羅 峰，李 勇

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，武漢 430070）

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

2013 年黨的十八屆三中全會(huì)提出“我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2019 年黨的十九屆四中全會(huì)《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)和具體路徑，這意味著治理現(xiàn)代化已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)前乃至今后一項(xiàng)長(zhǎng)期的重大任務(wù)。概言之，治理現(xiàn)代化是指在凝聚社會(huì)共識(shí)的基礎(chǔ)上，通過(guò)民主化改革，實(shí)現(xiàn)權(quán)利主體的良性互動(dòng)、治理效能的逐步提升及社會(huì)有序運(yùn)行的過(guò)程。鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，也是治理現(xiàn)代化的薄弱環(huán)節(jié)。換句話說(shuō)，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化具有基礎(chǔ)性、決定性的意義，而作為鄉(xiāng)村治理最重要的權(quán)利主體，“鄉(xiāng)—村”關(guān)系及其互動(dòng)直接影響著鄉(xiāng)村治理體系及治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

作為鄉(xiāng)村治理中的一個(gè)重要內(nèi)容，“鄉(xiāng)—村”關(guān)系一直是學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)。絕大多數(shù)學(xué)者都把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系作為“鄉(xiāng)—村”關(guān)系的主要方面，是一種指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系［1］。在此基礎(chǔ)上，程同順認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，主張將鄉(xiāng)村兩級(jí)的黨組織都考慮進(jìn)去，提出“鄉(xiāng)—村”關(guān)系是鄉(xiāng)級(jí)權(quán)力組織（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）和村級(jí)權(quán)力組織（村黨支部、村委會(huì)）之間的關(guān)系［2］。郭正林則把集體經(jīng)濟(jì)組織考慮到“鄉(xiāng)—村”關(guān)系中，認(rèn)為“鄉(xiāng)—村”關(guān)系應(yīng)當(dāng)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委會(huì)之間的指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村級(jí)組織之間的管理與被管理關(guān)系［3］。

伴隨著稅費(fèi)改革的推進(jìn)，“鄉(xiāng)—村”關(guān)系出現(xiàn)重大調(diào)整，學(xué)界出現(xiàn)了兩種完全相反的意見(jiàn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為由于村委會(huì)自主性差而受到政府“命令”而非“指導(dǎo)”的情況是現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)“鄉(xiāng)—村”關(guān)系的常見(jiàn)形態(tài)［2］，即使在后稅費(fèi)時(shí)代，由于“壓力型體制”的存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)仍然能夠通過(guò)各種正式與非正式的手段直接或間接支配村級(jí)組織，稅費(fèi)改革前形成的事實(shí)上的鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的實(shí)質(zhì)并沒(méi)有發(fā)生根本變化［4］。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為稅費(fèi)改革減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村委會(huì)的行政攤派，有利于村委會(huì)的自治［5］，廢除農(nóng)業(yè)稅之前的“鄉(xiāng)—村”關(guān)系大多處于傳統(tǒng)支配型關(guān)系向民主合作型關(guān)系轉(zhuǎn)變的過(guò)程之中［6］，但是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)為主要組織形態(tài)的鄉(xiāng)政權(quán)與以村民委員會(huì)為主要組織載體的村治權(quán)之間存在著不同程度的沖突或矛盾［7］。基于這種判斷，楊文濤認(rèn)為稅費(fèi)改革理順了“鄉(xiāng)—村”關(guān)系，使得“鄉(xiāng)—村”擺脫了資源利益糾纏［8］，從而有利于村委會(huì)服務(wù)功能的發(fā)揮［9］。

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，“鄉(xiāng)—村”關(guān)系呈現(xiàn)出兩種面向:一是制度型支配的“鄉(xiāng)—村”關(guān)系，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)建章立制的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)村級(jí)組織的支配，在此基礎(chǔ)上形成一種以制度為治理技術(shù)、支配為目的、組織一體化為重要方式的“鄉(xiāng)—村”關(guān)系［10］；二是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊（基層組織、農(nóng)戶(hù)）”二元結(jié)構(gòu)的“鄉(xiāng)—村”關(guān)系，即在項(xiàng)目治理下，基層政府通過(guò)項(xiàng)目捆綁的形式支配村莊，村莊利用“躲項(xiàng)目”和“爭(zhēng)項(xiàng)目”的策略，對(duì)基層政府實(shí)施反支配，“鄉(xiāng)—村”關(guān)系的二元結(jié)構(gòu)通過(guò)行政權(quán)、自治權(quán)的博弈得到穩(wěn)定［11］。

從長(zhǎng)時(shí)段來(lái)審視“鄉(xiāng)—村”關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)“非規(guī)范利益捆綁”機(jī)制使村莊治理呈現(xiàn)出依附性，從一定程度上消解了村民自治的自主性［12］。這與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展趨向是不相符的，即不利于在制度化、民主化、法制、效率以及協(xié)調(diào)等建構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)［13］下凝聚社會(huì)共識(shí)［14］，進(jìn)行民主化改革［15］以及促使各權(quán)利主體在良性互動(dòng)中提升治理效能［16］。從治理現(xiàn)代化的視角出發(fā)研究新中國(guó)成立以來(lái)整個(gè)“鄉(xiāng)—村”關(guān)系的變遷過(guò)程，有助于重新審視國(guó)家與社會(huì)的邊界設(shè)定以及良性互動(dòng)條件，這直接影響著村民自治空間的大小、鄉(xiāng)村秩序的重構(gòu)、鄉(xiāng)村社會(huì)的成長(zhǎng)以及鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

