林 卡

一、導(dǎo)言

2019 年12 月以來，湖北省武漢市爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎造成了全國性公共衛(wèi)生危機，致使全國各地相繼進入疫情防控的應(yīng)急狀態(tài)。 作為此次疫情的爆發(fā)地，武漢市乃至湖北省由于病毒的迅速蔓延成為重災(zāi)區(qū)。 在災(zāi)難面前，一方面，我們看到廣大的醫(yī)護人員奮不顧身積極投身抗疫一線，救死扶傷；社區(qū)工作者也承擔(dān)起繁重的社區(qū)組織工作，任勞任怨、不畏艱難。 但另一方面我們也看到在抗疫之初，由于缺乏防護用品導(dǎo)致醫(yī)務(wù)人員被感染，染病群眾因為一床難求而難以得到及時救治，應(yīng)急救援物資缺乏及管理混亂加劇了疫情的擴散。 當(dāng)然造成這些問題的原因是多方面的，但從社會治理的視角看，應(yīng)急管理體系的失效和地方政府在組織、決策能力方面的缺陷，無疑是造成疫情失控并向全國擴散的基本原因之一。 盡管疫情具有突發(fā)性、偶然性和不確定性，但應(yīng)對災(zāi)難的行動能力和準備機制則是日常形成的。 此次武漢公共衛(wèi)生突發(fā)事件的處置失控，為我們討論應(yīng)急管理體系的建設(shè)提供了案例和教訓(xùn)。

災(zāi)情就像一面鏡子，不僅反映出當(dāng)?shù)卣膽?yīng)對處置能力，也折射出日常社會治理方面的狀況。 本文從應(yīng)急管理機制的建設(shè)這一視角，回顧和反思地方政府應(yīng)對疫情突發(fā)和處置的早期狀況，討論如何推進應(yīng)急管理體系的建設(shè)以期避免此類悲劇的重演。 2003 年SARS 事件推進了中國應(yīng)急管理體系建設(shè)并陸續(xù)出臺了 《突發(fā)事件應(yīng)對法》等應(yīng)急管理事業(yè)法律法規(guī)，并于2018 年設(shè)立了應(yīng)急管理部。 但令人惋惜的是，在17 年后當(dāng)我們再次面對類似SARS 的疫情時，我們?nèi)匀挥行┐胧植患埃率谷嗣袢罕姷纳踩蜕鐣?jīng)濟遭受重創(chuàng)。 這些以生命為代價取得的教訓(xùn)必須珍視。 強化應(yīng)急管理體系的建設(shè)、提高抗風(fēng)險能力已然成為提升國家治理現(xiàn)代化能力建設(shè)的迫切需要。

對于應(yīng)急管理體系的研究可以從多視角、多層面展開。 從社會治理視角出發(fā)所進行的討論主要聚焦在其機制建設(shè)上。 討論的基本內(nèi)容可以涉及這一機制運作的模式比較、決策權(quán)限的界定和政策執(zhí)行過程的特點，也包括各部門機構(gòu)在應(yīng)急管理中的互動和人力財力物力資源的調(diào)配。 應(yīng)急管理機制的建設(shè)是一項社會系統(tǒng)工程，涉及政府的許多管理部門，包括公安、城建、衛(wèi)生、民政、交通、地震、氣象、人防等。 其所應(yīng)對的挑戰(zhàn)也十分廣泛，包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等各種突發(fā)公共事件。 只有通過對這些部門的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，實現(xiàn)各部門協(xié)同作戰(zhàn)，才能達到“整體最優(yōu)” 的有效防控效果。 因此，應(yīng)急系統(tǒng)的功效不是這些部門或子系統(tǒng)功效的簡單相加，而在于其整體所達成的效益。 〔1〕這就使政府管理和社會治理各種因素的協(xié)調(diào)成為決定應(yīng)急管理系統(tǒng)功效的內(nèi)在因素。

從社會治理的視角討論應(yīng)急管理體系的建設(shè)，需要關(guān)注三個方面的核心問題。 一是參與各方所具有的權(quán)利和義務(wù)及其決策和執(zhí)行的能力；二是應(yīng)急過程中不同的階段所具有的特點；三是在應(yīng)急行動中具體的社會治理問題。 針對第一方面的問題，應(yīng)急管理研究常常以復(fù)雜系統(tǒng)理論為基礎(chǔ)，把應(yīng)急救災(zāi)看作是一個社會系統(tǒng)工程，考慮整體和局部的關(guān)系、各部分的協(xié)調(diào)、管理結(jié)構(gòu)和組織模式的多樣性及應(yīng)急行動所處的生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境。 例如在此次武漢防疫行動中，應(yīng)急管理涉及疾控、醫(yī)療、救助、慈善、物流、社區(qū)等多方面問題，考驗了當(dāng)?shù)卣纳鐣卫眢w系的效率、社區(qū)組織的應(yīng)對能力、志愿者服務(wù)和社會支持以及社會秩序的維護和民情民意等諸多方面的狀況。這些因素都影響著人們應(yīng)對危機的能力和處置突發(fā)事件的速度。

在應(yīng)急過程階段性的討論中，人們常常依據(jù)危機生命周期理論把應(yīng)急歷程描述為危機預(yù)防、運營維護、事件突發(fā)和善后處理等環(huán)節(jié)。 在此，羅伯特·希斯提出“4R 模型”，包括縮減風(fēng)險、預(yù)備、應(yīng)對反應(yīng)、恢復(fù)常態(tài)等幾個環(huán)節(jié) 〔2〕，而密特羅夫則把這一過程劃分為預(yù)測信息、探測和預(yù)防、控制災(zāi)害、恢復(fù)和學(xué)習(xí)五個階段。 〔3〕簡單說來，對于重大突發(fā)事件的應(yīng)急處理可以分為預(yù)防、準備、響應(yīng)、恢復(fù)等四個階段。 〔4〕在決策過程中，它包含科學(xué)研判、應(yīng)急準備、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、決策指揮、社會恢復(fù)等全過程。 〔5〕如果從應(yīng)急控制的工作任務(wù)劃分，應(yīng)急管理的階段及其相關(guān)工作任務(wù)可以表述為事前的預(yù)防和揭示隱患、事發(fā)的先期處置和信息上報、事中的應(yīng)急處置，事后的安置和恢復(fù)以及重建的過程。

同時，各個階段應(yīng)急管理都包含著相應(yīng)的社會治理的內(nèi)容。 應(yīng)急管理體系涉及社會秩序的控制、社區(qū)組織的運作 （包括慈善捐助和志愿者團隊等）以及所采用的各項救助保障和服務(wù)的政策和措施。 由此，應(yīng)急管理行為不僅僅是政府行為，也需要專業(yè)工作者、社區(qū)工作者以及醫(yī)療民政救災(zāi)慈善和志愿者組織共同發(fā)揮作用。 應(yīng)急管理中的社會治理問題需要綜合考察疾病防控體系、醫(yī)療衛(wèi)生體系、社區(qū)工作體系和民生保障體系以及生活物資供應(yīng)體系等多重社會系統(tǒng)。 這些問題是否能得到有效處置將直接影響當(dāng)?shù)貫?zāi)民或疫民的生活狀況，并進而影響相應(yīng)的公眾輿論、社會安全和公共衛(wèi)生的狀況。 此外，應(yīng)急管理的社會治理議題還涉及社會動員、社會宣傳和各種社會力量等多方面的協(xié)同治理。

