潘 屹

社區(qū)是城市最基本的社會(huì)單位，也是基層政府滿足人民基本生活需求、提供人民基本社會(huì)服務(wù)的平臺(tái)。隨著構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系進(jìn)程的不斷深入，社區(qū)建設(shè)與社會(huì)服務(wù)理念日益受到政府乃至全社會(huì)的重視。長期以來，我國建立了較為嚴(yán)密的社區(qū)組織體系，這成為我國社區(qū)建設(shè)和社會(huì)服務(wù)本土化實(shí)踐的基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)。然而當(dāng)前社區(qū)建設(shè)僅僅靠基層干部是難以完成的，社區(qū)服務(wù)誰來生產(chǎn)和如何提供社會(huì)服務(wù)還尚未厘定清晰，因此探索用科學(xué)創(chuàng)新的方法解決社會(huì)服務(wù)的提供問題，完善社區(qū)建設(shè)體系，動(dòng)員人民群眾參與社區(qū)治理、參與社區(qū)共建共享的工作迫在眉睫。本文圍繞社區(qū)治理論述社區(qū)建設(shè)與社區(qū)管理的目的與內(nèi)容、社會(huì)服務(wù)的內(nèi)涵以及社區(qū)如何完成社會(huì)服務(wù)的任務(wù)、社區(qū)治理的參與等幾個(gè)本土化實(shí)踐的基礎(chǔ)性問題展開討論，旨在提供建設(shè)基層社區(qū)管理和社會(huì)服務(wù)體系的一些內(nèi)涵與方法。這些討論既涉及理論也涉及實(shí)踐，既是政策也是操作措施。

一、社區(qū)建設(shè)與社會(huì)服務(wù)背景下社會(huì)治理視角的中西方對(duì)比

社會(huì)治理是多元參與管理社會(huì)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)共同福祉的一種舉措，它涉及目的、原則、方法等一系列內(nèi)容。當(dāng)下，我國的社會(huì)治理形成了獨(dú)特的發(fā)展道路與特征。我們國家的政體是社會(huì)主義制度，決定了為人民服務(wù)和共同富裕的原則，決定了社會(huì)發(fā)展的目的與西方國家的不同，具體反映為以人民為主體和基層民主。西方國家社會(huì)管理措施最初出現(xiàn)的目的是為資產(chǎn)階級(jí)服務(wù)的，維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)的利益和維持資本主義生產(chǎn)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。雖然在二戰(zhàn)以后，西方國際社會(huì)出現(xiàn)了國家為人民建設(shè)的宗旨與實(shí)踐，如英國的社會(huì)服務(wù)設(shè)計(jì)與北歐的人民的學(xué)校等等，但是，英國的計(jì)劃被自由主義取代而沒有完全實(shí)現(xiàn)過，北歐的福利國家體制也還是要經(jīng)過政黨輪換和各階級(jí)間談判，均衡各人群團(tuán)體的利益，最后決定誰受益。我們的人民民主目標(biāo)是以人民為主體，為全體人民服務(wù)的。同時(shí)，我國是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制，國有經(jīng)濟(jì)是民生福祉和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)與保障。中國的治理能力還表現(xiàn)在國家計(jì)劃、政府的舉國治理能力、集中調(diào)動(dòng)資源、實(shí)現(xiàn)利益的最大化。在東方文化傳承上，我國傳統(tǒng)的家國同構(gòu)文化基因、集體主義因素與社會(huì)主義的原則有同工之妙，成為國家建設(shè)的軟實(shí)力，在國家的社會(huì)治理上發(fā)揮了重要作用。在國際上，我們推行人類命運(yùn)共同體，實(shí)際上就是這種國家社會(huì)治理文化和理論的外延。我國完善為人民服務(wù)的組織方式，人民民主的具體做法是基層民主?；鶎咏M織中的街道辦事處、居民委員會(huì) （村民委員會(huì)）、村民小組等等構(gòu)成了社區(qū)的組織網(wǎng)絡(luò)體系，完善了社會(huì)治理的框架。這個(gè)組織體系把國家的命令下達(dá)，把人民的意見上傳，同時(shí)組織實(shí)施社會(huì)管理與服務(wù)。

西方國家在轉(zhuǎn)向多元社會(huì)治理以后，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)目標(biāo)先于社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、社會(huì)政策成為經(jīng)濟(jì)政策附庸的現(xiàn)象。福利的多元化也是新自由主義升起和逐漸強(qiáng)盛時(shí)期的產(chǎn)物，新自由主義反對(duì)國家干預(yù)，認(rèn)為國家干預(yù)了個(gè)人自由，主張放任市場，給國家的社會(huì)治理造成了極大的障礙。中國的社會(huì)發(fā)展也被新自由主義干擾過，一度出現(xiàn)了福利私有化、市場化和商品化的現(xiàn)象。但是，現(xiàn)在國家提出了新時(shí)代社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長的美好生活的需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，這直接訴求人民生活福祉的改善。我們國家的發(fā)展原則是堅(jiān)持把人民的福祉放在第一位，人民的利益高于一切，不能因追逐經(jīng)濟(jì)利益而忽視人民的利益，而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也是為了讓人民共享其發(fā)展成果。國家對(duì)新冠疫情的處理手段——保民生、按下生產(chǎn)暫停鍵——也充分證明了這一點(diǎn)。

