行流感預防提供了預警。在中國，百度公司利用人們的搜索記錄來預測艾滋病高發(fā)的分布地區(qū)和人群定位。這些預測分析為公共部門的決策和行動提供了前瞻性的瞭望，為決策裝上了望遠鏡。社會公眾每時每刻都在使用微博、社交網絡、搜索引擎等現代媒體，從而積累了海量歷史數據，并不斷產生新的數據。通過對這些新媒體數據的挖掘分析，可以實現對人口流動、交通擁堵、傳染病蔓延等情況的預測。一般條件下，自然現象可以通過實驗或觀察分析得出規(guī)律，從而進行預測，而人因其思想和心理的隨機性而難以預測。但大數據改變了這種狀況，大數據與智能化可以通過相關性分析來尋找人們行為的特點，從而幫助提高人類行為的預測，這有利于對行為、管理和決策規(guī)律性進行把握。在互聯網與智能化時代，大數據的方法、技術和思維將融匯到政府治理和社會治理當中，大數據將驅動經驗決策模式向事實決策模式轉變，實現治理從粗放到精細的轉變，從疲于應付、被動響應到及時預測、主動應對的轉變。比如，大數據研究的視角和方法對城市公共安全預防治理具有明顯優(yōu)勢，提供了數據分析預測、多媒體模型預演等風險預防治理模擬的可能性和有利條件。大數據技術當中的數據可視化和大數據深度挖掘，可以對一堆雜亂無章的信息進行相關性分析并做出預測，增強了大數據的輔助決策功能。大數據預測分析讓決策從“面向已經發(fā)生的過去”轉向“面向即將發(fā)生的未來”。

2.大數據有利于增強決策的科學性

一項決策是否符合實際，是否符合規(guī)律，是否成功，取決于決策是否科學。決策科學性是保證決策成效的前提。決策與科學實驗截然不同，科學實驗99次失敗，第100次成功，也許就可以獲諾貝爾獎。但是決策不一樣，決策失敗一次，可能會給社會帶來無法估量的損失，影響領導者的威信和口碑，給執(zhí)政者帶來輿論壓力。一門科學只有充分利用數據的時候才能夠真正地變?yōu)榭茖W，而大數據就是保證決策科學性的科學工具和有力武器。大數據使決策的理性科學精神得到了發(fā)揚，大數據為什么能夠使決策做到科學、理性、精準？因為大數據促使領導者從經驗轉向理性，從因果轉向預判。推動大數據在公共決策中的應用，應建立“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創(chuàng)新”的管理機制[9]，使決策方法和決策機制奠定在充分和客觀的數據分析上，制定公共政策和制度體系時充分利用大數據預測功能，逐步提高決策的科學性。

3.大數據有利于增強決策的統(tǒng)籌性

大數據將改變以往缺乏跟蹤評估和閉環(huán)反饋的決策模式，在大數據環(huán)境下，領導者更容易樹立閉環(huán)管理的思想，閉環(huán)模式更容易形成，反饋將會更加精準，從而實現決策系統(tǒng)的不斷超越、不斷優(yōu)化、不斷完善。大數據和動態(tài)數據信息的分析提高了對政府決策環(huán)境和問題的科學認知，通過深度挖掘決策的反饋數據與社會的參與行為數據來創(chuàng)新和優(yōu)化決策流程，數據分析能夠實時監(jiān)測決策實施過程，隨時掌握影響決策實施的因素和條件，一旦出現問題，數據分析可以及時提供信息反饋，決策者可適時進行修正和調整。大數據對組織的去中心化、扁平化的特點，以及大數據倡導的平等、共享、互動精神客觀上要求政府向社會和市場分權，社會和市場逐步承擔了一部分政府讓渡的職能，從而促使治理主體多元化，傳統(tǒng)的治理主體結構開始分化，各類社會組織、企業(yè)、媒體在社會事務中的話語權和影響力逐步增強，各類治理主體之間的協(xié)商合作、融合互動越來越頻繁，治理主體呈現出多元化、民主化的趨勢。大數據決策方式將改變決策系統(tǒng)內部條塊分割的管理體制，沖破碎片化、孤島化，強化橫向上的整合和縱向上的責任。大數據要求我們改變傳統(tǒng)的思維方式，將大數據運用到決策系統(tǒng)中來，要求改變決策的主體、決策的參與面、決策的運作流程和決策的評估反饋方式，從而提高決策的統(tǒng)籌性和系統(tǒng)性。