在此概念和知識背景下，回顧武漢抗疫過程，反思在重大疫情下應(yīng)急管理機制的作用及存在的問題，可以發(fā)現(xiàn)很多問題集中發(fā)生在應(yīng)急階段的早期。 由于武漢市地方政府對于疫情反應(yīng)不及時和應(yīng)對不力，導(dǎo)致了新冠肺炎疫情在武漢乃至全國擴散。 在這一個月中，各省都啟動了公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)，全國億萬民眾過了個城市隔離、小區(qū)封閉、蕭肅的2020 年春節(jié)。 在這一個月中 （2020 年 1 月 24 日—2020 年 2 月 24 日），武漢被病毒感染的確診案例從2020 年1 月3 日的44 例增長到 1 月 31 日的 3215 例；全國從 1 月 31日的 1.1 萬多例上升到2020 年2 月 24 日的7.7 萬多例。 此疫導(dǎo)致2000 多人喪生，3000 多名醫(yī)護人員被感染，并且有犧牲的案例。①國家衛(wèi)健委2020 年2 月22 日通報的數(shù)據(jù)。參見中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會：《截至2 月21 日新型冠狀病毒肺炎疫情最新情況》，2020 年 2 月 22 日，http：//www.nhc.gov.cn/xcs/yqtb/202002/543cc508978a48d2b9322bdc83daa6fd.shtml，2020 年2 月 23 日。直到2020 年2月2 日火神山和2020 年2 月5 日雷神山兩大醫(yī)院投入使用和2020 年2 月13 日湖北省和武漢市兩級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整后，這種狀況才得以緩解。反思、總結(jié)此次疫情帶來的教訓(xùn)，圍繞應(yīng)急管理體制的建設(shè)問題進行探索，是我們走出陰霾、面向未來的最好方式。

二、應(yīng)急管理體系的基本模式：垂直管理與屬地管理

應(yīng)急管理體系是政府為了應(yīng)對突發(fā)事件防災(zāi)減災(zāi)保護人民群眾的生命財產(chǎn)安全的機制。 由于災(zāi)害發(fā)生具有突發(fā)性、危險性、緊迫性、后果不確定性和災(zāi)害連帶性等特點，因而應(yīng)急處置需要采取與常規(guī)不同的手段來應(yīng)對。 政府各部門間和政府與非政府組織間進行密切合作，是決定決策速度和措施有效性的前提條件。 為此我們有必要考察應(yīng)急管理機制的特點，考察政府部門管理的“條條” （從中央到地方的垂直管理）與“塊塊”（地方各部門的管理）的職能關(guān)系。 這一機制的運作直接關(guān)系到應(yīng)急處置中信息傳遞渠道是否順暢、預(yù)警系統(tǒng)是否靈敏、管理層的決策是否及時、資源配備是否充足、應(yīng)急管理能力是否強大、部門之間的配合是否有效、運作機制是否順暢等一系列問題。

基于國際背景的討論，有學(xué)者認為應(yīng)急管理體系大致可分為兩類：一類是實行集權(quán)化和專業(yè)化管理的統(tǒng)一處置危機的模式，包括美國、俄國和日本等；另一類是以分權(quán)化和多元化管理為特色的多部門協(xié)作模式，例如英國、德國、澳大利亞、新西蘭等。 〔6〕然而，如果考察各種應(yīng)急管理體系所具有的原則，我們可以討論垂直管理和屬地管理這兩種模式以及在這兩種模式之間的中央與地方協(xié)同管理模式。 為了說明這三種模式所具有的特點，我們可以采用日本、德國與美國這三個國家的應(yīng)急管理體系作為范例。

在垂直管理的應(yīng)急管理體系中，地方政府在獲得預(yù)警信息后首先向中央傳遞，由中央政府進行決策。 在理論上說，這一模式的優(yōu)點是在突發(fā)危機中政府可以行使緊急行政權(quán)，以對突發(fā)情況做出快速反應(yīng)；即便是在時間緊迫和信息不充分的條件下也能進行決策。 這就要求中央政府有很強的應(yīng)急決策能力，能夠依據(jù)所獲得的信息進行準確的判斷和果斷的決策，并且敢于承擔(dān)相應(yīng)的決策責(zé)任。 同時，這一模式的風(fēng)險在于缺乏民主協(xié)商和聽證過程，因而決策機構(gòu)要承擔(dān)政治風(fēng)險和決策風(fēng)險。 而且，在此模式中專業(yè)人員和專業(yè)機構(gòu)的早期預(yù)警和技術(shù)支持是成敗的關(guān)鍵，而技術(shù)專家的水平、民意基礎(chǔ)的強弱和政府早期應(yīng)急響應(yīng)的快捷程度就成為減災(zāi)成效高低的核心問題。

在國際比較中，日本的應(yīng)急管理體系具有垂直管理的特點。 作為災(zāi)害頻發(fā)的國家，日本非常重視災(zāi)害防御和應(yīng)對工作。 1947 年日本就制定了《災(zāi)害救助法》，1961 年頒布了 《災(zāi)害對策基本法》并設(shè)置“中央救災(zāi)委員會”。 1995 年阪神大地震后開始設(shè)立國家災(zāi)害應(yīng)對體制，之后又上升為國家危機管理體制。 〔7〕這一應(yīng)急管理體系在中央層面設(shè)有日本中央防災(zāi)會議，由內(nèi)閣總理大臣擔(dān)任主席, 下設(shè)專門委員會和事務(wù)局。 各都、道、府、縣也設(shè)有地方防災(zāi)會議 （委員會），由地方最高行政長官負責(zé)，并形成全國的危機管理中心。 同時，日本的實業(yè)機構(gòu)包括銀行、電信、電話、運輸與電力等公司也介入這一應(yīng)急機制中。 一旦發(fā)生災(zāi)害，各市縣收集災(zāi)情信息進行綜合分析并發(fā)送到防災(zāi)中心，由應(yīng)急指揮部進行研判和應(yīng)急指揮，同時通過大眾傳媒和移動通訊手段向社會公眾進行通報并發(fā)出應(yīng)急管理指令。 〔8〕

應(yīng)急管理的屬地管理模式則要求發(fā)現(xiàn)和處理災(zāi)害情況的責(zé)任首先由地方政府承擔(dān)。 當(dāng)?shù)胤秸疅o力承擔(dān)這一責(zé)任并需要各省和中央幫助時，才向這些機構(gòu)請求支援。 在此模式中德國是較為典型的范例。 德國在1959 年制定了 《災(zāi)害救濟法》 ,隨后經(jīng)數(shù)次修改不斷擴大救援范圍及災(zāi)害救助協(xié)調(diào)。 這一體系設(shè)立州、省和聯(lián)邦政府三級救災(zāi)體系，并實施以州為主的屬地管理應(yīng)急體制。州政府設(shè)立行政指揮部 （負責(zé)行政協(xié)調(diào)）和戰(zhàn)術(shù)指揮部 （負責(zé)技術(shù)層面的救援工作，包括人事、災(zāi)情、救援、后勤等各部門），同時邀請專家、機構(gòu)代表和媒體參與，向大眾發(fā)布危險預(yù)警和組織區(qū)域性的應(yīng)急救援。 〔9〕在全國層面上發(fā)生的突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)由聯(lián)邦內(nèi)政部設(shè)立的應(yīng)急管理部門協(xié)調(diào)和處置。 各州搶險力量不足時，可向國家內(nèi)政部提出請求支援申請, 經(jīng)總統(tǒng)批準后可以調(diào)動聯(lián)邦國防軍參加搶險救災(zāi)。 〔10〕