我國的社會(huì)治理雖然有了顯著的進(jìn)步意義與特色，但是國家還沒有能夠完全滿足人民群眾的需要或者在滿足人民群眾的需要上，存在一定的困難。人民群眾關(guān)心的一些問題還沒有得到很好的解決，例如養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、助殘、育兒等等。這些困難正是社會(huì)治理現(xiàn)階段面臨的核心問題。我國政府明確了社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)是滿足人民對(duì)美好生活的向往。西方國家社會(huì)管理到社會(huì)治理的發(fā)展軌跡也顯示，所有這些最終都和民生福祉、福利制度的建設(shè)及福利國家的模式密切相關(guān)。遵循習(xí)總書記的以民為本及加強(qiáng)基層社會(huì)治理的要求，本文將涉及我國基層社會(huì)治理的核心關(guān)鍵問題，研究如何圍繞人民的需求建設(shè)社區(qū)服務(wù)與社區(qū)建設(shè)，完善社區(qū)社會(huì)服務(wù)體系。本文將從社會(huì)治理、民主參與和福利制度的角度來透視社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的問題，探索如何在發(fā)揮民主參與和多元投入的基礎(chǔ)上完善社會(huì)治理體系，如何建設(shè)充滿活力的社區(qū)管理機(jī)制，發(fā)展優(yōu)質(zhì)有效的服務(wù)方法。在社會(huì)服務(wù)的生產(chǎn)能力和提供方式上和西方發(fā)達(dá)國家相比，我們尚存不足。中國的社會(huì)治理實(shí)踐要學(xué)習(xí)和借鑒西方社會(huì)治理現(xiàn)代管理方法。

二、社區(qū)建設(shè)與社會(huì)服務(wù)的本土化特征

社區(qū)是百姓生活的第一承載者，社區(qū)這一特殊的社會(huì)細(xì)胞是社會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵。作為居民生活的最直接的承載者，社區(qū)的管理和服務(wù)成為保障居民基本和良好生活的重要基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，社區(qū)建設(shè)與社區(qū)服務(wù)顯得愈發(fā)重要。2020年初的新型冠狀肺炎疫情的出現(xiàn)讓社區(qū)的作用更加凸顯。生產(chǎn)停滯、交通限制導(dǎo)致人們幾乎所有的時(shí)間都在社區(qū)內(nèi)度過，人民群眾對(duì)社區(qū)的服務(wù)與管理有了切身體會(huì)與具體的要求，社區(qū)成為人們最后的堡壘。當(dāng)前我們的社區(qū)是否可以承載和滿足民眾的基本需求，要回答這些問題，我們就要考慮我國社區(qū)建設(shè)的一些基本和核心的要素。

我國的社區(qū)建設(shè)要體現(xiàn)為人民服務(wù)的核心價(jià)值，這是我國社區(qū)建設(shè)與社會(huì)服務(wù)本土化的首要特征。民眾社區(qū)生活的好壞直接反映國家建設(shè)成績。社區(qū)建設(shè)本土化的另一個(gè)組織特征是社區(qū)，社區(qū)設(shè)有居委會(huì)、村委會(huì)等組織網(wǎng)絡(luò)來支持為人民服務(wù)的實(shí)現(xiàn)?；鶎由鐓^(qū)自治組織體系的完善，對(duì)完善社會(huì)治理、加強(qiáng)社會(huì)管理與社會(huì)服務(wù)起到了組織保障的作用。我們國家特有的嚴(yán)密的社區(qū)組織結(jié)構(gòu)是大多西方國家所不具備的。全國有成千上萬個(gè)縣鎮(zhèn)街道，10.8萬個(gè)城市社區(qū)、54萬個(gè)行政村 〔1〕，構(gòu)成了我國社會(huì)治理的基層網(wǎng)格。區(qū)政府下設(shè)街道辦事處及派出所，在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、村民小組等形成了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)鏈條。社區(qū)是設(shè)在最基層為人民群眾的機(jī)構(gòu)，基層社區(qū)組織要在上一級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)與基層民眾需求的關(guān)系中求得一致，貫穿始終的主線就是以人民為中心。1991年國家民政部提出，“要抓社區(qū)建設(shè)，從加強(qiáng)服務(wù)入手，社區(qū)服務(wù)是社區(qū)的福利和服務(wù)，如照顧殘疾人、照顧老人、照顧兒童和利民便民等工作。但社區(qū)服務(wù)不是社區(qū)建設(shè)的全部，還有社區(qū)文化、社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)康復(fù)、社區(qū)教育、社區(qū)道德等”〔2〕。經(jīng)過多年的發(fā)展，社區(qū)服務(wù)還擴(kuò)展至計(jì)劃生育、就業(yè)、社會(huì)保障、綜合治理等多個(gè)層面，甚至有的地方還涉及拆違、引資等領(lǐng)域的內(nèi)容。

