張宏

摘要：隨著城市綜合管廊PPP項(xiàng)目的不斷增多，政府補(bǔ)貼的模式與方法亟待完善，這不僅關(guān)系到PPP項(xiàng)目能否順利運(yùn)作，還關(guān)系到政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)程度。目前缺乏針對(duì)綜合管廊PPP項(xiàng)目特點(diǎn)的政府補(bǔ)貼測(cè)算方法研究，本文結(jié)合城市綜合管廊PPP項(xiàng)目的實(shí)際案例，分別運(yùn)用財(cái)金[2015]21號(hào)文公式、“等額本息”公式和“等額本金”公式三種補(bǔ)貼方法進(jìn)行測(cè)算與比較分析，目的是根據(jù)項(xiàng)目狀況找到最合適的補(bǔ)貼方法，為政府相關(guān)決策者提供理論參考。

Abstract： With the increasing number of PPP projects in urban integrated pipe corridors， the model and method of government subsidies need to be improved. This is not only related to the smooth operation of PPP projects， but also to the financial burden of the government. At present， there is no research on the government subsidy method for the characteristics of the integrated pipe corridor PPP project. This paper combines the actual case of the urban integrated pipe gallery PPP project， and uses the financial formula [2015] No. 21 formula， similar to the "equal principal and interest" formula and similar "equal amount. The three subsidy methods of the "Gold" formula are used for calculation and comparative analysis. The purpose is to find the most suitable subsidy method according to the project status， and provide theoretical reference for relevant government decision makers.

關(guān)鍵詞：城市綜合管廊;PPP;政府補(bǔ)貼

Key words： urban integrated pipe gallery;Public-Private Partnership;government subsidies

中圖分類號(hào)：F213.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1006-4311（2020）01-0073-04

0 ?引言

城市綜合管廊作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，具有一定的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，但同時(shí)還具有前期投入大、回收周期長(zhǎng)、入廊率不穩(wěn)定、收費(fèi)定價(jià)復(fù)雜等特點(diǎn)。隨著城市綜合管廊建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，單一的政府投資建設(shè)模式已無(wú)法支撐綜合管廊的快速發(fā)展。PPP模式是財(cái)政部從2013年起大力推行的一種新型公共服務(wù)供給機(jī)制，是指政府與社會(huì)資本方以特許經(jīng)營(yíng)合作的方式，政府與社會(huì)資本方建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的共同體關(guān)系。將PPP模式引入綜合管廊開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，作為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目，在運(yùn)營(yíng)階段雖具有一定的現(xiàn)金流，但無(wú)法滿足項(xiàng)目公司收回成本并獲得利潤(rùn)的目的。因此政府部門需給予項(xiàng)目公司部分補(bǔ)貼，使項(xiàng)目公司維持穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，并使得社會(huì)資本方獲取合理的回報(bào)。政府補(bǔ)貼制度既能吸引社會(huì)資本投資、緩解政府的財(cái)政壓力，還能改善傳統(tǒng)模式下資金利用率低、運(yùn)營(yíng)效率低和服務(wù)質(zhì)量差等問(wèn)題。因此，采用合理的政府補(bǔ)貼模式和測(cè)算方法，關(guān)系到PPP項(xiàng)目能否順利完成生命周期的合作。目前關(guān)于綜合管廊PPP項(xiàng)目政府補(bǔ)貼方面的相關(guān)研究較少，大多是針對(duì)PPP項(xiàng)目的政府補(bǔ)貼分析，沒(méi)有結(jié)合綜合管廊特點(diǎn)方面的相關(guān)研究，所以在政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出規(guī)模、測(cè)算的方法上存在諸多爭(zhēng)論。根據(jù)相關(guān)資料，本文以某城市綜合管廊PPP項(xiàng)目的政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼測(cè)算為例，就該類項(xiàng)目政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出測(cè)算相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究。

1 ?綜合管廊PPP項(xiàng)目政府補(bǔ)貼的測(cè)算

城市綜合管廊作為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目，在無(wú)法通過(guò)使用者繳納費(fèi)用實(shí)現(xiàn)回收成本的情況下，政府對(duì)社會(huì)資本方的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼便成為雙方的共同關(guān)注點(diǎn)，同時(shí)也是雙方利益的博弈過(guò)程。因此，運(yùn)營(yíng)期的政府補(bǔ)貼是否合理、測(cè)算方法是否準(zhǔn)確，成為城市綜合管廊PPP項(xiàng)目能否順利展開(kāi)的關(guān)鍵點(diǎn)。自從2015年財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》財(cái)金[2015]21號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱21號(hào)文），該文件根據(jù)不同的付費(fèi)模式提出了政府年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的計(jì)算公式[1]。除此之外還有其他的一些計(jì)算方法，現(xiàn)結(jié)合城市綜合管廊PPP項(xiàng)目實(shí)例來(lái)探討政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼三種測(cè)算方法的特點(diǎn)及適用條件。