當(dāng)然，有的國家應(yīng)急管理模式特點比較模糊，未必能用上述的兩分法進行描述，因而我們可以將其稱為協(xié)同模式。 這一模式可以采用美國的應(yīng)急管理體系作為范例。 美國從1933 年成立“國家應(yīng)急管理委員會” 后開始發(fā)展了以政府為主導(dǎo)的應(yīng)急管理體制。 1979 年美國組建了聯(lián)邦應(yīng)急管理局，負責(zé)聯(lián)邦政府災(zāi)害應(yīng)對，并協(xié)調(diào)各州開展災(zāi)害管理工作。 1992 年，美國制定了聯(lián)邦應(yīng)急反應(yīng)計劃并于1994 年和 2004 年分別進行修訂。 在2001 年9·11 事件之前，美國的體系接近于屬地管理，即當(dāng)災(zāi)情發(fā)生后地方政府設(shè)立應(yīng)急指揮部進行處理，并啟動州級應(yīng)急管理中心提供應(yīng)急物資。同時，州應(yīng)急管理中心也與媒體互動，聯(lián)合各部門設(shè)立聯(lián)合信息中心向民眾提供救災(zāi)信息。 如果需要，州政府也可向其他州政府和聯(lián)邦政府尋求

援助。 〔11〕

在9·11 事件發(fā)生后，美國于當(dāng)年成立了國土安全部作為國家安全與應(yīng)急管理部門。 在2005 年經(jīng)歷了“卡特里娜” 特大颶風(fēng)后發(fā)布了 《后“卡特里娜” 應(yīng)急管理改革法》。 這些法規(guī)都強化了中央政府在組織救災(zāi)和應(yīng)急管理方面的權(quán)力，而地方政府也依據(jù)法律法規(guī)按照標準流程來組織事故搶救，提高應(yīng)急響應(yīng)效率。 〔12〕這一聯(lián)邦應(yīng)急管理體系指揮、協(xié)調(diào)與整合各應(yīng)急企業(yè)、政府組織、部門進行突發(fā)事件指揮的管理方法。 聯(lián)邦通信委員會負責(zé)預(yù)警系統(tǒng)的硬件研發(fā)并向用戶提供信息和技術(shù)服務(wù)；國家氣象局提供重大災(zāi)害天氣的預(yù)警；聯(lián)邦應(yīng)急管理署則在發(fā)生重大災(zāi)害時管理聯(lián)邦救災(zāi)資源，與地方應(yīng)急響應(yīng)部門合作指導(dǎo)地方救災(zāi)工作，也有多媒體緊急信息發(fā)布網(wǎng)絡(luò)。 〔13〕美國各州和大城市政府都成立了緊急警報委員會，各部門分工明確。

相比之下，中國的應(yīng)急管理體系發(fā)展較晚，以往大多是通過設(shè)置各種應(yīng)急預(yù)案的方式來滿足應(yīng)急管理的需求，沒有設(shè)立專門的行政管理機構(gòu)。在經(jīng)歷了SARS 疫情之后國家開始組建應(yīng)急管理部門。 2005 年國務(wù)院辦公廳設(shè)置國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室以便協(xié)調(diào)中央各部門進行應(yīng)急救援工作。2007 年國家發(fā)布 《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》 進一步推進了這一體系的建設(shè)。 2018 年為了使各救災(zāi)相關(guān)部門進行協(xié)同，在國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局應(yīng)急管理部的基礎(chǔ)上組建應(yīng)急管理部。這表明應(yīng)急管理逐漸從過去分散的、單一的管理向統(tǒng)籌資源、綜合管理轉(zhuǎn)變，由應(yīng)對突發(fā)事件發(fā)生的應(yīng)急管理體制轉(zhuǎn)向日常管理與應(yīng)急管理相結(jié)合的綜合管理體制。

中國應(yīng)急管理體制一方面采用從中央到地方的垂直管理模式，另一方面也強調(diào)分級管理的責(zé)任，因而在政策表述上，其核心特征保持一定的模糊性。 按照 《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，中國應(yīng)急管理體系運作包括統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、依法治理、綜合治理、源頭治理、分級治理、系統(tǒng)治理等。 作為垂直管理模式，中央機構(gòu)圍繞應(yīng)急救援設(shè)立各種協(xié)調(diào)項目，并在這些預(yù)案的基礎(chǔ)上形成了三級應(yīng)急管理的系統(tǒng)。 其中，部和省政府主要關(guān)注政策制定和組織協(xié)調(diào)的工作, 市政府則以預(yù)防和執(zhí)行救援為主。 在這一體系中，屬地管理的要求也時有提及，但在實際運作中則體現(xiàn)為分級管理的責(zé)任。 而且，在建立應(yīng)急管理部后，應(yīng)急管理體制改革的基本導(dǎo)向定位在加強、優(yōu)化、統(tǒng)籌國家應(yīng)急能力建設(shè)上，并以構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系作為核心目標。

但是，這一體制的運作也存在條塊分割、信息溝通不暢、資源難以整合、協(xié)調(diào)力度不夠等諸多問題。 這一體制涉及各層級政府、各有關(guān)部門和社會各個方面，涵蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等各類突發(fā)事件。 但在運作中，應(yīng)急部門作為協(xié)調(diào)機構(gòu)履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，從事應(yīng)急管理規(guī)劃等具體事務(wù)，在管理權(quán)限的運作中仍然沿襲按災(zāi)種進行部門化管理的體制，由各專業(yè)部門實施執(zhí)行。此外，該機制的運作強調(diào)分級管理原則，但這一原則的實施是在垂直管理的前提下進行的。 在這一體制中，如果中央機構(gòu)應(yīng)急遲緩或者國家層面上的各部門間協(xié)調(diào)不當(dāng)、行動不一，則會導(dǎo)致地方機構(gòu)無所適從，進而制約其應(yīng)急處置的能力，這與屬地管理原則有一定的不同，因為在集中管理的模式下，地方機制的運作與政府之外的機構(gòu)或組織缺乏溝通互動，因而分級管理在一定程度上只是中央管理的執(zhí)行部門與屬地各類組織和機構(gòu)的聯(lián)防聯(lián)控。

三、武漢新冠肺炎疫情中的應(yīng)急管理問題

基于以上背景，我們得以深入考察在此次防疫事件中這一應(yīng)急管理體系所發(fā)揮的作用及存在的問題。 2020 年1 月，武漢市新型冠狀病毒流行造成了重大公共衛(wèi)生安全的突發(fā)事件。 在2019 年12 月底，國家疾控中心就已經(jīng)注意到疫情的發(fā)生，國家衛(wèi)健委的專家團隊在2019 年12 月31 日前往武漢進行考察。 隨后，在2020 年1 月6 日內(nèi)部啟動了公共衛(wèi)生安全二級應(yīng)急響應(yīng)，并于2020 年1月15 日啟動了一級應(yīng)急響應(yīng)。 國家衛(wèi)健委也分別在 2019 年 12 月 31 日、2020 年 1 月 8 日和 1 月18 日派遣三個專家團隊前往武漢考察疫情，并于2020 年1 月20 日由第三批專家組組長鐘南山院士宣布了該病毒人傳人的信息。 兩天后，湖北省在2020 年 1 月 22 日啟動了二級應(yīng)急響應(yīng)，并在2020 年1 月23 日實施武漢封城的措施。 從2019年12 月 31 日進行疫情調(diào)查到 2020 年 1 月 23 日封城這段時間內(nèi)，新冠肺炎病毒在武漢肆虐，疫情快速蔓延并向外地擴散。