基層社區(qū)是一個(gè)半自治組織，有承上啟下的作用。社區(qū)機(jī)構(gòu)承擔(dān)了社區(qū)的治理工作，承擔(dān)了許多社區(qū)行政和半行政任務(wù)，其中許多職能要對(duì)上負(fù)責(zé)并且條塊分割。面對(duì)名目繁多的工作，社區(qū)基層工作要把社區(qū)的核心任務(wù)轉(zhuǎn)到真正為人民服務(wù)上來，真正起到在政府和人民搭建橋梁的作用。如果社區(qū)建設(shè)與社區(qū)服務(wù)變成了僅是完成任務(wù)，就脫離了為人民服務(wù)、為人民負(fù)責(zé)的宗旨。衡量社區(qū)的工作標(biāo)準(zhǔn)在于，是否真正以人民為出發(fā)點(diǎn)，急人民所急，切實(shí)解決基層人民群眾所迫切需要解決的問題。建設(shè)社區(qū)服務(wù)體系是要改善民生，直接對(duì)接人民的需求。社區(qū)工作者要敢于擔(dān)當(dāng)、勇于負(fù)責(zé)。

基層社區(qū)組織要擺正與企業(yè)的關(guān)系，以人民為中心，所有利益都要落到為人民謀利益這個(gè)出發(fā)點(diǎn)上?；鶎由鐓^(qū)組織要保證基層政權(quán)為人民服務(wù)的性質(zhì)，不能僅以商業(yè)盈利為目的，以企業(yè)的技術(shù)指標(biāo)為基礎(chǔ)來體現(xiàn)政績。各級(jí)政府要明確和企業(yè)的關(guān)系，不能讓資本占據(jù)基層管理的首要位置。企業(yè)的行為一定要在政府的控制之下，市場有利有效，但不能以市場作用代替社會(huì)管理。不可否認(rèn)，企業(yè)是地方經(jīng)濟(jì)的來源與支柱，能夠支持社區(qū)建設(shè)與服務(wù)，但是企業(yè)不能代替社區(qū)。政府公務(wù)員和基層社區(qū)工作人員要極力避免資本支配社區(qū)的工作。要明確社區(qū)的主體是人民，要真正反映人民的意愿，實(shí)行民主管理、決策民主化，體現(xiàn)人民民主的內(nèi)涵。人民是社區(qū)的主人，一切為了人民。哪些是人民群眾的根本需求？社區(qū)如何察覺民意？哪些是人民群眾真正想要的？只有知道這些問題的答案，才能不偏離社區(qū)建設(shè)的軌道，才能提升社區(qū)治理水平，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，保證人民幸福。如何能聽到人民群眾的呼聲？這關(guān)系到社區(qū)的民主治理，即在社區(qū)內(nèi)要鼓勵(lì)民眾以主人翁的態(tài)度參與社區(qū)治理中來。人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征，發(fā)展社會(huì)主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益。社區(qū)建設(shè)要聽取人民的心聲和呼聲，吸納人民的意見。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)就要暢通溝通渠道，完善社區(qū)治理流程，比如讓社區(qū)的人民代表會(huì)議和民主議事會(huì)程序運(yùn)作起來或者把業(yè)主委員會(huì)的工作納入進(jìn)來。社區(qū)定期公布社區(qū)內(nèi)關(guān)于民生的民主決策，真正實(shí)現(xiàn)民主管理與監(jiān)督。

三、社區(qū)建設(shè)與社會(huì)服務(wù)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

社區(qū)治理包括社會(huì)管理與服務(wù)，社會(huì)治理的的性質(zhì)是社會(huì)建設(shè)。就與民眾日常生活最為貼近的社區(qū)而言，社區(qū)承載的最基本任務(wù)、最核心功能就是社會(huì)服務(wù)。社會(huì)管理歸根結(jié)底也要落實(shí)到使提供的社會(huì)服務(wù)更加有序、有效上來。

