王 學 輝，周 猷

(西南政法大學 行政法學院、地方法制研究中心，重慶 401120)

作為一種突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對措施的重大疫情信息披露機制，對規(guī)范行政權在應急管理中的運行，維護公共利益，進而保障公民基本權利的實現(xiàn)具有重要意義。但客觀來看，制度的設計未能及時適應現(xiàn)實變化的需求?！吨腥A人民共和國傳染病防治法(修訂)》(以下簡稱《傳染病防治法》)是重大疫情信息披露機制最主要的法律規(guī)范供給，但該法的制定和修改均帶有緊急立法、部門立法的顯著特征，法律實施效果難孚人意(1)緊急狀態(tài)下的立法更應當追求精確、合理和人權保障原則。緊急狀態(tài)下，行政權的設置和行使必須受到法律的規(guī)制。《傳染病防治法》在抗擊“非典”疫情后于2004年進行了重大修訂，但這部基于緊急狀態(tài)而修訂的法律只規(guī)定了醫(yī)療部門、疾病防控部門有關傳染病防治的一般程序，對于緊急狀態(tài)下行政權行使的邊界，對人權克減的限制等卻關注得較少。即便是《突發(fā)事件應對法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》亦存在諸多不嚴謹之處，未能對疫情防控實踐中一些地方政府以“通告”“命令”等行政規(guī)范性文件要求居民“閉門不出”“一經發(fā)現(xiàn)外出依文件拘留”等違法行為加以規(guī)制。這些立法疏漏反映出立法過程中政府部門將自身權利最大化和義務最小化的部門立法傾向。參見江必新：《緊急狀態(tài)與行政法治》，載于《法學研究》2004年第2期；高凜：《論“部門利益”法治化的遏制》，載《政法論叢》2013年第2期。。重大疫情信息披露包括對傳染病疫情的報告、通報和公布?！秱魅静》乐畏ā分休^為詳盡地規(guī)定了疫情內部報告、通報的工作流程，但有關疫情信息對外公開的標準、范圍和時限，以及公開信息的后續(xù)處理等卻語焉不詳，缺乏立法明確性，引起公眾對于應急事件中政府信息公開的質疑。

促使筆者進一步思考的是前武漢市市長周先旺在2020年1月27日面對媒體采訪時關于“‘新冠肺炎’疫情信息披露是否不及時”的回應。周市長回答該問題時稱：“前期對疫情信息披露不及時，是因為必須按照《傳染病防治法》，獲得授權后才能對外披露?！盵1]結合我國當前重大疫情信息披露機制及周市長的有關回應，細究之下有如下兩點疑惑：

第一，疫情信息是否屬于政府應當主動公開的政務信息？在現(xiàn)行法律體系中，政府信息公開包含五種類型：一是以反映政府行為的記錄信息為主的公開，又稱為信息公開條例特別規(guī)定的公開，系行政機關的法定義務；二是作為行政處罰手段的公開；三是作為行政程序一個環(huán)節(jié)的信息公開；四是作為政府部門職能的信息公開；五是作為政府執(zhí)法內容的信息公開[2]?！秱魅静》乐畏ā返?條、第6條規(guī)定由各級政府領導傳染病防治工作，衛(wèi)生行政部門主管、監(jiān)督本行政區(qū)域內的傳染病防治。同時，該法第38條第1款、第2款還特別規(guī)定“國家建立傳染病疫情信息公布制度。國務院衛(wèi)生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息?！笨梢?，立法已經給政府部門施以明定的法律義務。疫情發(fā)生后的信息公開，記錄著政府領導的防疫工作的運行情況，應屬于前述第一種信息公開的類型。