從應(yīng)急管理體系運作的視角分析，武漢市對此次疫情的處置中存在的諸多問題加劇了疫情的惡化。 首先是在突發(fā)事件的處置過程中各部門缺乏協(xié)調(diào)，許多部門和機構(gòu)反應(yīng)遲緩。 在此事發(fā)生的早期階段，國家疾控中心的應(yīng)急反應(yīng)十分及時，很早就發(fā)出了內(nèi)部預(yù)警，但湖北省和武漢市政府并未采取應(yīng)急行動。 即便在2020 年1 月20 日中央作出指示后，地方政府仍由于種種原因，包括應(yīng)急準備和經(jīng)驗不足，導(dǎo)致應(yīng)急響應(yīng)滯后、行動遲緩，造成了各項工作遲遲未能到位。 由此，在早期抗疫活動中，疾控部門和醫(yī)療體系沖在第一線，而地方政府管理體系運作則常常顧此失彼。作為結(jié)果，大量患者無法就醫(yī)，醫(yī)護物資短缺，大規(guī)模的交叉感染仍在繼續(xù)，人們四處奔走，民情激憤，大量人員外流，從而擴大了疫情。

其次，應(yīng)急救援需要有救援物資的投入和調(diào)配。 在本次抗疫的應(yīng)急響應(yīng)階段，醫(yī)療防護用品和抗疫物資的匱乏成為嚴重的問題。 災(zāi)情發(fā)生之初，武漢市政府要求外來捐物捐款必須通過武漢市紅十字會接收和發(fā)放。 但事實上這一機構(gòu)只有20 多人，根本無法承擔(dān)如此繁重的責(zé)任，并且該會工作人員稱他們只有接收物資的權(quán)力而無發(fā)放和調(diào)配物資的權(quán)力。 在此事引起社會非議之后，物資調(diào)配工作由專業(yè)物流公司運送和投遞。 事實上，在如此嚴重的疫情面前，物資的征集和調(diào)配任務(wù)只能由政府來承擔(dān)，特別是需要由應(yīng)急管理部門來承擔(dān)。 在功能分配上，如果說抗疫中的醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)應(yīng)該由公共衛(wèi)生體系來承擔(dān)，那么物資供應(yīng)的組織和調(diào)配則應(yīng)該是應(yīng)急管理部門要解決的問題，而不是交給紅十字會來承擔(dān)。

第三，在應(yīng)急管理過程中，向社會大眾的早期預(yù)警和信息發(fā)布對于應(yīng)急處置和社會動員十分重要。 應(yīng)急管理離不開與大眾媒體的互動，新聞發(fā)布等舉措有助于民眾了解疫情并緩解人們的恐慌情緒。 但在武漢重大疫情發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣茨芗皶r對市民發(fā)出防疫預(yù)警。 雖然國家疾控中心兩次在內(nèi)部系統(tǒng)發(fā)布應(yīng)急響應(yīng)預(yù)警，但在武漢市兩會和湖北省兩會期間 （2020 年1 月6—17 日），地方政府封鎖疫情消息并對李文亮等8 名“吹哨者” 于2019 年12 月30 日在微信群中傳播防疫預(yù)警信息行為進行訓(xùn)誡。 直至2020 年1 月20 日鐘南山對媒體發(fā)聲，許多公眾才得知此重大疫情的嚴重性。 因此，從李文亮發(fā)微信到鐘南山公布疫情這20 天中，大疫當(dāng)前而公眾渾然不知身處極度風(fēng)險中，不以為然，毫無防范，致使病毒肆虐無阻，快速傳播。 這表明在此疫中應(yīng)急機制對于疫情的警示過緩。

第四，在應(yīng)急管理體系中社會組織的介入對于社會動員和有效的社會治理都十分重要。 但在此次疫情中，當(dāng)?shù)卣c民間救援組織和團隊缺乏溝通，無法發(fā)揮這些組織的作用。 例如在早期，一些武漢市民通過微信群自發(fā)地組織起接送醫(yī)療護理人員上下班和送餐小組，但與政府的應(yīng)急管理系統(tǒng)沒有建立任何聯(lián)系。 因此，當(dāng)隨后出現(xiàn)了私車上街限制和社區(qū)封閉管理后，這些民間志愿群體就無法繼續(xù)救援工作了。 在整個抗疫的早期工作中①早期工作的時間節(jié)點為疫情爆發(fā)到2020 年2 月13 日湖北省和武漢市領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整前。，政府與社會組織的配合十分缺乏。 地方政府本身的事務(wù)千頭萬緒，人員不足，而社會抗疫力量又未能被有效地組織起來，從而導(dǎo)致管理的缺失和秩序的混亂。

第五，在此次防疫工作中，被民眾詬病最多的是地方政府應(yīng)對疫情的管理能力不足。 當(dāng)2020年1 月22 日武漢市政府啟動抗擊疫情的應(yīng)急響應(yīng)時，醫(yī)療物資缺乏和社會組織動員的準備不足阻礙了抗擊疫情的進程。 2020 年1 月23 日武漢市宣布封城后500 萬市民緊急向城外流動擴大了疫情范圍②數(shù)據(jù)來源于財經(jīng)雜志封面《拯救武漢：實錄封城后最艱難的三周》，《財經(jīng)雜志》2020 年2 月17 日。，其后在接待外來醫(yī)療支援隊的工作中也頻繁出錯，反映了當(dāng)?shù)卣鎸o急事件的執(zhí)行能力不足。 在大眾媒體的訪談中 （新聞發(fā)布會、記者提問等）一些政府官員行為失當(dāng)，思緒混亂，進一步激起了公眾的不滿情緒，影響了政府的公信力和疫情防控工作的進一步開展。 不可否認，在此次突發(fā)的疫情面前，武漢市政府在早期的應(yīng)急管理諸多環(huán)節(jié)都存在著應(yīng)對失當(dāng)?shù)膯栴}，直接導(dǎo)致了疫情擴散的惡果。

四、與浙江應(yīng)對疫情應(yīng)急舉措的比較

與武漢抗疫不力形成鮮明對比的是，浙江省在此次抗疫運作中展示的應(yīng)急處理能力可圈可點。浙江也是此次疫情的重災(zāi)區(qū)。 由于浙江省與湖北省之間存在密切的經(jīng)濟往來和頻繁的人口流動，因而武漢的防疫失序致使許多人外流浙江。 特別是在浙江省的溫州市，許多溫州商人在湖北經(jīng)商，也有不少湖北人在溫州打工和做生意。 根據(jù)相關(guān)的資料，目前溫州人在武漢經(jīng)商的人數(shù)大約有18萬，在2020 年春節(jié)之前已經(jīng)有2 萬人返回溫州。在武漢宣布封城之后，仍然有近3 萬人在2020年1月24到2月2日之間從湖北返回溫州。③參見八點新聞：《“封城” 之前逃離武漢，溫州商人回鄉(xiāng)隔離記》，2020 年 2 月 13 日，https：//xueqiu.com/1553077980/141110482?page=2，2020 年 2 月 23 日。另外，浙江省的杭州和寧波這些交通便利的城市也具有很高的人口流動性，這給浙江省的防疫抗疫工作也帶來很大的壓力。 由此，在疫情發(fā)生之初，浙江省是除了湖北省之外的受感染案例最多的省份。浙江省有超過1200 位新冠肺炎確診病人，在2020年2 月3 日的疫情報告中，浙江省確診病例的數(shù)量在全國高居第二。 目前其病例數(shù)量仍然居于湖北之外省份中的第三位，但直到2020 年2 月20日一直保持著死亡人數(shù)為零的記錄。④參見人民網(wǎng)：《浙江：出現(xiàn)首例新冠肺炎死亡病例》，2020 年 2 月 20 日，http：//zj.people.com.cn/n2/2020/0220/c228592-33813999.html，2020 年 2 月 23 日。

