靳瀾濤

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

根據(jù)《學(xué)位條例》的規(guī)定，高校和研究機(jī)構(gòu)在授予學(xué)位之前，必須經(jīng)過國家的資格許可，由此形成了學(xué)位授權(quán)審核制度，它與學(xué)位授予制度共同構(gòu)成我國學(xué)位制度的兩大基石。但是，作為規(guī)范學(xué)位制度的基本立法，《學(xué)位條例》主要側(cè)重學(xué)位授予的規(guī)定，關(guān)于學(xué)位授權(quán)審核僅有一句話的表述，即第8條，且存在諸多語焉不詳之處。法律規(guī)定的短缺尤其是程序規(guī)則的粗疏，給實(shí)踐運(yùn)行帶來諸多困境，如曾經(jīng)轟動(dòng)一時(shí)的“西北政法大學(xué)申博案”充分暴露出學(xué)位授權(quán)審核制度在正當(dāng)程序方面存在部分短板。隨著教育領(lǐng)域“放管服”改革的大力推進(jìn)，完善學(xué)位授權(quán)審核制度，并藉此建立良性的府學(xué)關(guān)系是高等教育發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是《學(xué)位條例》在修訂過程中必須面對(duì)的話題。

一、學(xué)位授權(quán)審核制度的基本定位

作為學(xué)位制度運(yùn)行的起點(diǎn)，學(xué)位授權(quán)審核是學(xué)位授予活動(dòng)的基礎(chǔ)和前提。它不僅關(guān)乎高校的學(xué)術(shù)地位、社會(huì)聲譽(yù)和經(jīng)濟(jì)利益，直接影響其辦學(xué)方向和發(fā)展重點(diǎn)，而且作為國家宏觀調(diào)控的手段，在規(guī)范學(xué)位授予活動(dòng)、確保學(xué)位授予質(zhì)量、調(diào)整學(xué)位結(jié)構(gòu)布局、保障重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)、提高科學(xué)研究水平等方面發(fā)揮了極其重要的作用。

(一)學(xué)位授權(quán)審核是學(xué)位管理活動(dòng)的起點(diǎn)

根據(jù)法律規(guī)定，我國實(shí)行國家學(xué)位制度，高校、研究機(jī)構(gòu)的學(xué)位授予權(quán)源于國家，并且需要經(jīng)過學(xué)位授權(quán)審核，方可獲得行使學(xué)位授予權(quán)的行為能力，包括學(xué)位授予單位審核和學(xué)科、專業(yè)點(diǎn)審核兩個(gè)方面。換言之，高校、研究機(jī)構(gòu)在學(xué)位授予方面的權(quán)利能力和行為能力彼此分離，學(xué)位授予權(quán)來源于國家授權(quán)，經(jīng)由《教育法》《高等教育法》《學(xué)位條例》等法律法規(guī)的明確，從國家層面逐步落實(shí)到學(xué)位授予單位，故而他們?cè)谛惺勾隧?xiàng)權(quán)能之前必須獲得國家的行政許可，形成了頗具中國特色的學(xué)位授權(quán)審核制度。因此，若從動(dòng)態(tài)的視角來看學(xué)位制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行，學(xué)位授權(quán)審核是高校授予學(xué)位的基礎(chǔ)條件，也是整個(gè)學(xué)位管理活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)，由此延伸出學(xué)位申請(qǐng)、學(xué)位授予、學(xué)位管理與質(zhì)量評(píng)估、學(xué)位爭(zhēng)議處理等一系列專項(xiàng)活動(dòng)。

(二)學(xué)位授權(quán)審核是學(xué)校綜合實(shí)力的檢驗(yàn)

