文/（中共沈陽市委黨校，遼寧沈陽 110036）

內容提要：“內卷化”已經成為基層治理創(chuàng)新的重要障礙?！皟染砘本唧w表現(xiàn)在兩個層面：一是基層自治培育的不斷努力與自治性功能弱化之間的悖論；二是基層治理中權力的彌散化與權威弱化及功能性不足之間的悖論?！皟染砘蔽⒂^運行的基礎是權力共生網絡，依憑權力共生網絡可以建構三種權力行動邏輯。支配—適應、協(xié)同—合作治理理念下的權力運行邏輯雖然迎合了開放、互動、共生、民主的治理主旨，然而行政權的主導色彩與自治權的功能性不足導致其難以避免陷入“內卷化”的制度困境?；鶎又卫碇?，亟須培育協(xié)調—整合的權力運行邏輯。

一、問題的提出

行政權運行邏輯是行政權力生態(tài)的直觀映射，也是行政權運行規(guī)范與否的同一性檢視。行政權運行體現(xiàn)了行政主體在既定情境中的行為選擇，由于嵌入了組織和個體的雙重利益驅動，合法性、合理性以及在此基礎上的規(guī)范性和有效性，成為行政權良性運行的應然目標和檢視標準。地方性、碎片性、權責利的不匹配性等諸多問題，在相互交錯的權力運行路徑下，嵌入了不同的利益主體。不同主體支配下的權力運行又彰顯各自的邏輯。近些年基層社會治理中存在著兩種較為典型的現(xiàn)象悖論。一方面，社會自治呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢，自組織形式多種多樣?；鶎尤罕娡ㄟ^“自組織”方式參與公共事務、表達訴求的傾向越來越明顯。另一方面，社會自治性的“發(fā)育和發(fā)展相對落后”，自治功能較弱，“無法適應治理現(xiàn)代化的需要”；在“總體性社會”的歷史時代條件下，行政權仍難以擺脫“全能主義”的制度鎖定。［1］隨著國家與經濟領域和社會領域的分離，行政權正在有意識地厘清自身與社會和市場的邊界，而另一個層面上，行政權的擴張與漸變并沒有帶來權威的增長，行政效能呈“低水平均衡”狀態(tài)。兩類悖論組合在一起，構成基層治理中基層自組織自我發(fā)育，行政權隱性延伸，但是行政權威弱化、運行效果不佳，基層自治性并沒有得到增強的基層治理“內卷化”現(xiàn)象。

“內卷化”作為成熟開放的理論系統(tǒng)，被用于解釋社會生活不同領域中存在的“內部精細化和復雜化”現(xiàn)象。“內卷化”理論最初由美國人類學家格爾茨用于農業(yè)生產中勞動力過密化現(xiàn)象的探討。格爾茨認為，在土地面積有限的情況下，基于資本缺乏和行政性的阻礙，這些障礙導致增長的勞動力不斷地被投入農業(yè)生產中，這種“內部過密化”使農業(yè)難以擺脫集約化生產方式。“內卷化”理論的應用須具備兩個前提：一是存在既定的外部約束，這些約束條件作為剛性存在，是無法逾越的；二是外部約束導致事物既無法沖破現(xiàn)有的約束，也沒有辦法找到一種新的形態(tài)，只得不斷地內化重復，導致內部狀態(tài)復雜化?！皟染砘痹斐蓛炔康木毣蛷碗s化并沒有實現(xiàn)事物在更高層級的全新發(fā)展和衍生更替，或者出現(xiàn)“無發(fā)展的增長”狀態(tài)。美國學者杜贊奇將“內卷化”理論應用于政治領域，分析了國家職能的擴展、權力的擴張并沒有帶來相應的效益的提升，導致出現(xiàn)國家權力的“內卷化”。［2］“內卷化”真實地反映了基層治理存在的內在困境，沿循這一理論分析框架，許多學者將“內卷化”理論應用于治理的分析中，探討政權與國家建設、基層社會、社區(qū)、鄉(xiāng)村治理等不同領域中存在的“有變革無發(fā)展”的狀態(tài)。關于基層治理“內卷化”的研究，側重于描述分析成因，較少探討“內卷化”的內在機理?！皟染砘敝卫砝Ь辰沂玖嘶鶎又卫碇袡嗔\行邏輯出現(xiàn)了某些癥狀，只有深入探析基層治理中權力運行的內在邏輯，才能把握“內卷化”的微觀機理，同時找到去“內卷化”的治理之道。