第二，疫情信息依法應當公開，但是否因屬于《政府信息公開條例》第14條所載明的禁止情形而不予公開，或者在程序上存在“未經授權不得公開”之限制？答案是否定的。首先，疫情信息不屬于《政府信息公開條例》第14條所指的“公開后可能危害社會穩(wěn)定的政府信息”。面對新冠肺炎帶來的社會治理風險，隱瞞不利于穩(wěn)定，只會因缺乏信息和理性而產生更大的風險。其次，《政府信息公開條例》只規(guī)定了政府主動公開和依申請公開兩種程序。即便是在依申請公開的范疇內，亦不存在“未經授權不得公開”的政府信息。最后，《傳染病防治法》第38條第3款確實規(guī)定了“傳染病暴發(fā)、流行時，國務院衛(wèi)生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息”，但該處所稱的“授權”其實另有所指。結合第38條第2款的內容來看，所謂“授權公布”只是疫情信息公開以分工負責制為一般原則的例外。并非所有疫情信息都須經過層層上報和授權，只有當疫情暴發(fā)、流行超出本行政區(qū)域之限度，疫情信息才經授權由省級政府衛(wèi)生行政部門向全社會公布。

在現(xiàn)行體制的組織和運作下，重大疫情信息披露包括行政機關內部的疫情報告、通報機制和對外的信息公開機制。對內通告和對外公開統(tǒng)一于《傳染病防治法》所構造的防治體系下，但二者的運行在邏輯上大相徑庭，反映客觀事實的疫情信息在兩種不同的運作模式下亦呈現(xiàn)出不同面向。若不對此加以區(qū)分，則難免在疫情防治過程中出現(xiàn)規(guī)則適用的誤讀和沖突。有鑒于此，本文將對重大疫情信息披露機制置于法治的語境下予以考察。因為無論是疫情的對內通告還是對外公開，都必須在法治的維度下進行。同時，本文通過檢視此次“新冠肺炎”防治工作中疫情信息披露遭遇的現(xiàn)實困境，以期完善突發(fā)事件應急管理的法治化路徑。

一、權力與權利：重大疫情信息披露的雙重邏輯

《傳染病防治法》第三章建構了我國重大疫情信息披露機制的整體框架。疫情信息披露流程大致包括如下三個環(huán)節(jié)：第一，任何機構或個人發(fā)現(xiàn)傳染病疫情，都應及時向附近疾控中心、醫(yī)療機構報告；疾控機構應調查、核實疫情信息，當疫情被確認為《傳染病防治法》規(guī)定的疾病或疾病已暴發(fā)、流行時應報告當?shù)匦l(wèi)生行政部門，再由衛(wèi)生行政部門報告其直接上級、同級政府和國務院衛(wèi)健委；第二，疫情由國務院衛(wèi)健委、縣級以上政府發(fā)現(xiàn)的，應及時通報其下轄的各級衛(wèi)生行政部門；第三，國務院衛(wèi)健委、省級政府衛(wèi)生行政部門定期對外公布疫情信息。

疫情信息披露的三個環(huán)節(jié)，包含了行政機關內部下級向上級的報告和上級對下級的通報(二者可統(tǒng)稱為對內通告)以及行政機關對外的信息公開。通過簡要的梳理，可以發(fā)現(xiàn)疫情信息的對內通告和對外公開發(fā)布，事實上體現(xiàn)出行政權力內部運行和公民知情權保障的不同邏輯。一方面，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，疫情信息是內部行政法律關系所指向的標的，信息的收集、報告和通報，反映出行政權力的縱向運作。另一方面，政府在應急管理中出于維系公共利益的考量必須公開疫情信息。理想狀態(tài)下，以疫情信息這一客觀事物為紐帶的對內通告和對外公開機制，出于防治傳染病的共同目的本應并行不悖，重大疫情披露機制中蘊含的權力運行和權利保障邏輯也不相抵牾。但應急管理中如果僅將疫情信息擴散局限于內部行政過程，勢必造成對公民基本權利的不當限制，致使整個疫情披露機制的運行陷入停滯。

(一)行政組織法視角下的疫情信息對內通告

行政組織法是疫情信息對內通告存在的基礎?，F(xiàn)代國家行政機關的基本組織形式為科層制?？茖又频幕咎攸c表現(xiàn)為權力關系明確、等級關系有序的組織結構，通過專業(yè)人員和正式規(guī)章制度來落實自上而下的政策指令[3]。《傳染病防治法》第5條第1款、第6條第1款就確立了一套層級分明的“金字塔型”的傳染病防治體系(2)《傳染病防治法》第5條第1款：“各級人民政府領導傳染病防治工作?！钡?條第1款：“國務院衛(wèi)生行政部門主管全國傳染病防治及其監(jiān)督管理工作?？h級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門負責本行政區(qū)域內的傳染病防治及其監(jiān)督管理工作。”。疫情信息的對內通告便存在于該體系當中。