在我國全面實(shí)行國家學(xué)位制度的背景下，學(xué)位與國家信用相掛鉤。能否被確立為學(xué)位授權(quán)單位以及能夠行使何種級(jí)別學(xué)位的授予權(quán)，不僅是衡量高校學(xué)術(shù)科研水平、人才培養(yǎng)能力和綜合發(fā)展實(shí)力的重要標(biāo)志，而且關(guān)乎國家的支持力度，尤其是財(cái)政資金的配置，其背后交織著各種現(xiàn)實(shí)利益。為此，許多學(xué)校將發(fā)展重點(diǎn)、建設(shè)經(jīng)費(fèi)、人力資源等都集中在學(xué)位點(diǎn)的申報(bào)上，圍繞師資力量、專業(yè)設(shè)置、科研成果、招生就業(yè)和管理制度等各個(gè)方面的評(píng)審指標(biāo)作出了不少努力。正如有的學(xué)者所言，學(xué)位授權(quán)審核關(guān)系到學(xué)校辦學(xué)層次的提高和發(fā)展資源的配置，受到學(xué)校的普遍重視和關(guān)注。[1]近年來，不同高校就此展開的競(jìng)爭(zhēng)亦不少見，如高校間的“人才”大戰(zhàn)愈演愈烈[2]，許多高校積極向主管部門爭(zhēng)取資源[3]，還有部分單位擴(kuò)張辦學(xué)規(guī)模以強(qiáng)化在學(xué)位點(diǎn)申報(bào)中的競(jìng)爭(zhēng)力。[4]

(三)學(xué)位授權(quán)審核是國家宏觀調(diào)控的手段

學(xué)位授權(quán)審核是教育行政管理權(quán)運(yùn)行的產(chǎn)物，便于國家進(jìn)行學(xué)位結(jié)構(gòu)調(diào)整、院校資源配置、重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)，成為學(xué)位管理乃至教育資源調(diào)配的宏觀調(diào)控手段，體現(xiàn)出國家權(quán)力對(duì)高等教育發(fā)展的高強(qiáng)度影響。我國目前的學(xué)位授權(quán)審核在有限指標(biāo)配置的作用下，具有極強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性，學(xué)位點(diǎn)的最終確立不僅是對(duì)獲選高校在科研貢獻(xiàn)、人才質(zhì)量、師資隊(duì)伍等方面的肯定，更蘊(yùn)含著國家根據(jù)教育發(fā)展規(guī)劃和社會(huì)實(shí)際需求而進(jìn)行的學(xué)科布局、長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃。

首先，國家在學(xué)位授權(quán)審核中堅(jiān)持“按需建設(shè)”的原則，根據(jù)社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的變化，促進(jìn)重點(diǎn)學(xué)科的學(xué)位授予點(diǎn)建設(shè)，優(yōu)先發(fā)展急需專業(yè)。其次，國家通過學(xué)位授權(quán)點(diǎn)名額的事前配置，調(diào)配教育資源在不同地區(qū)的布局，促進(jìn)中西部地區(qū)高層次人才培養(yǎng)的規(guī)模和質(zhì)量，有助于協(xié)調(diào)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度。再次，通過建立學(xué)位授權(quán)審核制度，政府分離了高校學(xué)位授予的權(quán)利能力和行為能力，對(duì)評(píng)審條件設(shè)置一定的硬性要求，涉及學(xué)術(shù)水平、教育質(zhì)量、師資隊(duì)伍、招生就業(yè)等各個(gè)方面，有利于教育行政部門加強(qiáng)對(duì)學(xué)位授予單位的宏觀管理，進(jìn)一步保障學(xué)位授予質(zhì)量。

二、學(xué)位授權(quán)審核制度的實(shí)踐困境

作為一項(xiàng)基石性的學(xué)位制度，學(xué)位授權(quán)審核在統(tǒng)籌院校建設(shè)、嚴(yán)格學(xué)術(shù)水準(zhǔn)、規(guī)范學(xué)位管理等方面發(fā)揮了極其重要的作用，但由于社會(huì)環(huán)境的變化以及學(xué)位管理政策的調(diào)整，該項(xiàng)制度所暴露出的問題也日趨明顯，換言之，該項(xiàng)制度的創(chuàng)設(shè)初衷與實(shí)踐運(yùn)行存在著一定程度的偏離，隱藏著不甚合理的制度設(shè)計(jì)，影響了學(xué)位與研究生教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，需要引起高度重視和深入思考。

(一)行政指令限縮高校辦學(xué)自主權(quán)