社會(huì)服務(wù)作為社會(huì)福利制度的一部分，最早出現(xiàn)在北歐國家。北歐國家與其他福利制度不同的主要特征之一就是在資金收入保障之外，增設(shè)了社會(huì)服務(wù)，即 “社會(huì)服務(wù)作為一種特殊的社會(huì)政策，與社會(huì)救助和社會(huì)保障不同”〔3〕。西方一些國家的社會(huì)福利體系的框架中僅僅有社會(huì)保障，即僅有收入支持、社會(huì)救助、養(yǎng)老保險(xiǎn)和其他社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)保障，而沒有社會(huì)服務(wù)體系的內(nèi)容。在西方的社會(huì)服務(wù)事業(yè)發(fā)展中，社區(qū)服務(wù)作為社會(huì)服務(wù)的重要內(nèi)容，在20世紀(jì)70年代以后有了迅速的發(fā)展。特別是英國，20世紀(jì)70年代由于機(jī)構(gòu)服務(wù)沉重地超出負(fù)荷，大量接受服務(wù)的人員特別是老年人長期滯留在醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)中，浪費(fèi)了大量的資源與人力，同時(shí)社會(huì)支出難以承受，于是社區(qū)服務(wù)作為解決的方案被提出來，讓有服務(wù)需要的民眾返回社區(qū)接受服務(wù)，而服務(wù)的提供者更加多元化?！?〕我國的社區(qū)服務(wù)建設(shè)是在經(jīng)濟(jì)體制改革以后出現(xiàn)的，到如今已有30多年的歷史。最初于20世紀(jì)80年代后期由國家民政部提出，以應(yīng)對(duì)城市的市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革，企業(yè)要變成一個(gè)純粹的生產(chǎn)單位，將其承擔(dān)的社會(huì)福利服務(wù)諸如針對(duì)就業(yè)、殘疾人、兒童、婦女、老年等人群的保育、教育、照護(hù)、餐飲、洗浴等項(xiàng)目由社會(huì)接管。而這個(gè)接管的社會(huì)單位就是社區(qū)。于是，社區(qū)服務(wù)成了20世紀(jì)80年代民政系統(tǒng)的重要任務(wù)之一。中國的社區(qū)服務(wù)起源與西方社區(qū)照顧中去機(jī)構(gòu)化導(dǎo)致的社區(qū)服務(wù)的起源不同，中國社區(qū)服務(wù)的出現(xiàn)是改革開放的產(chǎn)物。但無論英國還是中國，社區(qū)社會(huì)服務(wù)的提出和改變都與社會(huì)福利制度的改革和建設(shè)有關(guān)，它屬于社會(huì)福利制度的一部分。

我國的社區(qū)服務(wù)經(jīng)過幾十年的發(fā)展已經(jīng)有了長足的進(jìn)步。特別是在一些發(fā)達(dá)城市，已經(jīng)建立了社區(qū)綜合服務(wù)體系雛形。目前我國的社區(qū)服務(wù)體系已經(jīng)發(fā)展成了一個(gè)覆蓋社區(qū)內(nèi)所有人、滿足特殊需求和提供多項(xiàng)基本服務(wù)的綜合性社區(qū)服務(wù)體系。一個(gè)社區(qū)的綜合社會(huì)服務(wù)框架應(yīng)該包括居民日常生活的方方面面，要涵蓋老年人、兒童、殘疾人、婦女、青少年及社區(qū)內(nèi)所有的人，滿足老人的照護(hù)、兒童的撫養(yǎng)、婦女保健、殘疾人以及不同人的多種生活需求。社區(qū)服務(wù)具體包括老年服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、兒童托幼服務(wù)、學(xué)前教育、婦幼保健、殘疾人康復(fù)、治安、文化娛樂體育、犯罪青少年矯正、社會(huì)救助、防險(xiǎn)救災(zāi)以及其他居民日常所需要的一系列綜合服務(wù)。要完善社區(qū)服務(wù)的各項(xiàng)功能，就要使人民所需要的一切服務(wù)在家門口都能得到解決。所有這些服務(wù)均被納入基層社區(qū)政府的計(jì)劃規(guī)劃當(dāng)中，一個(gè)社區(qū)要有社區(qū)醫(yī)院或診室或衛(wèi)生站，有各種老年服務(wù)機(jī)構(gòu)，有托兒所、幼兒園，有娛樂文化中心和場所，有超市和治安派出機(jī)構(gòu)等等。這些社會(huì)服務(wù)的建設(shè)能夠形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，由專門部門負(fù)責(zé)；當(dāng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)到來之際，各個(gè)部門負(fù)責(zé)自己的服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容，各類人群都有所屬部門負(fù)責(zé)。有一個(gè)強(qiáng)大的綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)作為支撐，民眾自然更具凝聚力，政府在民眾心中更具公信力。

