周江梅 黃啟才 曾玉榮

摘 要：宅基地“三權(quán)分置”使得現(xiàn)有的使用權(quán)剝離了原法律框架所賦予的身份屬性，解決了宅基地使用權(quán)難以放活的制度困境。通過比較“三權(quán)分置”與“二權(quán)分置”下農(nóng)戶宅基地使用權(quán)，可以清晰看到“三權(quán)分置”下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍與流轉(zhuǎn)方式發(fā)生了很大變化，宅基地資產(chǎn)性功能明顯增強。在放活宅基地使用權(quán)實踐中，因法律制度制約，全國宅基地試點縣使用權(quán)改革仍較謹慎。為此，需要更有針對性的措施推動宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，通過確權(quán)明確權(quán)利界線、出臺促進宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范性制度、以市場為多余建設(shè)用地（其中宅基地占據(jù)大部分）資源配置基礎(chǔ)、將多余宅基地資源轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地、調(diào)整對宅基地使用權(quán)指標流轉(zhuǎn)管控等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)戶宅基地;“三權(quán)分置”; 使用權(quán)流轉(zhuǎn)

基金項目：福建省社會科學(xué)規(guī)劃項目“福建省農(nóng)戶宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及其權(quán)益保障機制研究”（FJ2016B228）;福建省科技廳公益類項目“福建省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營方式與制度保障研究”（2017R1015-4）。

[中圖分類號] F301.11 [文章編號] 1673-0186（2020）001-0028-010

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.001.003

隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化，在耕地紅線不能突破的前提下，加大以農(nóng)戶閑置宅基地為主的建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，成為加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要途徑。2015年在全國宅基地改革試點縣進行了宅基地有償退出改革，推動宅基地使用權(quán)縣域范圍不同集體成員間流轉(zhuǎn)。2018年中央一號文件提出了宅基地的“三權(quán)分置”制度安排，主要突破現(xiàn)有法律框架下宅基地的“二權(quán)”（所有權(quán)、使用權(quán)）中使用權(quán)難以流轉(zhuǎn)（只允許在集體內(nèi)部成員間流轉(zhuǎn)）的問題，“三權(quán)分置”中原“二權(quán)”下使用權(quán)分為資格權(quán)與新的使用權(quán)，增設(shè)資格權(quán)，旨在維護原“二權(quán)”下使用權(quán)身份屬性，又將新分離出來的使用權(quán)予以更大流轉(zhuǎn)自由（不再局限于集體內(nèi)或集體間成員之間流轉(zhuǎn)）?！叭龣?quán)分置”既保護了作為集體成員擁有宅基地權(quán)益公平性，又能促進宅基地資源配置與利用效率提升。2019年中央一號文件提出進一步拓展宅基地改革試點范圍與試點內(nèi)容，完善制度設(shè)計，其目的在于更有效地推動宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。近年來，學(xué)者們加大對宅基地使用權(quán)制度設(shè)計展開研究，普遍認為現(xiàn)有法律（即“二權(quán)”）框架下宅基地使用權(quán)制度安排不利于其使用權(quán)流轉(zhuǎn)[1-7]，在“三權(quán)分置”下所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)與使用權(quán)作了權(quán)能區(qū)分[8-13]的基礎(chǔ)上，提出宅基地“三權(quán)分置”能兼顧農(nóng)村居住保障和土地財產(chǎn)權(quán)[14-16]，減少農(nóng)村大量存在的閑置宅基地[17]。但“三權(quán)分置”中“三權(quán)”如何明晰，制度如何突破，實踐探索中存在哪些不足，如何更好地推動宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，都需要我們從理論與實踐中認真思考與總結(jié)。

一、“三權(quán)分置”下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新

2018年中央一號文件提出“三權(quán)分置”，落實宅基地所有權(quán)，保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)和農(nóng)村居民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)村居民房屋使用權(quán)?！叭龣?quán)分置”與現(xiàn)有法律框架下“二權(quán)分置”有明顯不同，資格權(quán)設(shè)置、使用權(quán)身份屬性剝離，為“三權(quán)分置”下使用權(quán)市場流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。