面對突如其來的疫情，浙江省政府作出了快速應(yīng)急反應(yīng)。 2020 年1 月22 日湖北省啟動公共衛(wèi)生突發(fā)事件二級應(yīng)急響應(yīng)后，浙江省政府在2020年1 月23 日就宣布啟動一級應(yīng)急響應(yīng)，成為全國第一個啟動一級響應(yīng)的省份，比災(zāi)情嚴重的湖北省還提早一天⑤參見中華網(wǎng)：《全國多地啟動一級響應(yīng)》，2020 年 1 月 26 日，https：//3g.china.com/act/news/10000169/20200126/37739972.html，2020 年 2 月 23 日。，這能夠反映出浙江省政府對于危機控制的敏感性和敏捷性。 隨后，浙江省政府迅速采取和執(zhí)行了防止疫情蔓延的十項措施，包括全面排查感染者、落實隔離觀察措施、限制聚會、嚴防疫情跨界輸入、落實首診負責(zé)制、強化醫(yī)務(wù)人員安全防護、信息透明公開發(fā)布、做好防控資金和物資保障等。 這些措施給全體居民提供了清晰、全面的行為指導(dǎo)，緩解了應(yīng)急管理可能產(chǎn)生的慌亂和恐慌。

與此同時，浙江省各城市也迅速采取防控行動進行應(yīng)急響應(yīng)。 以浙江省內(nèi)疫情最為嚴重的溫州市為例，鑒于疫情傳播風(fēng)險，溫州市政府在春節(jié)（2020 年1 月24 日）前就采取有效措施進行應(yīng)對，包括取消20 萬桌春節(jié)聚餐，規(guī)定每家每兩天只能派1 人出門采購，發(fā)布推遲春節(jié)后企業(yè)復(fù)工時間的通知。⑥參見環(huán)球網(wǎng)：《溫州嚴厲管控之后，白巖松專訪溫州市長》，2020 年 2 月 3 日，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=16574886711 62498749&wfr=spider&for=pc，2020 年 2 月 23 日。在2020 年2 月2 日溫州市政府率先進行全城封閉式管理，嚴格控制居民、村民外出。 與此相比，湖北省實行小區(qū)封閉管理的舉措就顯得滯后。 雖然有報道稱武昌的個別小區(qū)，如保利心語小區(qū)，從2020 年2 月6 日起就開始小區(qū)管控措施升級，但武漢全市實行小區(qū)的封閉管理則從2 月11 日才開始①參見中國新聞網(wǎng)：《武漢：對全市范圍內(nèi)所有住宅小區(qū)實行封閉管理》，2020 年2 月 11 日，https：//xw.qq.com/cmsid/20200211A016DI00，2020 年 2 月 23 日。，比溫州晚了一周。

此外，在浙江省的其他城市，臺州市從1 月24 日起陸續(xù)發(fā)布疫情防控指揮部通告并實施多項措施，包括關(guān)閉所有娛樂聚集場所，禁止各類城鄉(xiāng)農(nóng)貿(mào)市場的活禽及野生動物宰殺交易，對所有城區(qū)小區(qū)及村居實行封閉式管理，并啟用臺州健康碼等。②參見溫嶺新聞網(wǎng)：《臺州市新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作指揮部通告1 號令》，2020 年1 月24 日，http：//wlnews.zjol.com.cn/wlsz/202001/t20200124_11609413.shtml，2020 年 2 月 23 日。寧波市政府嚴格落實集中隔離和居家隔離的管控，對于與病患有過接觸的人員的隔離時間由14 天延長為21 天，并且籌集100 萬只口罩分批供應(yīng)給全市居民，規(guī)定所有市民未佩戴口罩一律不得出入公共場所。③參見鳳凰網(wǎng)寧波：《寧波實施更嚴格舉措防控疫情，公布幫扶中小企業(yè)政策》，2020 年2 月4 日，http：//nb.ifeng.com/a/20200204/8171842_0.shtml，2020 年 2 月 23 日。杭州市政府于2 月3 日連夜緊急發(fā)布封閉式管理的要求，要求居住人員憑證進出居住小區(qū)，并進行體溫檢測，外來人員和車輛不得進入。④參見搜狐網(wǎng)：《多個重要城市連夜發(fā)布封閉管理管控通告》，2020 年 2 月 5 日，https：//www.sohu.com/a/370694810_460360，2020 年 2 月 23 日。這些舉措一方面強化了政府的應(yīng)急管理手段，另一方面也體現(xiàn)了浙江省地方政府所具有的良好的社會治理能力。

當(dāng)然，社區(qū)管控和快速隔離只是浙江省社會治理的一個方面，而更為重要的是人性化的應(yīng)急管理處置。 這一特點可以通過以下三個案例反映出來。 一是在浙江省一級響應(yīng)啟動的第二天，一架載有335 人 （含115 人的武漢旅行團）的航班因武漢機場關(guān)閉降落杭州。 杭州蕭山機場事先做好充分的防護準備，把下機乘客中兩名發(fā)熱乘客迅速送往醫(yī)院，武漢乘客在機場賓館隔離，其他乘客前往市委黨校進行隔離觀察。 在此期間餐飲由政府提供并由專人配送，同時將在此期間發(fā)現(xiàn)的8 位確診病人送往醫(yī)院醫(yī)治。⑤參見搜狐網(wǎng)：《疫情第二嚴重，憑什么還被夸上熱搜？》，2020 年 2 月 6 日，https：//www.sohu.com/a/371096467_173714，2020年 2 月 23 日。二是通過網(wǎng)上申請免費為市民分發(fā)口罩，申請成功的市民可到附近指定藥店去領(lǐng)取。 隨后，為了避免排隊領(lǐng)口罩導(dǎo)致交叉感染的風(fēng)險，杭州市政府接受市民的合理化建議，采用線上預(yù)約統(tǒng)一上門派送的方式發(fā)放口罩。⑥參見中國新聞網(wǎng)：《浙江杭州將每天定量免費發(fā)放口罩，每次限領(lǐng)5 只》，2020 年2 月1 日，http：//www.chinanews.com/sh/2020/02-01/9075400.shtml，2020 年 2 月 23 日。三是杭州紅十字會的案例。 當(dāng)武漢的紅十字會遭到群眾的廣泛批評并受到國家紅十字總會的查處時，杭州市紅十字會則因為每天公示捐款者的姓名和精確的捐款數(shù)目 （精確到1 分錢）而受到群眾的稱贊。⑦參見澎湃新聞：《杭州紅會公布疫情捐贈明細：捐款 1.27 億，支出 8652 萬》，2020 年 1 月 31 日，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5703126，2020 年 2 月 23 日。

