（北京體育大學(xué) 人文學(xué)院，北京，100871）

黨的十九大報(bào)告中明確地指出，“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！泵篮蒙钚枰旧硖N(yùn)含著正義的向度：“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)”①習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利—在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[N].北京：人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28。。美好的生活離不開(kāi)正義的制度設(shè)計(jì)，如何通過(guò)正義的制度實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的良性安排以及公共利益的合理分配，就構(gòu)成了公共管理的重要議題。本文基于政治哲學(xué)的理論視角，對(duì)公共管理正義論的使命、定位、體系和邊界作出初步的探討，嘗試勾勒出公共管理正義論的基本理論體系，以期做引玉之舉。

一、美好生活與正義的訴求

作為政治哲學(xué)的核心概念，我們把正義（justice）看作是美好社會(huì)制度的首要德性設(shè)定②[美]約翰·羅爾斯.正義論（修訂版）[M]，何懷宏，何包鋼，廖申白譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009：1。，不以分配和增量正義為其目的的社會(huì)制度應(yīng)被視之為是無(wú)能的和邪惡的?！暗滦浴保╲irtue）是一個(gè)頗具古典政治哲學(xué)意味的詞匯，在亞里士多德那里，“人的德性就是使得一個(gè)人美好（good）又使得他出色地實(shí)現(xiàn)這種美好的活動(dòng)的品質(zhì)”③[古希臘]亞里士多德.尼各馬可倫理學(xué)[M].廖申白譯注.北京：商務(wù)印書(shū)館，2003：44。；它具有雙重的維度：在“知”的維度上，德性要求人們對(duì)“美好”有著選擇的意愿和選擇的能力；在“行”的維度上，德性要求人們實(shí)際地做出對(duì)“美好”的選擇并持之以恒地遵此而行。“選擇”意味著人們對(duì)于“美好”有著理性的自覺(jué)和主動(dòng)的參與，因此，德性是通過(guò)主體自身的“選擇”得以彰顯出來(lái)的。把正義與德性相聯(lián)結(jié)想要表明的是，“正義”不僅是促成社會(huì)合作、分配社會(huì)權(quán)利、調(diào)節(jié)社會(huì)利益的重要依憑，還是人類(lèi)對(duì)美好社會(huì)內(nèi)在和固有的訴求。人類(lèi)的存在具有理性反思和自我超越的維度，這一存在維度決定了人類(lèi)必然會(huì)積極地去創(chuàng)造和建構(gòu)正義的社會(huì)，以達(dá)至和獲取美好的生活。正義既是人之所為的目的和結(jié)果，也是人之所是的規(guī)定和建構(gòu)，“人之所是”說(shuō)到底是在“人之所為”過(guò)程中被人自身所建構(gòu)出來(lái)的。

“美好生活”的建構(gòu)離不開(kāi)“正義”的德性品質(zhì)。任何社會(huì)都有其普遍被認(rèn)定為是有價(jià)值的東西，諸如權(quán)利、權(quán)力、身份、地位、名譽(yù)、財(cái)富、環(huán)境、機(jī)會(huì)等等都屬這些社會(huì)善品之列。無(wú)可否認(rèn)，這些社會(huì)價(jià)值是人們對(duì)美好生活期待的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，都有其存在的正當(dāng)性與合理性。正因?yàn)槿绱耍谶@些諸般社會(huì)價(jià)值之間必然會(huì)存在著沖突，只有當(dāng)這些諸多的“價(jià)值”都被恰如其分地得以措置，我們才能稱(chēng)之為是美好的社會(huì)。用以措置這些社會(huì)具體價(jià)值的安排就構(gòu)成了社會(huì)基本制度，“正義”是用以安排社會(huì)基本制度的社會(huì)德性，它通過(guò)基本社會(huì)制度的安排以實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值在不同社會(huì)成員之間恰當(dāng)?shù)姆峙洌⒄{(diào)節(jié)社會(huì)價(jià)值之間的沖突；其實(shí)質(zhì)上是依照特定的基本價(jià)值而對(duì)社會(huì)普遍訴求的“美好”予以安排的規(guī)范，這種規(guī)范賦予了用于安排社會(huì)美好的那些制度以正當(dāng)性或正確性。正因?yàn)檎x的規(guī)范是用于評(píng)價(jià)和裁判社會(huì)制度美好與否的最為基本的標(biāo)準(zhǔn)，所以說(shuō)正義是美好社會(huì)制度的首要德性。鑒于“正義”是對(duì)諸般社會(huì)美好的措置而本身卻不能被措置，我們把正義判定為安排社會(huì)基本制度的首要價(jià)值原則，是最高層次的社會(huì)德性。

作為最高層次的社會(huì)德性，“正義”本身還只是純形式化的德性，其獨(dú)特價(jià)值在于充當(dāng)措置其他社會(huì)德性的程序，本身并無(wú)實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容規(guī)定能夠成為社會(huì)成員的直接訴求?！罢x”的形式化意味著正義并不直接就是社會(huì)成員所訴求的“美好”，其本身是“空虛的”。要想成為社會(huì)基本制度安排的規(guī)范，還需要在形式化的框架之內(nèi)填充以某種實(shí)質(zhì)性的價(jià)值，只有當(dāng)“正義”被填充進(jìn)特定的實(shí)質(zhì)性?xún)r(jià)值時(shí)才能成為社會(huì)成員所訴求的“首要德性”。這些填充進(jìn)正義框架之內(nèi)的實(shí)質(zhì)性?xún)r(jià)值構(gòu)成了正義之“義”，如果能夠按照如此實(shí)質(zhì)性?xún)r(jià)值進(jìn)行社會(huì)基本制度的安排，并使得公共利益得以分配、社會(huì)沖突得以調(diào)節(jié)，最終促成社會(huì)合作，那么我們可以說(shuō)建成了“正義的社會(huì)”。