二、基層治理的“內卷化”表現(xiàn)及成因

改革開放至今，中國基層治理的探索不斷深入，基層自治的實踐不斷豐富，政策的導向功能不斷強化。各地的豐富實踐與理論的推陳出新相契合，總體上形成了“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障”五位一體的基層治理模式和共建共治、共商共決的多元協(xié)同網絡治理體系，構成了政府、市場、社會、群眾交融互動的治理機制，基層自治能力不斷提升。部分學者認為“清末民初的中國”已經出現(xiàn)了類似于西方的“市民社會或是公共領域”［3］，諸如士紳精英、社團政治，以及普濟堂、育嬰堂等非官方機構，它們日益成長壯大的同時，卻沒有出現(xiàn)西方公民社會式的社會與國家的分立。中國市民社會的成長與國家的成長相伴，出現(xiàn)了哈貝馬斯國家社會二元對立的邏輯悖論。“雖然從1900年起公眾領域一直在不斷擴大，但是在中國并沒有出現(xiàn)如通常所斷言的那種民權與國家相對立的局面。相反，國家則在不斷成長”，“大多數(shù)中國公民似乎主要從義務和互相依賴而非權利和責任的角度來看待社會的存在”［4］。在晚近市民社會的實踐中，中國基層社會的民眾更多地遵從了自身對于社會的義務與奉獻，生成了包括國家（皇權政治）在內的社會共同體，在日常生活和危難救助中相互依賴。

現(xiàn)代社會中的基層組織發(fā)育存在三條路徑：一是政府讓渡生成的自組織空間，它是政府職能轉變的伴生物；二是市場空間內孕育的自我生發(fā)型組織；三是政府引導基礎上形成的自治組織。目前主要是社區(qū)、行業(yè)協(xié)會、志愿團體、中介組織等。其中與群眾聯(lián)系最密切的是城市社區(qū)。單位制到街區(qū)制的變遷將城市社區(qū)作為公民生活的核心場域毫無保留地裸露在現(xiàn)代社會的全部角落，使社區(qū)被賦予了生活和文化共同體的歷史使命。經過多年的發(fā)展，基層社區(qū)的自治功能并沒有得到應有的發(fā)揮，公民自治的發(fā)展仍相當有限。社區(qū)自治和社區(qū)參與的不足仍然是制約我國社區(qū)發(fā)展水平的關鍵性因素。［5］基層治理“內卷化”，使得社會行動者等基層組織沒有獲得自治增益，基層權力的建構路徑依然憑借復制或擴大傳統(tǒng)社會中的國家與社會關系，造成有增長沒發(fā)展、有改變無提高的狀態(tài)。

（一）基層自治的培育與自治功能弱化

1.城市治理現(xiàn)代化的緊迫需求和內在要求。城市發(fā)展水平是衡量現(xiàn)代化的重要尺度，城市治理須是現(xiàn)代化的治理。作為現(xiàn)代化場域，城市基層自治的探索與努力始終在進行，也取得了較長足的進步。基層治理的現(xiàn)代化不僅僅是一個制度變遷與制度轉軌的階段性過程，更是一種植根于文明進程的內生調適與進步的漸變過程?？梢哉f，現(xiàn)代化蘊含在倡導“主體性、理性與自由”的現(xiàn)代性話語中，形成了具備普世價值的理性形式，諸如“自由、平等、法治”的普世理念，以及“科學、法治與人文”的普世精神?，F(xiàn)代化的基層治理內在地要求國家與社會關系的充分詮釋、民主法治的治理理念、多元有序的參與式治理等等。