（一）“三權(quán)分置”與“二權(quán)分置”制度中使用權(quán)比較分析

“二權(quán)分置”向“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)變，通過比較使用權(quán)權(quán)能與利益，“二權(quán)”與“三權(quán)”下使用權(quán)差別明顯，“二權(quán)”下使用權(quán)流轉(zhuǎn)局限性非常大，僅可在集體組織成員間流轉(zhuǎn)，而“三權(quán)”下使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍擴大，擁有多種流轉(zhuǎn)方式，宅基地資產(chǎn)功能明顯增強（表1）?？梢哉f，“三權(quán)分置”的提出是宅基地制度的一次重大改革，其重要貢獻在于釋放了宅基地“二權(quán)分置”下使用權(quán)，打破了宅基地使用權(quán)制度維持的生存保障與財產(chǎn)功能難以平衡的僵局，為其使用權(quán)在更大范圍內(nèi)有效流轉(zhuǎn)提供了制度支撐。“三權(quán)”中增設(shè)的資格權(quán)，是對農(nóng)村居民作為集體成員身份福利的固化，農(nóng)村居民擁有資格權(quán)，就可以不必擔(dān)心因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而帶來身份福利消失以及附著于宅基地上的經(jīng)濟利益流失，對未來宅基地利益有較高的穩(wěn)定預(yù)期。農(nóng)戶擁有了這樣的權(quán)利保障前提，再提出釋放使用權(quán)，農(nóng)戶宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)意愿也會大大增強。

由于現(xiàn)有“三權(quán)分置”下宅基地使用權(quán)已無身份屬性制約，全國宅基地改革試點縣基本實現(xiàn)縣域內(nèi)集體成員間流轉(zhuǎn)，宅基地騰退后作為節(jié)余的建設(shè)用地指標還可在市域、省域、全國范圍內(nèi)在任何自然人間流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)方式、用途等也會隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的需要不斷拓展與創(chuàng)新，如出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、置換、宅基地復(fù)墾后折成建設(shè)用地指標拍賣等，同時宅基地用途擴大，也可作為新興產(chǎn)業(yè)或農(nóng)村居民創(chuàng)業(yè)用地需要。使用權(quán)作為“三權(quán)分置”的核心，仍需要法律與政策跟進，對使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式、方法、流轉(zhuǎn)使用方向、流轉(zhuǎn)后利益分配等應(yīng)予以法律規(guī)定，做到有法可依，確保宅基地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)。

（二）“三權(quán)分置”中使用權(quán)放活的重要性

“三權(quán)分置”中宅基地使用權(quán)放活對于宅基地資源利用效率提升、城鄉(xiāng)發(fā)展中建設(shè)用地不足問題的解決以及農(nóng)戶宅基地資產(chǎn)性功能實現(xiàn)都有重要現(xiàn)實意義。

1.宅基地資源利用效率提升

我國宅基地約占農(nóng)村集體建設(shè)用地的70%，達到13萬平方公里，其中宅基地處于閑置與低效率利用狀態(tài)的占三分之一[18]。隨著鄉(xiāng)村自身發(fā)展及城鄉(xiāng)一體化推進，建設(shè)用地供給不足的問題越發(fā)凸顯，放活閑置宅基地使用權(quán)，釋放更多存量建設(shè)用地，成為當前社會經(jīng)濟發(fā)展必然選擇。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)意愿并不大，國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組曾對7個省市7 000進城務(wù)工人員進行問卷調(diào)查，66.7%愿意進城定居的進城務(wù)工人員希望仍保留農(nóng)村的宅基地和房產(chǎn)權(quán)益[19]。如何遵從農(nóng)村居民意愿又能促進宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，成為當前推動宅基地資源配置效率提升的關(guān)鍵?！叭龣?quán)分置”中資格權(quán)創(chuàng)建，既保證了農(nóng)戶在使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的利益，又能剝離使用權(quán)所賦予法律上的身份屬性，使得使用權(quán)有了更大流轉(zhuǎn)空間。“三權(quán)分置”能很好地解決在現(xiàn)有法律框架下宅基地難以流轉(zhuǎn)的困境，提升宅基地資源利用效率。

2.城鄉(xiāng)發(fā)展中建設(shè)用地配置不足問題解決

自2018年中央一號文件明確提出宅基地“三權(quán)分置”后，全國各地尤其是全國宅基地改革試點縣，通過各種方式（如出租、轉(zhuǎn)讓等）放活宅基地使用權(quán)，并將宅基地騰退后節(jié)余建設(shè)用地指標在縣域、市域、省域內(nèi)土地交易平臺流轉(zhuǎn)，將指標在省域間進行調(diào)劑，提升使用效率和價值空間，促進宅基地資源有效配置，緩和了城市進程中建設(shè)用地及鄉(xiāng)村振興中新興產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地不足的問題。2018年中央一號文件還明確規(guī)定，利用閑置建設(shè)用地發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的，可給予新增建設(shè)用地指標，以滿足電商、文創(chuàng)、農(nóng)家樂或民宿等用地需要。