二、公共管理及其正義

所謂的公共管理，本文理解為政府、市場(chǎng)與社會(huì)等基本的公共行為體用以安排社會(huì)公共事務(wù)、分配社會(huì)公共利益的制度性活動(dòng)。在此處，把公共管理規(guī)定成“制度性的活動(dòng)”，意在強(qiáng)調(diào)社會(huì)公共事務(wù)的安排和社會(huì)公共利益的分配是基于特定的制度框架才能得以實(shí)現(xiàn)，這種制度框架從根本上為基本行為體供給行為規(guī)范，用以調(diào)節(jié)他們各自及相互安排社會(huì)公共事務(wù)和分配社會(huì)公共利益的活動(dòng)。公共管理的制度框架從根本上來(lái)說(shuō)最終是由公共權(quán)力所規(guī)定的，它是公共權(quán)力在公共利益分配和公共事務(wù)安排領(lǐng)域中的結(jié)構(gòu)性呈現(xiàn)，反映著公共權(quán)力對(duì)公共行為體各自功能的權(quán)威性規(guī)定，以及對(duì)相互間關(guān)系的權(quán)威性安排。這其中，用以作出權(quán)威性規(guī)定和安排的價(jià)值依據(jù)就是公共管理正義的“義”之所在。正義規(guī)范的落實(shí)必須要有公共權(quán)力的介入和保障，這是任何其他社會(huì)力量所不能為之的；故此諾齊克直接就把國(guó)家看做是對(duì)正義所實(shí)施的一種壟斷①Robert Nozick，Anarchy.Stateand Utopie[M].Basic Books，1974：4。。正是因?yàn)楣补芾碚x從根本上來(lái)說(shuō)是由公共權(quán)力所確保的，所以我們把公共管理正義看作是屬于政治哲學(xué)的范疇而非道德哲學(xué)的范疇，它更多是經(jīng)由人為的制度創(chuàng)設(shè)而得以建構(gòu)的，而非單純地是經(jīng)由自然的習(xí)俗慣例而得以生成的。公共管理正義是正義規(guī)范在公共管理領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)現(xiàn)或呈現(xiàn)，它是用以安排社會(huì)公共事務(wù)、分配社會(huì)公共利益所依據(jù)的根本價(jià)值原則，能夠?yàn)楣补芾砘顒?dòng)提供始源意義上的正當(dāng)性論證。

作為公共管理的價(jià)值旨?xì)w，公共管理正義既是整個(gè)公共管理過(guò)程的邏輯起點(diǎn)，也是其終極訴求。作為邏輯起點(diǎn)，任何的公共管理活動(dòng)都應(yīng)具有相應(yīng)的公共管理正義的價(jià)值依據(jù)，能夠得到公共管理正義的正當(dāng)性辯護(hù)，具有正當(dāng)性的公共管理活動(dòng)必須建基于公共管理正義之上。而作為終極訴求，公共管理正義是任何公共管理制度安排的最終理想，盡管其本身并不能成為公共管理涵攝之主體的直接價(jià)值訴求目標(biāo)，但它卻能正當(dāng)?shù)卮胫蒙鐣?huì)各類(lèi)善品。就此而言公共管理正義只能被規(guī)定為制度正義，而不能被規(guī)定為德性正義。德性正義關(guān)注的是行為主體如何行動(dòng)才是正義的，這一正義的內(nèi)涵通常被理解為善待他人和遵守法律；而制度正義關(guān)注的則是制度安排應(yīng)如何做出才是正義的，或者說(shuō)什么樣的制度安排才能夠被視之為是善好的。公共管理正義不取代或排斥具體的社會(huì)價(jià)值，而是著力于通過(guò)制度的安排以實(shí)現(xiàn)對(duì)這些具體社會(huì)價(jià)值措置，以保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。

公共管理正義用以規(guī)范的對(duì)象是與公共事務(wù)相關(guān)的基本行為體，即政府、市場(chǎng)與社會(huì)，其作用的對(duì)象并不是與公共事務(wù)相關(guān)的具體行為體，例如說(shuō)政府職員、企業(yè)員工或社會(huì)公眾。籍此也就把公共管理正義與公共管理職業(yè)道德給區(qū)分開(kāi)來(lái)了。公共管理正義論所要處理的關(guān)鍵性議題是：應(yīng)當(dāng)如何規(guī)定政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的基本關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)安排和公共利益分配的正當(dāng)性。此處對(duì)基本行為體的關(guān)注，不是一般地談?wù)撜c市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系，而是基于公共事務(wù)的安排和公共利益的分配這一視角，通過(guò)應(yīng)然性關(guān)系的規(guī)定去實(shí)現(xiàn)的。從正義規(guī)范出發(fā)以實(shí)現(xiàn)對(duì)這些基本行為體關(guān)系的規(guī)定是強(qiáng)制性的，基本行為體不能逾越正義的規(guī)范，而必須在正義規(guī)范之內(nèi)采取行動(dòng)；公共管理正義為基本行為體的關(guān)系提供了制度性的框架，基本行為體唯有在此框架之內(nèi)展開(kāi)其行動(dòng)才能被視之為是正當(dāng)?shù)摹：茱@然，要想使公共管理正義規(guī)范的強(qiáng)制性得以實(shí)現(xiàn)，必須要借助于國(guó)家的公共權(quán)力。于此，還需辨明的是，在政治學(xué)視域下對(duì)公共權(quán)力的關(guān)注其目的在于建構(gòu)特定的統(tǒng)治秩序以實(shí)現(xiàn)特定的利益訴求，它強(qiáng)調(diào)國(guó)家力量對(duì)市場(chǎng)力量、社會(huì)力量的有效統(tǒng)攝以維護(hù)統(tǒng)治者的利益；而在公共管理正義論視域下，對(duì)公共權(quán)力的關(guān)注則意在通過(guò)公共秩序的建構(gòu)實(shí)現(xiàn)公共利益的恰當(dāng)分配，它不特別在意國(guó)家力量的統(tǒng)攝作用，而是著眼于基本行為體能夠共同發(fā)揮對(duì)公共事務(wù)的影響作用，以實(shí)現(xiàn)公共利益。因此，始終圍繞著公共事務(wù)和公共利益而不斷協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的應(yīng)然關(guān)系，就構(gòu)成了公共管理正義論的重要內(nèi)容。

三、公共管理的正義使命

把“公共利益”確認(rèn)為公共管理的根本價(jià)值之所在，從而也構(gòu)成了公共管理正義的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容。正如亞里士多德所言：“政治學(xué)上的善就是正義，而正義以公共利益為依歸?！雹賮喞锸慷嗟?政治學(xué)[M].吳壽彭譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1995：148。公共管理的正義使命就在于能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益的優(yōu)化配置與持續(xù)增量，并以此為根本原則來(lái)安排基本行為體之間的關(guān)系。公共管理正義論的核心任務(wù)就在于能夠確定這一價(jià)值，并證成這一價(jià)值。