為了保障學(xué)位授予質(zhì)量，學(xué)位管理機(jī)構(gòu)通常會(huì)硬性規(guī)定各地區(qū)學(xué)位點(diǎn)的指標(biāo)或配額，高校為了爭(zhēng)奪國家事前所配置的有限名額而動(dòng)用各種資源，“西北政法大學(xué)申博案”中的矛盾糾紛以及更多高校彼此間的激烈競(jìng)爭(zhēng)正是來緣于此。[5]學(xué)位授權(quán)審核中的行政指令帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，我們不但要承認(rèn)高校的獨(dú)立法人資格，而且要面對(duì)他們作為獨(dú)立法人參與教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的局面。競(jìng)爭(zhēng)固然需要規(guī)則，但更需要寬松的環(huán)境和公平的待遇，強(qiáng)行分配名額顯然與這些要求不相適應(yīng)。

一方面，國家設(shè)定各省新增學(xué)位點(diǎn)的限額，在名額分配上必然產(chǎn)生公平問題，我國高等教育事業(yè)發(fā)展不平衡、不充分的局面長(zhǎng)期存在，不同區(qū)域之間的指標(biāo)分配不均面臨合理性質(zhì)疑，且同一區(qū)域內(nèi)的不同類型高校在發(fā)展定位、專業(yè)領(lǐng)域、研究?jī)?nèi)容、學(xué)科性質(zhì)等方面也差異明顯，可比性相對(duì)較低。尤其對(duì)于地方性、單科性、教學(xué)型院校而言，它們的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)不言自明，這就倒逼人們反思行政指標(biāo)分配的科學(xué)性與民主性。

另一方面，學(xué)位授權(quán)審核固然存在某種程度的高校間競(jìng)爭(zhēng)，但最終還是為了爭(zhēng)奪來自政府的有限名額，并非由學(xué)術(shù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制所自發(fā)調(diào)節(jié)。這種教育行政系統(tǒng)內(nèi)的有限競(jìng)爭(zhēng)，極易導(dǎo)致高校成為行政權(quán)力的附庸，削弱其辦學(xué)自主性。因?yàn)?，學(xué)位授權(quán)審核實(shí)質(zhì)上通過行政指令方式來完成，通常重應(yīng)用學(xué)科而輕基礎(chǔ)學(xué)科，重綜合型院校而輕單科型院校，重直屬高校而輕地方高校。這些信號(hào)可能會(huì)倒逼許多高校轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和方式，盲目擴(kuò)張辦學(xué)規(guī)模和設(shè)置專業(yè)方向，片面追求規(guī)模效應(yīng)和綜合發(fā)展，忽視了自身的特色優(yōu)勢(shì)和基礎(chǔ)條件，加劇了高等教育發(fā)展同質(zhì)化的傾向。

(二)縱向權(quán)力關(guān)系尚未完全法定化

我國學(xué)位授權(quán)審核的制度變遷，就是一個(gè)由中央層面逐步向省學(xué)位委員會(huì)以及部分高校放權(quán)的過程。[6]自上世紀(jì)90年代以來，我國設(shè)立了省級(jí)學(xué)位委員會(huì)，并通過一系列學(xué)位授權(quán)審核改革，陸續(xù)將部分權(quán)力下放到省級(jí)學(xué)位委員會(huì)，由此形成的“中央—省—學(xué)位授予單位”三級(jí)管理體制已經(jīng)突破了《學(xué)位條例》的原有框架，導(dǎo)致省級(jí)學(xué)位委員會(huì)的成立及其與國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)的職責(zé)分工僅停留于政策文件層面，缺乏明確的法律依據(jù)。在“西北政法大學(xué)申博案”中，陜西省學(xué)位委員會(huì)的行政主體資格認(rèn)定以及與國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)、陜西省教育廳學(xué)位辦、陜西省人民政府的關(guān)系，都是在個(gè)案分析中無法回避的問題，而這些問題的解決都離不開對(duì)省級(jí)學(xué)位委員會(huì)法律地位的明確。正是由于《學(xué)位條例》的規(guī)范缺失，直接造成了本案關(guān)于受理與否、主體識(shí)別、行為認(rèn)定等問題在實(shí)務(wù)界和理論界皆有不同觀點(diǎn)。