基于此，本文立足治理現(xiàn)代化的視角，在理解“鄉(xiāng)—村”關(guān)系演進(jìn)路徑及未來(lái)趨向基礎(chǔ)上，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建構(gòu)符合治理現(xiàn)代化趨向的新型“鄉(xiāng)—村”關(guān)系。此處“鄉(xiāng)—村”關(guān)系主要是指基層政權(quán)組織與村民組織之間的關(guān)系?；鶎诱?quán)組織作為政府管理和服務(wù)人民的直接抓手，在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中扮演著重要的角色，而村民組織作為體現(xiàn)村民意志、代表村民利益的團(tuán)體，是村民爭(zhēng)取和維護(hù)自身權(quán)益的主要依靠。本文以基層政權(quán)組織對(duì)村民組織的行動(dòng)模式為線索，將建國(guó)70 多年以來(lái)的“鄉(xiāng)—村”關(guān)系變遷歷程歸納為五個(gè)階段:建國(guó)初期的土地改革和合作化時(shí)期、人民公社時(shí)期、稅費(fèi)改革前的“鄉(xiāng)政村治”時(shí)期、稅費(fèi)改革后的改革與建設(shè)時(shí)期、新時(shí)代建設(shè)時(shí)期。

二、土地改革與合作化時(shí)期：動(dòng)員型領(lǐng)導(dǎo)

（一）政權(quán)下鄉(xiāng)：農(nóng)村基層政權(quán)體系初步建立

1949年中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民軍隊(duì)?wèi)?zhàn)勝?lài)?guó)民黨反動(dòng)派，解放了中國(guó)大陸。為鞏固新生政權(quán)，國(guó)家一方面通過(guò)在解放區(qū)有步驟地展開(kāi)反對(duì)土匪、惡霸及地主階級(jí)當(dāng)權(quán)派的斗爭(zhēng)來(lái)維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定，另一方面通過(guò)土地改革運(yùn)動(dòng)滿足貧困農(nóng)民對(duì)土地的占有愿望，取得了農(nóng)民信任，最終實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村社會(huì)的改造。

在土地改革過(guò)程中，逐步建立起農(nóng)村基層的政權(quán)體系。為了配合土地改革運(yùn)動(dòng)的進(jìn)行，國(guó)家派出工作隊(duì)進(jìn)駐農(nóng)村，工作隊(duì)通過(guò)廣泛動(dòng)員的方式在農(nóng)村組織成立了農(nóng)民協(xié)會(huì)、農(nóng)民代表大會(huì)等農(nóng)民組織。1950年《中華人民共和國(guó)土地改革法》將各級(jí)農(nóng)民協(xié)會(huì)及其選出的委員會(huì)合法化，成為土地改革的執(zhí)行機(jī)關(guān)；同時(shí)強(qiáng)調(diào)農(nóng)民協(xié)會(huì)及其委員會(huì)是鄉(xiāng)村中一切組織的中心，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村社會(huì)中各項(xiàng)重要事務(wù)。由此，在缺乏基層政權(quán)組織的情形下，農(nóng)民協(xié)會(huì)暫時(shí)成為黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村事務(wù)的基層執(zhí)行機(jī)關(guān)，農(nóng)民協(xié)會(huì)直接對(duì)縣設(shè)的區(qū)公所負(fù)責(zé)，成為一個(gè)非正式的實(shí)際政權(quán)機(jī)關(guān)。但是隨著土地改革的不斷深入，不具備合法性的農(nóng)民協(xié)會(huì)在農(nóng)村復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境中越來(lái)越難以開(kāi)展工作。于是，1950 年12 月政務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，正式成立農(nóng)村基層政權(quán)組織，構(gòu)建了縣—區(qū)（區(qū)公所）—鄉(xiāng)（村）的基層行政體系及其配套的人民代表大會(huì)體系作為正式的權(quán)力機(jī)關(guān)?！班l(xiāng)”作為基層政權(quán)機(jī)構(gòu)直接設(shè)在村（村，即行政村），負(fù)責(zé)行政區(qū)域內(nèi)的一切事務(wù)。

1954 年《中華人民共和國(guó)憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》頒布，明確規(guī)定我國(guó)農(nóng)村的基層政權(quán)為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，正式取消行政村的建制，并將之作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的輔助機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，農(nóng)村基層政權(quán)組織體系變?yōu)椤翱h—區(qū)—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”三級(jí)結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)開(kāi)始成為最基層一級(jí)的政權(quán)組織，直接管理轄區(qū)內(nèi)所有社會(huì)事務(wù)，原來(lái)的行政村及其他農(nóng)民組織成為輔助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的附屬組織。1957 年，通過(guò)撤區(qū)并鄉(xiāng)，區(qū)級(jí)政權(quán)設(shè)置被撤銷(xiāo)而轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級(jí)附屬和派出機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)體系變?yōu)椤翱h—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”，原有的村內(nèi)組織被改組為生產(chǎn)合作社，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家基層政權(quán)直接管理農(nóng)村社會(huì)。即使國(guó)家基層政權(quán)設(shè)置不再設(shè)于村級(jí)，但是因原來(lái)的村級(jí)政權(quán)設(shè)置和農(nóng)民組織緣起，國(guó)家依舊與農(nóng)民保持著緊密而直接的聯(lián)系。