公共管理的正義使命之所以被確認(rèn)為是公共利益，從根本上來(lái)說(shuō)這是公共管理活動(dòng)自身的特殊性所規(guī)定的。在這里要區(qū)分公共管理與政治統(tǒng)治、行政管理的不同。政治統(tǒng)治是任何政治共同體實(shí)現(xiàn)其特定秩序、獲取其特定利益的基本行為方式，無(wú)論政治統(tǒng)治采取君主制、民主制，抑或?qū)Ｖ菩问?、共和形式，都是為了?shí)現(xiàn)統(tǒng)治者的利益，這是根本的政治立場(chǎng)，即便同時(shí)要兼顧到被統(tǒng)治者的利益也是為了出于統(tǒng)治者利益維護(hù)的需要。公共管理雖然自始至終都無(wú)法擺脫政治統(tǒng)治的特定影響，因?yàn)槿魏蔚墓补芾砘顒?dòng)都是在特定的政治共同體內(nèi)部抑或之間展開(kāi)其活動(dòng)內(nèi)容的，但說(shuō)到底它是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，因此必須要能夠同時(shí)兼顧統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者，或者說(shuō)包括統(tǒng)治者自身和被統(tǒng)治者在內(nèi)的全體公眾的共同利益。公共管理的前提假定是，在政治共同體之內(nèi)，無(wú)論是統(tǒng)治者還是被統(tǒng)治者都有著共同的利益訴求，這些訴求形成了社會(huì)的公共事務(wù)；由于這些公共事務(wù)是任何私人都不愿或不能投身其中的，因此只能借助國(guó)家的公共權(quán)力來(lái)進(jìn)行供給，如此活動(dòng)就構(gòu)成了所謂的公共管理。公共管理并不否定或排斥統(tǒng)治者自身的利益或被統(tǒng)治者的利益，它只是把這些利益視之為鋪陳在公共利益基礎(chǔ)之上的、具有差異化的特殊利益。這些特殊利益并不直接地構(gòu)成公共利益的內(nèi)容，因此并不能被規(guī)定為是公共管理所追求的直接目標(biāo)。當(dāng)然在現(xiàn)代民主政治的環(huán)境之下，政治統(tǒng)治至少已經(jīng)在制度安排的形式上已經(jīng)達(dá)至全體人民統(tǒng)治的階段，公共管理與政治統(tǒng)治之間的邊界也愈加模糊，融合為一；而且隨著社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的豐富和社會(huì)權(quán)利意識(shí)的增生，公共利益的起點(diǎn)也越來(lái)越高，原本的特殊利益也越來(lái)越多地被納入到公共利益的框架規(guī)定之內(nèi)。

在主體構(gòu)成上，作為國(guó)家意志的執(zhí)行活動(dòng)，行政管理的主體是國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，但公共管理則有著更多廣闊的涵攝性。在各類(lèi)公共行為體中，政府只是公共行為體的構(gòu)成之一，盡管是眾多公共行為體中的主導(dǎo)性力量，但并不能替代、更不能排斥其他行為體的正當(dāng)性地位。正是因?yàn)楣补芾淼臉?gòu)成主體有著更為廣泛的涵攝性，所以有著較之于行政管理更多的公共性。當(dāng)然，就現(xiàn)代民主政治而言，任何政府說(shuō)到底也都是代表著全體社會(huì)公眾來(lái)執(zhí)行國(guó)家意志，因此行政管理從根本來(lái)說(shuō)也并不就比公共管理似乎更少公共性；但是公共管理更強(qiáng)調(diào)各類(lèi)公共行為體對(duì)公共事務(wù)的直接參與管理，更加強(qiáng)調(diào)各類(lèi)公共行為體對(duì)公共利益的近距離或零距離配置。而在管理的客體上，行政管理固然要同時(shí)關(guān)照政府之外社會(huì)公共事務(wù)的管理，但更為強(qiáng)調(diào)政府自身內(nèi)部事務(wù)的管理，也就是說(shuō)行政構(gòu)成要素如何實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置以達(dá)到對(duì)國(guó)家意志的有效與高效執(zhí)行。行政管理探討所要關(guān)注的核心議題是政府內(nèi)部各類(lèi)要素的配置問(wèn)題，而社會(huì)公共事務(wù)并不就是行政管理直接關(guān)注對(duì)象。公共管理盡管也強(qiáng)烈地關(guān)照公共行為體自身內(nèi)部的管理，但其聚焦點(diǎn)更多是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共事務(wù)的共治以及公共利益的共享，而且這一聚焦點(diǎn)在現(xiàn)代社會(huì)中會(huì)越來(lái)越凸顯出來(lái)。“現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)越發(fā)展，社會(huì)的公共性越強(qiáng)，與公共利益相關(guān)的公共事務(wù)必然也越來(lái)越多?！雹倭稚辛?公共管理學(xué)：定位與使命[J].公共管理學(xué)報(bào)，2006（2）：1-6。隨著社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的豐富和社會(huì)權(quán)利意識(shí)的增生，公共利益的起點(diǎn)越來(lái)越高。在這樣的背景之下不僅公共管理的主體會(huì)越來(lái)越多元化，公共管理的客體越來(lái)越多樣化，公共利益作為公共管理的正義訴求也將越來(lái)越強(qiáng)烈。

公共管理的正義使命被規(guī)定為實(shí)現(xiàn)公共利益的分配與增量，這其中有兩重涵義。第一重涵義是實(shí)現(xiàn)公共利益的分配，其基本規(guī)定是：正義的公共管理要能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益的合理分配，是在不損害社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體正當(dāng)利益的條件下能夠確保社會(huì)弱勢(shì)群體基本生活尊嚴(yán)的持續(xù)性。如此的涵義可以稱(chēng)之為公共管理的消極正義，它要求公共管理必須能夠確保弱勢(shì)群體的基本生活尊嚴(yán)，這是公共管理活動(dòng)必須始終堅(jiān)守的底線正義，突破這一底線我們可以判定該公共管理是邪惡的。是否能夠充分照顧到社會(huì)弱勢(shì)群體的基本生活尊嚴(yán)，或者說(shuō)是否具有弱者情懷，是判定公共管理是否具有“良心”的唯一依據(jù)。第二重涵義是實(shí)現(xiàn)公共利益的增量，其基本規(guī)定是：正義的公共管理要能夠確保在不損害社會(huì)弱勢(shì)群體正當(dāng)利益的條件下實(shí)現(xiàn)公共利益總量的持續(xù)增加，意即能夠促成有能力和有條件的社會(huì)成員積極地去追求其個(gè)人的自由，創(chuàng)造更多的社會(huì)價(jià)值。如此的涵義可以稱(chēng)之為公共管理的積極正義，它要求公共管理致力于推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展，能夠不斷提高公共利益的起點(diǎn)和社會(huì)成員的尊嚴(yán)水平。