3.農(nóng)戶宅基地資產(chǎn)性功能的實現(xiàn)

農(nóng)戶宅基地使用權(quán)放活，參與出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、指標異地流轉(zhuǎn)等多種流轉(zhuǎn)方式，提高農(nóng)戶宅基地資產(chǎn)性收入。在全國宅基地改革試點縣中，農(nóng)戶騰退出的宅基地被劃入集體經(jīng)營性建設(shè)用地后，還能通過拍賣等形式直接入市，農(nóng)戶能分享到宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場價值，增值效應(yīng)明顯。并且地方政府部門還能將貧困區(qū)域騰退出的宅基地的節(jié)余建設(shè)用地指標跨省域流轉(zhuǎn)，解決邊遠地區(qū)資源難變資產(chǎn)、農(nóng)戶收入低等問題。

二、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實踐

“三權(quán)分置”制度設(shè)計，重在明晰產(chǎn)權(quán)，推動宅基地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)。通過全國宅基地改革試點縣實踐以及宅基地指標異地流轉(zhuǎn)政策引導(dǎo)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式、方法多樣化，宅基地利用效率及財產(chǎn)性功能得到較大提升。晉江市作為最早一批、福建省唯一全國宅基地改革試點縣，在推動宅基地“三權(quán)分置”及使用權(quán)流轉(zhuǎn)中積極探索，摸索出一套做法與經(jīng)驗，值得認真研究。

（一）晉江市做法與實施情況

晉江市積極鼓勵閑置、破損嚴重的宅基地流轉(zhuǎn)，較大幅度提升土地節(jié)約集約利用水平和改善農(nóng)村居民居住環(huán)境。從對晉江市調(diào)研的情況來看，晉江市重點做好宅基地確權(quán)工作，在此基礎(chǔ)上，賦予宅基地“三權(quán)分置”中各項產(chǎn)權(quán)權(quán)能與利益范疇，雖然還處于探索階段，但在增加農(nóng)村居民收入、提升集體經(jīng)濟實力方面起到了明顯推動作用。

1.宅基地確權(quán)

晉江市宅基地改革首先就是確權(quán)，確權(quán)發(fā)證，應(yīng)發(fā)證率達92.4%，頒證總數(shù)達10萬家。從調(diào)研試點村的情況來看，村級集體根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所安排的第三方測量機構(gòu)入村做好每戶宅基地測量，無論是否存在超面積或“一戶多宅”或無手續(xù)的情況，都按照各戶宅基地現(xiàn)有情況進行準確測量，并將所測數(shù)據(jù)匯總到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。從調(diào)研來看，達到符合規(guī)定的宅基地需要有齊備的審批手續(xù)、“一戶一宅”、每戶宅基地面積為120平方米至150平方米。但在所調(diào)研的村中，沒有按規(guī)定的占了很大比重，有的村干部表示達到75%，主要表現(xiàn)為“一戶多宅”“一宅多戶”“未批先建”“超面積”等，對于出現(xiàn)這些遺留問題，最終如何確權(quán)，村干部表示還要等待晉江市相關(guān)部門出臺相關(guān)政策。目前村干部認為可以接受的處理建議為，對于超面積的尚在使用中的宅基地，允許繼續(xù)使用，在產(chǎn)權(quán)登記證上不體現(xiàn)超面積部分，房屋重新蓋時，再按規(guī)定面積建設(shè);對于沒有審批權(quán)的宅基地，則不予登記;現(xiàn)有超出面積部分，需支付一定的使用費。2017年以來晉江市主要針對新申請的宅基地確權(quán)頒證，并開發(fā)宅基地審批系統(tǒng)，有效阻止了違規(guī)用地現(xiàn)象，并將審批權(quán)下放到鎮(zhèn)級。

2.宅基地“三權(quán)分置”