四、治理模式的變革與創(chuàng)新

大數據在政府治理中，將發(fā)揮促進科學決策、增強治理能力、提升服務水平、實現陽光治理等作用，推進智慧政府、透明政府、高效政府、服務政府的建設。大數據被當作一種方法來重構治理模式，當作一種技術來提升治理效率，當作一種手段來破解治理難題。大數據將塑造智慧政府，推動智慧治理的形成，對傳統(tǒng)的政府體制形成沖擊，政府的職能、結構與管理體制都要適應智慧治理的趨勢而發(fā)生改變。智慧治理的特征是整體性、個性化與前瞻性，大數據的挖掘和分析功能賦予了領導者預測評估和科學決策的能力，這將推動治理模式由傳統(tǒng)向現代、由粗放向精細轉變。在大數據時代，工業(yè)社會背景下形成的科層體制和管理方式難以適應社會潮流。大數據治理創(chuàng)新和治理轉型提供了動力，大數據能夠突破傳統(tǒng)科層體制的種種弊端，提高政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督的科學性和可訴性、參與度和透明度，從機制上和方法上使社會治理的系統(tǒng)性和科學性得到極大提高。大數據將促進物聯的智能化和治理的智慧化，促進政府和社會公眾之間的回應性和互動性，促使政府更好地了解社會心理和公眾需求，促使公眾更好地參與社會治理和公共事務，同時基于大數據基礎上的智慧城市建設和管理將對城市公共安全和社會風險進行精準預測和提前處置，并使有針對性的個性化、定制化的公共服務逐漸成為現實，從而漸進式地推動社會治理模式走向精細化和智慧化?？傊髷祿臋嗔Χ嘀行?、交互回應性、網絡關聯性、需求個性化等社會屬性，為治理模式的轉型和創(chuàng)新提供了支撐[10]。

1.大數據對政府治理產生深刻影響

大數據首先改變生產方式，繼而改變社會生活方式和組織方式，政府治理隨之發(fā)生變革。大數據對政府治理產生了深刻的影響，這種影響在邏輯上分幾個層面。首先，大數據切換了政府治理的時代背景，與工業(yè)化時代相比，大數據等新興信息技術的深度應用切換了社會的時代背景和時代條件，形成了信息技術革新在前、社會應用在后、政府治理變革隨之跟進的格局。其次，大數據促使社會生產、商業(yè)創(chuàng)新、產業(yè)轉型升級、社會生活等方方面面都產生新變化，社會生產方式和生活方式的轉變反作用于政府治理，對政府治理適應大數據時代條件和采取大數據方法手段產生了“倒逼效應”。最后，還有一個關鍵因素，就是政府自身在看清了時代潮流后的主動適應、主動變革和主動作為，主動接受大數據的理念和采用大數據分析技術。大數據對政府治理的治理理念、治理結構、治理模式、治理方法和治理過程均產生了重要而深刻的影響，提供了革新動力和方法路徑， 迫切要求政府治理加快由封閉管理向開放治理轉變，由單向管理向協(xié)同治理轉變，由被動響應向主動服務轉變，由定性管理向定量管理轉變，由粗放管理向精準化管理轉變，由運動式管理向常規(guī)性管理轉變，由此實現社會治理思維的變革、社會治理手段的改進、政府決策技術的進步、風險掌控能力的提升、公共管理流程的再造、社會協(xié)同治理的進階[11]。大數據推動政府治理模式轉型升級，牽引公共服務量與質的提升，比如浙江等地正在推行的“最多跑一次”，讓數據多跑路，群眾少跑腿，讓群眾最多跑一次。浙江省杭州市為“最多跑一次”數據共享工作歸集數據12.51億條，僅社保參保證明取消就減少130多萬人次“線下跑”，不再受到“證明我媽是我媽”的困擾。比如推進不動產登記的項目，過往需要多個部門多個公章多個證明，現在實現了全國最快速度60分鐘拿證[12]。