作為“積極正義”的公共管理正義并不是基本行為體的絕對(duì)義務(wù)，即便沒(méi)有這一正義要求我們也不能對(duì)公共管理做出“是邪惡的”這一判斷。在現(xiàn)代社會(huì)中，公共管理主體如果直接面向社會(huì)公眾供給此種正義，顯然是對(duì)私人自由的某種干涉或侵犯；事實(shí)上，并不是每個(gè)社會(huì)成員都必須要去追求基本尊嚴(yán)之外的更高尊嚴(yán)，或者說(shuō)，并不是每個(gè)社會(huì)成員都必須要去過(guò)超越的生活。當(dāng)然這里仍然有一個(gè)基本前提預(yù)設(shè)：作為一個(gè)正常的或有理性的社會(huì)成員，都愿意維護(hù)其基本的生活尊嚴(yán)，低于或放棄基本的生活尊嚴(yán)就會(huì)被接受為是對(duì)做人基本資格的放棄，這是公共管理必須要予以維護(hù)的；雖然不能要求社會(huì)成員必須要追求更高的尊嚴(yán)，但作為公共管理的應(yīng)有義務(wù)，積極正義應(yīng)該通過(guò)公共的制度設(shè)計(jì)以提供社會(huì)成員個(gè)人追求更高尊嚴(yán)所需的制度環(huán)境，在此環(huán)境中公共利益的持續(xù)增量能夠藉由市場(chǎng)自身的力量和社會(huì)自身的力量而得以實(shí)現(xiàn)，意即公共管理正義在確保社會(huì)成員基本尊嚴(yán)的前提下也同時(shí)能夠確保他們對(duì)更高尊嚴(yán)追求的開(kāi)放性。公共管理的積極正義是要通過(guò)公共制度的供給以保障社會(huì)成員追求利益增量和尊嚴(yán)提升的主體地位；換言之，雖然并不是每個(gè)社會(huì)成員都必須都要去過(guò)超越的生活，但是公共管理積極的正義規(guī)范要能夠給社會(huì)成員提供去追求超越生活所必需的制度條件。

四、公共管理正義論的定位

就實(shí)踐的角度而言，公共管理關(guān)涉的是人類(lèi)的公共生活，在古典政治哲學(xué)語(yǔ)境中，亦即政治的生活。亞里士多德把此種生活與享樂(lè)的生活、沉思的生活相并稱(chēng)②亞里士多德.尼各馬可倫理學(xué)[M].廖申白譯注.北京：商務(wù)印書(shū)館，2003：11。，公共管理正義論顯然屬于政治生活的構(gòu)成層次，亞里士多德明言此類(lèi)生活是以正義為依歸的生活③亞里士多德.政治學(xué)[M].吳壽彭譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1995：9。。作為人類(lèi)實(shí)踐生活所能達(dá)至的最高層次，政治生活是人類(lèi)經(jīng)由家庭、村坊等自然生長(zhǎng)至城邦后的狀態(tài)，它意味著人類(lèi)獲得了完全的自給自足，最終實(shí)現(xiàn)了“美好的生活”，人只有在政治生活中才能獲取其本質(zhì)的規(guī)定性。以公共利益為依歸的正義是政治生活所訴諸的最高的“美好”，正宗的政制與變態(tài)的政制也據(jù)此得以劃分。由此我們可以說(shuō)，公共管理正義論是對(duì)亞里士多德意義上政治生活的關(guān)照，它意在確定人類(lèi)美好的行為和正義的行為。這顯然不同于追求動(dòng)物式快樂(lè)的享樂(lè)生活和追求純粹理性的沉思生活，公共管理正義論是對(duì)“美好生活”的追求，它意味著人們意識(shí)到“美好”并努力地把這種“美好”給實(shí)現(xiàn)出來(lái)，它是人們現(xiàn)實(shí)的行動(dòng)，指向社會(huì)所共享的那些價(jià)值訴求。

古典語(yǔ)境下，人類(lèi)生活類(lèi)型是依照層次高低來(lái)進(jìn)行劃分的。這就意味著多數(shù)人所追求的“享樂(lè)的生活”就處在較低的層次，需要被政治的生活所統(tǒng)領(lǐng)，以便能夠逐步擺脫私人欲望的支配而提升至公共的優(yōu)良生活狀態(tài)之中。如此的論斷，在現(xiàn)代政治哲學(xué)的語(yǔ)境之內(nèi)是斷難被接受的。在現(xiàn)代語(yǔ)境之內(nèi)，人類(lèi)生活往往被劃分為經(jīng)濟(jì)生活、政治生活、文化生活以及社會(huì)生活等等，它呈現(xiàn)了人類(lèi)生活的豐富性，它是水平展開(kāi)的類(lèi)型劃分，每種類(lèi)型都具有其獨(dú)立的和平等的存在價(jià)值。公共管理雖然其重要的論題是對(duì)政治生活的回應(yīng)，但同時(shí)也涵攝或覆蓋其他的人類(lèi)生活類(lèi)型，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)生活、文化生活還是社會(huì)生活等都離不開(kāi)公共管理正義的制度安排；換言之，公共管理關(guān)涉公共生活。但公共管理正義并不直接規(guī)定人類(lèi)各種生活類(lèi)型的具體內(nèi)容，它只是調(diào)節(jié)不同社會(huì)成員不同生活樣態(tài)之間的關(guān)系，不僅要能夠確保這些生活類(lèi)型之間共存的正當(dāng)性權(quán)利，還要能夠把這些生活類(lèi)型統(tǒng)攝在“美好生活”這一理念之下。無(wú)論任何的社會(huì)成員，無(wú)論任何的生活類(lèi)型，其正義的邊界就在于對(duì)“美好生活”的要作出全體共同的和相互體認(rèn)的承諾。公共管理正義屬于人類(lèi)公共生活的范疇，其意在通過(guò)具有普遍性和強(qiáng)制性的正義規(guī)范來(lái)調(diào)節(jié)和安排人類(lèi)的公共生活，從而最終確保每一社會(huì)成員正當(dāng)?shù)乃饺松睢９补芾肀M管是以公共生活為其直接的行動(dòng)面向，但其并不否定或排斥私人生活，而是要積極促成和保障私人生活，并消解私人生活對(duì)公共生活本身的挑戰(zhàn)。換言之，公共管理正義論是通過(guò)安排公共生活以最終實(shí)現(xiàn)私人生活的自由展開(kāi)；公共生活只是公共管理正義論的直接對(duì)象，私人生活才是其終極性目標(biāo)之所在。

從理論的角度來(lái)看，公共管理正義論并不準(zhǔn)備為公共管理的現(xiàn)實(shí)活動(dòng)引入某種特定的理論范式，也不確立具體的行動(dòng)規(guī)范。公共管理正義論的構(gòu)成內(nèi)容并沒(méi)有超出公共管理現(xiàn)實(shí)活動(dòng)的范圍，無(wú)論是公共利益還是社會(huì)公平，亦或平等與自由、公平與效率等等都是公共管理日常活動(dòng)中現(xiàn)有的資源，這些理論資源構(gòu)成了公共管理正義論進(jìn)行內(nèi)容體系確定的直觀素材。因此，作為一門(mén)學(xué)科來(lái)研究，公共管理正義論是對(duì)現(xiàn)有素材的理論梳理和關(guān)系辨析，而不是理論創(chuàng)建和范型導(dǎo)入，不能夠給出公共管理活動(dòng)以永恒且普遍的真理。換言之，公共管理正義論無(wú)意于正義規(guī)范的創(chuàng)建，它只是面向公共管理的日常活動(dòng)而探析現(xiàn)有可作為理論資源的那些正義規(guī)范的生成機(jī)制、相互關(guān)系以及制度化過(guò)程，給出公共管理現(xiàn)實(shí)活動(dòng)得以展開(kāi)所應(yīng)遵循的一般性的正義規(guī)范或正義精神。公共管理正義論更不確定具體的公共管理行動(dòng)規(guī)范，這主要是因?yàn)楣补芾碚x論只是梳理和辨明公共管理基本價(jià)值觀念以及由此所應(yīng)確定的基本制度框架，這距離現(xiàn)實(shí)直接的行動(dòng)展開(kāi)及其方案的擬定還有著相當(dāng)長(zhǎng)的路程。另一方面，在公共管理基本行為體之下存在著巨量多樣的具體行動(dòng)者以及無(wú)限豐富的行動(dòng)場(chǎng)景，都需要適時(shí)的行動(dòng)規(guī)范。這些既不是公共管理正義論所能涵攝的，也不是公共管理正義論所應(yīng)涵攝的，公共管理正義論如果沉溺于如此的行動(dòng)規(guī)范則必然會(huì)因現(xiàn)實(shí)的瑣碎而喪失理論的普遍性。

