一、引言

《政府會計(jì)制度》從2019年1月1日起執(zhí)行。在新制度框架下，基本建設(shè)資金的會計(jì)核算模式發(fā)生了巨大變化。如何使基本建設(shè)資金的核算既快捷簡便，又符合《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)則》要求，促進(jìn)項(xiàng)目資金科學(xué)化、規(guī)范化管理，成為有基建項(xiàng)目核算任務(wù)單位會計(jì)人員面臨的一個(gè)新課題。筆者對水利基建資金管理核算的重點(diǎn)難點(diǎn)進(jìn)行了探討，并提出相應(yīng)解決辦法。

二、新舊會計(jì)制度基本建設(shè)項(xiàng)目資金核算特點(diǎn)對比

事業(yè)單位基本建設(shè)項(xiàng)目資金原執(zhí)行《國有建設(shè)單位會計(jì)制度》，會計(jì)核算有單獨(dú)的會計(jì)科目和報(bào)表體系，每一個(gè)項(xiàng)目資金單獨(dú)設(shè)賬、專項(xiàng)核算，其中基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本主要相關(guān)科目分別設(shè)置“建筑安裝工程投資”、“設(shè)備投資”、“待攤投資”、“其他投資”4個(gè)總賬科目。按單項(xiàng)工程和單位工程費(fèi)用項(xiàng)目進(jìn)行明細(xì)科目核算。雖清晰的反映了該項(xiàng)資金會計(jì)信息，但由于只是在年末或期末與事業(yè)單位相關(guān)會計(jì)科目并賬，造成預(yù)算會計(jì)大賬會計(jì)信息不夠全面、完整。

新的會計(jì)制度模式下，基本建設(shè)資金納入單位大賬統(tǒng)一核算，建設(shè)成本在財(cái)務(wù)會計(jì)核算中主要通過設(shè)置“在建工程”總賬科目下設(shè)“建筑安裝工程投資”、“設(shè)備投資”、“待攤投資”、“其他投資”、“待核銷基建支出”、“基建轉(zhuǎn)出投資”等二級科目及制度規(guī)定的下級核算科目，并按根據(jù)具體項(xiàng)目及進(jìn)行明細(xì)核算。預(yù)算會計(jì)在“事業(yè)支出”總賬科目的“項(xiàng)目支出”明細(xì)科目中按“支出功能分類科目”及“部門預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類”科目進(jìn)行明細(xì)核算，將所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)全部納入單位政府會計(jì)準(zhǔn)則制度核算體系，會計(jì)賬簿統(tǒng)一核算單位所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動，會計(jì)信息雖全面完整，但面對投資項(xiàng)目較多時(shí)，由于核算的科目級次多，反映的會計(jì)信息不夠直觀清晰。

三、水利基本建設(shè)工作的特點(diǎn)

（一）政府主導(dǎo)

水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)。水利建設(shè)具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性。十八大以來，習(xí)近平總書記站在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針。2014年5月21日國務(wù)院常務(wù)會議，部署加快推進(jìn)節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)，在2014、2015年和“十三五”期間分步建設(shè)納入規(guī)劃的172項(xiàng)重大水利工程。2019年，全國水利工作會議提出當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)。

（二）投資力度大

根據(jù)黨中央、國務(wù)院決策部署，水利部門緊扣國家發(fā)展戰(zhàn)略，大力推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。截止2018年底，172項(xiàng)重大水利工程已批復(fù)立項(xiàng)134項(xiàng)，累計(jì)開工132項(xiàng)，在建投資規(guī)模超過1萬億元，已有23項(xiàng)重大水利工程相繼建成，全部建設(shè)項(xiàng)目將在“十三五”期間完成。

（三）覆蓋面廣

172項(xiàng)重大水利工程建設(shè)包括工程措施也包括了非工程措施。2019年全國水利工作會議，部長鄂竟平講話強(qiáng)調(diào)，重點(diǎn)補(bǔ)好防洪工程、供水工程、生態(tài)修復(fù)工程、信息化工程等方面的短板，加強(qiáng)對江河湖泊、水資源、水利工程、水土保持、水利資金、行政事務(wù)工作的監(jiān)管。

四、新制度體系下存在的主要問題

（一）人員專業(yè)素質(zhì)難以滿足新制度對基本建設(shè)項(xiàng)目的核算要求

原事業(yè)單位會計(jì)核算的會計(jì)崗位分別設(shè)置基本建設(shè)會計(jì)崗位和預(yù)算會計(jì)崗位，兩者在工作中的業(yè)務(wù)處理有很大的差別，自成體系，分別有各自對應(yīng)的制度和規(guī)則。許多單位的基建會計(jì)人員，沒有從事過預(yù)算會計(jì)核算，或者預(yù)算會計(jì)人員沒有接觸過基本建設(shè)的核算。2019年事業(yè)單位執(zhí)行的新制度，要求新舊賬套銜接時(shí)，應(yīng)先按原有制度進(jìn)行基建并賬，在此基礎(chǔ)上再按要求建立新賬。新舊賬套的銜接對大多數(shù)會計(jì)事業(yè)單位的會計(jì)人員來說存在一定技術(shù)難度，單位若想要順利完成新舊會計(jì)制度的銜接，保證新制度順利實(shí)施，必須具備在掌握原預(yù)算會計(jì)的原理，同時(shí)了解基本建設(shè)的核算屬性、掌握新舊制度銜接方法、熟練應(yīng)用新制度進(jìn)行核算。否則在新制度下，很難做到準(zhǔn)確反映基本建設(shè)項(xiàng)目的核算內(nèi)容，并滿足基本建設(shè)資金及項(xiàng)目管理不同層面的需求。