晉江市在宅基地改革中，做好宅基地“三權(quán)分置”，注重穩(wěn)定資格權(quán)，放活使用權(quán)。做好閑置、破損嚴重宅基地退出，重點突出宅基地抵押、宅基地使用的多功能性開發(fā)，活態(tài)利用新業(yè)態(tài)。在集體所有權(quán)方面晉江市出臺政策文件，細化集體所有權(quán)具體實現(xiàn)范疇?！稌x江市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理暫行規(guī)定》中探索建立村民事務(wù)理事會制度，明確農(nóng)村居民集體行使集體土地所有權(quán)主體地位;加強村集體在開展村莊規(guī)劃中的主體角色地位，明確其參與規(guī)劃的權(quán)力;突出村集體在協(xié)調(diào)、管理宅基地利用及農(nóng)房建設(shè)中的監(jiān)督者角色，明確農(nóng)村居民集體可對存在“少批多占”“未批先占”等違法違規(guī)占用宅基地行為，實行宅基地有償使用;同時，鼓勵農(nóng)村居民集體在宅基地分配方面實行有償使用，切實落實和保障農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)和農(nóng)戶資格權(quán)。晉江市出臺了《晉江市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定指導(dǎo)意見》，明確集體經(jīng)濟組織成員資格認定辦法，在確定集體成員資格的基礎(chǔ)上，以戶為單位，按照“一戶一宅”原則和宅基地使用面積每戶最高不超過150平方米的限額標準，申請使用宅基地，保障集體成員獲取宅基地的資格權(quán)。并鼓勵危房翻建，同步完善公共配套、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。對于符合確權(quán)條件的農(nóng)戶，可以得到資格權(quán)、使用權(quán)的證書。對于宅基地退出后用于公共事業(yè)的，宅基地資格權(quán)也可由村委會確認，簽名、蓋章，保證原住戶的資格權(quán)，確保這部分農(nóng)戶在以后涉及對應(yīng)宅基地的利益分配中的主體地位。在宅基地和農(nóng)房使用權(quán)方面，晉江市還未有具體條文規(guī)定。主要出臺了《晉江市人民政府關(guān)于印發(fā)晉江市農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點實施方案的通知》《晉江市人民政府關(guān)于印發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理暫行規(guī)定通知》和《晉江市農(nóng)村宅基地與村民住宅建設(shè)管理暫行規(guī)定》，允許宅基地及地上房屋可一并用于抵押，可獲貸款額度提高（與原來僅房屋抵押相比）;集體經(jīng)營性建設(shè)用地可入市，提升了集體建設(shè)用地價值，一旦閑置宅基地被劃入集體經(jīng)營性建設(shè)用地，則其價值空間迅速擴大;并且還探索進城落戶的農(nóng)村居民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地建議，允許多方式流轉(zhuǎn)、多功能利用盤活宅基地。

3.宅基地“三權(quán)分置”中使用權(quán)流轉(zhuǎn)

晉江市在使用權(quán)放活上做了多方面的有益探索。自2015年宅基地試點改革以來，全市已有15 343宗（5 638畝）的閑置宅基地和閑置農(nóng)房通過出租、退出入市，放活宅基地使用權(quán)。

一是將流轉(zhuǎn)范圍擴大。主要從集體經(jīng)濟組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，推向允許符合條件的宅基地在村集體經(jīng)濟組織間流轉(zhuǎn)，由村集體經(jīng)濟組織間流轉(zhuǎn)涉及全市范圍，擴大了出讓群體范圍，有利于進一步顯化宅基地和農(nóng)村居民住房財產(chǎn)屬性，目前已辦理跨村轉(zhuǎn)讓21宗。但從總體來看，晉江市出租、出讓情況并不普遍，有的村莊大部分人員在國內(nèi)經(jīng)商，已把家鄉(xiāng)房子建好，并不在乎房屋出租費用;有的是華僑村，不少人已在國外定居，破損嚴重的房子經(jīng)原戶主同意，房子可以退出，并用于村內(nèi)公益事業(yè)發(fā)展建設(shè)用地需要;有的村民都還是留在周邊城市打工，村中年輕人選擇在泉州市與廈門市打工（往往更多偏向廈門市）。如在廈門市打工的年輕人買房少，主要因為買房太貴，所以只要有空，年輕人還是要回村居住。老年人留守農(nóng)村，在家里做些傳統(tǒng)手工活，占地不多，利用自家宅院即可。調(diào)研中，當被問及是否有出租時，大多村干部表示以自住為主。

二是宅基地被允許用于抵押。從總體經(jīng)濟發(fā)展來看，晉江市商業(yè)發(fā)展較快，作為沿海發(fā)達地區(qū)，資產(chǎn)變資本的需求是較強勁的。雖然我國已有農(nóng)戶住房的抵押貸款，但并沒有出現(xiàn)宅基地抵押貸款，而且法律明文規(guī)定不允許宅基地使用權(quán)抵押。在此情況下，晉江市提出了農(nóng)戶住房和宅基地共同抵押貸款方式，并推動宅基地抵押貸款從獨立授信向批量授信提升，將原來的“單獨抵押授信，拓展為批量授信”。全市已辦理宅基地和農(nóng)房抵押2 501筆、發(fā)放貸款17.2億元，共12家金融機構(gòu)參與。如磁灶鎮(zhèn)東山村、安海鎮(zhèn)前蔡村等村，晉江農(nóng)商銀行對整村批量授信各1億元，開創(chuàng)全省先河。并還將存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的、確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的建設(shè)用地，以出讓、租賃、作價出資（入股）方式入市的，具備入市條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以辦理抵押貸款，地上建筑物應(yīng)一并抵押。