從公共管理具體行動(dòng)者來(lái)說(shuō)，公共管理正義論所給出的一般性的正義規(guī)范或正義精神需要卓越的公共管理者依據(jù)具體的行動(dòng)場(chǎng)景適時(shí)地加以應(yīng)用。再次借用亞里士多德的知識(shí)分類(lèi)體系，我們可以判定公共管理正義論是典型的“實(shí)踐知識(shí)”而非“理論知識(shí)”?！袄碚撝R(shí)以追求真理為目的，而實(shí)踐知識(shí)以功用為目的，盡管實(shí)踐的人也要思考事物是什么，但他們不從永恒方面去研究，只考慮當(dāng)前有關(guān)的事情?！雹賮喞锸慷嗟?形而上學(xué)[M].吳壽彭譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1983：33。作為以功用為其目的的實(shí)踐知識(shí)，公共管理正義論并不肩負(fù)理論范式創(chuàng)建的責(zé)任。它固然要充分的吸納現(xiàn)有理論知識(shí)的資源，甚至需要回溯這些理論資源的思想史淵源，同樣也會(huì)作出基于理論推論的某種展望，但它重要的任務(wù)是努力探尋或確定能為卓越公共管理者所擁有和應(yīng)用的正義規(guī)范和正義精神。

五、公共管理正義論的體系

依據(jù)公共管理正義論的性質(zhì)定位，可以判定其所關(guān)注的對(duì)象應(yīng)包括三個(gè)層次的內(nèi)容：（1）基本價(jià)值原則的構(gòu)成以及相互之間的邏輯關(guān)系；（2）依據(jù)基本價(jià)值原則所作出的用以規(guī)定基本行為體關(guān)系的制度框架；（3）基本價(jià)值原則藉由制度框架而得以實(shí)現(xiàn)的內(nèi)外部條件。既然把公共管理正義看作是政治哲學(xué)意義上的正義論在公共管理活動(dòng)中的應(yīng)用，那么，公共管理正義論也就僅限于對(duì)公共管理正義做規(guī)范性的探討，而不涉及對(duì)公共管理操作性方案的制定。公共管理正義論更無(wú)意于也無(wú)力于對(duì)公共管理學(xué)中其他構(gòu)成內(nèi)容進(jìn)行取代，或作出全面的解釋?zhuān)皇菍?duì)公共管理的價(jià)值基礎(chǔ)和理論前提予以反思、追問(wèn)和證成。

（一）公共管理基本價(jià)值原則的構(gòu)成

探討“基本價(jià)值原則的構(gòu)成以及相互之間的邏輯關(guān)系”，屬于公共管理正義論的基礎(chǔ)理論部分。其任務(wù)是確認(rèn)公共管理正義的基本價(jià)值及其相互關(guān)系，包括公共管理正義所由從出的公共生活與公共利益應(yīng)如何做出規(guī)定，特別是要處理平等與自由、公平與效率這兩對(duì)價(jià)值的關(guān)系定位問(wèn)題。正義作為最高層次的社會(huì)德性，本身還只是純形式化的德性，它需要填充以實(shí)質(zhì)性的價(jià)值原則，才能進(jìn)行社會(huì)基本制度的安排，使得利益得以分配、沖突得以調(diào)節(jié)，最終促成社會(huì)合作。這種實(shí)質(zhì)性的價(jià)值原則構(gòu)成了公共管理正義論的基本內(nèi)容規(guī)定，它必須契合于社會(huì)成員對(duì)公共利益和社會(huì)公平的直覺(jué)觀念。眾所周知，現(xiàn)代社會(huì)的基本價(jià)值是自由與平等，現(xiàn)代政治哲學(xué)把正義建立在這兩大基本價(jià)值之上，或傾向于自由，或傾向于平等，或力圖兼容自由與平等。公共管理正義作為現(xiàn)代政治哲學(xué)的重要議題，其基本內(nèi)容規(guī)定也在此范圍之內(nèi)，如何在公共管理的視域中判斷自由與平等，并確定兩者的優(yōu)先關(guān)系，就構(gòu)成了公共管理正義論的基本理論議題。同時(shí)，公共管理作為融合政治與管理為一體的綜合性活動(dòng)，深受政治學(xué)和管理學(xué)雙重影響。在這雙重影響之下，公平與效率的價(jià)值張力就被凸顯出來(lái)，就公共管理的發(fā)展歷程來(lái)看，公平與效率這兩大價(jià)值交替支配著學(xué)科的理論范型和公共管理的實(shí)務(wù)進(jìn)展。雖然已有頗多的文獻(xiàn)對(duì)這兩對(duì)價(jià)值的關(guān)系進(jìn)行了相當(dāng)豐富的探究，但公共管理依然在公平-效率這一價(jià)值鏈條的兩端游移不定。與自由和平等的優(yōu)先序列不同，公平與效率這兩者更多的是層次位列關(guān)系，這需要更進(jìn)一步地從政治哲學(xué)而非經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論視角切入分析①李小科.公平與效率研究中的“教條”預(yù)設(shè)——透析“公平”與“效率”之間的邏輯層次[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007（03）：47-54。。