同時(shí)，國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)通過政策文件將權(quán)力下放給省級(jí)學(xué)位委員會(huì)，前者身兼文件制定主體與解釋主體雙重身份，強(qiáng)化了學(xué)位管理中的權(quán)力操控色彩。正如有的學(xué)者所言，從中央層面到省級(jí)層面的權(quán)力分層配置，并非以地方分級(jí)管理為前提，而是建立在國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)簡(jiǎn)政放權(quán)的基礎(chǔ)上，權(quán)限大小取決于上級(jí)意愿和力度，具有漸進(jìn)性和政府驅(qū)動(dòng)性。[7]甚至有的學(xué)者質(zhì)疑，省級(jí)學(xué)位委員會(huì)獲得下放權(quán)力，具有更大的自主性，但由于其法律定位不甚明確，尚未被列為申訴、復(fù)議或訴訟等救濟(jì)機(jī)制的適格主體，容易造成落選高校處于“欲訴無門”的窘境。[8]

(三)評(píng)審過程缺乏足夠的程序規(guī)制

《學(xué)位條例》誕生于改革開放之初，受“重實(shí)體、輕程序”的法治觀念影響，其中并沒有多少程序規(guī)則，表現(xiàn)在學(xué)位授權(quán)審核制度上尤為明顯?！秾W(xué)位條例》及其暫行實(shí)施辦法共45條，但占據(jù)學(xué)位制度“半壁江山”的學(xué)位授權(quán)審核制度在學(xué)位基本立法中僅有一句話的表述，即對(duì)于國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)的授權(quán)，并不像行政復(fù)議制度、行政訴訟制度那樣具有嚴(yán)密的程序作為實(shí)施保障。由于缺乏公示、回避、送達(dá)、理由說明等重要的程序性制度，導(dǎo)致學(xué)位點(diǎn)評(píng)審過程缺乏透明度和公開性。這一弊端在“西北政法大學(xué)申博案”中得到較為集中的呈現(xiàn)，同行評(píng)審機(jī)制的缺失、評(píng)審程序的不規(guī)范以及參評(píng)高校的知情權(quán)未能得到充分保障，加劇了落選高校的不滿和社會(huì)公眾的質(zhì)疑。[9]盡管該案僅是一起個(gè)案，公立高校公開挑戰(zhàn)教育行政部門權(quán)威的情形終究少見，但個(gè)案折射出的問題是深刻且普遍的，學(xué)位授權(quán)審核過程缺乏嚴(yán)格的程序規(guī)制，自由裁量的空間過大，容易受到人為因素的干擾，迫切需要加以改革與完善。[10]

三、學(xué)位授權(quán)審核制度的法治化改造

我國學(xué)位授權(quán)審核制度自建立以來，在學(xué)位結(jié)構(gòu)調(diào)整、院校資源配置、重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)等方面發(fā)揮的作用較為突出，但“博士點(diǎn)評(píng)審不公”“盲目擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模”“專業(yè)設(shè)置多而不精”“有審批無管理”等尖銳批評(píng)也在一定程度上揭示了該項(xiàng)制度在長(zhǎng)期運(yùn)作過程中面臨諸多問題，必須盡快實(shí)現(xiàn)學(xué)位授權(quán)審核的法治化改造。

(一)遵循《行政許可法》設(shè)計(jì)相關(guān)規(guī)則

盡管學(xué)位授權(quán)審核名曰“授權(quán)”，但行政授權(quán)主體極為模糊，更難以確定法律行為主體和法律責(zé)任主體。同時(shí)，審核和授權(quán)系前后相連的過程，“行政授權(quán)”的定性掩蓋了審核行為的法律意涵，而這才是學(xué)位授權(quán)審核在實(shí)踐中最需要厘清的事項(xiàng)。為了更加全面地揭示學(xué)位授權(quán)審核的行為屬性，按照“行政許可”的邏輯來解釋似乎更為妥當(dāng)，即國家層面或者省級(jí)層面的學(xué)位委員會(huì)依申請(qǐng)并經(jīng)審查，決定將學(xué)位授予資格賦予高校、研究機(jī)構(gòu)。詳言之，資格審核環(huán)節(jié)對(duì)應(yīng)著行政許可所包含的行政確認(rèn)，而學(xué)位授權(quán)環(huán)節(jié)則直接揭示了此項(xiàng)行為作為行政許可的授益性。值得注意的是，學(xué)位授權(quán)審核的許可性質(zhì)在立法與行政實(shí)踐中已經(jīng)有所體現(xiàn)。例如，2017年出臺(tái)的《博士碩士學(xué)位授權(quán)審核辦法》直接引入《行政許可法》作為規(guī)范依據(jù)，并進(jìn)行了一定程度的許可化改造。同時(shí)，許多地方將學(xué)位授權(quán)審核事項(xiàng)列入“行政許可事項(xiàng)清單”，也印證了上述定位。[11]