（二）水利建設(shè)項(xiàng)目自身資金管理特點(diǎn)加大了核算管理難度

在新制度大賬統(tǒng)一核算的情形下，如果會計(jì)科目設(shè)置不當(dāng)，或者不能夠單項(xiàng)的清晰反映會計(jì)資料信息，會計(jì)資料數(shù)據(jù)的查找非常復(fù)雜、紛亂，容易出現(xiàn)串項(xiàng)串戶的情況。差錯(cuò)檢查往往費(fèi)時(shí)、費(fèi)力，影響工作人員效率。具體來說：1.項(xiàng)目種類越多，隨之核算科目增多，項(xiàng)目往往存在名稱相似度高、并列信息多的特點(diǎn)，但在新制度中，會計(jì)科目的設(shè)置缺少直觀性，核算難度也大大增加。同時(shí)容易造成專項(xiàng)工程項(xiàng)目資金使用信息情況無法一目了然。因此如何按照《政府會計(jì)制度》、《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》、《水利基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算編制規(guī)程》（SL19-2014）等要求明細(xì)核算單項(xiàng)工程，對會計(jì)人員素質(zhì)是一種考驗(yàn)。2.特別是單位在接受政府審計(jì)、上級主管部門等機(jī)構(gòu)審查時(shí)，要提供相關(guān)會計(jì)資料，需從繁多的會計(jì)資料中查找對應(yīng)憑證賬簿等，由此帶來的工作量驟增，會計(jì)資料的收集、整理比較困難，往往事倍功半。

（三）外部信息使用者查閱信息資料困難

近年來，水利工程作為國家戰(zhàn)略、生態(tài)建設(shè)的最重要支撐，伴隨著資金投入逐年增加，對項(xiàng)目的監(jiān)管愈加嚴(yán)格。按照財(cái)政政策要求，針對項(xiàng)目績效考核、投資效益考核、社會效益目標(biāo)考核，離不開精準(zhǔn)的會計(jì)信息數(shù)據(jù)，提供高質(zhì)量的會計(jì)信息顯得尤為重要。水利投資是政府審計(jì)的重點(diǎn)監(jiān)督對象，目前新制度下會計(jì)核算的相關(guān)資料，雖然能宏觀反映單位所有資金的流動變化，但在多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目并列的情況下，對指定項(xiàng)目查找的線索路徑不夠清晰，不能及時(shí)清晰地反映出單項(xiàng)建設(shè)的相關(guān)信息。對于外部審計(jì)、考核、檢查而言，通常時(shí)間緊、任務(wù)重，加之外部人員對單位具體業(yè)務(wù)不熟悉，現(xiàn)有大賬的核算情況下，不能夠很快地進(jìn)入工作的狀態(tài)，及時(shí)迅速地查找、發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而影響工作效率。

五、對策和建議

如何能夠精準(zhǔn)、規(guī)范地反映單位所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的核算，又能體現(xiàn)單一工程項(xiàng)目資金的來龍去脈，現(xiàn)有的會計(jì)制度在原則上做出規(guī)定，并沒有明確具體的核算方法。筆者經(jīng)過多年的實(shí)踐總結(jié)，提出如下建議：

（一）進(jìn)行憑證分類管理

從原始憑證、會計(jì)憑證制單入手，對基本建設(shè)會計(jì)制度實(shí)行單獨(dú)的憑證編號，做到業(yè)務(wù)編制“一事（項(xiàng)）一單”。增設(shè)自定義憑證編號二級編碼，例如用“基字+項(xiàng)目名稱”命名憑證編號。編制會計(jì)憑證后可以將該項(xiàng)目的會計(jì)核算相關(guān)憑證，及原始會計(jì)資料定期匯總裝訂到一起。經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)多、會計(jì)憑證多的，可以按月分冊分項(xiàng)裝訂。經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)少、會計(jì)憑證少，可以按年裝訂。這樣處理的優(yōu)點(diǎn)是，可以在短時(shí)間內(nèi)收集到所需要的資料信息，不論是內(nèi)部管理還是外部提供、使用資料信息都比較便捷，起到事半功倍的效果。