（二）政黨下鄉(xiāng)：中國(guó)共產(chǎn)黨深入農(nóng)村基層

建國(guó)初期，隨著土地改革在全國(guó)陸續(xù)展開(kāi)，中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村逐步發(fā)展了眾多黨員、建立了各級(jí)黨組織，通過(guò)“政黨下鄉(xiāng)”［17］，中國(guó)共產(chǎn)黨深入到農(nóng)村基層并與農(nóng)民建立了緊密聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。

在土地改革開(kāi)展初期，中國(guó)共產(chǎn)黨派出的“工作隊(duì)”在推進(jìn)土地改革工作的同時(shí)，就有計(jì)劃地將農(nóng)民群眾中的積極分子發(fā)展成為黨員，并通過(guò)新黨員來(lái)積極動(dòng)員農(nóng)民群眾支持和配合開(kāi)展土地改革；在建立農(nóng)村基層政權(quán)體系的同時(shí)逐步建立起相應(yīng)的各級(jí)黨組織，而部分地區(qū)由于黨員數(shù)量較少，黨組織建立較為緩慢。1953 年土地改革基本完成，合作化運(yùn)動(dòng)開(kāi)始在農(nóng)村廣泛展開(kāi)，大批積極分子被發(fā)展為黨員，各行政村都建立起了黨組織。

中國(guó)共產(chǎn)黨的“政黨下鄉(xiāng)”，不僅有利于通過(guò)政治動(dòng)員等方式促進(jìn)土地改革工作的完成，同時(shí)通過(guò)發(fā)展積極分子入黨等方式實(shí)現(xiàn)了黨組織在鄉(xiāng)村社會(huì)的全覆蓋，從而使得黨與廣大的農(nóng)民群眾建立了血脈聯(lián)系，這也為后來(lái)的合作化以及鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)。

（三）“鄉(xiāng)—村”關(guān)系形態(tài)：動(dòng)員型領(lǐng)導(dǎo)

在土地改革和合作化時(shí)期，作為基層行政單位的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”與產(chǎn)生于農(nóng)民并代表農(nóng)民的鄉(xiāng)村精英組成的農(nóng)村組織之間的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。盡管兩者不存在法律上的直接隸屬關(guān)系，但由于鄉(xiāng)村政權(quán)建立過(guò)程中曾在村級(jí)設(shè)置過(guò)政權(quán)組織、中國(guó)共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸取得領(lǐng)導(dǎo)威信并且各類(lèi)農(nóng)村組織的領(lǐng)導(dǎo)大多為黨員，因此這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系是實(shí)際存在的。但是在這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中，并非完全是由于權(quán)力因素的影響，筆者認(rèn)為這在更大程度上是由于“政權(quán)下鄉(xiāng)”和“政黨下鄉(xiāng)”的影響所形成的動(dòng)員型領(lǐng)導(dǎo)。首先，在土地改革工作開(kāi)始時(shí)，國(guó)家派出的工作隊(duì)進(jìn)入農(nóng)村基層是以政治動(dòng)員的方式發(fā)動(dòng)貧下中農(nóng)力量的，并將其中的積極分子吸納為黨員，再以鄉(xiāng)村社會(huì)中的“熟人”關(guān)系進(jìn)一步動(dòng)員那些對(duì)新生政府的行政行為持觀望和懷疑態(tài)度的農(nóng)民，且逐漸取得政治認(rèn)同和政治信任的。其次，新生政權(quán)的性質(zhì)要求在農(nóng)村社會(huì)中必須通過(guò)和平方式進(jìn)行社會(huì)改造，而動(dòng)員是此時(shí)最平和也最易取得政治信任的方式。再者，農(nóng)民的傳統(tǒng)認(rèn)知與國(guó)家建設(shè)意圖難以在短時(shí)間內(nèi)達(dá)成一致，國(guó)家需要通過(guò)政治動(dòng)員的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家建設(shè)的目標(biāo)。

這一時(shí)期的動(dòng)員型領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，既是在“政權(quán)下鄉(xiāng)”和“政黨下鄉(xiāng)”過(guò)程中形成的，也是突破傳統(tǒng)藩籬而對(duì)農(nóng)村進(jìn)行改造的合理選擇。在這種關(guān)系中，新生的人民政權(quán)既實(shí)現(xiàn)了對(duì)廣闊農(nóng)村社會(huì)的控制和改造，又成功積累了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)、獲取了政治認(rèn)同和政治信任，從而使得新生人民政權(quán)得到鞏固，也為后來(lái)國(guó)家建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

三、人民公社時(shí)期：科層制支配

（一）人民公社制度的確立及特征

1958年毛澤東在視察部分省份的農(nóng)村工作后提出“還是人民公社好”；隨后中共中央通過(guò)了《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》，提出要建立農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展、工農(nóng)商學(xué)兵互相結(jié)合的人民公社。隨后全國(guó)各地對(duì)農(nóng)業(yè)高級(jí)合作社進(jìn)行改造，并在較短時(shí)間內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村的人民公社化。通過(guò)一系列相關(guān)制度設(shè)置，人民公社實(shí)現(xiàn)了“政社合一”，并成為此階段我國(guó)社會(huì)主義政權(quán)在農(nóng)村的基層組織。

