王澤波

農(nóng)村集體土地所有權(quán)與使用權(quán)是一個(gè)古老而又全新的課題。本文以鄄城縣為例，從現(xiàn)實(shí)中有關(guān)農(nóng)村集體土地所有權(quán)與使用權(quán)問題的案例為切入點(diǎn)，經(jīng)過反思?xì)w納認(rèn)識到問題的關(guān)鍵點(diǎn)，提出了鄄城縣農(nóng)村集體土體所有權(quán)與使用權(quán)存在的問題，并在文章最后，提出了解決鄄城縣集體土地所有權(quán)與使用權(quán)的對策，希望能對鄄城縣以及我國縣區(qū)的農(nóng)村集體土地帶來一定的幫助。

鄄城縣作為我國重點(diǎn)發(fā)展的縣區(qū)，近些年里，在推動(dòng)土地合理利用方面制定了很多政策和措施，比如：鄄城縣“十三五”規(guī)劃，提到了農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)，明確將其作為本縣在以后發(fā)展的一個(gè)重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容，要求在城市化的發(fā)展過程中，實(shí)現(xiàn)土地的合理利用。在這樣的背景下，探究鄄城縣的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)，必定是有著很強(qiáng)的意義。

1、鄄城縣集體土地所有權(quán)問題分析

（1）集體土地所有權(quán)的所屬不清

在中國，有很多法則是關(guān)于土地所有權(quán)的，比如：《憲法》、《土地管理法》等，對各地的土地都進(jìn)行了應(yīng)有的規(guī)定，拋開特別的規(guī)定外，集體所擁有的土地都?xì)w農(nóng)民集體所有，由多個(gè)單位對其進(jìn)行管理并運(yùn)營，如：村委會(huì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等等。前面所敘述的這些內(nèi)容，主要是關(guān)于集體土地歸屬的立法內(nèi)容，不過，盡管歸集體擁有，卻沒有清楚地規(guī)定到詳細(xì)的個(gè)體。根據(jù)鄄城縣的實(shí)際情況來看，有的農(nóng)村集體擁有的土地，在實(shí)際中卻是小團(tuán)體所有，作為鄄城縣的農(nóng)村干部，有的不按章程辦事，乃至于把土地轉(zhuǎn)化為個(gè)人所有，這就造成了農(nóng)村干部以權(quán)謀私的現(xiàn)象，還有更嚴(yán)重的情況，那就是用土地的支配權(quán)來逼迫老百姓，如此一來，農(nóng)村干部的這些作為是見怪不怪了，在我們的鄄城縣，村干部存在著霸占土地的情況，這讓老百姓和村干部之間起很大的沖突，引發(fā)土地糾紛，嚴(yán)重的還會(huì)促使老百姓上訪告狀，這不但影響了經(jīng)濟(jì)建設(shè)，還會(huì)讓社會(huì)得不到安寧。

（2）“一戶多宅”現(xiàn)象較普遍

在我國的《土地管理法》中，對宅基地有很明確的規(guī)定，一戶人家只能有一處宅基地。在當(dāng)前的法律法規(guī)上，對這個(gè)戶沒有具體的說明。在實(shí)際的執(zhí)行當(dāng)中，對一戶一宅就會(huì)理解不當(dāng)，嚴(yán)重的會(huì)理解成別的意思，拿鄄城縣一戶人家為例，當(dāng)分成兩戶后之后，按照法律的規(guī)定，就會(huì)有兩處宅基地產(chǎn)生，那多出來的這一處怎么辦呢，這樣的問題對確權(quán)發(fā)證來說，是比較費(fèi)事的。

（3）缺少統(tǒng)一的農(nóng)村土地登記制度

在眼下，鄄城縣在集體土地的登記方面，沒有一個(gè)專門的部門來負(fù)責(zé)，現(xiàn)實(shí)情況是多部門來登記，顯得比較亂雜，所以，在土地登記這方面，是缺少統(tǒng)一的土地登記制度。

（4）缺少一體化的信息化管理

當(dāng)下，鄄城縣在地籍調(diào)查工作方面，有待于改進(jìn)，對于信息化的運(yùn)用較為落后，主要是沒有進(jìn)行信息一體化的管理。一定程度上阻礙了鄄城縣集體土地使用權(quán)制度的持續(xù)有效實(shí)施。