社區(qū)的服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠提供各種專項(xiàng)有效的服務(wù)，這種服務(wù)是一個(gè)有機(jī)的組織運(yùn)作體系。例如老年社會(huì)服務(wù)，一個(gè)社區(qū)的老年社會(huì)服務(wù)體系應(yīng)包括護(hù)理機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生中心、日托中心、餐飲業(yè)、文化娛樂場所 （老年大學(xué)、老年活動(dòng)中心）以及其他相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)。這種社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系在許多城市早有規(guī)劃。例如這個(gè)規(guī)劃在上海市是 “9073”，北京市是 “9064”。這些數(shù)字具體指的是在機(jī)構(gòu)收養(yǎng)的老人分別是3%或者4%，在日托中心的分別是7%和6%，而日常居家及接受老年社區(qū)服務(wù)覆蓋的老年占90%。①參見上海市教育委員會(huì)、上海市老齡工作委員會(huì)辦公室：《上海市老齡發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，2016年9月30日，http:www.gov.cn/xinwen/2016-10/09/content_5116200.htm，2020年3月20日；北京市人民政府：《北京市 “十三五”時(shí)期老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，《北京政府公報(bào)》2017年第1期。當(dāng)然，對(duì)于這些規(guī)劃與措施，各地在落實(shí)程度上存在差距。所謂社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，包括護(hù)理院、日托中心、醫(yī)院或者醫(yī)療站以及老年餐飲服務(wù)中心等等。這些護(hù)理和日托機(jī)構(gòu)可以接納老人入住，同時(shí)也把服務(wù)涵蓋至社區(qū)內(nèi)居家的老人。在上海市的許多社區(qū)，該服務(wù)體系已經(jīng)顯現(xiàn)雛形。護(hù)理機(jī)構(gòu)的作用是接收失能失智的老人，提供醫(yī)療護(hù)理和生活照顧以及安養(yǎng)和臨終關(guān)懷的全面服務(wù)。老年日托中心把一些在家里得不到照顧、生活不能自理的老人每天接來，在日托中心接受餐飲、洗澡、休息、娛樂、康復(fù)醫(yī)療護(hù)理和精神娛樂等服務(wù)。社區(qū)老年中心或者老年大學(xué)適合行動(dòng)不存在障礙的老人，他們每天來參加各種活動(dòng)和課程，中午在社區(qū)吃飯。許多日托中心設(shè)在社區(qū)老年活動(dòng)中心內(nèi)。出于健康考慮，老人盡量不要獨(dú)孤地留在家中，盡可能參加社區(qū)老年活動(dòng)，日托中心的老人可以觀看老年大學(xué)老人的演出，也可以選擇休息或者做手工。社區(qū)中心還設(shè)有法律咨詢和心理撫慰，解決老年人的生活煩惱。同時(shí)，社區(qū)的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)輻射全社區(qū)的老年人，還可由社區(qū)出專車把飯菜送到老人家中，并提供幫助行動(dòng)不便的老人到社區(qū)中心洗澡的服務(wù)。社區(qū)可組建專門的老年服務(wù)隊(duì)伍，他們負(fù)責(zé)把老人需要的服務(wù)送上門：購物、打掃衛(wèi)生、做飯等等。老年志愿者隊(duì)伍還可實(shí)施 “老伙伴計(jì)劃”：一個(gè)年輕的老人要聯(lián)系五個(gè)年齡大一點(diǎn)的老人，每天走訪或者打電話給在家的老人，及時(shí)觀察監(jiān)督老人的生活和心理問題。除此之外，社區(qū)基層組織還設(shè)有樓長、社會(huì)工作者等責(zé)任人。把給老人的服務(wù)做到位，會(huì)解決大多數(shù)家庭的后顧之憂，讓年輕人更加安心地工作，釋放更大的生產(chǎn)力，社會(huì)也更加和諧穩(wěn)定。如果一個(gè)社區(qū)有這樣的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，平時(shí)對(duì)社區(qū)內(nèi)的老人有關(guān)照服務(wù)，在社會(huì)出現(xiàn)突發(fā)性公共事件時(shí)，網(wǎng)格化服務(wù)的優(yōu)勢(shì)更得以凸顯，分散的居家老人依舊有人聯(lián)絡(luò)、有人服務(wù)上門，老人日常生活能夠得到保障。

社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生體系也是如此。要建立健全社區(qū)的公共醫(yī)療衛(wèi)生健康網(wǎng)絡(luò)，可設(shè)置專門機(jī)構(gòu)如社區(qū)醫(yī)院 （衛(wèi)生站）和安排相關(guān)服務(wù)人員，掌握社區(qū)醫(yī)療健康、衛(wèi)生防疫、康復(fù)保健的基本情況，承擔(dān)包括嬰幼兒和婦女保健、老年人身心健康以及殘疾人康復(fù)和社區(qū)人口健康數(shù)據(jù)等等工作。當(dāng)下，我國的許多社區(qū)已建立醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)負(fù)責(zé)注射嬰幼兒的疫苗、建立老年人健康檔案，給老人注射疾病防控疫苗等。例如，青島是我國首批進(jìn)行長護(hù)保險(xiǎn)的實(shí)驗(yàn)地區(qū)，那里醫(yī)務(wù)人員分片承包，給居家的失能老人上門提供諸如注射和醫(yī)護(hù)輔導(dǎo)等服務(wù)。這個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生健康網(wǎng)絡(luò)的建立，平時(shí)就掌握社區(qū)衛(wèi)生健康的基本情況，同時(shí)踐行預(yù)防工作。當(dāng)遇到重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，這些健康機(jī)構(gòu)能及時(shí)掌握社區(qū)整體健康的數(shù)據(jù)情況，提供準(zhǔn)確的治療并及時(shí)向上一級(jí)通報(bào)和向居民發(fā)布信息，并聯(lián)系重大患者向上一級(jí)醫(yī)院轉(zhuǎn)移。早期發(fā)現(xiàn)和預(yù)防會(huì)減少重大傷害，甚至可以把疫情控制在萌芽之中，避免和減少疫情出現(xiàn)以后的混亂和大量病情排查工作。這個(gè)醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)不僅承擔(dān)日常的衛(wèi)生預(yù)防工作，還將承擔(dān)更多的健康維護(hù)工作。