人民公社制度規(guī)定:公社實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理，并設(shè)置了“人民公社—生產(chǎn)大隊(duì)（小公社無(wú)此級(jí)組織）—生產(chǎn)隊(duì)”三級(jí)管理層級(jí)，大致與原來(lái)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—自然村”對(duì)應(yīng)。人民公社是國(guó)家在農(nóng)村的基層政權(quán)組織，由公社社員代表大會(huì)和公社管理委員會(huì)組成，分別對(duì)應(yīng)原來(lái)的鄉(xiāng)人民代表大會(huì)和鄉(xiāng)人民委員會(huì)（或稱(chēng)鄉(xiāng)人民政府）。公社下設(shè)生產(chǎn)大隊(duì)，生產(chǎn)大隊(duì)由生產(chǎn)隊(duì)組成，負(fù)責(zé)管理大隊(duì)內(nèi)各生產(chǎn)隊(duì)的生產(chǎn)發(fā)展和行政事務(wù)；生產(chǎn)隊(duì)是直接組織生產(chǎn)的基本單位，獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧并主導(dǎo)隊(duì)內(nèi)的分配工作。在人民公社制度中，公社是基層政權(quán)組織，而生產(chǎn)大隊(duì)及其生產(chǎn)隊(duì)則屬行政化的農(nóng)村組織。

國(guó)家通過(guò)人民公社制度，將國(guó)家權(quán)力的觸角直接延伸至整個(gè)社會(huì)的末梢，直接支配每個(gè)農(nóng)民，從而將鄉(xiāng)村社會(huì)高度整合于國(guó)家之中，個(gè)體從此被囊括到一個(gè)無(wú)所不包的體制之中，形成了高度的集權(quán)控制體系。在此體制中，科層制的特征顯著，主要表現(xiàn)為權(quán)力高度集中的行政體系。盡管作為非政權(quán)組織的生產(chǎn)大隊(duì)名義上應(yīng)由社員代表大會(huì)通過(guò)選舉來(lái)產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)干部，但實(shí)際上公社操控了生產(chǎn)大隊(duì)的干部任免，而大隊(duì)書(shū)記又直接對(duì)生產(chǎn)隊(duì)干部進(jìn)行任免，形成層層對(duì)上負(fù)責(zé)的局面。生產(chǎn)隊(duì)權(quán)力集中于生產(chǎn)隊(duì)書(shū)記一人，生產(chǎn)隊(duì)書(shū)記直接對(duì)生產(chǎn)大隊(duì)書(shū)記負(fù)責(zé)，通過(guò)逐層集權(quán)，最終使得整個(gè)公社的權(quán)力集中于公社書(shū)記一人，科層制的行政依附特征顯著。

在人民公社體制下，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式從方向引領(lǐng)式逐漸轉(zhuǎn)化為實(shí)權(quán)掌控式支配。隨著人民公社的建立，原來(lái)的各級(jí)黨組織被相應(yīng)的公社各級(jí)黨組織代替，公社建立黨委，生產(chǎn)大隊(duì)設(shè)立黨支部，生產(chǎn)隊(duì)設(shè)立黨小組。原來(lái)黨領(lǐng)導(dǎo)下的集體權(quán)力制度（人民代表大會(huì)）在各項(xiàng)政治運(yùn)動(dòng)尤其是“文化大革命”中遭到破壞，黨的領(lǐng)導(dǎo)被無(wú)限放大，黨組織直接變?yōu)閷?shí)際權(quán)力的支配者，進(jìn)一步強(qiáng)化了人民公社制度“黨政不分”的特征。鄉(xiāng)村社會(huì)的一切權(quán)力集中于各級(jí)黨組織書(shū)記，人民公社實(shí)際成為了農(nóng)村基層的行政執(zhí)行機(jī)關(guān)。

（二）人民公社體制下的“鄉(xiāng)—村”關(guān)系及其影響

嚴(yán)格來(lái)講，人民公社時(shí)期并不存在所謂的“鄉(xiāng)—村”關(guān)系，但從基層政權(quán)組織與村民組織之間的關(guān)系來(lái)看，此時(shí)的公社作為基層政權(quán)組織，而生產(chǎn)大隊(duì)及其生產(chǎn)隊(duì)屬于農(nóng)民組織，它們的關(guān)系可以作為“鄉(xiāng)—村”關(guān)系來(lái)探討。這一時(shí)期隨著集權(quán)的不斷升級(jí)，“鄉(xiāng)—村”關(guān)系實(shí)際上就是科層制的支配關(guān)系，國(guó)家通過(guò)科層式的制度設(shè)置，將整個(gè)農(nóng)村社會(huì)完全控制在國(guó)家行政體系之中，各級(jí)組織之間層層支配、層層依附，農(nóng)村社會(huì)完全喪失了自主空間。