三是宅基地用途擴大。要在閑置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)上放活，就需要改變“二權(quán)”分置下宅基地作為居住的單一保障功能，拓展宅基地用途。晉江市將閑置宅基地復(fù)墾為綠地或公益事業(yè)建設(shè)用地，配套村內(nèi)設(shè)施建設(shè)與環(huán)境改善。根據(jù)2018年中央一號文件精神，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，按照規(guī)劃要求和用地標準，改造建設(shè)民宿民俗、創(chuàng)意辦公、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)業(yè)農(nóng)村體驗活動場所;出臺《歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀傳統(tǒng)建筑保護暫行規(guī)定》，對國家傳統(tǒng)村落或歷史文化建筑進行保護修繕用于助推文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，利用閑置宅基地和農(nóng)房用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游所需的民宿、餐飲等設(shè)施，將閑置農(nóng)房用于培育電商產(chǎn)業(yè)等。晉江市對宅基地和農(nóng)民使用權(quán)流轉(zhuǎn)積極探索，為拓展宅基地功能與提升利用效率提供了借鑒。

總之，通過宅基地改革試點縣市區(qū)改革實踐，晉江市宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已在擴大與創(chuàng)新方式、方法上取得了一定成效，并根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展特點，在抵押、推動經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地多功能利用等方面獲得有益經(jīng)驗。當然，晉江市宅基地試點改革還存在明顯不足，如對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范性的制度仍偏少，還主要以村為單位試點實踐為主。

（二）全國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實踐

從全國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)來看，農(nóng)戶宅基地“三權(quán)分置”后，農(nóng)戶宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對象與流轉(zhuǎn)范圍適度放寬，可通過引入市場機制，通過租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押、置換、指標拍賣等方式（圖1），實現(xiàn)農(nóng)戶宅基地財產(chǎn)功能增強和閑置宅基地有效利用。同時，我們看到，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度空間不斷拓寬，包括市場環(huán)境營造、流轉(zhuǎn)具體操作、轉(zhuǎn)讓與出租中制度設(shè)置差異（如年限不同，但都應(yīng)有年限規(guī)定）、流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新等，地方宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不斷細化與明確，使得宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場可交易性更加明顯，如浙江省義烏市出臺《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細則（試行）》，按規(guī)定的程序和約定的條件通過買賣、贈與、互換或其他合法方式轉(zhuǎn)讓給本市特定受讓人。從總體來看，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)如下特點：一是使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場范圍擴大，由于宅基地使用權(quán)本身不再具有集體成員的身份限制，允許流轉(zhuǎn)范圍不再局限于本集體成員之間，可擴大到包括本集體成員在內(nèi)的任何群體（甚至是任何自然人）之間流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)范圍也從村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市、省域內(nèi)直至跨省域流轉(zhuǎn)，2018年出臺的《關(guān)于印發(fā)跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》，已允許將增地占補平衡占宅基地作為建設(shè)用地指標在全國范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，這無疑為宅基地使用權(quán)指標跨省域流轉(zhuǎn)提供了可能;二是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場條件逐步成熟，出租、轉(zhuǎn)讓、拍賣等以合同為主的契約式流轉(zhuǎn)方式逐漸形成，省、市、縣流轉(zhuǎn)平臺建立，流轉(zhuǎn)程序規(guī)范化、合同對參與交易主體權(quán)利明細化，交易市場更加便捷，交易可得性增強。同時，包括晉江、義烏等地基準地價設(shè)立將能更好地指導(dǎo)市場交易;三是跨區(qū)域交易以政府為主體，如山西、重慶、四川等地可通過土地交易平臺，將宅基地騰退出建設(shè)用地指標，通過異地流轉(zhuǎn)獲得流轉(zhuǎn)收益用于支持貧困縣經(jīng)濟發(fā)展。而隨著土地要素市場成熟，政府對土地市場干預(yù)將會逐步減少，集體與農(nóng)戶作為土地供給者將逐漸成為市場交易的真正主體。