在行政組織法視域下，上級機關享有向下級了解情況、領導工作的權利，下級機關需對上級履行如實報告、服從安排的義務，機關與其內部工作人員的關系亦是如此。這種上下級之間層次分明的“命令——服從關系”特征，是內部行政法律關系的核心所在。在這套行政權力運行體系下，行政公文作為行政機關內部權利義務關系的載體，無疑是連接上下級之間的橋梁。而無論是報告或者通報，都是《黨政機關公文處理工作條例》所列明的公文形式。在傳染病疫情防治中，以報告或通報的形式傳遞疫情信息，正體現(xiàn)了這種上從下令的內部行政結構?！秱魅静》乐畏ā焚x予政府行政應急權以處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件，各級政府領導傳染病防治工作，因此有權知曉疫情信息。該法又規(guī)定任何人都有報告疫情的客觀義務，疾控中心、醫(yī)療機構、公共交通機構工作人員等發(fā)現(xiàn)疫情后也必須上報。同時，根據(jù)行政法權責一致原則，若上級發(fā)現(xiàn)傳染病疫情的，應主動向同級其他部門或下級通報有關情況，否則也要承擔相應責任(3)《傳染病防治法》第66條：“縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門違反本法規(guī)定，有下列情形之一的，……依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：(一)未依法履行傳染病疫情通報、報告或者公布職責，或者隱瞞、謊報、緩報傳染病疫情的”。。

科層制是行政組織中一種理想化的組織結構。根據(jù)馬克思·韋伯的論述，科層制“為實現(xiàn)組織目標，需要將任務分配至不同崗位，不同崗位之間遵循等級原則，每一崗位之職員均需要接受上一級負責人之指揮與監(jiān)督”[4]22-25。在該架構中，疫情信息對內通告獲得了正當性和執(zhí)行力。在自上而下的權威之下，為實現(xiàn)疫情防治目標，下級須嚴格遵守和服從上級命令，按照法律和有關規(guī)定，及時、準確地上報疫情，以確保行政命令在行政機關內部有效傳達。疫情信息對內通告之義務除了來源于法律規(guī)定和科層制中上級對下級的壓力傳導外，也源自機制本身的內在理性。韋伯認為支配的持續(xù)運作需訴諸其正當性，任何命令權力的妥當性都可以基于一個具有合理規(guī)則的制度。在此制度下，當根據(jù)規(guī)則所委任之人要求服從時，服從的乃是具有一般約束力的規(guī)范而非個人[4]19-20。疫情信息對內通告之執(zhí)行同樣也基于內部報告、通報的合理性。一方面，疫情信息報告、通報機制可以使行政機關內部全面掌握相關情況。另一方面，這種通告限于行政系統(tǒng)內部一定程度上也能排除外界干擾。二者都有助于疫情防治當局作出科學合理的決策。

總之，若將疫情信息對內通告機制置于行政組織法的視角下觀察，疫情信息對內的報告、通報就是一種行政權力內部運行的程序機制，反映出特有的行政權力運行邏輯。

(二)信息公開法治視角下的疫情信息對外公開

無論對內通告抑或對外公開，都是疫情信息傳播的途徑，但后者的運作不同于前者。疫情信息的對內通告是一種行政機關內部的管理機制，體現(xiàn)了行政權的內部運行邏輯，而對外公開則以對公民知情權的保障為其邏輯起點?！秱魅静》乐畏ā贰锻话l(fā)事件應對法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》(以下簡稱《應急條例》)當中，均無“知情權”的表述。按照體系解釋，《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》和《應急條例》中規(guī)定的疫情信息的報告、通報，是疫情防控的重要措施，其著眼于政府面對公共衛(wèi)生突發(fā)事件時的內部管理。疫情信息的搜集和公布，主導權掌握在政府自己手中。政府主導疫情防控工作有法律依據(jù)及合理性，但政府行使信息公布權時仍可能發(fā)生誤判，造成對公民基本權利的實質性損害。本次疫情發(fā)生早期，湖北省、武漢市兩級政府及其有關行政部門在疫情信息披露中諸多語焉不詳?shù)谋硎鲆l(fā)了公眾的強烈質疑，便證實了我們的擔憂。