行政許可的目的在于強(qiáng)化政府監(jiān)管，[12]學(xué)位授權(quán)審核是具有競(jìng)爭(zhēng)性的行政許可，體現(xiàn)出國家權(quán)力的高強(qiáng)度影響。目前，我國完全放開學(xué)位授權(quán)的時(shí)機(jī)尚不成熟，無論是傳統(tǒng)高權(quán)行政的影響和大學(xué)自律精神的缺乏，還是學(xué)位管理體制機(jī)制的不健全，抑或高等教育發(fā)展質(zhì)量良莠不齊等，都意味著國家學(xué)位管理秩序仍然有賴于行政許可予以保障。同時(shí)，就國際社會(huì)通行做法而言，學(xué)位授予權(quán)都受到種種約束，這一點(diǎn)不因國家學(xué)位制度或者大學(xué)學(xué)位制度而有所區(qū)別。[13]既然學(xué)位授權(quán)審核屬于行政許可，那么《行政許可法》確立的原則以及具體規(guī)則就應(yīng)當(dāng)在學(xué)位立法中有所體現(xiàn)，并在制度運(yùn)行中加以應(yīng)用，如信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則、公平原則、公正原則、公開原則等。再如，《行政許可法》第31條強(qiáng)調(diào)申請(qǐng)人對(duì)于申請(qǐng)資料的真實(shí)性承擔(dān)法律責(zé)任，學(xué)位立法也應(yīng)當(dāng)對(duì)高校和研究機(jī)構(gòu)在學(xué)位點(diǎn)申報(bào)過程中的“材料造假”問題明確作出規(guī)制，并與事中、事后監(jiān)管中的資格退出機(jī)制相銜接。

(二)將學(xué)位點(diǎn)評(píng)審對(duì)象鎖定為特定專業(yè)

從學(xué)位授予本身的學(xué)術(shù)性和專業(yè)性來看，學(xué)位點(diǎn)的評(píng)定應(yīng)該以特定專業(yè)而非整個(gè)學(xué)校為對(duì)象。具體而言，對(duì)于某些單科性高校，即使其他學(xué)科的指標(biāo)難以超越綜合性高校，但只要該校某個(gè)專業(yè)的師資力量、培養(yǎng)水平、科研成果、社會(huì)影響等很高，就應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)層次的學(xué)位授予資格。高等教育發(fā)展的必然趨向在于多元化和差異化，如果將學(xué)位點(diǎn)評(píng)審的對(duì)象擴(kuò)展至整個(gè)學(xué)校，無疑倒逼各高校為了獲得有限的配額而盲目擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，隨意設(shè)置專業(yè)方向，不僅喪失了學(xué)校的辦學(xué)傳統(tǒng)和品牌特色，而且忽視了辦學(xué)能力和教學(xué)條件，導(dǎo)致學(xué)科發(fā)展和人才培養(yǎng)無法適應(yīng)教育市場(chǎng)的實(shí)際需求，出現(xiàn)高等教育發(fā)展同質(zhì)化的問題。近年來，諸多高校的學(xué)位授權(quán)點(diǎn)被主動(dòng)或被動(dòng)撤銷，固然屬于學(xué)位動(dòng)態(tài)管理工作的正常調(diào)整，但也在一定程度上暴露出彼時(shí)學(xué)位點(diǎn)申報(bào)的盲目性和評(píng)審依據(jù)的局限性。