此外，在制度設(shè)計上還要彰顯宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的公平與可持續(xù)性。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，若完全歸屬于市場行為，對于提升宅基地使用權(quán)的效率是大有裨益的，但若要兼顧世代公平與可持續(xù)發(fā)展，則在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方向上要有所規(guī)定，既能滿足經(jīng)濟需要，又能推動生態(tài)、社會發(fā)展需要。

三、“三權(quán)分置”中宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的主要問題

從我國相關(guān)法律法規(guī)及相關(guān)行政性文件對宅基地產(chǎn)權(quán)規(guī)定來看，宅基地使用權(quán)只允許在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，且不得作為抵押財產(chǎn)之一，使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限大，市場流動性不強。隨著經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村宅基地及地上房屋已不再是農(nóng)村居民生活中唯一的居住場所，其保障功能已經(jīng)大大弱化，同時農(nóng)村居民對其財產(chǎn)性功能訴求日益增大。為此，有學(xué)者認為賦予農(nóng)村居民處分宅基地的充分自主權(quán)乃是物權(quán)立法的使命。在不損及公共利益的前提下賦予其流轉(zhuǎn)的自由[20]。雖然全國宅基地改革試點縣市區(qū)對宅基地“三權(quán)分置”制度進行積極探索，但受現(xiàn)有制度局限，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)仍顯不足。

（一）宅基地使用權(quán)放活的地方規(guī)范性文件有限

2018年中央一號文件中提出宅基地的“三權(quán)分置”，要求放活宅基地使用權(quán)。因在宅基地試點改革縣市區(qū)的實踐時間較短，雖然包括晉江在內(nèi)的宅基地改革試點縣出臺了不少相關(guān)文件，并對“三權(quán)”中責(zé)、權(quán)、利有一定規(guī)定，但針對全國綱領(lǐng)性的“三權(quán)分置”改革相關(guān)文件卻并未形成，在何種條件下可形成何種“三權(quán)”改革，在具體實踐中因為沒有法律條文支撐（甚至具體做法上與法律條文相沖突，如流轉(zhuǎn)范圍），全國各試點縣市區(qū)的探索還比較謹慎。晉江市在試點改革中，除了所有權(quán)有較明確的規(guī)定外，資格權(quán)與使用權(quán)還沒有出臺細則，在宅基地產(chǎn)權(quán)的權(quán)、責(zé)、利范疇上還較模糊，尚需進一步明確。尤其是使用權(quán)，雖然對使用權(quán)流轉(zhuǎn)功能趨向做了規(guī)定，但流轉(zhuǎn)的權(quán)利不明確，也影響了流轉(zhuǎn)的激勵與流轉(zhuǎn)成效。為此，需要從法律層面對“三權(quán)”權(quán)利做出較為清晰的規(guī)定，便于“三權(quán)”有效落實。

（二）宅基地使用權(quán)放活的交易環(huán)境有待提升

在全國宅基地改革試點縣（市、區(qū)）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍大都已由村集體組織內(nèi)成員間流轉(zhuǎn)擴大到縣域范圍內(nèi)集體組織成員之間流轉(zhuǎn)，但距以市場為基礎(chǔ)的對宅基地配置的要求還相距甚遠。一旦去除了賦予宅基地使用權(quán)上的身份限制，就意味著可以在更多人群（直至任何自然人）、更大空間（直至全國）范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，提高宅基地配置效率。而事實上，對現(xiàn)有法律框架下宅基地用權(quán)交易空間與人群限制，使得“三權(quán)分置”中使用權(quán)流轉(zhuǎn)并不充分，市場價格機制作用也極為有限，總體流轉(zhuǎn)效率不高，影響到宅基地財產(chǎn)性功能發(fā)揮。目前限定在鄉(xiāng)村內(nèi)部的宅基地及地上房屋交易并不能很好地實現(xiàn)資產(chǎn)價格發(fā)現(xiàn)功能[21]。

（三）宅基地使用權(quán)放活的實踐經(jīng)驗不足

我國宅基地“三權(quán)分置”改革還處于初步探索階段，表現(xiàn)在：宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范性不足，如晉江市除了所有權(quán)提法較明確外，資格權(quán)與使用權(quán)還沒有出臺具體規(guī)定;對宅基地不同流轉(zhuǎn)方式預(yù)估風(fēng)險不足，如是租賃還是轉(zhuǎn)讓，不同流轉(zhuǎn)方式存在不同操作風(fēng)險，根據(jù)法律規(guī)定，宅基地不能買賣，若轉(zhuǎn)讓沒有期限就會造成與法律沖突（轉(zhuǎn)讓就會等同于買賣），進而引起買賣雙方?jīng)_突。此外，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)驗總結(jié)有限，“三權(quán)分置”提出也僅有1年多時間，全國宅基地改革試點縣開展了以確權(quán)為基礎(chǔ)的“三權(quán)分置”改革，多以宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式方法的實踐探索為主，在宅基地使用權(quán)權(quán)利規(guī)定、流轉(zhuǎn)內(nèi)容及流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的增值收益如何在不同主體間進行合理分配等，仍需進一步實踐與創(chuàng)新。