其實，疫情信息披露中的對外公開和對內通告不同，其不只是一種以信息公開促進防治的內部程序機制，而是對公民基本權利保障具有重要意義。在公共危機的應急處理中，作為公民主觀權利的知情權理應獲得尊重。

盡管知情權在現(xiàn)行憲法中并無明確的憲法規(guī)范依據(jù)，但有關“知情權”的表述早已多次出現(xiàn)在黨和國家的政策文件當中。例如黨的十六屆六中全會報告就提出“推進決策科學化、民主化，深化政務公開，依法保障公民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。”國務院2007年作的《政府工作報告》也指出“各級政府要堅持科學民主決策……依法保障公民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權?！痹诘胤搅⒎ㄖ?，亦有不少地方政府規(guī)章直接確認了公民的知情權。例如《廣州市政府信息公開條例》第1款規(guī)定：“為保障個人和組織的知情權，規(guī)范政府信息公開，增加行政活動的透明度，監(jiān)督政府機關依法行使職權，依據(jù)有關法律、法規(guī)的規(guī)定，結合本市實際，制定本規(guī)定?！薄稇椃ā返?7條、第34條和第35條分別規(guī)定公民享有監(jiān)督權、選舉權和言論自由的權利(4)《憲法》第27條第2款：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務。”第34條：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外?！钡?5條：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由?！?。知情權是實現(xiàn)三者的前提和保障，三種政治權利分別從構成、參與和監(jiān)督三個維度建構憲法體制的組織框架，并作為動力資源促進憲法體制的動態(tài)改善和良性運行。在這個意義上，知情權的功能和價值就不言而喻，其規(guī)范內涵亦在政治權利的體系邏輯及由政治權利串聯(lián)起來的憲法體制的組織和運行邏輯下得以清晰展現(xiàn)[5]。

從邏輯上來說，知情權是公民行使監(jiān)督權和言論自由權的前提。公民只有獲取到足夠多的信息，才能談得上監(jiān)督；而失去了信息公開的保障，言論自由也就無從談起，因為言論自由并非僅指發(fā)表言論的自由，也包括公民不受限制地獲取公共信息這一內涵。德國聯(lián)邦憲法法院對此曾有過一段經典論述：“在基本法秩序中，信息自由系與言論自由及出版自由等價并列，其并非僅是單純自由的言論表達與散布之權利的組成部分。此項言論自由之權利雖然系以保護經由他人接受意見為其內容；然而，此種保護卻僅系為了言論自由之緣故而保護意見表達者，至于意見接受者在此范圍內僅扮演著消極的角色。相反于此，信息自由正是自身取得信息之權利。另一方面，這種信息自由權亦為以言論表達為首之言論形成之先決要件，因為只有全面性的，借由充足的信息來源而被加以注意之信息，始能使得個人及社會之自由言論形成及表達成為可能?！盵6]因此，應當將知情權納入憲法規(guī)定的基本權利體系中加以保障。疫情信息對外公開的法理依據(jù)和憲法意義正在于此。