（二）加強(qiáng)信息化應(yīng)用

在分類編制、保存會計(jì)憑證的基礎(chǔ)上，同時(shí)要加強(qiáng)會計(jì)核算資料表格化、信息化數(shù)據(jù)的管理。隨著信息化時(shí)代的到來，自動化信息系統(tǒng)已普遍應(yīng)用到各單位的會計(jì)核算具體實(shí)務(wù)中，可在現(xiàn)有核算管理軟件的基礎(chǔ)上，進(jìn)行深度開發(fā)與優(yōu)化，檢索相應(yīng)的會計(jì)信息，設(shè)立以項(xiàng)目為單位的“資金平衡表”（格式可參考原《國有建設(shè)單位會計(jì)制度》的會計(jì)報(bào)表）、“在建工程情況表”，利用軟件核算項(xiàng)目的功能，檢索項(xiàng)目管理信息，滿足單位填報(bào)相關(guān)固定資產(chǎn)投資報(bào)表（年報(bào)、月報(bào)、周報(bào)）的工作需要，充分滿足單位內(nèi)部會計(jì)核算、工程竣工決算編制及部門管理的需求。在政府審計(jì)過程中，當(dāng)需要提供資料時(shí)，即可在當(dāng)前的會計(jì)核算體系中快速、準(zhǔn)確、全面地查找相應(yīng)信息，簡單明了便于操作，更有助于項(xiàng)目審計(jì)工作的順利開展。

（三）納入準(zhǔn)則體系

針對基本建設(shè)投資業(yè)務(wù)制定單獨(dú)的具體準(zhǔn)則及其應(yīng)用指南，使其制度化、規(guī)范化。在現(xiàn)有資金管理的環(huán)境下，仍不排除某些單位，從業(yè)務(wù)角度因客觀存在或自身需要而主觀采取的一些規(guī)避方法，在大賬中有意簡化科目，不按規(guī)定進(jìn)行明細(xì)核算、粗放管理項(xiàng)目資金，增加政府審計(jì)、檢查的難度，隱藏自身問題。因此在這種情況下，將該辦法納入具體準(zhǔn)則體系，或者是政府主管部門予以專門規(guī)定，有利于強(qiáng)化資金的監(jiān)督和管理，防范資金安全風(fēng)險(xiǎn)。

（四）開發(fā)輔助賬套

利用現(xiàn)有的財(cái)務(wù)軟件功能進(jìn)行二次開發(fā)，對建設(shè)項(xiàng)目設(shè)立輔助賬套核算，在“大賬”核算的基礎(chǔ)上，按照一定的成本效率原則，對基本建設(shè)內(nèi)容有關(guān)的原始憑證、會計(jì)憑證采取保證重點(diǎn)、抓大放?。创_定的事項(xiàng)和支出額度），將相關(guān)原始憑證進(jìn)行電子儲存，以利于會計(jì)信息的查找，在輔助核算的基礎(chǔ)上進(jìn)行基本建設(shè)單項(xiàng)管理。鑒于此種做法會計(jì)流程較復(fù)雜，對會計(jì)人員素質(zhì)、單位管理水平均有要求較高，實(shí)施時(shí)還需根據(jù)具體情況慎重考慮。

（五）加強(qiáng)人員培訓(xùn)

過去，預(yù)算會計(jì)、基建會計(jì)人員只專做其中一項(xiàng)核算，便可滿足工作需要，而當(dāng)前在新制度框架下，要求會計(jì)人員既有基建核算背景，又必須對政府會計(jì)制度的執(zhí)行得心應(yīng)手，熟練掌握日常運(yùn)行及基建項(xiàng)目核算的核算體系，方能準(zhǔn)確反映單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，保證會計(jì)信息質(zhì)量。以上要求對現(xiàn)有會計(jì)人員能力是一種挑戰(zhàn)，因此建議組織對現(xiàn)有會計(jì)人員進(jìn)行系統(tǒng)性培訓(xùn)的同時(shí)，制定人才引進(jìn)培養(yǎng)規(guī)劃，有計(jì)劃的逐步引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才，提高會計(jì)核算的質(zhì)量、財(cái)務(wù)管理水平，保證工作的順利開展。

筆者從事會計(jì)工作三十多年以來，經(jīng)歷了事業(yè)單位核算從“收付記賬法”向“借貸記賬法”的轉(zhuǎn)變，見證了多次會計(jì)制度改革。此次政府會計(jì)改革從過去的事業(yè)單位會計(jì)核算“收付實(shí)現(xiàn)制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?cái)務(wù)會計(jì)和預(yù)算會計(jì)適度分離，并相互銜接”的新型會計(jì)核算模式，從“單一功能”、“單一基礎(chǔ)”、“單一報(bào)告”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p功能”、“雙基礎(chǔ)”、“雙報(bào)告”，改變了事業(yè)單位基本建設(shè)核算辦法和模式。以上轉(zhuǎn)變對會計(jì)人員來講，是一個(gè)全新的理念。通過我們這代會計(jì)從業(yè)者實(shí)現(xiàn)這次變革，對每個(gè)人來講既是挑戰(zhàn)又是機(jī)遇，更是一種幸運(yùn)。我們有責(zé)任更有義務(wù)，在工作實(shí)踐中總結(jié)、摸索經(jīng)驗(yàn)，不斷修訂完善會計(jì)核算體系，完成好這次改革任務(wù)。