這種極端的控制體系對(duì)我國(guó)產(chǎn)生了深刻而持久的影響。通過(guò)人民公社化運(yùn)動(dòng)，國(guó)家從農(nóng)村汲取了大量的資源用以支持國(guó)家建設(shè)和發(fā)展，成功應(yīng)對(duì)了一系列國(guó)際危機(jī)并快速建立了現(xiàn)代工業(yè)體系，為我國(guó)后來(lái)的快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但也正是由于人民公社制度，我國(guó)建國(guó)初期確立的民主制度受到嚴(yán)重破壞，農(nóng)民生活長(zhǎng)期困苦，農(nóng)村發(fā)展長(zhǎng)期乏力，這也是一直以來(lái)困擾我國(guó)發(fā)展的“三農(nóng)”問(wèn)題的根源之一。在此體制下，我國(guó)農(nóng)村基層組織對(duì)政府高度依賴(lài)，農(nóng)村組織的自主治理空間喪失，鄉(xiāng)村治理能力的發(fā)展被阻斷，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展陷入長(zhǎng)期停滯。

四、稅費(fèi)改革前的鄉(xiāng)政村治時(shí)期：誘致型支配

（一）“鄉(xiāng)政村治”格局的確立

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等一系列經(jīng)濟(jì)體制改革在農(nóng)村展開(kāi)，新的生產(chǎn)方式逐漸取代人民公社體制下的集體生產(chǎn)方式。這意味著生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)從集體回歸到農(nóng)戶(hù)個(gè)體，人民公社體制賴(lài)以生存的集體經(jīng)營(yíng)管理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)瓦解，人民公社逐步解體。面對(duì)農(nóng)村基層出現(xiàn)的“真空”，國(guó)家亟需一種新的組織形式來(lái)應(yīng)對(duì)。

1980年廣西農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民通過(guò)自主選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)在當(dāng)?shù)鼗鶎又卫碇挟a(chǎn)生了巨大的作用，村委會(huì)作為一種群眾性自治組織引起了廣泛關(guān)注。1982年新修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》明確了村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織的性質(zhì)，確定了村民自治的合法性。次年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府的通知》，指出“隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，現(xiàn)行農(nóng)村政社合一的體制顯得很不適應(yīng)。憲法已明確規(guī)定在農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府，政社必須相應(yīng)分開(kāi)。”這標(biāo)志著我國(guó)正式廢除了人民公社體制，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。1984 年全國(guó)基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制工作，原人民公社制度下的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)分別改建為村民委員會(huì)和村小組，構(gòu)建了新型的村民自治框架。1987年全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》確立了村民自治的法律地位，并對(duì)村民委員會(huì)的產(chǎn)生方式、性質(zhì)和職責(zé)等多個(gè)方面做出了明確規(guī)定。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的恢復(fù)和村民委員會(huì)的確立，使得我國(guó)農(nóng)村基層逐漸形成“鄉(xiāng)政村治”的治理格局，即作為農(nóng)村基層政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政權(quán)組織和作為群眾性自治組織的村民委員會(huì)所構(gòu)成的新的治理體系。

（二）誘致型支配關(guān)系的形成

按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》規(guī)定，農(nóng)村基層政權(quán)與村民自治組織之間是指導(dǎo)和協(xié)助的關(guān)系，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法為村民委員會(huì)提供指導(dǎo)和幫助，而村委會(huì)則應(yīng)當(dāng)配合和協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開(kāi)展相關(guān)工作。照此規(guī)定，基層政權(quán)與村民組織之間應(yīng)當(dāng)是一種合作關(guān)系，即村委會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)和幫助下與其共同治理鄉(xiāng)村，但由于稅費(fèi)征收、層層攤派的繁雜行政任務(wù)、有限的行政人員配置以及農(nóng)村的“熟人社會(huì)”規(guī)則等原因，在完成各項(xiàng)行政任務(wù)的過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不得不采取各種措施將村委會(huì)變成隱形的行政組織，從而依靠村干部來(lái)完成繁雜的行政任務(wù)，即“村委會(huì)的行政化”。

在繁重行政任務(wù)壓身并且村干部不脫產(chǎn)的情形下，村干部出現(xiàn)了辭職和消極懈怠等情況，而基層政府又無(wú)法脫離村干部單獨(dú)完成任務(wù)，因此只能通過(guò)各種誘致型方式（例如稅費(fèi)收取中的“三提五統(tǒng)”）使村干部能夠在完成行政任務(wù)過(guò)程中獲得利益，同時(shí)利用長(zhǎng)期存在的行政支配傳統(tǒng)慣習(xí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)村干部的行政支配。

值得注意的是，在黨政分離的情形下，黨組織的層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系也是村干部行政化的原因之一。在人民公社解體后，文化大革命中失能的各級(jí)黨組織逐漸恢復(fù)正常工作，原來(lái)的基層黨組織設(shè)置也相應(yīng)地變更為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—黨支部—黨小組（部分自然村因黨員數(shù)量不足無(wú)此設(shè)置）”，黨組織依然是領(lǐng)導(dǎo)核心:縱向上看，上級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)黨組織；橫向上看，黨組織是其他組織的領(lǐng)導(dǎo)核心。各級(jí)黨組織的層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以及黨在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，加上基層行政體制中大部分領(lǐng)導(dǎo)干部具備黨員身份，村委會(huì)中的主要干部一般也為黨內(nèi)人士，這使得基層行政組織可以隱晦地利用黨組織的層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系對(duì)農(nóng)村組織施加影響。即使在行政關(guān)系上村委會(huì)不隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但由于黨內(nèi)組織是隸屬管理關(guān)系，因此，可以通過(guò)上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織形成實(shí)際支配關(guān)系。