（二）公共管理基本行為體的制度框架

公共管理正義論在制度安排上所要導(dǎo)出的是“依據(jù)基本價(jià)值原則所作出的用以規(guī)定基本行為體關(guān)系的制度框架”，其任務(wù)是要辨明公共管理中基本行為體的構(gòu)成層次，以及相互之間的關(guān)系。在公共管理正義論的層次上，所關(guān)注的行動(dòng)主體被判定為基本的行為體，即通常所說(shuō)的政府、市場(chǎng)與社會(huì)這三個(gè)構(gòu)成。因此，公共管理正義論所致力探究的是用于確定這三個(gè)基本行為體相互關(guān)系的制度框架及其正當(dāng)性的依據(jù)。又考慮到政府是這三個(gè)基本行為體中唯一的始終以公共利益為直接依歸的主體，所以三者關(guān)系實(shí)際上主要展現(xiàn)為政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系以及政府與政府之間的關(guān)系，后者直接指向的是全球治理視域下的公共管理正義?；诙ㄎ徽c市場(chǎng)的關(guān)系，其結(jié)論似乎已經(jīng)是顯而易見(jiàn)并廣為人知，但如果要嚴(yán)格地從公共利益的角度來(lái)厘定這兩者之間的關(guān)系，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未取得即便是原則上共識(shí)。對(duì)這一關(guān)系的厘定需要借助于公平與效率這一價(jià)值張力的先在判定，事實(shí)上，政府與市場(chǎng)的關(guān)系一直未能得到有效的處理，其根本原因就在于公平與效率這一對(duì)價(jià)值被含混的運(yùn)用在了政府與市場(chǎng)這兩者身上。雖然我們要得出充分的結(jié)論需要綜合考慮自由主義與社群主義雙方的多少有些異質(zhì)性的觀點(diǎn)，但結(jié)論決不是這兩種主義的簡(jiǎn)單混合，需要作出獨(dú)立的判斷。而就政府與社會(huì)之間的關(guān)系，在現(xiàn)代政治話語(yǔ)體系之間往往被表述為國(guó)家與社會(huì)之間的二元關(guān)系。當(dāng)然這種二元關(guān)系既可以從政治學(xué)角度來(lái)理解，也可以從社會(huì)學(xué)角度來(lái)理解，但在此這一關(guān)系還應(yīng)被置于“如何實(shí)現(xiàn)公共利益分配”的公共管理視域內(nèi)進(jìn)行處理。國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系的判定，取決于平等與自由這一對(duì)價(jià)值之間關(guān)系的先行判定；當(dāng)然，這種先行判定也決不可單純地在純粹抽象的概念層面通過(guò)邏輯的演繹而做出，這也是眾多學(xué)者深究卻未能做出成效的致困因素。

在公共管理正義論的層面上，政府與政治之間的關(guān)系指向基于全球公共利益的分配不同主權(quán)單位之間的相互關(guān)系。隨著全球化的不斷擴(kuò)展，全球性的公共利益已然產(chǎn)生并持續(xù)擴(kuò)展，全球治理已然成為了需要理論界和實(shí)務(wù)界積極回應(yīng)的嚴(yán)肅課題，盡管全球治理的參與主體較之于國(guó)家治理會(huì)有著更為多元的行動(dòng)主體，但毫無(wú)疑問(wèn)主權(quán)國(guó)家政府始終都是這些多元主體中最為重要的行動(dòng)力量。在全球治理的層面上，公共管理正義論實(shí)際上也就是全球正義論。主權(quán)國(guó)家政府間關(guān)系需要基于全球公共利益的分配而進(jìn)行調(diào)節(jié)或安排，全球正義就是要為這種調(diào)節(jié)或安排提供正當(dāng)性支持的價(jià)值原則；盡管受制于主權(quán)國(guó)家理論的局限和現(xiàn)實(shí)的壁壘，全球正義在當(dāng)下看來(lái)依然遙遙無(wú)期，但不斷醞釀蓄積的全球公共利益使得我們必須直面全球正義。

（三）公共管理正義論得以實(shí)現(xiàn)的條件

公共管理正義論著力于探討能夠?yàn)楣怖娴墓椒峙涮峁┗A(chǔ)性?xún)r(jià)值原則的正義規(guī)范，其理論探討的目標(biāo)盡管不是直接導(dǎo)出具體的政策，而是提供政策得以產(chǎn)出的正義原則，但是需要給出如此正義原則能夠向具體政策轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)性條件。有意識(shí)的公共管理活動(dòng)是現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物，其正義訴求的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于與人們對(duì)現(xiàn)代社會(huì)直覺(jué)觀念的符合。現(xiàn)代社會(huì)把基于主體性的自由權(quán)利充分地歸之于個(gè)人，這意味個(gè)人自我設(shè)定和自我實(shí)現(xiàn)其社會(huì)行動(dòng)目標(biāo)，并且個(gè)人對(duì)其社會(huì)行動(dòng)結(jié)果負(fù)責(zé)。盡管社會(huì)成員私人的自由行動(dòng)存在著巨大的差異性，但這并不否定社會(huì)成員都具有自由行動(dòng)的普遍性訴求，社會(huì)成員對(duì)自由行動(dòng)的普遍性訴求構(gòu)成了公共利益內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性規(guī)定。于是，國(guó)家的責(zé)任或政府責(zé)任被規(guī)定應(yīng)當(dāng)為個(gè)人的自由行動(dòng)提供必要的條件供給和制度保障，公共管理的正義就在于能夠通過(guò)公共制度的輸出以確保每一社會(huì)成員個(gè)人能夠自由行動(dòng)，公共制度需要給社會(huì)成員自由行動(dòng)提供正當(dāng)性的程序保證，又要能夠?qū)ο拗粕鐣?huì)成員自由行動(dòng)的障礙予以消除，并對(duì)不能自由行動(dòng)的社會(huì)成員予以補(bǔ)償——當(dāng)然所說(shuō)的自由是指與他者自由相容的自由，此文不述。前者是公共管理程序正義的內(nèi)容構(gòu)成，而后者則是公共管理實(shí)質(zhì)正義的內(nèi)容構(gòu)成。程序正義是實(shí)現(xiàn)公共管理正義的基本前提，它至少確保了公共管理正義在形式上的實(shí)現(xiàn)，為社會(huì)成員自由行動(dòng)做出了必要的制度承諾。但僅有程序正義尚不足以實(shí)現(xiàn)公共管理正義，它只是為社會(huì)成員的自由行為提供了公平的制度機(jī)會(huì)；然而受限于各種現(xiàn)實(shí)的情境，社會(huì)成員自由行動(dòng)無(wú)論是在其行動(dòng)起點(diǎn)上還是在最終的行動(dòng)結(jié)果上，都存在著如此嚴(yán)重的差異，以至于部分社會(huì)成員連自由行動(dòng)的基本條件或基本資格都無(wú)法獲取。聽(tīng)任如此情況的發(fā)生而無(wú)動(dòng)于衷，無(wú)論如何都不應(yīng)被視作為“美好的”社會(huì)制度。因此，優(yōu)良的公共管理需要充分照顧到社會(huì)成員在其行為起點(diǎn)和行動(dòng)機(jī)會(huì)上的公平，公共管理所訴求的正義的終極狀態(tài)需要實(shí)質(zhì)性地給實(shí)現(xiàn)出來(lái)。如果說(shuō)程序正義只是給公共管理正義的實(shí)現(xiàn)提供了必要條件，那么實(shí)質(zhì)正義則給公共管理正義的實(shí)現(xiàn)提供了充分的條件，借助于積極的制度安排，社會(huì)成員的自由行動(dòng)能夠獲得較為公平的起點(diǎn)和機(jī)會(huì)。很顯然，與程序正義的抽象規(guī)定不同，實(shí)質(zhì)正義需要充分考量不同情境之下的相對(duì)具體的行動(dòng)方案，再加上對(duì)“公共利益”這一公共管理對(duì)象的內(nèi)涵界定本身就極具情境性，公共管理實(shí)質(zhì)正義僅借助公共的制度設(shè)計(jì)和制度運(yùn)行是無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)的，它還需要公共管理者較為充分的正義素養(yǎng)：不僅具有自覺(jué)且強(qiáng)烈的正義情感，而且還要具有堅(jiān)定且明智的正義能力。具有充分正義素養(yǎng)的公共管理者我們稱(chēng)之為“卓越的公共管理者”，卓越的公共管理者是公共管理正義的“行政官員”和“司法官員”：一方面，作為聯(lián)結(jié)抽象正義規(guī)范與具象正義情境的能動(dòng)性力量，他們把正義規(guī)范“合情合理地”應(yīng)用于現(xiàn)實(shí)情境之中，在秉承公共管理正義精神的同時(shí)充分融合社會(huì)公眾的正義直覺(jué)；另一方面，作為現(xiàn)實(shí)公共利益分配中價(jià)值沖突的裁決者，他們運(yùn)用公共管理的正義精神安時(shí)處順地判定公共管理的現(xiàn)實(shí)情境，維持正義的社會(huì)制度，傳播正義的社會(huì)能量。在這一能動(dòng)落實(shí)意義上可以說(shuō)，公共管理者的敗壞是公共管理正義的最大敗壞；公共管理正義論的重要內(nèi)容之一就是要著力培育卓越的公共管理者，因?yàn)樗麄兾ㄒ徽?dāng)?shù)慕巧姑前缪菝篮蒙鐣?huì)良心的看護(hù)者。