1.1 項(xiàng)目介紹

某城市綜合管廊PPP項(xiàng)目總投資85071.75萬(wàn)元，項(xiàng)目資本金為29775.113萬(wàn)元，占總投資35%;社會(huì)資本融資59550.225萬(wàn)元，占總投資65%。根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，雙方約定特許經(jīng)營(yíng)期為30年，其中建設(shè)期3年。該項(xiàng)目融資利率按現(xiàn)行五年期以上貸款基準(zhǔn)利率4.9%，上浮0.25個(gè)百分點(diǎn)做考慮。經(jīng)計(jì)算，建設(shè)期利息合計(jì)約3158.13萬(wàn)元，建設(shè)期內(nèi)計(jì)還利息，不計(jì)還本金，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)融資還款方式采用等額本息還款。

1.2 綜合管廊PPP項(xiàng)目政府補(bǔ)貼金額計(jì)算的前提條件

①綜合管廊項(xiàng)目公司主要通過(guò)使用者繳納的入廊費(fèi)用和運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)作為主要收入來(lái)源[2]。運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用一般用于日常的維護(hù)檢修支出，而管線單位繳納的入廊費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以回收項(xiàng)目的投資成本。并且作為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性公共物品，綜合管廊具有外部效益，難以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)回收[3]。

②政府在運(yùn)營(yíng)階段對(duì)綜合管廊進(jìn)行補(bǔ)貼[4]。綜合管廊在運(yùn)營(yíng)期間，由于入廊率、入廊定價(jià)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)以及其他因素的影響，會(huì)使得運(yùn)營(yíng)收入難以覆蓋運(yùn)營(yíng)成本，從而出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)服務(wù)效率差的狀況，因此要重視對(duì)運(yùn)營(yíng)階段的補(bǔ)貼。

③政府補(bǔ)貼額的測(cè)算，首先對(duì)于運(yùn)營(yíng)期要確定，一般而言特許經(jīng)營(yíng)期為30年[5]，通常包括建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期。同時(shí)還要確定本年度折現(xiàn)率、合理利潤(rùn)率、運(yùn)營(yíng)成本和建設(shè)成本等相關(guān)參數(shù)，才能進(jìn)一步對(duì)綜合管廊PPP項(xiàng)目政府補(bǔ)貼金額進(jìn)行合理測(cè)算，保證結(jié)果的準(zhǔn)確性。

2 ?綜合管廊PPP項(xiàng)目政府補(bǔ)貼的測(cè)算方法

本文通過(guò)某城市綜合管廊PPP項(xiàng)目的案例背景，分別用財(cái)金[2015]21號(hào)文的補(bǔ)貼測(cè)算公式、 “等額本息”公式和 “等額本金”公式三種補(bǔ)貼方法計(jì)算，將結(jié)果作以比較并得出結(jié)論。本案例處于運(yùn)營(yíng)期階段，可將現(xiàn)有實(shí)際狀況與研究?jī)?nèi)容做對(duì)比，對(duì)于理論計(jì)算可進(jìn)行更好的驗(yàn)證。

2.1 財(cái)金[2015]21號(hào)文的補(bǔ)貼測(cè)算方法

2015年4月，財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》[6]（財(cái)金[2015]21號(hào)）（簡(jiǎn)稱“21號(hào)文”）中給出了具體的指導(dǎo)性計(jì)算公式。在第十六條提到，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本及合理利潤(rùn)確定，并根據(jù)不同的付費(fèi)模式分別測(cè)算。如果該項(xiàng)目采用政府付費(fèi)的模式，則在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，由政府承擔(dān)社會(huì)資本方年均建設(shè)成本、年度運(yùn)營(yíng)成本和合理利潤(rùn)等全部費(fèi)用責(zé)任。其計(jì)算公式為：

當(dāng)年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出額=項(xiàng)目全部建設(shè)成本×（1+合理利潤(rùn)率） ×（1+年度折現(xiàn)率）n /財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼周期（年）+年度運(yùn)營(yíng)成本×（1+合理利潤(rùn)率）

①n代表折現(xiàn)年數(shù);

②根據(jù)政府補(bǔ)貼支出發(fā)生年份并參考地方政府的債券收益率，本項(xiàng)目的年度折現(xiàn)率定為4.9%。

③以商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率水平為基準(zhǔn)，并充分考慮合理利潤(rùn)率的不同影響因素后，確定本項(xiàng)目的合理利潤(rùn)率取6.29%。