在這種支配關(guān)系下，作為國(guó)家政權(quán)體系深入鄉(xiāng)村的非正式觸角，村委會(huì)幫助國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行管理，有利于鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家各項(xiàng)政策在農(nóng)村的落實(shí)。然而，逐漸行政化的村委會(huì)也漸漸背離了其作為自治組織的角色，自治空間逐漸萎縮，自治能力發(fā)展也受到限制。同時(shí)，在層層包干的財(cái)稅體制下，這種誘致型支配關(guān)系使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重、基層干群關(guān)系日趨緊張，一定程度上增加了鄉(xiāng)村治理的難度。

五、改革與建設(shè)時(shí)期：情感型支配

（一）稅費(fèi)改革與新農(nóng)村建設(shè)

稅費(fèi)時(shí)代的基層政權(quán)財(cái)政危機(jī)造成了鄉(xiāng)村的組織危機(jī)和合法性危機(jī)［18］，稅費(fèi)改革應(yīng)運(yùn)而生。2000 年安徽省開(kāi)始進(jìn)行稅改試點(diǎn)，隨后農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革在全國(guó)鋪開(kāi)；2004 年溫家寶在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)二次會(huì)議上宣布自2004年開(kāi)始逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率；2006年全國(guó)均已實(shí)現(xiàn)免征農(nóng)業(yè)稅。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)推動(dòng)了基層政權(quán)及其運(yùn)作方式的轉(zhuǎn)變，為村民自治和鄉(xiāng)村民主創(chuàng)造了更大的空間［18］。這種運(yùn)作方式可以稱(chēng)之為“感情運(yùn)作”［19］。

2005 年10 月8 日，中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆五中全會(huì)通過(guò)《十一五規(guī)劃綱要建議》，提出要按照"生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主"的要求，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。這意味著我國(guó)農(nóng)村從“資源輸出方”開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y源輸入方”，相應(yīng)的農(nóng)村各項(xiàng)工作都有所變化，也直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的關(guān)系模式。

（二）情感型支配關(guān)系的形成

稅費(fèi)改革后，“鄉(xiāng)政村治”時(shí)期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)之間形成的“利益共同體”［19］逐步瓦解，基層政權(quán)無(wú)法再繼續(xù)通過(guò)實(shí)際利益來(lái)對(duì)村干部進(jìn)行支配，只能通過(guò)私人關(guān)系的維護(hù)去動(dòng)員村干部接受行政任務(wù)，即“情感運(yùn)作”。稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)需通過(guò)村干部來(lái)收稅，并且村干部的報(bào)酬也被納入財(cái)政系統(tǒng)。從這個(gè)層面來(lái)講，“鄉(xiāng)”與“村”之間的關(guān)系不再具有直接的利益關(guān)聯(lián)，基層政權(quán)對(duì)于村委會(huì)的依賴(lài)性降低了，村干部對(duì)于行政任務(wù)的執(zhí)行動(dòng)力也減弱了，但這并不意味著“鄉(xiāng)—村”關(guān)系的疏離。因?yàn)椤靶罗r(nóng)村建設(shè)”在廣大的農(nóng)村社會(huì)展開(kāi)，各種新的行政任務(wù)仍然是通過(guò)自上而下傳遞的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政任務(wù)依然繁重，尤其是“新農(nóng)村建設(shè)”直接面向農(nóng)村和農(nóng)民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然需要村委會(huì)干部的幫助。但是喪失利益關(guān)聯(lián)的“鄉(xiāng)—村”關(guān)系何以激發(fā)村干部的配合與支持呢？鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)只能通過(guò)與村干部的私人關(guān)系來(lái)維系其工作動(dòng)力［19］，這種私人情感聯(lián)系在農(nóng)村社會(huì)中實(shí)際給予了村干部足夠的“面子”，有利于增強(qiáng)他們?cè)谵r(nóng)民心中的權(quán)威。按照鄉(xiāng)村社會(huì)的交往邏輯，村干部幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行和落實(shí)各項(xiàng)政策作為回饋，但是這種關(guān)系仍然是一種實(shí)際的支配關(guān)系，村干部仍然處于被動(dòng)地位，只是支配的方式和手段有所變化。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)隱晦利用黨組織上下級(jí)關(guān)系的可能性仍然強(qiáng)化著這種支配關(guān)系。

在這種情感型支配關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然需要通過(guò)村干部來(lái)完成行政任務(wù)，但是促使村干部接受支配的動(dòng)力從利益變?yōu)榍楦?，有效地降低了村干部的腐化機(jī)率，并且國(guó)家通過(guò)“新農(nóng)村建設(shè)”的各項(xiàng)政策投入到農(nóng)村的大量資源也能夠比較高效地輸送至農(nóng)村基層，有力地促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，但是也應(yīng)當(dāng)看到這種支配關(guān)系依然限制著民主自治的發(fā)展。

六、進(jìn)入新時(shí)代：合作型領(lǐng)導(dǎo)