2、完善城縣集體土地所有權(quán)的措施

（1）找準(zhǔn)集體土地所有權(quán)的主體

對于鄄城縣集體土地所有權(quán)的主體，我們要怎樣去搞清楚呢？接下來就要對其進(jìn)行正確的辨別，首先，成立村小組，將那些直接用來種植的土地，劃分為村小組集體所有;其次，作為村級組織，在公益建設(shè)以及發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，要為其留有一些土地;最后，在村級政府機(jī)關(guān)這樣的部門，占據(jù)的行政用地或公益用地。通過以上的辨別，把集體土地所有權(quán)的客體也講了出來，明白了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歸屬，在此基礎(chǔ)上，我們還要做好相應(yīng)的農(nóng)村土地登記工作。農(nóng)村集體土地可分為兩種：一是農(nóng)用地，可供給農(nóng)民直接種地，或者是用于養(yǎng)殖、種樹等;二是建設(shè)用地，大多是用于農(nóng)村宅基地，少數(shù)用于行政用地、公益用地以及其他用地。在如今，農(nóng)村集體土地進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，在這項(xiàng)工作上，要注意兩大點(diǎn)：第一點(diǎn)，對農(nóng)村的集體土地在測量時(shí)，邊界處劃分要準(zhǔn)確，測量的數(shù)據(jù)要詳細(xì);第二點(diǎn)，將測量回來的信息登記清楚。

（2）建立城鄉(xiāng)平等的社會(huì)保障制度

在當(dāng)前的現(xiàn)狀中，宅基地的使用權(quán)不準(zhǔn)隨意買賣，這樣是怕老百姓因沒有地了，失去了生活來源，也怕那些有錢有勢的城里人，到我們的農(nóng)村來搶地。鄄城縣的老百姓們，在這樣競爭中是不占優(yōu)勢的，有可能會(huì)讓他們什么也得不到。土地對老百姓而言，占據(jù)著很重要的位置。事實(shí)上，鄄城縣的農(nóng)村人可以加入社會(huì)保險(xiǎn)體系，這樣一來，跟城里人享受一樣的待遇，就可防止這個(gè)問題發(fā)生。通過繳納社會(huì)保險(xiǎn)，有利于發(fā)揮出宅基地的使用價(jià)值。

（3）區(qū)分對待“一戶多宅”情況

合法繼承的前提下，繼承人名下多出來的房屋，這時(shí)對此房屋所有權(quán)繼承人，應(yīng)當(dāng)對其認(rèn)可，但是，此房屋繼承人不允許對房屋改造、擴(kuò)建，在自行損毀、拆掉之后，就會(huì)空出來宅基地，空出來應(yīng)還給集體經(jīng)濟(jì)組織，同樣的道理，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)付給相應(yīng)的賠償。像那些宅基地沒有蓋房或房屋廢棄的，長時(shí)間棄置在那里，此情況可無償收回。另外，鄄城縣有別的一戶多宅情況，多處宅基地面積加起來，只要不超出所在地規(guī)定的范圍，是可以一戶多宅的。

（4）改一戶只能擁有一處宅基地為一戶只能申請一處宅基地

在我國的《土地管理法》中，第六十二條規(guī)定：農(nóng)村一戶人家只可擁有一處宅基地。之后對土地管理法進(jìn)行修訂，在修改草案征求意見稿中，第八十九條規(guī)定：農(nóng)村一戶人家只可申請一處宅基地，而且要在規(guī)定的范圍內(nèi)。這樣對鄄城縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)也大有益處。

在新形勢下，鄄城縣提出農(nóng)村集體土地所有權(quán)與使用權(quán)的戰(zhàn)略任務(wù)，給我們的土地管理工作發(fā)出了高要求。作為管理土地的國土資源部門，不止要保證有種植地，還要維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，同時(shí)，還要掌控好建設(shè)用地面積，以達(dá)到節(jié)約用地的目的，不讓土地資源受到浪費(fèi)。作為我國土地制度的重點(diǎn)任務(wù)，農(nóng)村集體土地使用權(quán)與所有權(quán)應(yīng)在管制方面加以改進(jìn)，如：管制的內(nèi)容、依據(jù)、技術(shù)等多方面，只有對這些進(jìn)行有效改進(jìn)，才可調(diào)和好用地間的關(guān)系。

（作者單位：274600山東省鄄城縣自然資源和規(guī)劃局）