④項(xiàng)目的建設(shè)成本是指社會(huì)資本方的建設(shè)成本，即59550.225萬(wàn)元。

⑤根據(jù)該項(xiàng)目的項(xiàng)目年運(yùn)營(yíng)成本按300萬(wàn)考慮。

⑥財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼周期27年。

通過(guò)公式計(jì)算，可以得到運(yùn)營(yíng)期內(nèi)每年政府補(bǔ)貼如表1所示。

根據(jù)財(cái)金“21號(hào)文”的政府補(bǔ)貼測(cè)算方法，可以計(jì)算得出運(yùn)營(yíng)期每年的政府補(bǔ)貼額。從上表中可以看出，每年補(bǔ)貼額呈現(xiàn)逐步上升的趨勢(shì)，累計(jì)政府補(bǔ)貼額達(dá)83824.88萬(wàn)元。

2.2 采用“等額本息”公式計(jì)算

采用“等額本息”公式計(jì)算時(shí)，本金相當(dāng)于年分?jǐn)偨ㄔO(shè)成本，利息相當(dāng)于建設(shè)成本運(yùn)營(yíng)期綜合回報(bào)，其計(jì)算公式：

年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出=+運(yùn)營(yíng)成本

①N為財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼周期，本項(xiàng)目為27年。

②根據(jù)該項(xiàng)目的項(xiàng)目年運(yùn)營(yíng)成本按300萬(wàn)考慮。

③P為社會(huì)資本方承擔(dān)的建設(shè)成本，與“21號(hào)文”公式相同。

④i為建設(shè)成本運(yùn)營(yíng)期綜合回報(bào)率，需結(jié)合融資利率、合理利潤(rùn)率及項(xiàng)目資本金內(nèi)部收益率綜合確定，根據(jù)項(xiàng)目資本金內(nèi)部收益率為5.88%，運(yùn)營(yíng)期綜合回報(bào)率取6.29%[7]。采用 “等額本息”公式計(jì)算的年政府補(bǔ)貼如表2所示。

采用“等額本息”的測(cè)算方法，可以從表2中看出，運(yùn)營(yíng)期年建設(shè)成本及綜合回報(bào)保持固定不變，運(yùn)營(yíng)成本同樣保持300萬(wàn)/年不變。因此年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼額年保持不變，均為2904.63萬(wàn)元，最后政府總計(jì)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼額為78425.01萬(wàn)元。

2.3 采用“等額本金”公式計(jì)算

采用此計(jì)算方法下，運(yùn)營(yíng)期每年分?jǐn)偟慕ㄔO(shè)成本都相等，其計(jì)算公式：

年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出=年建設(shè)成本+應(yīng)計(jì)綜合回報(bào)+運(yùn)營(yíng)成本

①年建設(shè)成本=社會(huì)資本方承擔(dān)的建設(shè)成本/財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼周期（年）[8]

②社會(huì)資本方承擔(dān)的建設(shè)成本為59550.225萬(wàn)元;財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼周期27年

③運(yùn)營(yíng)期當(dāng)年應(yīng)計(jì)綜合回報(bào)=當(dāng)年政府方尚未支付的建設(shè)成本社會(huì)資本×投資綜合回報(bào)率。社會(huì)資本投資綜合回報(bào)率根據(jù)長(zhǎng)期貸款基準(zhǔn)利率及合理利潤(rùn)考慮，根據(jù)項(xiàng)目資本金內(nèi)部收益率為5.88%，運(yùn)營(yíng)期綜合回報(bào)率取6.29%。

采用 “等額本金”公式計(jì)算的年政府補(bǔ)貼如表3所示。

通過(guò)“等額本金”的測(cè)算方法，可以得出運(yùn)營(yíng)期年建設(shè)成本、應(yīng)計(jì)綜合回報(bào)和年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼額，其中建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本保持固定。由上表可見(jiàn)，年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼額隨著運(yùn)營(yíng)期的增長(zhǎng)而逐漸減少，最終合計(jì)運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼額為76682.36萬(wàn)元。

3 ?不同測(cè)算方法的對(duì)比分析

以上三種不同的測(cè)算方法反映了適合于綜合管廊PPP項(xiàng)目政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的類型，下面將對(duì)其進(jìn)行比較分析。在項(xiàng)目資本金內(nèi)部收益率相同的情況下，都是5.88%，采用“21號(hào)文”公式計(jì)算的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)總補(bǔ)貼是83824.88萬(wàn)元;采用“等額本息”公式計(jì)算的是78425.01萬(wàn)元;采用“等額本金”公式計(jì)算的是76682.36萬(wàn)元。通過(guò)比較，采用“21號(hào)文”公式計(jì)算的總補(bǔ)貼最高，其次是等額本息公式，總補(bǔ)貼最少的是等額本金公式，且最高與最低相差約7142.52萬(wàn)元。