徐勇通過長期調研、理論探索，系統(tǒng)地描述剖析了鄉(xiāng)村和城市社會自治性的發(fā)育、建構中的大量問題，從五個層面剖析了基層群眾自治的內在蘊意。［6］一是基層群眾自主性的獲得與建構處于不斷的嘗試中?！白灾餍浴笔欠申P于“自我管理”“自我服務”公民自治精神的濃縮，是基層群眾基于個體的主動性獲得關于生存發(fā)展等事務的自主決定能力和特性。二是基層群眾自立性的培育也始終沒有間斷。這種自立性體現(xiàn)在依靠自己，憑一己之力處理與自己相關的街區(qū)事務的能力。三是自律性的培育，“作為根植于日常生活的自治規(guī)則”，體現(xiàn)在自我管理、自我約束、自我規(guī)范、自我教育等自組織行為中。四是公共精神的培育?；鶎幼灾慰臻g的不斷擴大，以及價值日益多元化，增加了人們對公共精神的渴求，“公共精神的塑造體現(xiàn)為和取決于一定秩序框架中公民在對待個體與共同體關系上的利益和價值判斷”。公共精神的培育，有助于增強基層組織的凝聚力和基層群眾的街區(qū)歸屬感。五是公民參與意識的激發(fā)。公民參與街區(qū)事務，表達政策意愿，是衡量基層自治程度的重要標志，又營造了良好的基層政治生態(tài)。公民有效參與街區(qū)事務的治理，體現(xiàn)了其與所在的街區(qū)政府之間基于信任的雙向互動合作關系。

2.政治現(xiàn)代性建構過程中的自治缺失與斷層。中國政治現(xiàn)代性的圖景構建在國家與社會相互依存又彼此制約的張力之上，國家對社會的控制以及國家與社會關系強弱差序的漸變中?！盎蕶嗖幌驴h”不僅是一種態(tài)度，也是一種社會實踐。廣大民眾和國家政權之間的勾連互動須倚仗鄉(xiāng)紳階層得以完成，他們憑借所擁有的“非正式權力”和基于地緣血緣內生的“地方性知識”［7］，在政策疏解、民情民意上達、稅賦繳納與戶籍登記等地方事務治理中，都扮演著至關重要的角色，成為國家社會間維持動態(tài)平衡的調和劑。這種有效的緩沖機制在許多學者看來被新中國強大的國家滲透所取代，“耕者有其田”的土地改革、“政社合一”的人民公社以及其后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織，完成了中央集權對于基層社會的全面控制。［8］國家對社會的滲透與控制通過財稅汲取、組織動員與整合等措施，消弭了基層社會的自組織力量。

傳統(tǒng)政治文化的慣性效應在快速變化的現(xiàn)代社會中漸進衰微，而新時代人們需求的異質性與信息的多樣化，使個體公民堅守的信念、價值感等愈發(fā)碎片。作為基層治理主體的公民，由于政治信任感的弱化，基于有限的政治認知，參與基層事務的熱情不高，對于相關公共事務難以釋放更多的熱情。社區(qū)共同體治理中不可或缺、亟待建構的公共精神的缺失，導致基層治理中自治功能弱化。因為基層自治性的建構離不開公共精神的培育，公共精神所倡導的平等、責任、參與、信任、協(xié)作、寬容等價值理念，能夠有效地促進公民彼此合作，增強相互間的交流，促進街區(qū)范圍內互惠網絡的生成。

（二）行政權的擴張與權威弱化

在社會自治建構的動態(tài)過程中，行政權是一股重要的外部介入力量，影響、形塑社會自治體系的發(fā)生發(fā)育。與此同時，行政權也由社會自組織的力量所形塑。行政權運行特征與軌跡的變化為我們提供了一個觀察社會治理“內卷化”的窗口。