2.大數據提升政府治理的科學決策和精準施策水平

大數據對政府治理最大的影響莫過于決策方式和決策實施過程的改變，大數據將從理念到方法等方面極大地促進政府治理的科學決策和精準施策。大數據首先對決策理念和決策思維形成新的觸動和沖擊，從過去的經驗依賴轉變?yōu)閿祿寗?，決策者將更加重視數據的作用。比如金融大數據可對銀行、證券等金融產品，進行監(jiān)測、分析和預警，房產大數據可對空置率進行評估，債務大數據可增強風險防范，環(huán)境大數據可加強對空氣污染和水體污染的監(jiān)測。大數據促進決策主體的多元化，治理主體經歷了從政府單一主體到政府主導下的多元化的過程，大數據時代一些掌握社交大數據和大數據分析技術的公司在一些關鍵事件中參與到決策中去，比如杭州G20峰會上，阿里巴巴等公司就通過大數據技術參與了反恐防恐的決策。大數據改變決策方式，為決策者提供了信息協(xié)同和技術支持，大數據環(huán)境下可對決策者面對的問題進行全景式數據分析，對即將要制訂實施的政策進行虛擬仿真，對決策的實施效果進行關聯分析和預測評估，將決策建立在基于客觀問題和精準數據的科學分析和預測評估上，改變以往憑經驗、靠感覺、拍腦袋的方式，形成科學的決策機制。需要強調的是，不能一提大數據就否定經驗的作用，實際上決策者的經驗還是很寶貴的，是經過大量的決策和實踐才積累起來的。如果在經驗的基礎上再加上大數據分析，決策的科學性就更能得到保障。更可能的情況是，“大數據+經驗”才是最好的決策模式。比如杭州的城市數據大腦，為交通、醫(yī)療、環(huán)境等城市治理的決策提供了大數據分析和技術支持，提升了決策的科學性和預見性。大數據具有歷時性和實時性特點，能夠做到可記錄、可追溯、可監(jiān)測、可預測，將政府治理的過去、現在、將來都納入監(jiān)測視野和范圍，為決策的實施提供反饋機制和過程管理，提升政府治理的精準施策水平。比如貴陽推出了“數據鐵籠”，對決策實施和權力運行進行監(jiān)測分析，有效監(jiān)察了不作為、亂作為及腐敗行為，提升了政府治理能力。

3.大數據推動整體性治理從理論走向實踐

沒有信息化就沒有現代文明，沒有信息化也就沒有現代化。因此，沒有信息化就沒有政府治理現代化，沒有信息化也就沒有國家治理現代化?，F代化政府的結構是基于信息網絡技術支撐的政府體系，它具有四個特征：整體政府、開放政府、協(xié)同政府、智慧政府[13]。整體性治理理論的提出強調整體與合作和信息時代背景，信息技術特別是互聯網和大數據對整體性治理具有關鍵的支撐作用。整體性治理強調橫向上的整合和縱向上的協(xié)調，注重利用信息技術對組織上的功能與結構、機制上的程序與流程進行優(yōu)化，國外學者通過實證研究認為，信息系統(tǒng)是形成公共行政變革的重要因素。英國學者帕特里克·登力維通過實證研究認為，信息系統(tǒng)幾十年來一直是形成公共行政變革的重要因素，政府信息技術成了當代公共服務系統(tǒng)理性和現代化變革的中心。這不僅是因為信息技術在這些變革中發(fā)揮了重要的作用，還因為它占據了許多公共管理的中心位置[14]。在互聯網和智能化時代，大數據已經超越了物理層面，集合多重社會屬性于一身，它可以作為先進的技術與能力，也可以作為一項重要的基礎設施、一種生產要素，同時還是一種新的思維方式，更重要的是，它也意味著一種新的治理模式。在大數據時代，信息技術發(fā)展進步的加速度越來越大，但與此同時，社會事務也越來越繁雜，社會風險越來越高，治理難度越來越大。隨著信息化的深入和互聯網的普及，各地各級政府爭相將大數據、云計算、移動互聯、人工智能等信息科技作為提升治理能力和治理水平的重要手段，逐漸將大數據等信息技術融入公共服務、智慧城市建設和社會治理當中，以實現組織功能的再優(yōu)化、工作流程的再調整、運轉效率的再提升。大數據研究方面的不足是從商業(yè)模式等視角的研究居多，而從大數據視角出發(fā)并將其作為技術工具、思維方式、領導理念等方面的研究顯得比較薄弱。大數據研究的視角和方法對治理創(chuàng)新和治理轉型提供了數據分析預測、多媒體模型預演等治理模擬的可能性和有利條件，大數據契合了整體性治理產生和發(fā)展的信息時代背景，大數據和互聯網的融合發(fā)展將助推整體性治理從理論探討走向現實可能。大數據為整體性治理提供了整合技術和方法路徑，推動上下、左右、內外等橫向和縱向的跨界整合，促進組織結構的優(yōu)化調整，使組織文化實現自我優(yōu)化適應，推動公共部門和社會組織、市場主體的合作共治。由于大數據的整合和支撐，整體性治理正從以往的理論探討走向實踐應用。