六、公共管理正義論的邊界

公共管理正義論是通過(guò)對(duì)公共管理活動(dòng)得以展開(kāi)所依憑的基本價(jià)值原則的研究，給出公共管理活動(dòng)正當(dāng)性的評(píng)價(jià)和正當(dāng)性的規(guī)范。在此需要辨明公共管理正義論與公共管理倫理學(xué)的學(xué)科邊界，因?yàn)楹笳咄瑯右彩菍?duì)公共管理活動(dòng)中相應(yīng)價(jià)值原則和正當(dāng)規(guī)范的關(guān)注。

公共管理倫理學(xué)是公共管理學(xué)與倫理學(xué)的交叉學(xué)科，一般而言，它是對(duì)公共管理者職業(yè)道德的關(guān)注，“研究公共管理者職業(yè)道德生成的基礎(chǔ)和前提，試圖為公共管理者提出系統(tǒng)的職業(yè)道德規(guī)范體系”?？紤]到現(xiàn)代社會(huì)治理可以看作是建立在倫理關(guān)系基礎(chǔ)之上的、以道德為軸心的治理模式，因此，廣義上的公共管理倫理學(xué)還應(yīng)“致力于從歷史發(fā)展的必然性中去尋求社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的倫理化，通過(guò)對(duì)倫理關(guān)系的研究去探討倫理的制度化，進(jìn)而，在對(duì)倫理制度化建設(shè)的思考中去認(rèn)識(shí)道德的功能”①?gòu)埧抵?公共管理倫理學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009：4-6。?，F(xiàn)代社會(huì)本質(zhì)上乃是基于理性的法理型社會(huì)，這需要我們把某種特定的倫理關(guān)系向公共制度進(jìn)行轉(zhuǎn)化，或者將公共制度依照某種特定的倫理關(guān)系來(lái)設(shè)計(jì)，但特定的倫理關(guān)系應(yīng)當(dāng)指向倫理主體所秉持的基本價(jià)值觀念。的確，公共管理正義論與廣義的或泛化的公共管理倫理學(xué)存在著若干論域的重合，例如庫(kù)珀所說(shuō)的公共利益，“負(fù)責(zé)任的行政人員必須能夠把公共利益作為自己的職業(yè)指南，并把這一指南內(nèi)化為自己的內(nèi)心信念，以自己的行為方式體現(xiàn)行為與這一信念之間的一致”②[美]特里·L·庫(kù)珀.行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑（第五版）[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010：6。。但我們?nèi)孕鑼?duì)兩者加以嚴(yán)格的限定，這兩者是道德哲學(xué)與政治哲學(xué)之間的區(qū)別。

單就作為職業(yè)道德來(lái)說(shuō)，公共管理倫理學(xué)是應(yīng)用倫理學(xué)的分支學(xué)科，它屬于道德哲學(xué)的范疇，而公共管理正義論則屬于政治哲學(xué)的范疇。盡管我們可以把道德哲學(xué)看作是政治哲學(xué)的基礎(chǔ)，但不可否認(rèn)道德哲學(xué)是以道德規(guī)范作為其研究對(duì)象，這根本不同于以正義規(guī)范為研究對(duì)象的政治哲學(xué)。道德規(guī)范具有相當(dāng)濃郁的情境性，這種情景性意味著道德規(guī)范在應(yīng)用于不同的行為主體和不同的場(chǎng)合，對(duì)行為正當(dāng)性的判定允許存在著足夠多的解釋空間。這與政治哲學(xué)中正義規(guī)范的普遍性要求有著實(shí)質(zhì)性的差異?！罢x原則或規(guī)范一旦確立，它就需要得到嚴(yán)格的施行，不因特殊的個(gè)人或特殊的情況而有例外”③韓水法.正義規(guī)范的普遍性與實(shí)質(zhì)嘉益分配[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2003（03）：11-21。，其不特別考慮行為發(fā)生的情境性。如此而言，正義規(guī)范也就有著道德規(guī)范所不具有的、對(duì)外在行為的強(qiáng)制性，強(qiáng)調(diào)對(duì)實(shí)際發(fā)生行為的性質(zhì)界定，只要違背正義規(guī)范則必須要對(duì)此行為予以對(duì)等的懲罰。而公共管理倫理在其現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中就缺乏公共管理正義所具有的嚴(yán)格性，在很大程度上毋寧說(shuō)它更多具有道德呼吁或道德倡議的色彩。