1.“全能主義”理念與“技術理性”范式的推崇?！叭苤髁x”政府表明政府作為權力組織，擁有完整的資源轉換權和資源支配權。作為雙重授予的行政權，其本質上是一系列執(zhí)行法律的權力組合，當社會關系日益復雜、社會事務急劇增加時，作為執(zhí)行性和天然管制性存在的行政權，以一種擴張的本能來契合社會情境的需要，就成了客觀必然。［9］正如塞繆爾·P·亨廷頓所言：“一個社會中權力的總量取決于該社會中相互影響關系——即一個人或集團的行為導致另一個人或集團的行為變化的那種關系——的數(shù)量和強度?！保?0］中國改革開放的實踐就是例證。在這場大規(guī)模的社會試驗中，行政權力成為不同領域資本追逐的對象，甚至其本身也成為強有力的資本，行政權力全面滲透到社會不同角落，實踐著“全能行政”。日益擴張的行政權在必要裁量的同時，也由于自身的優(yōu)益性和強制性，對社會造成直接或潛在威脅與侵害。擴張邏輯支配下運轉的行政權具有自我膨脹的基因，滋生權力中心主義和權力至上觀念。不受監(jiān)督的行政權往往導致權力運行失范。以社區(qū)自治為例，就目前而言，在涉及社保、醫(yī)保等民生性事務上，社委會的自主性較強，來自于上面的行政權干預較少。而涉及社區(qū)換屆選舉、歷史遺留問題等重大事項時，來自街道以及更上一級政權的干預與“指導”必不可少。從事前動員、事中監(jiān)控到事后反饋矯正，“全能主義”理念支配下的行政權始終主導著基層社會的運轉，并且根據法律賦予的職能行使著指導、許可、處罰等權限，全面演繹著“縱向到底，橫向到邊”的功能角色?；鶎又卫碇行姓嘞薜母深A成為自治權的替代，導致自治權的弱化，造成法理上“自我管理、自我教育、自我服務”的自治權在現(xiàn)實中空置?；鶎幼灾螜嗔Σ蛔愕膶擂我灿煞ɡ砩蠙嗔υO置導致。目前指導基層社區(qū)運轉的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》是唯一一部基層自治的正式法律，其施行時間為1990年，其規(guī)定的內容與現(xiàn)實諸多情況不相適應，法律的運轉缺少地方的配套政策。正是由于先天的法理授權不足，基層社會的行動能力受限，在涉及街區(qū)重大事項的應對與處置過程中，更多地需要上級行政權力的支持。

工具理性是指技術、手段上的合理性，通過精巧的規(guī)則設計實現(xiàn)合目的的行動。馬克思《資本論》中關于人的異化的分析與韋伯的形式理性導致人忽視主體自身的追求，兩者的論述是相同的，都從終極價值上批判技術取代人的主體地位。技術發(fā)展、經濟進步使技術理性成為社會主流意識形態(tài)，人成為技術的附庸而異化。他們都認為功用理性的膨脹吞噬了價值理性，這是資本主義發(fā)展造成的必然后果。從政治和行政視角分析工具理性存在的意義，“現(xiàn)代官僚制作為工具理性的典型形式，把官僚體系中的人變成了官僚機器中的齒輪”，“工具化、技術化的官僚制排斥人的價值判斷和道德自覺”。公共行政中的“技術擴張”導致其偏離了某種“精神”和價值。［11］

專注于“精細化、專業(yè)化和現(xiàn)代化”的技術理性促進了基層治理專業(yè)化體系的構建，提升了基層辦事服務效率。這種形式理性的復雜化體現(xiàn)了基層治理環(huán)境的功能性改善，基于流程標準的硬服務對于資源節(jié)約、行政效率的提升起到了良好的作用。然而，對技術理性的過度關注會忽略行政服務本身的內涵和目的，忽視行政機構內在功能配合協(xié)同的辦事規(guī)律以及對軟性服務質量提升的內在要求。形式理性并不等同于價值合理性，基層治理中便民利民服務體系的功能越完善，越要求其內在的服務精神與服務理念與之相契合。

2.治理權威弱化與治理“低水平均衡”。行政權的擴張并沒有同步帶來權威的增長，反而在復雜的信息時代凸顯了權威的式微。行政權越是肆無忌憚地擴張，越表明其所獲得的認同度低、權力輻射的范圍與其深層作用的效果不匹配。具體原因可以從時代環(huán)境、民眾需求、文化認知等層面來分析。

扁平化格局下，信息無邊界流動，國家和政府的權威已經不能依靠強制命令來獲得。政府想要完全管控信息的傳播越來越難。由于數(shù)字鴻溝的存在，不同階層、不同群體，乃至不同個體之間掌握的信息是存在差異的，擁有信息的主體必然產生一種權力，可以影響甚至支配那些沒有能力擁有信息的人，即獲得“軟實力”話語權。行政權的行政邊界日益明晰、自治組織的自主性提升、復雜的內外環(huán)境等諸多因素決定了基層治理中多元權力主體應以一種網絡式的方式共生，行政權擴張引發(fā)其他權力的抵觸和消極對抗?；鶎诱闹卫硭季S、治理方式與基層經濟社會發(fā)展的多元化、多樣性存在潛在沖突。治理主體間權限的沖突消長導致治理權威的內生性不足。