4.大數據強化政府、企業(yè)、社會的跨界合作

大數據時代社會事務之間的關聯性、耦合度越來越高，新技術、新事物、新模式的迭代速度越來越快，社會風險和社會事務的高度復雜性要求政府、市場組織、社會組織之間的整體聯動與跨界合作，公共部門承擔的職能和責任越來越多地轉移到市場和社會，轉交給市場主體和社會組織，公私合作、內外合作的趨勢要求變革現有的治理模式，需要新型的治理模式來適應。盡管政府已經進行了大量的分權和讓渡，但社會組織和社會力量還沒有得到較好的成長壯大，除政府之外的治理主體的職能和作用還沒有完全發(fā)揮出來。有鑒于此，要加強制度、體制、機制的建設、創(chuàng)新和完善，發(fā)展市場力量，壯大社會組織，使企業(yè)、社會團體等治理主體有體量、有能力、有意愿參與到社會治理當中，與政府共同形成協(xié)商合作、協(xié)調互動、多元信任的治理機制，應當是國家治理現代化的前進方向。大數據時代，企業(yè)和社會組織變得異?；钴S，成為社會舞臺上的重要力量，扮演著不可或缺的重要角色。在大數據和智能技術的推動下，企業(yè)的商業(yè)模式創(chuàng)新和科技進步日新月異。在大數據、移動互聯、智能化的支撐下，社會組織規(guī)?；⑿螒B(tài)多樣化、組織方式靈活化、關注領域全面化等特征越來越明顯。治理注重多元主體的共同作用，而非偏重于政府一家的主體作用。大數據時代要求政府改變“一切以我為主”的傳統(tǒng)思維，摒棄“大包大攬”的行政習慣，學會與企業(yè)組織、社會團體平等共處和合作共治。隨著市場化向縱深推進，市場起決定作用的主導性越來越強，社會組織和市場組織的作用將會越來越大，但這既需要培育壯大，也需要平等相待。大數據必將推動政府向市場和社會進行分權和轉移職能，改變傳統(tǒng)的政府一元治理結構，逐步形成多元治理結構和治理機制。大數據將推動政府、企業(yè)、社會之間的跨界合作，構建一個有效的“政府-社會-市場”協(xié)同治理機制，形成一個融合信息技術、政府職能、各類社會組織和公民參與的動態(tài)互動的協(xié)調合作體系[15]。治理模式的創(chuàng)新和治理能力的改善，需要各類治理主體的合作和參與。打破各個社會治理主體之間的信息壟斷，發(fā)揮大數據、物聯網等新興信息技術的整合作用，讓大數據在政府、企業(yè)、社會組織、媒體、科研院所等機構之間分享和流動起來，促進政府與各種社會組織一起形成協(xié)作網絡，在共同分擔治理責任的基礎上共享公共資源，形成多元協(xié)同治理機制，構建一個以網絡化互動為特征、大數據服務為支撐的，縱橫協(xié)調、多元統(tǒng)一的現代治理新模式。大數據思維引入治理創(chuàng)新，必將有力推動治理體系和治理能力的現代化。正如習近平總書記在黨的十九大報告中所指出的那樣，要提高社會治理的智能化水平，發(fā)揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。杭州城市數據大腦項目體現了政府、企業(yè)、社會之間合作協(xié)同的典范。從杭州數據大腦項目的緊密鑼鼓的實施進度和顯著的實施成效當中可以看出，杭州城市數據大腦項目體現了企業(yè)推動、政府主導、多方協(xié)同、聯動合作的特點。政府、企業(yè)、市民等多方主體緊密合作，政府提供需求和場景，匹配業(yè)務領域的專家，企業(yè)在各自擅長的領域分工合作[16]。杭州城市數據大腦，匯集了阿里巴巴、中控、大華、?？低?、華三通信、銀江股份等大中型企業(yè)，還匯聚了一批創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中的小微企業(yè)。除了阿里負責自己最擅長的云計算以外，大華負責建立圖像的智能算法，?？低曍撠熖峁┮砸曨l為核心的物聯網解決方案，進行車型車系的自動識別，中控信息承擔了交通大數據處理和交通信號燈自動配時算法的開發(fā)，華三則為杭州城市大腦提供了基礎構架硬件。在政企聯手通力合作的情況下，杭州城市數據大腦建設發(fā)展迅猛，成效顯著。