(三)疫情信息的對內通告和對外公開統(tǒng)攝于同一行政過程之下

傳統(tǒng)行政法學把行政行為作為研究的核心概念。在行政行為中心論的視角下，疫情信息的對內通告和對外公開因效力的不同而被視作內部行政和外部行政兩個行為。但現(xiàn)實行政中為實現(xiàn)某一特定行政目的，行政主體往往連續(xù)作出復數(shù)的行政行為或其他行為形式，這些行為之間存在著一定的關聯(lián)性，由此構成作為整體的動態(tài)過程[7]。行政過程具有目的性、整體性和動態(tài)性等特征。任何一個完整的行政活動都是復雜的連續(xù)過程，由若干環(huán)節(jié)或步驟組成并分段進行[8]。行政過程通常由目的、主體、行為形式、法律構造等要素構成。行政過程的目的，包括作為總體目的的抽象公共利益和行政過程中不同環(huán)節(jié)的具體行政任務。行政過程的主體，即行政行為的主體和相對人。行政過程的行為形式，包括了行政處分和其他行政活動方式。而行政過程的法律構造，則是指各行為形式之間的關聯(lián)，這種關聯(lián)通常由法律規(guī)范加以明確。

具體到重大疫情信息披露機制中，疫情信息不管是對內通告還是對外公開，都是為了實現(xiàn)傳染病防治這一共同的行政目的。以行政過程論的視角觀察，二者都由行政主體行使，終歸都屬于重大疫情信息披露機制下的行為形式。我國重大疫情信息披露機制展現(xiàn)出權力運行和權利保障兩種邏輯。權力運行邏輯為重大疫情信息披露機制提供制度架構，權利保障邏輯則彰顯了該機制的正當性與合理性，二者相互耦合，促使機制得以有效運轉：權力運行邏輯確保疫情信息在科層制的行政系統(tǒng)內部，以報告、通告的形式被收集、分析和求證。所謂權利保障邏輯，則表現(xiàn)為通過法律明文規(guī)定，由法定的行政部門經信息公開的方式向社會公布疫情信息。二者統(tǒng)攝于《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》和《應急條例》所規(guī)定的傳染病疫情防治體制之中。

理解上述邏輯鏈條的關鍵在于認清行政機關在疫情信息披露這一行政過程中的地位。毫無疑問行政機關是疫情信息披露的全程參與者，但其身份在對內通告和對外公開中其實分別對應著兩種邏輯。對內通告中，行政機關作為整體是該行為的主體，但細分之下，上下級行政機關還是體現(xiàn)了鮮明的主體和相對人的彼此關系——盡管這種關系不同于外部行政行為中的行政主體和相對人。在行政系統(tǒng)內部，“無授權不得為之”是一種慣常做法。但是在疫情信息對外公開的環(huán)節(jié)，行政機關有義務維系公共利益，保障公民知情權，“無授權不得為之”的內部處事原則顯然不符合信息公開的行政目標。如果在疫情信息披露中混淆了權力運行邏輯和權利保障邏輯，將這種行政慣例帶入信息公開環(huán)節(jié)，勢必會阻礙整個疫情披露機制的有效運轉，破壞行政過程的目的性和整體性。

二、兩種邏輯的混淆導致重大疫情信息披露面臨現(xiàn)實困境

本次“新冠肺炎”疫情防治中，少數(shù)地方政府官員混淆了疫情信息披露中的權力運行和權利保障邏輯，出現(xiàn)了“疫情信息未經授權不得披露”或者“公開不利于社會穩(wěn)定”等錯誤認識。之所以如此，是因為《傳染病防治法》在體例上未將疫情信息的對內通告和對外公開加以區(qū)分，把行政機關在兩種運行模式中的地位、職能混為一談。這種混淆掩蓋了法律本身所蘊含的兩種邏輯，也造成對法律認識和實施的偏差。

(一)制度設計過分偏重權力運行導致對內通告程序僵化

建立科層制的初衷是提高行政能力和效率，但如果這套權力關系明確、等級層次分明的體系不能輔之以有效監(jiān)督，層級森嚴造成的嚴密性反而會阻礙行政目的的實現(xiàn)。理想狀態(tài)下，重大疫情信息披露機制中的雙重邏輯本能并行不悖，基于權利保障邏輯的對外信息公開可以監(jiān)督內部通告的運行。來自行政系統(tǒng)外部的信息公開壓力，一般也可消弭突發(fā)事件應急處理中層層上報或下達的冗余。