行政權的擴張并沒有相應引致治理能力的提升，而是根據權力介入與擴張的程度形成了發(fā)育程度、組織化程度不均等的自治組織。迫切需要公民參與的領域，如失業(yè)與就業(yè)、社會保障、勞工權益保護等領域鮮有社會組織進入。自治組織雖有所發(fā)展，但尚未形成自我復制、自我擴張的運轉機制，基層社會治理需要權力回歸與權利重構，需要在社會自我運轉的基礎上形成自主與自治。單一的行政權力難以有效統(tǒng)合覆蓋多元交錯的利益關系，基層社會治理陷入“低水平均衡”狀態(tài)。這種“低水平均衡”從某種程度上說，是一種多元權力混合下的自治權力空轉，具體表現(xiàn)在基層治理中的空白地帶上。由于對自治概念的理解與自治內涵的把握存在不同的視角，過度地推崇自治的“自主性”使其變成一種狹隘的“自主權自治”?；鶎幼灾螜嗤姓嗟膮f(xié)作協(xié)調，以及自治權限之間的協(xié)作協(xié)調問題在理論上被忽視?！皟H僅強調行為主體的自主權，而忽視構建權力關系的協(xié)調機制”，“矛盾沖突不僅得不到抑制反而會愈演愈烈”。［12］當這種自治理念成為現(xiàn)實中權力運行的指導時，兩個片區(qū)各自循環(huán)，互不銜接，或者基于同一事項存在有爭議或沖突的解決模式，勢必再要動用更高層級的行政權力進行協(xié)調與干預，形成事實上的自治權力空轉。

三、“內卷化”的微觀運行機制

杜贊奇描述了1900-1942年中國華北農村國家政權向基層社會的滲透過程，他認為“贏利型經紀”對“保護型經紀”的替代，破壞了傳統(tǒng)的“權力的文化網絡”，導致國家政權基層治理的“內卷化”。借助杜贊奇的權力“內卷化”理論模型，本文提出“內卷化”的微觀機制是權力的共生網絡。權力內生于各種關系之中，共生的權力網絡由基層政府內部條塊關系網絡、基層政府與社會中介組織關系網絡構成。兩類關系網絡的共同特征是不同類型權力的交錯融合。以街區(qū)治理為例，作為條條的職能部門擁有許可、監(jiān)管、處罰等剛性權力，對權力的規(guī)范制約也只是保證此類權力的良性運轉而非徹底取締，“每一個權力都蘊含著相應的政府義務”，這些權力的存在表明政府需要為市場和社會的有序發(fā)展提供公平良好的環(huán)境。作為塊塊的街道擁有監(jiān)督、協(xié)調、指導、配合等軟性權力，以此保證條條在規(guī)范框架內行使權力。同樣的邏輯也體現(xiàn)在政府與社會組織的關系網絡中，社會組織擁有基于其專業(yè)和市場定位的剛性權力，這是其存在的基礎，基層政府相關部門擁有指導、協(xié)調、監(jiān)督、配合等軟性權力，保證社會組織的規(guī)范良性運轉。在權力的共生網絡中，剛性權力被寓于軟性權力之中，構成一組全新的權力運行鏈條，共生網絡的持續(xù)發(fā)展需要不同權力鏈之間的咬合配套，通過政府與社會組織權力的雙向互動，既增強行政權威，又賦予社會組織的合法性行動邏輯。這蘊含著有效行政與有效治理之間的內在轉化與協(xié)同型構。

皮埃爾區(qū)分了“國家中心”與“社會中心”的不同治理范式，基本上概括了位于地方治理社會行動結構典型的兩極形態(tài)。具體分為國家支配—適應、社會場域的協(xié)同—合作、民主化的協(xié)調—整合的社會行動結構。［13］根據這一理論，我們可以將剛性權力與軟性權力之間的權力共生狀態(tài)劃分為不同的社會行動結構關系。從當下基層治理的情境出發(fā)，建構三類不同的權力關系類型：支配—適應、協(xié)同—合作、協(xié)調—整合。基層治理去“內卷化”的歸宿是構建“協(xié)調—整合”型治理邏輯，以此實現(xiàn)治理的有效性和權力運行的有效性。