同時，在應(yīng)急管理中浙江省政府部門與民眾保持有效的溝通和交流，并通過大眾媒體向社會公眾提供抗疫資訊。 在啟動了一級應(yīng)急響應(yīng)后，浙江省政府從2020 年1 月27 日起，每天下午定時召開新聞發(fā)布會，連續(xù)舉辦十場。 發(fā)布會上政府官員根據(jù)提問作出詳細的回答，得到新聞媒體和社會公眾的好評。 在央視對溫州市長的專訪中，市長對于溫州患病人數(shù)、醫(yī)療床位、醫(yī)生數(shù)量和醫(yī)用物品等情況都給予明確回答，安定了人心，也贏得了民眾的贊譽。 政府官員的行動贏得群眾的廣泛支持，并為政府樹立了公信力，為應(yīng)急管理提供了良好的民意基礎(chǔ)。

由此，在抗疫的關(guān)鍵時期 （2020 年 2 月 8日），杭州市菲爾德咨詢公司對浙江省公民對于政府采取的各種抗疫措施的支持程度進行了調(diào)研。其結(jié)果顯示，即便社區(qū)封閉管理等措施會給廣大民眾的日常生活帶來許多的不便，但受訪者對于政府的抗疫工作表示滿意、支持和理解。 根據(jù)調(diào)查結(jié)果，被訪人群對在此期間居民生活的滿意度打分為87 分，對于政府采取的政策行動滿意度打分為90 分，對于抗疫的信心指標打分為94 分。對這些問題的回答數(shù)據(jù)標準差的計算都小于0.5，表明人們對于這些問題的認識具有高度一致性。在對疫情登記、居家隔離、社區(qū)消毒、定期巡視、送醫(yī)送藥服務(wù)、入戶排查、社區(qū)信息發(fā)布和生活用品的采購等各項工作的狀況，居民評價都很高，認為十分必要，并積極配合政府落實這些措施。①此調(diào)查為作者與菲爾德公司共同進行，數(shù)據(jù)為一手資料。參見林卡：《抗疫中的民情民意基礎(chǔ)與社區(qū)管理——基于浙江省公眾意見的調(diào)查》，2020 年 2 月 17 日，http：//www.cet.com.cn/wzsy/ycxw/2483902.shtml，2020 年 2 月 23 日。

當(dāng)然，這種應(yīng)急管理體系運作基礎(chǔ)的形成不僅僅基于當(dāng)?shù)卣己玫膽?yīng)急處置能力，而且依賴于日常的社會治理。 浙江省的民情官風(fēng)都較為開放創(chuàng)新，官員以人為本的觀念和現(xiàn)代意識較強，民主意識較為流行，例如“最多跑一次” 改革就源于浙江，“民主懇談” 源于浙江溫嶺，“社會復(fù)合主體” 與協(xié)同治理起源于杭州等等，這些理念在浙江生成，為形成有效的社會治理提供了社會認同基礎(chǔ)。 同時，浙江省有效的應(yīng)急管理措施的實施也有賴于強大的技術(shù)機制。 近年來浙江省政府采取大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)方式來進行社會治理，強化了社會治理的便捷性和有效性。 在本次抗疫行動中，浙江省與阿里巴巴合作推出“盯盯” 程序進行人盯人式防疫，并率先推行“健康碼” 制度來滿足復(fù)工和疾控兩方面的要求，并正在開始全國推廣。 這些實踐都從技術(shù)層面為應(yīng)急管理提供了有效支持，提升了社會治理的成效和社會治理的能力。

五、地方治理與應(yīng)急管理體系的建設(shè)

在國際比較中，中國的應(yīng)急管理體制具有垂直管理模式的一些特點。 這一模式具有積極的方面，例如可以舉國之力進行救援，在社區(qū)管控和維護社會穩(wěn)定方面也具有強大的行動力。 根據(jù)國家衛(wèi)健委醫(yī)政醫(yī)管局2020 年2 月17 日公布的數(shù)據(jù)顯示，在此次疫情中全國各地和軍隊派出3.2 萬名醫(yī)務(wù)人員支持湖北武漢，包括1.1 萬重癥專業(yè)醫(yī)務(wù)人員 （接近全國重癥醫(yī)務(wù)人員資源的10%）。②參見東方財富網(wǎng)：《衛(wèi)健委：全國已經(jīng)派出了3.2 萬余名醫(yī)務(wù)人員來支持湖北武漢》，2020 年2 月17 日，http：//finance.eastmoney.com/a/202002171386286389.html，2020 年 2 月 23 日。目前武漢的疫情正在逐步得到控制，湖北省以外的一些省份已經(jīng)出現(xiàn)了疫情案例零增長的報告。但不可否認此次疫情的防控實踐也表明，垂直管理的模式并不一定能帶來高效率。 當(dāng)決策者因為種種原因未能及時正確決策或者決策因種種原因而無法有效實施時，應(yīng)急管理體系就會趨于無效。

在此次疫情中，中央在2020 年1 月7 日就已經(jīng)提出了疫情防控工作的要求 〔14〕，國家衛(wèi)健委也三次派專家組前往武漢進行調(diào)研。 2020 年1 月14日上午，國家衛(wèi)健委就新型冠狀病毒感染肺炎防控工作召開全國電視電話會議，由各省衛(wèi)健委主要負責(zé)人參加會議。③參見國家衛(wèi)健委官方網(wǎng)站：《國家衛(wèi)生健康委召開全國電視電話會議 部署新型冠狀病毒感染肺炎防控工作》，2020 年1月 14 日，http：//www.nhc.gov.cn/xcs/fkdt/202002/e5e8a132ef8b42d484e6df53d4d110c1.shtml，2020 年 2 月 23 日。2020 年 1 月 20 日鐘南山院士宣布了新冠病毒存在人傳人的現(xiàn)象，警示社會公眾防疫抗疫。 2020 年1 月25 日中央成立了中央應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并在2020 年1 月27 日抵達武漢進行督導(dǎo)。 然而，在地方層面，當(dāng)?shù)卣恢辈扇⊙谏w和限制信息流傳的態(tài)度，未能及時進行社會動員。 雖然國家疾控中心已經(jīng)兩次發(fā)布新冠肺炎的預(yù)警，地方政府對于疫情的風(fēng)險也未必缺乏資訊，但垂直管理模式長期形成的對上級負責(zé)、對維穩(wěn)負責(zé)的思維定勢，弱化了以人為本的理念。

基于體制的慣性，一些地方政府對于發(fā)生的問題習(xí)慣性地持有“等、靠、要” 的態(tài)度，也存在基于維穩(wěn)的思路不作為的現(xiàn)象，致使虛報、瞞報、漏報、延報和推卸責(zé)任的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。 〔15〕一旦面對重大疫情，這些地方政府就暴露出應(yīng)急處置能力缺失的問題。 即使中央已經(jīng)提出了明確的要求，地方政府受平日積累的資源和工作能力的局限，導(dǎo)致其工作難以真正到位。 因此，垂直管理模式并不能完全確保地方政府面對突發(fā)事件能夠采取積極的行動，而要取決于各地方政府的有效應(yīng)對。 正如在抗疫過程中湖北省和浙江省兩地政府表現(xiàn)出的應(yīng)急能力就有很大的不同。 可見在應(yīng)急管理體系的運作中地方政府所具有的治理水平就成為應(yīng)急管理成敗的關(guān)鍵。