進(jìn)入新時(shí)代后，隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和當(dāng)前不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，新一屆政府前所未有地重視農(nóng)村工作。自中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)提出“到2020年全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)”后，農(nóng)村作為其中最“不平衡”的短板被置于國(guó)家建設(shè)的關(guān)鍵位置。國(guó)家通過(guò)各種政策支持和促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，尤其是以“精準(zhǔn)扶貧”為代表的大量政治性任務(wù)深刻地改變了農(nóng)村社會(huì)，也影響著“鄉(xiāng)—村”關(guān)系的發(fā)展。

在精準(zhǔn)扶貧這類(lèi)重大政治任務(wù)下，作為政權(quán)體系末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不得不改變?cè)瓉?lái)對(duì)村委會(huì)單純的支配行為，轉(zhuǎn)為通過(guò)合作方式來(lái)整合村民組織。在這樣的情形下，雙方為共同目標(biāo)而合作，具有資源支配能力和負(fù)有主體責(zé)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，從而形成了合作型領(lǐng)導(dǎo)的“鄉(xiāng)—村”關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織之所以“合作”，一方面是由于政策對(duì)象為處于貧困線以下的農(nóng)民，村委會(huì)理所當(dāng)然地成為各項(xiàng)政策的最終落實(shí)者；另一方面是因?yàn)榇逦瘯?huì)的政策落實(shí)能力與政策意圖之間可能存在偏差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至是縣市政府有必要更為直接地參與到政策落實(shí)中，以確保脫貧攻堅(jiān)的效果。然而，顯而易見(jiàn)的是，上述合作關(guān)系并非是基于平等的基礎(chǔ)，而是一種“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的不對(duì)等關(guān)系，這種關(guān)系主要依憑以下三種方式發(fā)揮作用:一是通過(guò)政治學(xué)習(xí)，強(qiáng)化黨員干部的責(zé)任意識(shí)與政治擔(dān)當(dāng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村黨支部及其黨員的領(lǐng)導(dǎo)；二是通過(guò)加大對(duì)“一把手”的問(wèn)責(zé)力度，將脫貧攻堅(jiān)責(zé)任經(jīng)由科層組織層層下壓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以同樣方式把這種壓力轉(zhuǎn)移到村級(jí)組織；三是通過(guò)各級(jí)政府經(jīng)常性地評(píng)估或巡查，確保脫貧攻堅(jiān)任務(wù)“精準(zhǔn)到人”，客觀上強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織的行政介入。

在合作型領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系下，基層政權(quán)與村干部因脫貧攻堅(jiān)這一共同目標(biāo)而重新緊密合作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)村級(jí)組織將精準(zhǔn)扶貧的政策資源輸送到農(nóng)村社區(qū)，村級(jí)組織則依賴(lài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲取更加豐富的資源來(lái)支持本社區(qū)發(fā)展，因此村級(jí)組織被重新整合到行政執(zhí)行體系之中接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)。在此過(guò)程中，一些村莊社區(qū)獲得了大量資源，很大程度上補(bǔ)齊了基礎(chǔ)設(shè)施的短板，奠定了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，改善了農(nóng)民的人居環(huán)境和發(fā)展條件。然而，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織之間缺乏具有約束力的互動(dòng)框架，基層政府向鄉(xiāng)村傳送的附加行政支配事項(xiàng)仍然繁重且不確定，行政下沉對(duì)自治空間的擠壓仍然存在。

七、結(jié)論與前瞻

（一）結(jié)論：治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的“鄉(xiāng)—村”關(guān)系

“鄉(xiāng)—村”關(guān)系是鄉(xiāng)村治理體系中的重要組成部分，在建國(guó)至今的歷史進(jìn)程中，歷經(jīng)了土地改革和合作化時(shí)期的動(dòng)員型領(lǐng)導(dǎo)、人民公社時(shí)期的科層制支配、稅費(fèi)改革前鄉(xiāng)政村治的誘致型支配、改革與建設(shè)時(shí)期的情感型支配以及新時(shí)代的合作型領(lǐng)導(dǎo)五個(gè)階段。每個(gè)階段的“鄉(xiāng)—村”關(guān)系，都與特定時(shí)期的國(guó)家政策和農(nóng)村戰(zhàn)略等息息相關(guān)，也構(gòu)成了國(guó)家治理體系的重要組成部分。通過(guò)梳理“鄉(xiāng)—村”關(guān)系的變遷發(fā)現(xiàn)“鄉(xiāng)—村”關(guān)系的癥結(jié)點(diǎn)在于行政下沉與鄉(xiāng)村自治空間的界限及關(guān)系，其結(jié)果往往是基層政權(quán)將行政事務(wù)無(wú)限度、無(wú)條件向村級(jí)組織轉(zhuǎn)移，村民自治空間被不同程度地壓縮，農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的主動(dòng)性與積極性受挫。這也正是改善“鄉(xiāng)—村”關(guān)系、進(jìn)而完善鄉(xiāng)村治理體系的關(guān)鍵所在。

在當(dāng)前國(guó)家推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，推進(jìn)“鄉(xiāng)—村”關(guān)系走向現(xiàn)代化是促進(jìn)基層治理能力提升和體系完善的重要路徑，同時(shí)也是我國(guó)農(nóng)村迸發(fā)活力和創(chuàng)造力的主要引擎。因此構(gòu)建什么樣的“鄉(xiāng)—村”關(guān)系、如何構(gòu)建新的“鄉(xiāng)—村”關(guān)系應(yīng)當(dāng)是當(dāng)下農(nóng)村發(fā)展過(guò)程中需要重點(diǎn)考量的問(wèn)題。