四、推動宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對策建議

宅基地“三權(quán)分置”制度改革，重在推動宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。從當前情形來看，就需要在穩(wěn)定與落實所有權(quán)與資格權(quán)的基礎(chǔ)上，深化宅基地“三權(quán)分置”中使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革，完善現(xiàn)有制度安排，從制度與市場層面共同推動宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，并結(jié)合全國宅基地試點縣改革，以點帶面，推動宅基地使用權(quán)真正放活。

（一）明晰農(nóng)戶宅基地權(quán)利范疇

宅基地“三權(quán)分置”的前提是農(nóng)戶對自身宅基地權(quán)利范疇有明確的認識?！叭龣?quán)分置”制度設(shè)計，著重在于明晰產(chǎn)權(quán)，賦予宅基地所有權(quán)人、資格權(quán)人與使用權(quán)人不同權(quán)益范疇，進而有助于盤活宅基地使用權(quán)。吳宣恭等學(xué)者曾明確指出，以同一客體為對象的各種產(chǎn)權(quán)分離、分割時，必須嚴格規(guī)定各自的邊界，否則就會出現(xiàn)互相侵犯權(quán)利的行為，引起產(chǎn)權(quán)關(guān)系的混亂[22]，不利于使用權(quán)交易。明晰產(chǎn)權(quán)，就需要對各農(nóng)戶的宅基地及房屋范圍有明確規(guī)定，在確權(quán)基礎(chǔ)上，農(nóng)戶能夠在宅基地合理范圍內(nèi)行使自身的各項權(quán)利，包括資格權(quán)與使用權(quán)。在確權(quán)中，政府部門與村集體除了要做好宅基地精準的測量外，更要處理好確權(quán)中的各種歷史遺留問題，“一戶多宅”“一宅多戶”“超標建房”“未批先建”等確權(quán)工作，既要符合當?shù)剞r(nóng)戶實際住房需要，又要保證資格權(quán)公平與宅基地使用的有效性。

（二）推動宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度建設(shè)

由于現(xiàn)有宅基地法律具有明顯滯后性，難以適應(yīng)當前宅基地的改革要求，宅基地使用權(quán)放活，需要有法律層面的制度支撐，這也是當前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相對較為保守的主要原因。為此，建議從理論與實踐層面總結(jié)出“三權(quán)分置”改革路徑，盡快明確宅基地所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)權(quán)能設(shè)置，制定、出臺農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律條例或地方規(guī)范性文件，促進宅基地使用權(quán)在抵押、出租、轉(zhuǎn)讓、指標出售等方式方法上有新的突破，保障宅基地生存與資產(chǎn)性功能實現(xiàn)。

（三）推動以市場為基礎(chǔ)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

隨著“三權(quán)分置”下使用權(quán)人身份屬性剝離，可允許宅基地使用權(quán)在所有自然人之間流轉(zhuǎn)。在具體操作中，應(yīng)規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的程序，可將村民閑置宅基地交由村委會（或村集體經(jīng)濟組織），再由后者統(tǒng)一對外出租，統(tǒng)一與承租人簽訂合約，通過契約形式給承租人一定的權(quán)限，包括對房屋內(nèi)部的改造權(quán)、在租期內(nèi)的轉(zhuǎn)租權(quán)等，以及相關(guān)經(jīng)營活動約定。對于宅基地用于當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的配套設(shè)施改造或重建，應(yīng)當給予優(yōu)先承租權(quán)，或閑置宅基地由集體統(tǒng)一收回后再通過拍賣等形式轉(zhuǎn)讓給承讓人，應(yīng)主要用于當?shù)禺a(chǎn)業(yè)提質(zhì)增級所需。如晉江市圍頭村將部分宅基地由集體收回后轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，統(tǒng)一打包流轉(zhuǎn)給外來企業(yè)用于發(fā)展星級酒店，以彌補當?shù)匦蓍e旅游業(yè)餐飲、住宿條件檔次低等不足，又可增加集體與農(nóng)戶收益。