基于對垂直管理模式下的分級管理體制的討論，我們可以把推進協(xié)同管理模式作為可能途徑，以探索在體制層面上解決問題的方式。 這一模式包含垂直管理與屬地管理的核心要素，但具有不同的結(jié)構(gòu)特點。 其協(xié)同形式是垂直管理、合作制與委員會制三者融合，從而使社會組織和機構(gòu)也能參與到應(yīng)急管理機制中來。 這種協(xié)同狀態(tài)可以形成應(yīng)急管理的網(wǎng)絡(luò)體系，不僅具有政府各部門的協(xié)調(diào)和合作優(yōu)勢，也有社會機構(gòu)的參與的優(yōu)勢。在此模式下，地方政府被賦予獨立應(yīng)對災(zāi)情處置的明確責(zé)任，而中央政府則需要給災(zāi)情救助提供技術(shù)支持和專業(yè)判斷，并發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督作用。因此，這一模式有助于緩解體制剛性和應(yīng)急管理的滯后性的矛盾，提高應(yīng)急機制的響應(yīng)效率。 這種模式可以強化地方政府的責(zé)任意識，促使他們在日常的工作中保持危機意識，提升救災(zāi)準備和快速應(yīng)對的能力。

此外，在防控體系的運作中，體系中各個部門和機構(gòu)需要協(xié)同作戰(zhàn)，充分發(fā)揮整體效用。 當(dāng)下的狀況是疾控系統(tǒng)能夠提供技術(shù)支持，但通常不具備物資儲備和調(diào)度的能力和責(zé)任；應(yīng)急管理部門負責(zé)物資調(diào)配，但其主要定位在自然災(zāi)害和工傷事故的救助；紅十字會具有疫情防控經(jīng)驗和災(zāi)后救助的物資儲備，但體量太小，能力有限；地方政府常常把抗災(zāi)救災(zāi)的物資儲備主要看作是中央的責(zé)任。 在這樣一個多元主體的體系中，要最大限度發(fā)揮其優(yōu)勢，就必須突出政府組織與各社會力量的合作協(xié)同的能力。 為此，需要明確介入各方所承擔(dān)的責(zé)任，以便理順協(xié)同處置的關(guān)系。

結(jié)合實踐我們發(fā)現(xiàn)，有效地建立全民參與的應(yīng)急管理機制十分重要也十分艱巨。 在武漢早期的抗疫中，政府與民間組織協(xié)作的信用基礎(chǔ)基本缺失，政府應(yīng)急治理能力弱，常常指揮不靈，工作銜接困難，導(dǎo)致漏洞百出、處處被動。 雖然從理論上說應(yīng)急管理需要有民眾的配合和參與，但在垂直管理體系下，地方政府相關(guān)機構(gòu)在應(yīng)急狀態(tài)下難以與民間組織進行有效對接。 而社會組織和志愿者團隊因太小太弱也無法與政府形成有效對接，因此，要組織有效的應(yīng)急行動，需要社會力量在社會準備、社會動員、社會治理和災(zāi)后康復(fù)等環(huán)節(jié)都能參與。 為此，采用協(xié)同模式將有助于從以下三方面推進政府與民間力量的對接。

首先，在決策機制上，在垂直管理模式中決策機制集中于中央和地方政府。 〔16〕在此條件下，應(yīng)急管理參與主體相對單一，非政府的力量 （公民、企業(yè)、市場、社會中介組織和新聞媒體）配合力度不夠或無法配合。 因此，要形成全民防控網(wǎng)就要鼓勵社會力量參與。 這種參與不僅僅是把公眾和社會力量作為可以利用的工具，也要對他們進行賦權(quán)，使之參與決策，為抗疫行動獲取堅實的民眾基礎(chǔ)。 為此，采用協(xié)同模式有利于建設(shè)立體式、全方位和多主體介入的應(yīng)急管理體系，形成合作制與委員會制協(xié)同的決策機制。 大力發(fā)展合作制與委員會制，以形成各種“社會復(fù)合主體” 并進行有效互動和共同決策。 特別是在應(yīng)急狀況下，政府具有很大的控制指揮權(quán)并可以超越常規(guī)的方式進行，但政府干預(yù)在沒有民間力量介入和協(xié)同的情況下，既有權(quán)力濫用和失控的風(fēng)險又存在工作無效率之虞。 在此意義上，采取協(xié)同模式有助于提高各種應(yīng)急管理決策的科學(xué)性和有效性，也能更好地顧及人性化管理的需求。

其次，在資源運作中，有效的應(yīng)急管理機制需要尋求政府和非政府的各方力量共同發(fā)揮作用，包括醫(yī)院、學(xué)校、公交、電力、銀行等各類公司和機構(gòu)共同運作。 但在此次抗疫行動中我們看到這種社會力量的缺失。 在抗疫行動的早期階段，一方面醫(yī)護力量極度短缺；另一方面，此次抗疫主要由公立醫(yī)院承擔(dān)，而占當(dāng)?shù)蒯t(yī)院總數(shù)的大部分民營醫(yī)院并沒有被充分動員起來。 由此，從社會治理的視角看，我們可以質(zhì)疑當(dāng)?shù)卣谑褂煤团c民營醫(yī)院的協(xié)同使用方面的情況。 由于在垂直管理模式中應(yīng)急管理體系由政府運作，社會組織常常無法與政府進行對接，正如前文提到的私家車接送醫(yī)務(wù)人員上下班的案例，因而需要政府主動地有效協(xié)調(diào)民間組織和機構(gòu)，以構(gòu)建基礎(chǔ)廣泛的應(yīng)急抗災(zāi)機制。 因此，采取協(xié)同模式有助于強化應(yīng)急管理的地方責(zé)任，推動地方政府主動與社會力量進行有效溝通和對接。

再次，應(yīng)急管理面臨的困境之一是政府機關(guān)人員和人民群眾都缺乏必要的應(yīng)急準備和應(yīng)急能力的訓(xùn)練。 本次武漢抗疫行動中反映出包括地區(qū)和部門領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的政府機關(guān)干部應(yīng)急處置意識薄弱、能力不足、行動遲緩，市民普遍缺乏必要的防疫知識和行為能力，自救與互救能力較弱。 究其根源，這也與長期垂直管理模式帶來的體制依賴性有關(guān)，人們對于突如其來的疫情毫無心理準備，許多民眾向外地流動。 由此，協(xié)同管理模式有利于驅(qū)動各級政府官員自覺樹立應(yīng)急意識，強化應(yīng)急管理能力，以便構(gòu)建全民抗災(zāi)防疫網(wǎng)絡(luò)。我們可以考慮通過綜合的、層次化的、全國性的培訓(xùn)教育提升全民的抗災(zāi)能力，強化公民的應(yīng)急文化建設(shè)，把國家應(yīng)急準備和應(yīng)急響應(yīng)作為全社會應(yīng)該共同承擔(dān)的責(zé)任。