（一）支配—適應邏輯下的權力運行機制

街區(qū)治理中，社區(qū)作為事實上的街道辦事機構“天然”地行使著確認、給付、登記、宣傳等權力，再憑借其與街區(qū)群眾“天然”地無縫隙的開放和交流互動，悄無聲息地運行著。隨著經濟社會的發(fā)展，這種主導管控型的權力由于運行不規(guī)范，缺乏公開透明的機制和有效的監(jiān)督制約機制，使行政權在不斷擴張的同時也造成其自身異化，侵蝕著公眾利益。“管控型權力”已不適應信息時代所要求的高效處置能力，社會自治能力的不斷提升也要求由“全能行政”走向“有限行政”。有限行政指政府權能的有限性，是新公共管理理論時代政府權能的經典表述，也是世界不同國家在經歷了經濟社會危機后收獲的最寶貴思想。在“有限行政”的價值理性支配下，行政權規(guī)范運行的抓手是制度、規(guī)則與程序。限權制度的確立確保行政權運行在既定的框架里，相應配套制度的設定，如民眾參與的規(guī)則和程序等，可以引導民眾的行政參與，在主動參與的過程中，獲得對行政事項內涵的認知，進而生成對于行政權威的服從。面對著日益復雜的社會結構，行政權須不斷地調整規(guī)范自身的權力邊界，還權于市場和社會組織，以此尋求新的運行方式。這是一種分利型權力運行邏輯。

治理時代的到來表明多元主體作為理性的社會行動者自主地介入或參與到社會事務管理過程之中，壟斷性的行政權力面對復雜的治理環(huán)境和治理技術的挑戰(zhàn)，不得不調適自身的權力邊界，通過自身功能與結構的變革，適應多元治理的“去中心化”邏輯，突破“壓力型”體制，將權力向社會轉移，改變支配管控的權力運行邏輯。然而政府的科層制權力結構仍然以公開或隱含的形式置身于公共治理過程的核心位置。這就構成了一種“支配—適應”型的治理邏輯。單純的支配不足以滿足與契合小型分權化、效率與服務的治理取向，政府必須讓渡以及調適自身對權力的把控，這種適應的要求更多地來自于社會行動者強烈的利益認同與獲得感，政府不能漠視這些訴求，必須釋放一種姿態(tài)來回應。

從我國目前法律法規(guī)的規(guī)定來看，城市管理方面的法律、法規(guī)和規(guī)章設定了各類行政處罰，但對違章者不履行行政處罰決定的后續(xù)監(jiān)管措施，沒有賦予城管行政執(zhí)法部門任何有效手段。現(xiàn)實的執(zhí)法情況是，違章者對執(zhí)法人員的管理根本就不理睬，罰款沒錢，責令清理、改正我不干。執(zhí)法人員沒有相應的法律依據來強制其交罰款或強制其清理，如此一來，除了做工作之外，就沒有辦法加以管理。更多的時候陷入一種“增強執(zhí)法力度”—“暴力抗法”—“執(zhí)法力度懈怠”—“街區(qū)城市環(huán)境混亂”—“加大執(zhí)法力度”的權力“內卷化”亂圈。相較之前的條條單項整治，綜合執(zhí)法更多地行使了一種說服、教育的軟權力，經常性的聯(lián)合執(zhí)法，看似權力治理的時空范圍擴大了，然而由于違法情況反復經常發(fā)生，有限的執(zhí)法資源與之形成拉鋸之勢，長期下來執(zhí)法力量疲于應對，基層治理頑疾難以徹底根治，實際的治理效果不盡如人意。