雖然我國社區(qū)服務(wù)的探索已經(jīng)持續(xù)30年，但是仍難免存在不足。社會(huì)服務(wù)從內(nèi)容到覆蓋面尚不全面。許多地區(qū)的基層社區(qū)還迫于應(yīng)對(duì)上級(jí)部門布置的工作，缺乏對(duì)該基層工作的綜合規(guī)劃和布局。有的社區(qū)僅有幾間房子、掛一個(gè)牌子，而沒有具體的服務(wù)運(yùn)作。一些社區(qū)缺少民眾需要的服務(wù)項(xiàng)目，比如沒有殘疾人康復(fù)、老年生活服務(wù)、娛樂活動(dòng)中心、嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)等。還有的社區(qū)把這些基本服務(wù)以 “招商引資的模式”交給了盈利性企業(yè)去做，導(dǎo)致許多居民不得不以購買的方式才能獲得本應(yīng)在社區(qū)享有的社會(huì)服務(wù)。當(dāng)然，這和國家的社會(huì)福利體制的建設(shè)步驟有關(guān)。我們國家這些年來一直致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展投資，社會(huì)福利制度尚待完善，社區(qū)社會(huì)服務(wù)建設(shè)的資金、人力和設(shè)備依舊缺乏。

新冠肺炎疫情給國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)按下了暫停鍵，國家不惜代價(jià)保民生。經(jīng)過疫情的這一次大考之后，社區(qū)服務(wù)體系的建設(shè)將會(huì)不斷完善，會(huì)真正標(biāo)志著我國社會(huì)福利體系進(jìn)入了一個(gè)新的階段，將實(shí)現(xiàn)如有的學(xué)者所說的，中國福利國家的崛起?！?〕國家要對(duì)社區(qū)的基本社會(huì)服務(wù)做出全面規(guī)劃并預(yù)算投資，建設(shè)基層的醫(yī)院、養(yǎng)老院、康復(fù)中心以及幼兒園等福利設(shè)施，加快社會(huì)福利體系的建設(shè)，把社會(huì)福利制度納入社會(huì)發(fā)展宏圖大略中。像投資建設(shè)高鐵、公路、橋梁以及社區(qū)體育器材一樣，加大力度投入基礎(chǔ)公共醫(yī)療事業(yè)和其他社會(huì)服務(wù)事業(yè)，這個(gè)投資回報(bào)甚至?xí)绕渌闹苯咏?jīng)濟(jì)投資更高。〔6〕社會(huì)福利制度的建設(shè)就是對(duì)人力資本進(jìn)行長遠(yuǎn)的投資，無論從經(jīng)濟(jì)的角度和超越經(jīng)濟(jì)的角度來看，社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益都會(huì)雙贏。

四、新時(shí)代社區(qū)建設(shè)與社會(huì)服務(wù)本土化實(shí)踐的發(fā)展需求

社區(qū)服務(wù)覆蓋面廣，服務(wù)種類繁多，服務(wù)對(duì)象人口眾多。基層社區(qū)日常的管理和服務(wù)工作，如果僅靠基層社區(qū)工作人員是無法完成的。還有就是地方政府資金不足、缺少設(shè)備和專業(yè)服務(wù)技能。社區(qū)社會(huì)服務(wù)既是社會(huì)服務(wù)事業(yè)又是服務(wù)產(chǎn)業(yè)，需要特殊行業(yè)的專業(yè)人員力量，因此，社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)綜合的體系，是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃。

從社會(huì)服務(wù)提供方和服務(wù)對(duì)象上分類，社會(huì)服務(wù)提供方通常為三部分：政府、市場 （私有）和社會(huì)力量。社會(huì)服務(wù)事業(yè) （產(chǎn)業(yè)）可以分成三類：第一類是屬于公共部門，是政府保底的弱勢(shì)群體，由政府部門的服務(wù)機(jī)構(gòu)專門提供免費(fèi)服務(wù)——這部分也可以委托有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)企業(yè)來完成。這一類服務(wù)面向低收入人群，例如最貧困的無家庭支持的高齡失能老人。第二類是由私營企業(yè)在社區(qū)內(nèi)外按照純粹市場規(guī)律運(yùn)營提供高端服務(wù)，這部分滿足高端收入人群的特殊需求。例如一些高檔的私立幼兒園、民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和私立醫(yī)院等。第三類是中間大部分人，這一部分針對(duì)社區(qū)內(nèi)大多數(shù)的人口，例如很多家庭都可能需要的兒童托幼服務(wù)和老人照護(hù)服務(wù)等等。滿足社區(qū)內(nèi)絕大多數(shù)普通人的日常需要——即中間大部分人需要的服務(wù)事業(yè)，包括老年服務(wù)機(jī)構(gòu)、幼兒園和家務(wù)服務(wù)中心等等，目前這一類服務(wù)是最為缺少而且出現(xiàn)的問題也是最多的。