六、推進應(yīng)急管理體系發(fā)展的討論

中國應(yīng)急管理機制從跨部門的防災(zāi)救災(zāi)預(yù)案訓(xùn)練到形成專業(yè)部門運作，進展迅速。 根據(jù)應(yīng)急管理部提供的數(shù)據(jù)，2018 年4 月應(yīng)急管理部成立以來先后啟動 40 多次應(yīng)急響應(yīng)，派出50 多個工作組赴地方指導(dǎo)防災(zāi)救援救災(zāi)處置工作。 〔17〕但是，這一體制在發(fā)展中也存在著種種問題。 根據(jù)中央黨校應(yīng)急管理培訓(xùn)中心主任馬寶成的概括，這些問題主要反映在以下六個方面：（1）巨災(zāi)應(yīng)急準備不夠充分，預(yù)警能力不足，應(yīng)急管理基礎(chǔ)亟待加強；（2）專業(yè)應(yīng)急隊伍救援裝備和巨災(zāi)應(yīng)急的裝備配備不足；（3）醫(yī)療應(yīng)急物資儲備管理不盡合理、快速調(diào)運配送效率不夠高，信息資源共享不夠充分，信息發(fā)布和傳播能力有待加強，突發(fā)事件風(fēng)險應(yīng)急保障能力需大幅提升；（4）與城市安全保障相適應(yīng)的應(yīng)急管理體系建設(shè)壓力增大，部分地區(qū)應(yīng)急醫(yī)療等設(shè)施建設(shè)不足；（5）部分基層單位的應(yīng)急能力薄弱，不少干部缺乏應(yīng)急管理的基本素養(yǎng)和專門培訓(xùn)，公共安全意識和自救互救能力仍較薄弱，全社會協(xié)同應(yīng)對機制有待健全；（6）應(yīng)急管理法規(guī)標準體系不夠健全，部分政策保障措施不夠完善。 〔18〕

我們看到這些問題在武漢抗疫過程中都有所體現(xiàn)。 應(yīng)急管理體系的運作沒有發(fā)揮其優(yōu)勢并滿足人們的期望。 因此，此次疫情給我們思考應(yīng)急管理存在的問題提供了生動的范例和豐富的思想素材。 這些問題的產(chǎn)生有的源于武漢地方政府，也有的源于垂直管理和分級管理的應(yīng)急管理體制。單純地強化垂直管理體系或分級管理體系都不能解決目前在應(yīng)急管理中所面臨的問題。 事實上，許多分級管理面對的問題仍然源于垂直管理體系，因為在許多情況下分級管理體制只是降了維度的（或縮小了的）垂直管理體系。 由此，本文認為采用協(xié)同管理的應(yīng)急管理模式有助于問題的解決。這種模式不僅能夠規(guī)避垂直管理所導(dǎo)致的問題，也有助于發(fā)展網(wǎng)絡(luò)式的治理結(jié)構(gòu)，推動多維管理的進程。 基于這一立足點，我們可以通過應(yīng)急管理機制的幾個環(huán)節(jié)——應(yīng)急準備、應(yīng)急預(yù)警、應(yīng)急處置，恢復(fù)或災(zāi)后重建——來展開討論。

首先，應(yīng)急準備的程度直接影響著應(yīng)急響應(yīng)的速度。 在此次新冠肺炎疫情中，醫(yī)護用品和救援物資的準備不足，直接造成了部分醫(yī)務(wù)人員缺乏防護，部分病患得不到第一時間救助處置。 同時，應(yīng)急救災(zāi)物質(zhì)儲備和產(chǎn)能不足也是應(yīng)急管理方面的一個突出問題。 〔19〕目前的應(yīng)急救災(zāi)物資主要由各地紅十字會救災(zāi)備災(zāi)倉庫供應(yīng)，但由于儲備量小、品種單一，難以應(yīng)對重大災(zāi)難或疫情的需求。 要完善我國的應(yīng)急救護體系，此類抗疫救災(zāi)物資必須由政府的應(yīng)急體系來進行儲備和調(diào)度。采取混合應(yīng)急模式有助于強化各地政府在應(yīng)急救助中的責(zé)任人意識，促使地方政府強化應(yīng)急管理準備和物資儲備。 同時，也要強化地方政府與應(yīng)急管理部門的聯(lián)系，充分發(fā)揮應(yīng)急管理部門在物資儲備和資源調(diào)動上的優(yōu)勢。

其次，在災(zāi)害預(yù)警環(huán)節(jié)，應(yīng)急管理是一項科學(xué)化、專業(yè)化、綜合性非常強的工作。 當(dāng)前我國應(yīng)急管理體系的預(yù)警功能有待增強，與國家治理能力現(xiàn)代化的目標還不相適應(yīng)。 在此次疫情中，盡管國家疾控中心已經(jīng)在內(nèi)部發(fā)出預(yù)警，但武漢當(dāng)?shù)卣晕茨芗皶r給武漢居民發(fā)出預(yù)警。 這反映出在垂直管理體系中，由于決策責(zé)任由上級承擔(dān)，地方政府容易把維穩(wěn)放在優(yōu)先考慮的位置上，導(dǎo)致對于事件的災(zāi)難性后果考慮不足。 采取協(xié)同的應(yīng)急模式則會促使決策者把當(dāng)?shù)孛癖姷睦娣诺绞滓匚唬榇藲g迎而不是壓制民眾之間發(fā)出的預(yù)警信息，以避免更大的災(zāi)難發(fā)生或疫情的擴散。

再者，在應(yīng)急管理環(huán)節(jié)上，當(dāng)疫情發(fā)生后，政府要快速實現(xiàn)從常態(tài)管理向應(yīng)急管理轉(zhuǎn)換，迅速展開集中統(tǒng)籌和資源整合。 由于目前應(yīng)急管理部門大部分由地方安監(jiān)部門轉(zhuǎn)型而來，抗疫應(yīng)急工作在不同程度上存在人員少、質(zhì)效低的問題。在此次疫情中，即便2020 年1 月27 日中央應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組到武漢進行督導(dǎo)，當(dāng)?shù)卣趹?yīng)急處置上仍然動作遲緩并處于混亂狀態(tài)。 無論是在指揮決策、疫情發(fā)布、疫情防控、物資供給還是組織協(xié)調(diào)上都存在著諸多缺陷。 因此，要強化對地方政府官員應(yīng)急能力的訓(xùn)練，提升其法治水平、公關(guān)技巧和技術(shù)能力。

最后，我們也要在應(yīng)急處置之后，注重善后評估和經(jīng)驗總結(jié)。 作為一個閉環(huán)的管理過程，應(yīng)急管理體系的運作模式要把事前預(yù)防、事后處理、善后評估納入工作范疇，推動關(guān)口前移，實現(xiàn)從事后被動型到事前主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，有效化解危急狀態(tài)，盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)和生活秩序。 目前，中國的突發(fā)公共事件調(diào)查評估機制尚不完善，降低了政府從危機中學(xué)習(xí)的能力，導(dǎo)致的嚴重后果是如果同質(zhì)性的突發(fā)公共事件再次發(fā)生，仍難以應(yīng)對。 由此，從社會治理的視角反思疫情在武漢爆發(fā)、蔓延的過程，要求我們把應(yīng)急管理與社會治理的能力結(jié)合起來考察，對于在此進程中反映出來的問題要進行分析和梳理，并大力推進國家應(yīng)急管理體系建設(shè)與完善。 對這些經(jīng)驗和教訓(xùn)加以深度的學(xué)習(xí)和思考，展開機制分析，這對于防止類似的悲劇重演十分必要，也將成為我們國家治理能力體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中可借鑒的重要內(nèi)容。