但實踐運行中，疫情信息披露的權利保障功能卻被忽略，也導致外部監(jiān)督失去效力，疫情信息的內部通告發(fā)生僵化。這是因為在疫情信息披露的設置上沒有重視知情權保障。因缺少信息公開的壓力和制約，疫情信息內部通告中，任何一個層級的決策者都有可能出于其他考量因素延緩疫情信息的上報，否則何以解釋在先進的網絡系統(tǒng)下疫情信息的傳播仍舊遲延數(shù)步。此外，疫情信息公布主體過于單一且級別過高，也導致了信息內部報告程序冗長，對外公開遲滯。

(二)邏輯混淆使對內通告和對外公開機制難以形成制度合力

如前所述，對內的報告、通報機制和對外公開機制是疫情信息披露這一行政過程中的兩種行為形式，亦是彼此聯(lián)系的兩個環(huán)節(jié)。但二者畢竟有所不同。之所以確立起疫情信息對內報告、通報，是為了維持客觀的行政秩序，確保信息的有效暢通和行政命令的上傳下達，以達到防治傳染病的行政任務。疫情信息對外公開，盡管最終任務也是防治，但其更側重于基本權利的保障。

《傳染病防治法》將二者統(tǒng)一規(guī)定于第三章《疫情報告、通報和發(fā)布》，法律規(guī)范上未對二者作出明確區(qū)分，容易導致法律適用和理解上的錯誤。例如該法第38條第3款所稱的“授權公布”，就使得一些政府官員將行政系統(tǒng)內部運行中一些事項經上級授權、批準或同意才處分的慣常做法帶到信息對外公開機制來。第38條第3款所稱的“授權公布”，顯然不是指疫情信息經過授權才能公布，其意旨在于明確行政系統(tǒng)內部信息公開之主體和公開范圍之限度。該權限劃分問題位于疫情信息對內通告和對外公開兩個機制的臨界點，但本質上還是歸屬于行政系統(tǒng)內部運行的范疇之內。更進一步觀察，就算《傳染病防治法》第38條第3款所指的被授權主體是省級政府衛(wèi)生行政部門，武漢市政府、市衛(wèi)健委未在其中，但《突發(fā)事件應對法》第43條仍規(guī)定縣級以上政府處理包括公共衛(wèi)生事件在內的突發(fā)事件時，有義務發(fā)布預警信息。

由此可見，邊界的模糊會造成疫情信息對內通告和對外公開相脫節(jié)，產生“疫情信息未經授權不得披露”的誤解。權力運行邏輯對權利保障邏輯的侵入，致使重大疫情信息披露機制的合力難以發(fā)揮。

(三)邏輯混淆影響公民知情權的實現(xiàn)

如果在信息披露機制中僅看到行政權力的運行邏輯而忽視了其權利保障的內涵，只會對公民知情權的實現(xiàn)造成實質性阻礙。《傳染病防治法》籠統(tǒng)規(guī)定了國家的疫情信息公開義務，卻沒有明確信息公開的強度以保障公開機制有效運行?！墩畔⒐_條例》第14條、第15條和第16條列明了政府信息不予公開的例外：行政機關公開政府信息，不得危害國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩(wěn)定，不得涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私。此外，行政機關的內部事務信息，包括人事管理、后勤管理、內部工作流程等通常也不在公開的范圍之列。

對疫情信息的不充分披露，常見的辯解是政府需要考慮社會輿論、經濟發(fā)展等現(xiàn)實情況，即《政府信息公開條例》第14條所指的“公開后可能危害社會穩(wěn)定的政府信息不予公開”。但是，該條不構成政府在疫情防控工作中拒絕公開、遲延公開或不充分公開有關疫情信息的理由。疫情信息與一般政府信息不同，疫情信息本質上是一種風險信息，具有內容不明確、范圍不清晰、隨時處于變化當中等特征，具有高度不確定性。政府面對此類信息時，不像是公開已知的一般政府信息那樣高度明確，而是在“面對未知而決策”。疫情信息是否公布、何時公布、公布什么內容必然面臨著積極預防和公布后可能造成社會恐慌之間的考量。