將學(xué)位點(diǎn)評(píng)審對(duì)象鎖定為特定專業(yè)，還有助于完善專家遴選方式和隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，盡量解決“西北政法大學(xué)申博案”中專家學(xué)科背景極不均衡以及由此形成的“外行評(píng)定內(nèi)行”的問題。在學(xué)術(shù)事項(xiàng)的評(píng)斷上，不同學(xué)科的差異大于共性，專家的可靠性源于其地位的中立性以及對(duì)特定事項(xiàng)的專業(yè)性。因此，學(xué)術(shù)職稱、學(xué)術(shù)資歷、學(xué)術(shù)頭銜未必完全與學(xué)術(shù)判斷能力呈正相關(guān)關(guān)系(理論上如此，但由于受多種因素影響事實(shí)上則未必)，“同行評(píng)審”才是學(xué)術(shù)裁斷的基本原則。[14]只有將學(xué)位授權(quán)審核的對(duì)象明確為特定學(xué)科、專業(yè)，才能更有針對(duì)性地遴選相關(guān)專家組成委員會(huì)，更為科學(xué)、客觀、高效地審議學(xué)位點(diǎn)的申報(bào)問題，增強(qiáng)評(píng)審結(jié)果的正當(dāng)性和說服力。

(三)由事前指標(biāo)控制轉(zhuǎn)為動(dòng)態(tài)過程監(jiān)管

學(xué)位點(diǎn)評(píng)審中的指標(biāo)限制將若干所并不具有實(shí)質(zhì)可比性的院校納入利益角逐之中，有學(xué)者曾尖銳地將由此產(chǎn)生的學(xué)位點(diǎn)評(píng)價(jià)為“人為劃定的封閉俱樂部”[15]，這種論斷一方面指責(zé)了學(xué)位點(diǎn)評(píng)審的行政指令帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩，有限指標(biāo)在區(qū)域和校際間的分配標(biāo)準(zhǔn)并不透明，限制了高校的辦學(xué)自主權(quán)；另一方面批評(píng)了政府對(duì)學(xué)位授予單位“重審批、輕管理”的現(xiàn)象，學(xué)位授權(quán)審核的動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制(尤其是淘汰機(jī)制)尚未完全建立起來，尤其是隨著學(xué)位點(diǎn)數(shù)量的增多而帶來行政管理能力不足的問題，更加不利于學(xué)位授予質(zhì)量的保障。

從事前審批轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，是政府對(duì)公共事務(wù)參與的普遍趨勢(shì)，在學(xué)位管理領(lǐng)域亦不應(yīng)例外。例如，對(duì)于實(shí)行大學(xué)學(xué)位制度的國家(如美國)而言，高校法人資格的取得與學(xué)位授予資格的取得是相互關(guān)聯(lián)的，經(jīng)依法設(shè)立并通過州教育行政管理部門許可的高校即可頒發(fā)學(xué)位，這就進(jìn)一步淡化了事前審批色彩。眾所周知，學(xué)位授權(quán)審核中的指標(biāo)控制，在很大程度上源于“學(xué)位點(diǎn)過多、過濫”的擔(dān)心。然而，即使打破學(xué)位制度運(yùn)行中的指標(biāo)化限制，也未必會(huì)出現(xiàn)“文憑工廠”的問題，畢竟高校存在于市場(chǎng)中，而市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，教育市場(chǎng)需求的有限性會(huì)抑制學(xué)位授予單位的總額擴(kuò)張，且高校之間彼此的有序、良性競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)促使其強(qiáng)化學(xué)位質(zhì)量保障，自覺地避免因?qū)W位過多、過濫而帶來的聲譽(yù)下滑、生源流失、資源浪費(fèi)等問題。