5.大數據時代更加注重社會情緒管理和互動回應

在互聯網和自媒體的時代條件下，互聯網信息傳播具有信息發(fā)布源的基數大、議題發(fā)布的頻率高、信息發(fā)布傳播的渠道廣等特點。人與人的溝通交流通過互聯網、大數據、云計算、移動端等方式，越來越呈現出以下幾個維度：其一是共享性，人們越來越樂意就某個事物隨時隨地分享認知、體驗、觀察和思考;其二是交互性，人們經常就一些社會現象或者某個觀點進行討論和互動;其三是即時性，人們的溝通交流不再局限于時間和空間的限制，信息交流和傳播的便利性和可及性逐漸加強。在此情境下，社會智商和社會情商普遍提高?；ヂ摼W加強了社會個體之間的情感聯系和心理聯系，提高了社會心理和社會情緒的敏感度，使整個社會成為情緒、情感和心理的易感體，信息的傳播和交流對社會心理、社會情緒、社會安全產生了巨大的影響。在當前社會轉型期的大背景下，社會風險源多而且隱蔽性較強，很多社會熱點問題事件往往會成為輿論焦點，并逐漸醞釀成社會情緒，引發(fā)社會躁動和社會風險，互聯網的指數級、裂變式的傳播使風險形成周期越來越短，政府的應對周期也越來越短。從對民眾訴求的關切到對社會情緒的回應，正好反映了時代背景的切換，回應性是大數據時代現代政府的一個顯著標志。在大數據時代，政府必須特別注重社會情緒，注重和社會公眾的互動和回應，在思維意識、制度政策、文化習慣、措施能力等方面加強回應體系的建設。

此外，目前大家過多關注大數據帶來的技術紅利，而對于大數據可能帶來的負面效應的研究，比如數據安全、隱私保護，以及與大數據相關的立法，等等，未能開展更加深入的研究。大數據必然會涉及信息泄露等敏感話題，政府應加快大數據立法進程，建立健全大數據相關的法律法規(guī)，建立大數據開放共享的規(guī)則、范圍、流程與方式，一方面促進數據的開放共享與透明化，另一方面確保數據信息的安全性、可靠性。

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Study on Governance Innovation of Government in the Context of Big Data

Yang Changyong / Xi Jieren

Abstract：? As Xi Jinping's report at 19th CPC National Congress， we will promote further integration of the internet， big data， and artificial intelligence with the real economy. As new fruit of information revolution， big data has become a new production factor， which brings a new model， new products， new business and new economy. It enhances the productivity of the society， changes the lifestyle of people， influences the running of society and creates a new culture. It also brings important changes to social organization models and power structure， changes the organization and administration models of the society and raises changes and innovations of government governance. In the context of Internet and artificial intelligence， big data goes beyond the technical domain and obtains a variety of social natures， which constitute impacts and challenges on leadership， decision-making and government governance innovation， etc. In a sense， big data means a new style of production and life， a new culture and a new mindset， also a new model of governance.

Keywords： Big Data; Social Nature; Leadership Model; Decision-making Model; Governance Innovation.

（責任編輯? ?周?。?/p>

收稿日期：2019-10-20

作者簡介：楊昌勇? 男? （1978-? ）? 華東師范大學公共管理學院博士研究生? 中國浦東干部學院講師

奚潔人? 男? （1947-? ）? 中國浦東干部學院原常務副院長? 華東師范大學教授? 博士生導師