每一項公共決策的作出都有其特定的政治考量，這是行政權力運行的當然邏輯，但任何政治考量都不能以犧牲公共利益為代價。穩(wěn)定社會絕不是政府拒絕公開、延遲公開疫情信息的理由。面對未知的風險，不公開既不利于社會穩(wěn)定，反而會產生更大的風險。為消除未知，更合理的做法應當是充分尊重醫(yī)生、學者、專家等在有關領域的專業(yè)知識和判斷能力，允許他們在公共領域發(fā)聲，以增強社會信賴，減少決策的風險，從而有助于做出最合理的安排。政府可以自主決定疫情信息的公布，但不可以穩(wěn)定社會為由壓制專業(yè)人士的合理討論。此次抗擊“新冠肺炎”過程中，被訓誡的李文亮醫(yī)生如今得到了社會的高度認同和深切緬懷，而湖北省、武漢市兩級政府在防控初期疫情信息公布嚴重遲滯遭到各界的抨擊。這種強烈的對比表現(xiàn)出社會公眾對疫情防控全過程公開透明的期許，同時也警示政府應充分聽取社會各界特別是專業(yè)人士的意見，“內緊外松”的信息披露機制以及不透明不公開的疫情防控措施，只會危害社會穩(wěn)定，侵害公民基本權利。

三、完善路徑：信息披露機制的重塑與公眾參與的建構

重大疫情信息披露在實踐中表現(xiàn)出來的遲滯和不透明等諸多問題，需要在行政法治的框架下加以規(guī)范。不僅要在法制方面對疫情信息的報告、通報和公布進行完善，還要堅持法治的理念，更加重視公民基本權利的保障。

(一)明確疫情信息對內通告和對外公開的程序劃分及機制銜接

《傳染病防治法》未明確疫情信息對內通告和對外公開兩種機制的界分。如前所述，這種做法導致兩種機制運行邏輯的混淆，致使信息披露不足以應對復雜多變的疫情。重大疫情信息披露的過程中，應當把對內報告、通報和對外公開機制的程序加以區(qū)分。

在疫情信息的對內通告中，形成由衛(wèi)生行政部門和疾控部門牽頭，各部門協(xié)調的報告、通報機制。借助科層制的行政系統(tǒng)內部構造，明確每一層級負責人疫情信息通告的法律責任。同時，為避免層次嚴密造成的信息傳遞延誤，應充分利用疫情防控網絡直報系統(tǒng)。當基層部門發(fā)現(xiàn)疫情，可以通過網絡直報一次性向其所有上級報告。在疫情信息的對外公開中，首要任務是以法律形式確定信息公開的主體、程序、范圍及限度等。特別是關于疫情信息公開的主體。現(xiàn)行法律規(guī)定國務院衛(wèi)生行政部門和省級政府衛(wèi)生行政部門是疫情信息對外發(fā)布的合法主體。但由于級別過高，疫情信息從收集、調查、證實到最后的公布往往需要一段時間，在此“空窗期”內，社會公眾更需要知悉疫情的發(fā)展情況。因此在正式疫情公布以前，應當允許市級、縣級政府將可能存在的疫情作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件，及時、準確地發(fā)布預警。建議疫情信息在行政系統(tǒng)內部向上報告或向下通報時，由通告的同級政府同時在本行政區(qū)域內更新疫情情況，杜絕疫情信息的“授權式”公開和不透明、不完整公開。

如此構造和完善疫情信息披露機制，一方面可以提前應對可能暴發(fā)的疫情，盡可能將突發(fā)公共衛(wèi)生事件在萌芽時期妥善處置——盡管預警并不等同于正式公布，甚至可能會被后者否定推翻，但提前防范的行政成本肯定遠小于因防控不力造成的損害，能夠最大化維護公共利益，符合行政法比例原則。另一方面，疫情信息在行政系統(tǒng)內部上報、通報的同時也一并允許通告主體更新預警信息，可以確保社會公眾和決策者同步知曉最新情況，及時做出應對策略。這體現(xiàn)出重大疫情信息披露機制中權力運行和權利保障邏輯并行的理念，通過信息公開的外部壓力監(jiān)督行政權行使。