（二）協(xié)同—合作邏輯下的權力運行機制

當下的時代背景決定了傳統(tǒng)行政范式的必要調整與轉換?；趶娭泼瞰@得某項公共事務的管理權威已經變得越發(fā)困難。職能部門的權力運行已不再是自上而下的單一路徑。公共事務的復雜性超出了單一機構與部門的職能邊界，需要多部門協(xié)作才得以完成。行政主體的職能邊界問題，是指僵化刻板的“官僚制度”難以適應“超越組織界限的復雜問題”，因而必須依賴“各種伙伴關系、協(xié)議和同盟所組成的網絡”來阻止治理的碎片化。傳統(tǒng)治理手段與網絡化治理的關鍵區(qū)分并不在于程序與命令，而在于治理的理念。多部門協(xié)作的規(guī)則與協(xié)議是網絡時代下“多中心治理”的工具理性表征。基于工具理性支撐的標準、規(guī)則在網絡化治理中更為珍貴，如果沒有相應的制度規(guī)范來界定不同領域的功能邊界，基于協(xié)議和伙伴關系的網絡化治理就會因欠缺責任機制，以及“多中心”所導致的治理主體碎片化，猶如空中樓閣，治理效果無從談起。

比如街區(qū)治理中的聯(lián)合治理、聯(lián)合專項行動等，權力遵循了更嚴謹?shù)某绦?，被賦予更多的功能性色彩，剔除了權力執(zhí)行過程中的不文明現(xiàn)象。然而更加規(guī)范的權力運行并沒有帶來相應的權力威懾，反而產生權力空轉。其中的根源在于在不同主體的協(xié)同治理過程中，缺乏明晰的職能表述與功能邊界，在“去中心化”的治理模式中缺乏權力主體的責任界定機制。街區(qū)治理中，各相關部門之間沒有建立穩(wěn)固的協(xié)作關系，大多是在需要聯(lián)合執(zhí)法時臨時聯(lián)系，導致在聯(lián)合執(zhí)法的過程中，各執(zhí)法部門本應積極參與，可是一遇到以某個部門為主的事，其他執(zhí)法部門就當起“配角”和“陪襯”了，致使各執(zhí)法環(huán)節(jié)不能有效地銜接。

在基層綜合治理與執(zhí)法工作上，街區(qū)層面匯集了城管執(zhí)法任務的70%，但條條管理的城管執(zhí)法體制導致街區(qū)對城管執(zhí)法隊伍的指揮協(xié)調能力偏弱，同時基層城管執(zhí)法力量嚴重不足的問題普遍比較突出。協(xié)同模式也存在著互相沖突的利益或價值，擁有資源配置和規(guī)制代理的公共行政機構不可避免地帶有“世俗利益、私利以及多少有些狹隘的集體利益”。上海閘北區(qū)城管執(zhí)法局實現(xiàn)綜合執(zhí)法部門與管理部門的適度分離，主要的執(zhí)法力量下沉到街鎮(zhèn)，賦予街鎮(zhèn)更大的執(zhí)法管理權。街道實行“區(qū)屬、街管、街用”。由于街道辦事處是區(qū)縣政府的派出機構，無法行使相對集中行政處罰權，因此，街道城管中隊仍由區(qū)城管執(zhí)法局派駐，以區(qū)城管執(zhí)法局名義執(zhí)法。但在人、財、物管理和具體行政事務辦理事項上由街道負責，城管執(zhí)法中隊負責人由街道商區(qū)城管執(zhí)法局同意后共同任命。［14］綜合執(zhí)法實行條塊結合、以塊為主的管理體制，街道執(zhí)法隊的人事、財務由街道辦事處管理，日常工作由各街道辦事處指揮、調試和考核。這種格局下，街道坐實了基層執(zhí)法的協(xié)調配置權力但無須承擔法律上的責任，在忙于上級交辦的重要黨政工作中，街道對于街區(qū)城市管理的治理，更多的是一種運動式治理。綜合執(zhí)法增強了聯(lián)動，但是執(zhí)法效果并沒有隨之增強，諸如違規(guī)占道經營、人力車、牌匾亂象等，在時空、空間與性質上存在不確定性，違法行為反復發(fā)生，導致單次的聯(lián)合行為往往起不到應有的震懾作用。