2016年5月，國家民政部提出，由 “社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”生產(chǎn)和提供社會(huì)服務(wù)?！皺C(jī)構(gòu)”的提法對(duì)社會(huì)力量有了進(jìn)一步明確，并給予了多元主體參與服務(wù)業(yè)的許可。幾乎同時(shí)，上海市也明確了企業(yè)提供社會(huì)服務(wù)的許可，提出了 “養(yǎng)老服務(wù)業(yè)企業(yè)”工商登記。①上海市民政局：《上海出臺(tái)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)登記管理實(shí)施意見進(jìn)一步放開養(yǎng)老服務(wù)市場》，2016年5月3日，http://mzj.sh.gov.cn/gb/shmzj/node4/node10/n2566/u1ai42398.html，2020年 1月20日。2018年，國家民政部出臺(tái)了《大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見》。這些措施都推動(dòng)社區(qū)社會(huì)服務(wù)不斷發(fā)展，但目前仍存在一些問題不容忽視：企業(yè)生產(chǎn)必然運(yùn)用商業(yè)規(guī)則與市場運(yùn)作，也不可避免地以盈利為目的。因其價(jià)格超出了普通百姓的承受能力或者因其服務(wù)質(zhì)量業(yè)務(wù)與普通民眾的要求不符，所以只是少數(shù)人問津。此外，私營企業(yè)并不能完全保障在任何情況下都能提供社會(huì)服務(wù)。再有一類社會(huì)服務(wù)的提供者就是社會(huì)組織。社會(huì)組織可以很好地組織社區(qū)公益和文化體育活動(dòng)，但在服務(wù)生產(chǎn)方面存在專業(yè)技能不足的問題，難以提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時(shí)也常因缺少市場運(yùn)營商業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致盈虧不平衡，在運(yùn)營服務(wù)中倒閉，使服務(wù)難以持續(xù)。

社會(huì)服務(wù)需要有專業(yè)團(tuán)隊(duì)組織、提供，即要由有經(jīng)營能力、有管理水平、有技術(shù)人員的行業(yè)團(tuán)隊(duì)來完成。他們有社會(huì)服務(wù)的理念，同時(shí)具備專業(yè)技能。從事社會(huì)服務(wù)的社會(huì)服務(wù)組織和社會(huì)服務(wù)企業(yè)，具體應(yīng)該有什么特征？根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在1999年、英國在2004年相繼提出的社會(huì)企業(yè)的限定整理，社會(huì)企業(yè)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)的企業(yè)，社會(huì)企業(yè)目的不是利潤最大化，而是依據(jù)企業(yè)化的戰(zhàn)略來組織實(shí)現(xiàn)社會(huì)目的，是價(jià)值引領(lǐng)、市場驅(qū)動(dòng)。新時(shí)代的社會(huì)企業(yè)需要?jiǎng)?chuàng)新的意識(shí)，要求企業(yè)可以高質(zhì)量、高效益、快速地完成社區(qū)社會(huì)服務(wù)；同時(shí)又要求它是專業(yè)生產(chǎn)技術(shù)性機(jī)構(gòu)，這些企業(yè)具備的專業(yè)知識(shí)和技能足以勝任所需要承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)。它們懂市場運(yùn)作規(guī)律，按照市場的規(guī)則運(yùn)營，熟悉商業(yè)手段，收取基本服務(wù)費(fèi)用，但是這些企業(yè)不是一般的商業(yè)盈利機(jī)構(gòu)，絕不是私營的、任憑自由市場放任，它們是提供社會(huì)服務(wù)的企業(yè)，有其社會(huì)屬性并且社會(huì)屬性是其根本特征。