①財(cái)金[2015]21號(hào)文提供了PPP項(xiàng)目政府補(bǔ)貼的補(bǔ)貼測(cè)算方法，為各種PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼問(wèn)題提供了參考。結(jié)合城市綜合管廊PPP項(xiàng)目來(lái)看，考慮了資金的時(shí)間價(jià)值和機(jī)會(huì)成本等因素，體現(xiàn)了項(xiàng)目全生命周期的成本支出，但對(duì)于合理利潤(rùn)率、年度折現(xiàn)率這兩個(gè)重要參數(shù)，在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中較難于確定，運(yùn)營(yíng)期財(cái)務(wù)費(fèi)用是否納入全部建設(shè)成本或者運(yùn)營(yíng)成本不夠明確，可能導(dǎo)致服務(wù)費(fèi)用的缺項(xiàng)。雖然運(yùn)用該公式的計(jì)算過(guò)程簡(jiǎn)便，但使用不當(dāng)很容易造成項(xiàng)目運(yùn)行困難，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患大，會(huì)加重未來(lái)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

②采用“等額本息”的測(cè)算方法，也是一種基于年化收益率的補(bǔ)貼方法，公式相對(duì)簡(jiǎn)單，容易計(jì)算。但同時(shí)也有不足的地方，即無(wú)法體現(xiàn)資金的時(shí)間價(jià)值，對(duì)于項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)不好把控。同時(shí)，無(wú)法結(jié)合項(xiàng)目本身的特點(diǎn)來(lái)發(fā)揮作用。

③“等額本金”的補(bǔ)貼測(cè)算方法可將整個(gè)項(xiàng)目投資更精確的細(xì)分，可將社會(huì)資本方出資建設(shè)管理的部分作為一部分。將政府需要負(fù)責(zé)的部分作為另一部分，該部分相當(dāng)于為社會(huì)資本方提供融資。將整個(gè)項(xiàng)目投資拆分為這兩部分有利于對(duì)項(xiàng)目的競(jìng)價(jià)邊界劃分清晰，在實(shí)際競(jìng)價(jià)中，能更加清晰和充分。

4 ?結(jié)論

通過(guò)以上對(duì)于綜合管廊PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼模式與測(cè)算方法的研究，對(duì)比分析可以發(fā)現(xiàn)，采用“21號(hào)文”中的計(jì)算公式的年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼額逐年遞增，在本案例中平均遞增率為5.57%。采用“等額本金”公式計(jì)算的年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼額是逐年遞減的，本案例中年平均遞減率為2.88%。根據(jù)項(xiàng)目的財(cái)政承受能力，一般可能的選擇方法有以下幾種：

①本項(xiàng)目實(shí)施后一般公共預(yù)算支出的遞增超過(guò)采用“21號(hào)文”中計(jì)算公式的年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼5.57%，則采用“21號(hào)文”公式計(jì)算合理，這樣既不會(huì)增加政府的財(cái)政壓力，也不會(huì)影響相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施。

②如果某項(xiàng)目的一般公共預(yù)算支出的遞增不超過(guò)5.57%，而且政府同時(shí)還規(guī)劃了其他相關(guān)項(xiàng)目。此時(shí)如果采用“21號(hào)文”指導(dǎo)公式計(jì)算，則不僅會(huì)給政府帶來(lái)巨大的財(cái)政壓力，還會(huì)影響規(guī)劃的其他項(xiàng)目發(fā)展。當(dāng)本項(xiàng)目實(shí)施時(shí)占一般公共預(yù)算支出的比例不超過(guò)10%時(shí)，采用“等額本息”公式較合適，年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼占一半公共預(yù)算支出的比例會(huì)逐年減少。

③若相關(guān)部門對(duì)PPP項(xiàng)目中的總支出逐年減少，采用“等額本金”的計(jì)算方法，只要能在運(yùn)營(yíng)期的第一年政府補(bǔ)貼滿足要求，則選擇逐年遞減型的這種方法對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行較為合理。

政府補(bǔ)貼測(cè)算的選擇不僅要考慮財(cái)政承受能力的影響，還要考慮政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的支出總額最少。在實(shí)際項(xiàng)目中，計(jì)算方法的選擇還受到資產(chǎn)的這就與攤銷、融資還款方式等問(wèn)題，因此在選擇測(cè)算模式與方法之前，要對(duì)各影響因素進(jìn)行敏感性分析，確定其主要影響因素進(jìn)行敏感度分析，綜合各影響因素進(jìn)行方案比選，最終確定合適的測(cè)算方法。

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