對(duì)于學(xué)位授權(quán)審核而言，弱化事前指標(biāo)控制將為過程化動(dòng)態(tài)監(jiān)管方式提供更大的制度運(yùn)行空間，盡可能發(fā)揮教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)作用，政府部門的職責(zé)則更多地體現(xiàn)為制定基礎(chǔ)規(guī)則、保障公平競(jìng)爭(zhēng)條件和監(jiān)督規(guī)則實(shí)施，這不僅便于實(shí)現(xiàn)學(xué)位質(zhì)量保障的全過程監(jiān)控，也有利于教育行政部門的簡(jiǎn)政放權(quán)。需要強(qiáng)調(diào)的是，所謂事中事后動(dòng)態(tài)監(jiān)管，主要是指淡化事前審批色彩，把更多的行政資源集中于對(duì)學(xué)位授予活動(dòng)的監(jiān)督與評(píng)估，并以此為依據(jù)來動(dòng)態(tài)調(diào)整特定單位的學(xué)位授予資格。這就需要建立學(xué)位授予單位信息公示制度、質(zhì)量評(píng)估制度、退出機(jī)制等[16]，尤其是要強(qiáng)化社會(huì)組織和公眾的參與，彌補(bǔ)因?qū)W位點(diǎn)過多而帶來的行政監(jiān)管能力不足的問題，如支持第三方機(jī)構(gòu)依法開展學(xué)位質(zhì)量評(píng)估以及學(xué)位信息提供和咨詢等工作、引入“有獎(jiǎng)舉報(bào)”制度、鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與學(xué)位授予質(zhì)量的監(jiān)督、建立學(xué)位授權(quán)審核信息公示與材料核查平臺(tái)等，由教育市場(chǎng)反饋的信息將成為監(jiān)督學(xué)位授予單位材料真實(shí)性以及學(xué)位管理活動(dòng)的最有利武器，并將通過政府的強(qiáng)制退出機(jī)制以及教育市場(chǎng)的聲譽(yù)機(jī)制，形成學(xué)位授予單位的良性競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)勝劣汰。

(四)明確省級(jí)學(xué)位委員會(huì)的地位與職責(zé)

現(xiàn)行《學(xué)位條例》并未對(duì)省級(jí)學(xué)位委員會(huì)作出明確規(guī)定，它的成立以及權(quán)力運(yùn)行僅僅依托低位階的國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)的政策文件，始終面臨于法無據(jù)的窘境，不符合職權(quán)法定的行政組織法原則。更為重要的是，省級(jí)學(xué)位委員會(huì)與其授權(quán)主體——國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)的職權(quán)劃分不甚明朗，極大地限制了它的權(quán)力行使和作用發(fā)揮。尤其是經(jīng)過多輪學(xué)位授權(quán)審核改革，省級(jí)學(xué)位委員會(huì)獲得的統(tǒng)籌權(quán)、初審權(quán)以及推薦權(quán)等已經(jīng)超越了現(xiàn)行《學(xué)位條例》的權(quán)力配置格局，迫切需要通過立法進(jìn)行明確授權(quán)。為了規(guī)范省級(jí)學(xué)位委員會(huì)的學(xué)位授予管理工作，使三級(jí)學(xué)位管理體制得到完整的法律表達(dá)，有必要在《學(xué)位條例》的修訂中對(duì)省級(jí)學(xué)位委員會(huì)的職責(zé)權(quán)限加以具體規(guī)定。同時(shí)，應(yīng)該厘清學(xué)位委員會(huì)與學(xué)位辦公室的關(guān)系，亦即后者作為前者的辦事機(jī)構(gòu)，往往設(shè)在教育行政主管部門，不具有行政主體資格，其所作行為的法律后果應(yīng)由前者承擔(dān)。

(五)建立學(xué)位授權(quán)審核的正當(dāng)程序制度

學(xué)位授權(quán)審核，不僅關(guān)乎高校享有何種級(jí)別學(xué)位的授予權(quán)，決定著他們的地位和聲譽(yù)，而且作為國家宏觀調(diào)控的手段之一，與財(cái)政資金配置密不可分，直接影響學(xué)校的經(jīng)濟(jì)效益。但是，作為競(jìng)爭(zhēng)性行政許可，學(xué)位授權(quán)點(diǎn)的數(shù)量有限，國務(wù)院或者省級(jí)學(xué)位委員會(huì)的審核結(jié)果將產(chǎn)生雙重法律效果，在給少數(shù)申請(qǐng)者授予資格的同時(shí)也拒絕了多數(shù)申請(qǐng)者的許可申請(qǐng)。由于競(jìng)爭(zhēng)性行政許可對(duì)于落選高校勢(shì)必帶來相對(duì)剝奪感，始終面臨來自他們的各種公平性質(zhì)疑。更為重要的是，學(xué)位授權(quán)審核涉及教育水平、學(xué)術(shù)實(shí)力、人才培養(yǎng)質(zhì)量等綜合判斷，固然有一定硬性指標(biāo)可以參考，但更多內(nèi)容還是偏向價(jià)值選擇，主觀性和爭(zhēng)議性在所難免，這就加劇了不同利益參與者的認(rèn)識(shí)分歧。一般認(rèn)為，“把價(jià)值問題轉(zhuǎn)換為程序問題來處理”可以有效地避免紛爭(zhēng)。[17]面對(duì)利益糾葛的錯(cuò)綜復(fù)雜和學(xué)術(shù)事項(xiàng)判斷的見仁見智，無論是對(duì)于國家學(xué)位制度還是對(duì)于大學(xué)學(xué)位制度，正當(dāng)程序原則的明確以及具體程序性制度的建立都是一種最為妥當(dāng)?shù)倪x擇。