(二)構建疫情信息披露的公眾參與機制

當突發(fā)事件發(fā)生時，多數(shù)人往往無法了解真實情況，因而陷入恐慌和秩序混亂，消除這種混亂局面的最佳效果是事實真相得以全面公開[9]。為此，政府除了主動公開相關信息以外，也應當考慮公共參與這一因素。通過公眾參與疫情信息披露過程，信息才能得到最有效地傳播。

公眾參與疫情信息披露源自公共管理中的善治理念。善治是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質為政府與公民對公共生活的合作管理[10]。公眾基于自身利益考量參與到公共討論中，進而形成公共領域，從而對行政過程施加影響。公眾參與的本義不是將公眾決策遷入到行政過程中以取代行政決策，而是通過討論匯集意見，以此形成對行政過程有一定約束力的公眾輿論，公眾輿論既不想制約權力也不想變成權力本身[11]。就此而言，強調疫情信息披露的公眾參與并非意旨以輿論替代決策，追求公共生活的合作管理也并未僭越疫情信息披露過程中行政權的運行邏輯。

因此，構建疫情信息披露的公眾參與機制，其范圍限于行政系統(tǒng)內部運行以外的信息公開場合?！秱魅静》乐畏ā焚x予國務院衛(wèi)生行政部門和省級政府衛(wèi)生行政部門以疫情信息公布主體的地位，不能被狹隘地理解為所有信息只能由政府確認無誤后才能發(fā)布。政府發(fā)布疫情信息賦予其有效性的強權背書，但不代表政府是信息源的壟斷者。面對未知的病毒和嚴峻疫情，公眾參與疫情信息對外公開，是以對話溝通、公開討論的形式促進信息及時傳播和發(fā)現(xiàn)真相。政府作為疫情信息公布主體，為確保疫情公開的準確性，只能對公共討論向社會傳遞的內容加以甄別和回應，而非任由公安機關通過訓誡的手段，把討論和傳播“新冠肺炎”有關信息的醫(yī)生作為造謠者加以懲處。構建疫情信息披露的公眾參與機制，就是要保障公眾合理參與公開討論的權利。為此，可以借鑒歐盟《違反歐盟法報告人指令》和美國《吹哨人保護法案》，出臺有關立法以保護公民在疫情防治等突發(fā)事件處理中，合理地討論、披露和對外公開與公共安全、公共利益息息相關的各類信息。立法應包含確保公共參與者免遭報復的措施，需要明確應受到處罰的針對公共參與者的各種報復行為。同時，為杜絕造謠傳謠，立法也應同時規(guī)定公共參與者對其討論、披露、傳播的信息有保持必要審慎態(tài)度的義務，若公共討論中明知是虛假信息仍故意傳播的，也要受到相應處罰。但考慮到公共參與者對信息的知曉程度、專業(yè)能力以及與行政系統(tǒng)內部決策者、專家之間的差距，應適當放寬對所謂“虛假信息”的裁量標準。應采用事后評價的標準，對公共參與者在官方正式公布信息前的討論只做回應和解釋而不施以更多干預。只有在事后評價中，認定公共參與者明知是虛假信息仍故意傳播才能施以處罰。

結 語

我們相信，本次新冠肺炎疫情發(fā)生絕不是偶然的。2003年的“非典”疫情已經讓我們深刻領會到政府誠信、信息公開的重要性，這表明在面對包括重大疫情在內的突發(fā)公共危機中，不及時公開和壓制信息是行不通的。目前，全國各省市已經陸續(xù)開展復工生產，疫情防控面臨著更大的挑戰(zhàn)，同時也更需要政府全面披露疫情信息?！叭嗣袢罕姷纳】祽环旁诘谝晃弧保鴪猿忠咔樾畔⑷^程公開就是維護人民利益的重要保障和前提。在中央全面深化改革委員會第十二次次會議上，習近平總書記強調：“要完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系。”這其中就包括了完善我國重大疫情披露機制。從長遠來看，依法治國意味著公權力的運作應時刻處于陽光之下，接受人民的監(jiān)督。而重大疫情信息披露堅持全過程公開透明，正是依法治國的應有之義。