（三）協(xié)調—整合邏輯下的權力運行

從現(xiàn)代控權思想來看，行政權存在以及其被實施的前提不在于其強制性，而在于行政相對人的認可與接受，這種認可與接受的基礎在于民眾對于行政權行使的規(guī)律性認知，它是行政權合乎法理的硬性存在，同樣在于輿論和習慣，它是行政權運行的軟約束。政治現(xiàn)象是“深深貫穿在人們日常生活中的習慣和文化的產物”。行政權有效實施的關鍵在于行政相對人的參與、合作與服從。行政權的有界表明它不是萬能無所不包的權力，僅僅針對特定領域的事務具有的配置權、調解權。有界表明任何行政權都具有功能邊界，同時又保證了其作為特定領域公共事務調處配置的專屬性權力，獲得基于專業(yè)分工的壟斷地位和權威性，這種專業(yè)權威是行政相對人基于以往的行政實踐獲得的規(guī)律性認知，是行政相對人服從與合作習慣生成的基礎。比如針對基層社會中群體分化的速度加快問題，比如老齡群體、新生的市民群體、外來務工群體等，從前需求較為同質的群體間也出現(xiàn)了差異性需求，不同群體間社會結構的融合共生與相互間的沖突彌合，均對現(xiàn)存的治理模式提出了挑戰(zhàn)。隨著權利日益復雜增加而擴張的行政權力表明，政府的附隨義務正是行政權力生成并得以擴張的前提基礎。因而單純限制行政權的運行并不利于權利的充分實現(xiàn)，理想的治理架構應是以政府為中心的行政領域、以公民為中心的私域、以社會組織為中心的公共領域三方共享共治格局。

“治理的結構涉及一系列領域的權力層級與權威運用的安排，諸如正式與非正式的制度體系，公共或私人的行動，調整性或規(guī)范性的運行機制等?！保?5］支配—適應、協(xié)同—合作邏輯下，行政權力的運行仍體現(xiàn)了管控型和分利型取向，在政府—市場—社會三方互動的現(xiàn)實情境中，政府依然是強有力的推手，行政主導的權力沖動依然存在。我們期望行政權力在建構治理制度框架的基礎上，通過合理的程序設置，培育和包容社會行動者的有序參與，協(xié)調社會行動，將縱向單鏈式的資源分配轉變?yōu)闄M向多層彈性的資源調配模式，以此支撐基層治理創(chuàng)新的內生性需求，使行政權力的運行向著政府孕育并與社會組織合作的協(xié)調—整合邏輯轉型。

借助精密的科技和現(xiàn)代化的理念，通過開放式決策、公示聽證、協(xié)議、項目制、憑單制、保險等彈性靈活的手段，擴大社會行動者的有序自主參與，實現(xiàn)基層事務的多方共治。協(xié)調—整合邏輯強調不同治理主體之間的功能性分化與銜接，政府和社會組織相互孕育，互相汲養(yǎng)，彼此和諧共生，旨在重構政府與社會組織的功能性關系，在政府讓渡的空間內，通過資源分配，使社會組織取得對公共事務治理的資源支配與轉換的權力，在社會組織發(fā)育的過程中，政府通過培育、扶持，引導其良性發(fā)展，社會組織在自律基礎上良性發(fā)展，也將政府從治理的困境中解救出來，最終發(fā)展為平等協(xié)作的共生體。

四、結語

社會經濟的變化、政治發(fā)展的邏輯、新型政治文化的形成和全球化的沖擊是基層治理的時代背景，時代的變遷必然要求與之適應的治理結構和模式出現(xiàn)，這是馬克思主義辯證唯物觀的體現(xiàn)。經濟市場化的社會實驗、分利化分眾化的社會行動者通過基層選舉、新興媒體等尋求話語平臺，這些都直接促進了基層民主的發(fā)育。通過培育、調動社會組織，使其成為制約與協(xié)調行政權力的外生力量，是基層治理去“內卷化”的核心。治理的“內卷化”的沖破必須以基層社會的共促共建來實現(xiàn)。協(xié)調—整合式的權力運行體現(xiàn)了行政權對于基層事務的回應和責任，通過社會行動者的嵌入參與，實現(xiàn)權力系統(tǒng)間的制約關系，這種張力的物化載體就表現(xiàn)為比例原則、流程標準、制度等操作模式，將之進行結構上的匹配，保證不同情境下各方權力的有效實施。