（二）前瞻：構(gòu)建“政—治”有序的新型“鄉(xiāng)—村”關(guān)系

本文認(rèn)為，未來(lái)應(yīng)當(dāng)努力構(gòu)建“‘政—治’有序”的新型“鄉(xiāng)—村關(guān)系”，才能推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。所謂“‘政—治’有序”，就是指基層政府與村級(jí)自治組織之間的事項(xiàng)明確、界限清晰、運(yùn)行規(guī)范，形成更為制度化且可操作的關(guān)系處理機(jī)制。當(dāng)然，這并非是村民自治組織完全脫離基層政府的管理，而是通過(guò)制度化建設(shè)，明確各自的職責(zé)及權(quán)限范圍。在此基礎(chǔ)上，政府通過(guò)資源投入等方式引導(dǎo)村民自治組織工作的方向、調(diào)動(dòng)農(nóng)民自主治理的積極性與能動(dòng)性，從而既可以為基層政府減負(fù)，也可以激發(fā)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動(dòng)力。

1.強(qiáng)化基層政府服務(wù)職能

基層政權(quán)組織在當(dāng)前的行政體系之中仍然無(wú)法擺脫“上面千條線，下面一根針”的處境，不僅面對(duì)著各種復(fù)雜的行政任務(wù)，而且由于與基層群眾之間仍然存在著距離，只能通過(guò)各種形式把村民組織變?yōu)椤搬樇狻?。從根本上而言，行政任?wù)的層層傳遞機(jī)制是各階段“鄉(xiāng)—村”關(guān)系形成的基礎(chǔ)?；鶎诱?quán)是國(guó)家在基層的代表，在社會(huì)主義中國(guó)，其根本任務(wù)是服務(wù)于人民，而非只是上級(jí)政權(quán)組織完成政治任務(wù)的助手。在當(dāng)前實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，基層政府的行政管理角色可能比服務(wù)角色更加顯著。

黨的十九大報(bào)告提出:要轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。轉(zhuǎn)變政府職能更多地應(yīng)該在基層政府的“服務(wù)型”和“人民滿意”上下功夫，通過(guò)強(qiáng)化服務(wù)理念、夯實(shí)服務(wù)基礎(chǔ)、提升服務(wù)能力、創(chuàng)新服務(wù)方式來(lái)建立人民滿意的服務(wù)型政府?；鶎诱龊梅?wù)，村民自治組織發(fā)揮好自治，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理才可能更加具有效能。

2.維護(hù)村民自治空間

村民自治組織從無(wú)到有、從自發(fā)生成到國(guó)家支持建立、從被支配關(guān)系到合作關(guān)系，村民組織的自主性不斷生長(zhǎng)，這正是農(nóng)民成長(zhǎng)的一種反映。我國(guó)當(dāng)前的村民自治在法律上給予了村民自治權(quán)力，但實(shí)際生活中自治權(quán)力的行使卻受到了各種阻礙，農(nóng)民自身的智慧和能力無(wú)法得到充分發(fā)揮，鄉(xiāng)村治理的效能難以提升。單單依靠國(guó)家大量資源轉(zhuǎn)移，在短期內(nèi)會(huì)產(chǎn)生一定效果，但也可能助長(zhǎng)村級(jí)自治組織及農(nóng)民“等、靠、要”的思想，對(duì)政府產(chǎn)生依賴(lài)，政府治理鄉(xiāng)村的投入與效果也因此不成正比。

由此，在“輸血”的同時(shí)激發(fā)“造血”的功能應(yīng)當(dāng)維護(hù)好村民的自治空間，在平衡國(guó)家控制和村民自治的基礎(chǔ)上充分尊重村級(jí)自治組織的法律地位及運(yùn)作空間，尊重各個(gè)農(nóng)村社區(qū)的地方性知識(shí)，鼓勵(lì)其在法律范圍內(nèi)運(yùn)用各自行之有效的治理方式；同時(shí)通過(guò)建立結(jié)果導(dǎo)向和過(guò)程導(dǎo)向相結(jié)合的激勵(lì)機(jī)制、自我提升和集體培訓(xùn)相結(jié)合的能力提升系統(tǒng)等措施優(yōu)化村民自治空間的運(yùn)作能力。這樣不僅能夠促進(jìn)農(nóng)民自身自治能力和意識(shí)的提升，而且能夠比較高效地通過(guò)“自我消化”來(lái)解決鄉(xiāng)村社會(huì)中的許多問(wèn)題，是政府通過(guò)“四兩撥千斤”來(lái)治理鄉(xiāng)村社會(huì)的必然選擇。

總之，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力和治理體系現(xiàn)代化的過(guò)程中，構(gòu)建新型的“‘政’‘治’有序”的“鄉(xiāng)-村關(guān)系”是不容忽視的治理內(nèi)容之一。通過(guò)強(qiáng)化基層政府的服務(wù)職能、維護(hù)村民自治空間，進(jìn)而理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊之間的邊界，既做到“鄉(xiāng)管鄉(xiāng)事”、“村為村忙”，同時(shí)又相互合作、協(xié)同互助，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化、治理手段創(chuàng)新、治理效能提升，從而加速鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。