作為道德哲學(xué)的論題，公共管理倫理更多是靠行為主體道德自覺(jué)而發(fā)揮作用的內(nèi)在限制，但作為政治哲學(xué)的論題，公共管理正義則是靠制度性的安排強(qiáng)制性地發(fā)揮作用的外在限制，而這就是政治哲學(xué)的功效之所在。要知道，道德譴責(zé)只會(huì)對(duì)那些具有道德感的人產(chǎn)生作用，因此公共管理倫理要想發(fā)揮作用，其重要的課題之一就是培育公共管理具體行為主體的道德情感和道德素養(yǎng)，沒(méi)有內(nèi)在良心機(jī)制，公共管理倫理就無(wú)法真正落實(shí)。但正義規(guī)范產(chǎn)生作用無(wú)關(guān)乎行為主體是否具有正義感，只要行為違背正義規(guī)范的要求，那就必須接受來(lái)自制度安排的相應(yīng)懲罰。公共管理正義在其運(yùn)用中并不排斥或否定行為主體的動(dòng)機(jī)，但它并不特別關(guān)照行為動(dòng)機(jī)，無(wú)論這一動(dòng)機(jī)是否合乎理性或合乎情理，而是僅依憑具有穩(wěn)定性和普遍性的正義制度設(shè)計(jì)而實(shí)施對(duì)基本行為體的行為強(qiáng)制。就此而論，可以說(shuō)不存在正義譴責(zé)，只存在正義補(bǔ)償；正義規(guī)范的落實(shí)乃是真真切切的現(xiàn)實(shí)行動(dòng)，而非道義上的說(shuō)教。

公共管理正義的主體與公共管理倫理的主體有著層次上的差異，前者是基本行為體，而后者則是具體行為體?；拘袨轶w并不是純粹抽象的規(guī)定，而是包含所有特殊行為體在內(nèi)的普遍性規(guī)定，例如各級(jí)政府、各類(lèi)企業(yè)、各種社會(huì)組織以及各個(gè)主權(quán)國(guó)家等。公共管理正義必須秉承“公平”的原則，不指向公共管理活動(dòng)過(guò)程中扮演具體角色的行動(dòng)者，面對(duì)任何的特殊行為體時(shí)只是把他們一視同仁地當(dāng)作那個(gè)整體意義上基本行為體來(lái)看待。公共管理倫理則必須指向具體的行動(dòng)者，也就是具有明確指向的公共管理人員，包括公共管理官員和公共管理職員。在這一點(diǎn)上，行政倫理學(xué)有著更為明確的指向，亦即行政管理過(guò)程中的行政領(lǐng)導(dǎo)和行政人員。當(dāng)然，也有學(xué)者指出政府與自然、政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的倫理關(guān)系也應(yīng)包括在行政倫理關(guān)系之內(nèi)④劉祖云.行政倫理關(guān)系研究[M].北京：人民出版社，2007：41-42。，但很顯然這是基于對(duì)道德哲學(xué)和政治哲學(xué)相混淆而做出的判定，不僅是對(duì)行政倫理研究范圍的不當(dāng)放大，而且也是把所有行政關(guān)系泛倫理化的表現(xiàn)。事實(shí)上，政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的關(guān)系在現(xiàn)代政治哲學(xué)語(yǔ)境之內(nèi)應(yīng)當(dāng)確定為明晰的法理關(guān)系，訴諸于明確的、穩(wěn)定的、公開(kāi)的、強(qiáng)力的基本制度框架來(lái)予以保證的，而決不可把這種保證訴諸于具體行為體的道德自覺(jué)或道德素養(yǎng)。

最后，與公共管理正義比較接近的概念還有行政正義。行政正義通常被視為是行政活動(dòng)中的正義，它表明諸如行政權(quán)力運(yùn)行、行政決策過(guò)程的、行政制度安排等等行政活動(dòng)具有合理性、合法性或正當(dāng)性，依據(jù)行政正義可以對(duì)行政活動(dòng)作出相應(yīng)的評(píng)判①王峰.找尋公共行政正義：理論探討與實(shí)踐反思[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014：71-74。。行政正義實(shí)際上是屬于行政倫理的研究范圍的概念，它是針對(duì)行政活動(dòng)主體而提出來(lái)的職業(yè)道德要求，行政官員和行政職員應(yīng)按照正義的道德規(guī)范來(lái)展開(kāi)其行政活動(dòng)。較之于行政正義，公共管理正義則有著更為廣泛、更為嚴(yán)格的使用要求。就廣泛性而言，公共管理正義盡管也必然存在著對(duì)公共管理行為主體的正義情感和正義行動(dòng)上的相應(yīng)要求，但核心關(guān)注點(diǎn)決不囿于職業(yè)道德的范圍，而是著眼于探討安排公共事務(wù)、分配公共利益所依憑的正當(dāng)性原則。其關(guān)涉的是基本行為體，是對(duì)這些基本行為體關(guān)系進(jìn)行制度安排所依賴(lài)的價(jià)值原則的確認(rèn)與證成。公共管理正義對(duì)平等與自由、公平與效率等基本價(jià)值的邏輯規(guī)定，它本身也并非絕緣于諸如經(jīng)濟(jì)正義、政治正義、法律正義、社會(huì)正義甚至行政正義。它既有賴(lài)于與這些領(lǐng)域正義的直觀性判斷相符合，也把自己體現(xiàn)在這些領(lǐng)域的正義論題之中。而就嚴(yán)格性而言，公共管理正義乃是與國(guó)家公共權(quán)力緊密相關(guān)的。這意味著用于安排公共事務(wù)、分配公共利益的正當(dāng)性原則，是最終經(jīng)過(guò)國(guó)家公共權(quán)力予以確認(rèn)的?；拘袨轶w之間的制度設(shè)計(jì)是源自于國(guó)家公共權(quán)力的強(qiáng)制性行動(dòng)，它無(wú)意于具體行為體主觀上是否自覺(jué)亦或動(dòng)機(jī)上是否自愿，而是著意于基本行為體的行動(dòng)結(jié)果是否符合這些正當(dāng)性原則或強(qiáng)制性制度，一旦有所背離則必須要接受?chē)?guó)家公共權(quán)力相應(yīng)的強(qiáng)力懲處。這也就意味著公共管理正義必須具有公開(kāi)性和確定性，它需要以社會(huì)基本制度的安排、國(guó)家基本法制的設(shè)計(jì)來(lái)予以呈現(xiàn)。據(jù)此一點(diǎn)，我們也可以說(shuō)公共管理正義實(shí)際上更接近政治學(xué)而不是倫理學(xué)，其發(fā)揮效力并不特別訴諸于社會(huì)成員的道德情感，而是更借助于社會(huì)成員的理性能力。

進(jìn)行正義制度的設(shè)計(jì)和輸出，既是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)任務(wù)，也是關(guān)涉公共管理基本價(jià)值措置的理論問(wèn)題。盡管本文對(duì)此一理論問(wèn)題做了若干的探討，但這仍然只是初步的框架，不僅所框定的體系內(nèi)容還需要進(jìn)一步的展開(kāi)，甚至已給出的框架本身都還需要進(jìn)一步的追問(wèn)，因此這一問(wèn)題完全是開(kāi)放性的，也期待有更多更嚴(yán)肅的研究。