一方面，應(yīng)當(dāng)在《學(xué)位條例》中明確學(xué)位授權(quán)審核和學(xué)位授予活動(dòng)的基本原則，即確立公平、公正、公開的正當(dāng)程序要求，以此調(diào)適法律適用過程中出現(xiàn)的規(guī)則空白、滯后、沖突等問題。同時(shí)，立法應(yīng)該肯定并建立符合正當(dāng)程序原則的具體制度，如回避、告知、說明理由、送達(dá)等，充分保障各類主體的合法權(quán)益。

另一方面，現(xiàn)行《學(xué)位條例》沒有規(guī)定學(xué)位爭(zhēng)議的行政復(fù)議和行政訴訟制度，特別是學(xué)位授予單位與省級(jí)以上學(xué)位委員會(huì)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，能否復(fù)議和訴訟尚不明朗。學(xué)位授予單位依法獲得的學(xué)位授予資格，是其從事相應(yīng)教育活動(dòng)的基本權(quán)利，屬于其重要權(quán)益，應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)，故而需要在學(xué)位立法中明確學(xué)位授予單位提起行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利。換言之，對(duì)于作為學(xué)位申請(qǐng)人的個(gè)人或者作為學(xué)位授予單位的高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)(在學(xué)位授權(quán)審核過程中，它們是行政許可的相對(duì)人或者第三人)而言，他們既可以成為復(fù)議中的申請(qǐng)人，也可以成為訴訟中的原告。例如，首例公立高校學(xué)位糾紛復(fù)議案發(fā)生于西北政法大學(xué)與陜西省學(xué)位委員會(huì)之間或許帶有一定偶然性，但作為組織體的高校為維護(hù)自身合法權(quán)益，訴諸正式法律途徑(行政復(fù)議乃至行政訴訟)，而非求助于傳統(tǒng)信訪渠道或內(nèi)部處理協(xié)商卻是教育法治發(fā)展的必然趨勢(shì)。

四、結(jié)語

學(xué)位授權(quán)審核制度的法治化若僅以政策文件為依托而缺乏具體法律規(guī)范支撐，欲維護(hù)好教育行政管理和大學(xué)自治的平衡是甚為艱難的，畢竟立法具有政策所難以企及的規(guī)范性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性。作為第一起因?qū)W位授權(quán)審核而引發(fā)的行政復(fù)議案件，“西北政法大學(xué)申博案”所帶來的法理反思一直在持續(xù)，但相應(yīng)的立法完善卻遲遲未能跟進(jìn)。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，加快推進(jìn)學(xué)位授權(quán)審核的法治化改造，尤其是通過學(xué)位立法來實(shí)現(xiàn)，代表著政府職能轉(zhuǎn)變背景下府學(xué)關(guān)系重塑的一種努力，對(duì)于高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革、高校辦學(xué)自主權(quán)擴(kuò)大、學(xué)位與研究生教育制度完善均具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。欲改革現(xiàn)行學(xué)位授權(quán)審核制度，從具體路徑上看，應(yīng)當(dāng)向行政許可屬性回歸、向動(dòng)態(tài)過程監(jiān)管轉(zhuǎn)移，并且建立同行評(píng)審機(jī)制、完善正當(dāng)程序制度、明確三級(jí)學(xué)位管理體制等，這些都是推動(dòng)學(xué)位授權(quán)審核制度法治化改造的重點(diǎn)。