（四）允許退出宅基地向集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)化

2019年中央一號文件明確提出全面推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，這項舉措有利于將土地增值收益留在農(nóng)村，推動農(nóng)村整體事業(yè)發(fā)展。我國在宅基地“三權(quán)分置”改革中應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展需要，通過規(guī)劃調(diào)整，允許將閑置宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，將大部分增值收益留在農(nóng)村。在具體做法上可借鑒晉江等地的經(jīng)驗，制定《晉江市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理暫行規(guī)定》等入市政策和交易規(guī)則，明確入市條件、入市主體、入市方式、入市途徑等，做好流程規(guī)范化與公開化。通過這一運作方式，將退出的宅基地及集體建設(shè)用地作為旅游配套服務(wù)設(shè)施用地入市，獲得轉(zhuǎn)讓費，除了交納一定稅費外，其余所得款項全部留在村集體，用于發(fā)展村內(nèi)公共事業(yè)，提高村民獲得感。

（五）政府部門做好宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)指標落地管控

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，對最重要投入資源——土地的需求不斷增多，而土地供給的有限性，使得一方面需要節(jié)約集約利用土地資源，另一方面又要不斷挖掘現(xiàn)有存量建設(shè)用地的潛力，尤其在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤帶來巨大利益的激勵下，宅基地管理制度也需要適時而變，以通過更好的管理制度安排，推動宅基地利用效率提升，在轉(zhuǎn)化用途方面要有利于當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，有利于當?shù)亟?jīng)濟、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，并實現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)收益在政府、集體與農(nóng)戶之間合理分配。因宅基地多元化利用帶來財產(chǎn)性功能的不斷增強，激勵農(nóng)戶對宅基地利用態(tài)度變化，也需要調(diào)整對宅基地的管理制度與管理方式，以保證宅基地有效管理與有效使用。

（六）進一步加大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實踐探索

根據(jù)2019年中央一號文件精神，還需要拓展宅基地改革試點內(nèi)容，完善制度設(shè)計。為此，需要認真總結(jié)近年來宅基地試點工作經(jīng)驗，整理出具有可操作性的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做法，形成可普遍使用的辦法或規(guī)章制度，并予以推廣。同時，結(jié)合不同經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)實際，延長試點期限，擴大試點范圍，用試點推動宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式、方法，實現(xiàn)社會經(jīng)濟效益最大化。在流轉(zhuǎn)方向上對適合當?shù)匕l(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，如旅游、文創(chuàng)、電商等項目上予以更多傾斜，促進當?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和農(nóng)村居民就業(yè)?？傊?，不斷總結(jié)試點縣市區(qū)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實踐經(jīng)驗，這對宅基地“三權(quán)分置”制度安排設(shè)計與落實將起到重要推動作用。

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Thought on the Reform of the Transfer of Farmers' Homestead Use Right under the Background of "Three- Power Division "

Zhou Jiangmei 1? ?Huang Qicai 2? ?Zeng Yurong 1

（1. Institute of Agricultural Economics and Science Information， Fujian Academy of Agricultural Sciences， Fuzhou， Fujian， 350003; 2. Institute of Asia-Pacific Economic Fujian Academy of Social Sciences， Fuzhou， Fujian， 350001）

Abstract： The identity attribute of the homestead use right in the “three-power division” has been stripped， the institutional dilemma has been solved. Through the comparison of the use rights in the "three-power division " and "two-power division "， it can be clearly seen that the transfer scope and the transfer mode have changed greatly， and the asset function of the homestead is obvious. In the practice of releasing the homestead use right， the pilot county reform is still cautious due to the restriction of the legal system. To this end， more targeted measures are needed to promote the use right transfer， including defining the right boundary through the confirmation of power， introducing a normative system for promoting the homestead use right transfer， and using the market as allocating the redundant construction land （most of the homestead land）， conversing the surplus homestead resources into collectively-operated construction land， controlling the transfer of the homestead use right indexes.

Key Words： farmer's homestead; three-power division; the use right transfer

（責(zé)任編輯：易曉艷）

作者簡介：周江梅（1973—），女，漢族，江蘇南通人，福建省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與科技信息研究所副研究員，研究方向：農(nóng)地制度與農(nóng)村發(fā)展。黃啟才（1976—），男，漢族，湖北武漢人，福建省社會科學(xué)院亞太經(jīng)濟研究所研究員，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟與發(fā)展。曾玉榮（1964—），男，漢族，福建莆田人，福建省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與科技信息研究所研究員，研究方向：閩臺農(nóng)村經(jīng)濟。