合理利用社會(huì)企業(yè)是一個(gè)解決基層社區(qū)社會(huì)服務(wù)人員不夠、專業(yè)性不足、服務(wù)提供不到位等問題的重要途徑。社會(huì)企業(yè)的社會(huì)服務(wù)經(jīng)營，解決了國家資金的調(diào)配不足問題。各級(jí)地方政府要大力提倡、培植和扶持社會(huì)組織與社會(huì)服務(wù)企業(yè)的發(fā)展，讓專業(yè)組織和社會(huì)服務(wù)企業(yè)為社區(qū)提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)?；鶎诱堰@些社會(huì)企業(yè)納入社區(qū)服務(wù)的平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)，設(shè)立專門支持項(xiàng)目、社會(huì)基金，通過競標(biāo)，委托有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)企業(yè)承擔(dān)社區(qū)內(nèi)的社會(huì)服務(wù)任務(wù)。社會(huì)服務(wù)企業(yè)介入社區(qū)服務(wù)事業(yè)的途徑是：基層政府機(jī)構(gòu)購買服務(wù)的同時(shí)給予該企業(yè)，如場地支持等物資及政策優(yōu)惠。例如，上海市的一些社區(qū)給予社會(huì)服務(wù)企業(yè)與服務(wù)使用者雙方雙重的補(bǔ)貼，使社會(huì)企業(yè)能夠不以營利為首要目的進(jìn)行健康運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)還能讓社區(qū)絕大多數(shù)的居民享受到社區(qū)的社會(huì)服務(wù)，成為企業(yè)的客戶。這些社會(huì)服務(wù)真正把社會(huì)企業(yè)和社區(qū)人民群眾都納入到國家的社會(huì)福利制度中來，不僅使社會(huì)企業(yè)得到有效運(yùn)轉(zhuǎn)，也使社區(qū)居民得到優(yōu)惠價(jià)格和無形的補(bǔ)貼，享受到有能力支付的、有保障的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

要把社會(huì)工作真正全面地嵌入社會(huì)建設(shè)的框架里，使之成為社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理的重要有生力量，那么專業(yè)的社會(huì)工作人員就必然是社會(huì)管理與社區(qū)服務(wù)中的一個(gè)重要因素。要拓展社會(huì)工作者的職能，設(shè)置社會(huì)工作的專職崗位，發(fā)揮具有專業(yè)水平的社會(huì)工作者的作用。特別在社區(qū)一級(jí)，讓社會(huì)工作者進(jìn)入社會(huì)管理層，參與地方政府制定決策，在社區(qū)服務(wù)事業(yè)里不僅參與各種社會(huì)服務(wù)，還能夠協(xié)調(diào)、調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、組織志愿者力量，開展社區(qū)公益活動(dòng)以及文化娛樂活動(dòng)，營造社區(qū)活潑、祥和的氣氛。社會(huì)工作者擅于深入人民群眾的內(nèi)心，解決問題、扶助群眾，有助于做好人民群眾的思想疏導(dǎo)工作。

此外，社區(qū)管理還要應(yīng)用現(xiàn)代科技手段，實(shí)行網(wǎng)格化與信息化管理?；鶎由鐓^(qū)還要充分發(fā)揮智能服務(wù)的作用，利用互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)機(jī)制，實(shí)行網(wǎng)格化的管理，利用大數(shù)據(jù)掌握居民的各方面情況，把人民群眾的生活健康現(xiàn)狀和所求所需了解清楚；同時(shí)利用高科技智能機(jī)構(gòu)連接百姓，讓百姓方便地得到他們所需要的服務(wù)。社區(qū)可利用手機(jī)發(fā)布通知，聯(lián)系群眾，辦理事務(wù)，提供服務(wù)信息等。有效利用網(wǎng)絡(luò)在提供服務(wù)方面發(fā)揮了很大的作用。

現(xiàn)代化的社區(qū)管理不僅要求基層社區(qū)機(jī)構(gòu)要有創(chuàng)新思維，還要提高管理干部的水平與素質(zhì)。第一，要勇于創(chuàng)新探索，基層干部不能固守成規(guī)，也不能安于現(xiàn)狀。第二，要做到科學(xué)管理，建立科學(xué)的管理機(jī)制，確立管理的條例與內(nèi)容，做到管理有效有用。第三，基層工作人員要杜絕官僚主義作風(fēng)，端正為人民服務(wù)的態(tài)度，要改進(jìn)社區(qū)管理水平，進(jìn)一步明確管理不是制裁，而是服務(wù)。第四，要簡化程序，集中信息化辦公。做到辦事不推諉，杜絕勞民傷財(cái)?shù)默F(xiàn)象。第五，要嚴(yán)格執(zhí)法，按照規(guī)章條例制度辦事。第六，基層干部要轉(zhuǎn)變作風(fēng)，深入基層，多向群眾了解情況，處理問題。第七，要更加突出現(xiàn)代化的人性服務(wù)，注重保護(hù)居民個(gè)人隱私，同時(shí)注重軟文化的力量，把法制、德治、自治有機(jī)結(jié)合起來。

我國的社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)建設(shè)經(jīng)過了30年的探索與發(fā)展歷程，已經(jīng)形成了中國的特色，取得了顯著成效。隨著基層社會(huì)治理進(jìn)程不斷推進(jìn)，社會(huì)發(fā)展前景更加光明，集中體現(xiàn)為：基層政權(quán)更加穩(wěn)固，為人民服務(wù)的社會(huì)主義核心原則更加堅(jiān)定；決策民主化、管理科學(xué)化；社會(huì)服務(wù)優(yōu)質(zhì)有效，福利制度體系更加完善，人民生活更加幸福。