王麗潔

(蘭州理工大學(xué) 法學(xué)院,甘肅 蘭州 730050)

一、甘肅省民間融資(現(xiàn)狀)概述

民間融資是我國金融體系中不可或缺的部分,其以自身具備的靈活性、便利性、高效性等諸多特點補(bǔ)充了我國的正規(guī)金融融資方式,在我國的整個金融體系中占有越來越大的份額,不但解決了一些個體的融資需求,更在促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展方面發(fā)揮著極度重要的作用。甘肅省地處祖國西北部,由于自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等一些客觀因素的制約,較之其他省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后。但是,近幾年來民間融資十分活躍,呈現(xiàn)出了較強(qiáng)的發(fā)展勢頭。作為一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的省份,甘肅省的資本金融市場相對脆弱,所以對于民間融資的規(guī)制和保護(hù)就顯得尤為重要。此外,在我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融市場發(fā)展都較為落后的影響下,我省的民間融資市場呈現(xiàn)出一種獨特的發(fā)展態(tài)勢,亦存在一些民間融資的全國性共性問題之外的特殊問題。

二、甘肅省民間融資存在的問題

(一)我國民間融資發(fā)展存在的共性問題

1.國家控制金融資源與個人融資自由之間的沖突。我國目前已經(jīng)基本形成了市場調(diào)節(jié)機(jī)制,在多數(shù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了市場自由配置資源,但是在金融資源領(lǐng)域的配置中依然體現(xiàn)了較強(qiáng)的壟斷性。如，多數(shù)大型的金融機(jī)構(gòu)都屬于國有或者由國有控股。雖然相關(guān)金融立法已經(jīng)對金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立進(jìn)行了解禁,我國政府對于金融業(yè)亦進(jìn)行了橫斷層面的對外開放與改革,但是這一系列的舉措并未改變國家控制金融資源的現(xiàn)狀。實踐中,在中央與地方政府針對金融資源的掌握而進(jìn)行博弈的過程中,地方金融資源稀缺的狀況進(jìn)一步加劇,導(dǎo)致一些地方的中小微企業(yè)、縣域經(jīng)濟(jì)實體、三農(nóng)經(jīng)濟(jì)等在生存、發(fā)展中需求的資金無法得到滿足。此時,各種游離于體制外的、自發(fā)性的民間金融組織就迅速成為其重要的資金供給者。但是,政府基于維護(hù)對現(xiàn)有金融資源的控制需要,基于防范金融、社會風(fēng)險的考慮,以及基于提高全民經(jīng)濟(jì)整體力的目標(biāo),通過采取約束、限制公民的融資自由權(quán)利等手段,來滿足現(xiàn)有金融體系發(fā)展的需要?？梢钥闯?一方面是國家對于金融市場、金融秩序的管理職能的發(fā)揮,另一方面是公民、企業(yè)對于生存和發(fā)展權(quán)的訴求,這兩者之間產(chǎn)生了沖突。

2.現(xiàn)行民間金融法律制度與融資效率之間的緊張關(guān)系?，F(xiàn)有的金融法律制度對于民間金融行為多以管制、限制、嚴(yán)格管理為主,且態(tài)度較為保守。這樣的民間金融制度,對于維護(hù)金融安全、防范緊急危機(jī)的產(chǎn)生和通貨膨脹的發(fā)生以及保證金融體系的安全具有積極意義。但是嚴(yán)苛的民間金融制度同時也會限制公民在資金斷短缺時的融資選擇,遏制投資者們的資金周轉(zhuǎn),降低資金的配置效率,導(dǎo)致整個金融體系產(chǎn)生運行不暢的后果,最終致使整個金融行業(yè)出現(xiàn)資源配置不合理的問題。實踐中,因融資不足導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)、消亡的案例比比皆是,但是因為民間融資產(chǎn)生風(fēng)險的案例也不在少數(shù),這些情況從側(cè)面證明,現(xiàn)有的民間融資制度雖然更強(qiáng)調(diào)融資安全,但不能很好地解決融資效率的問題。事實上,融資安全固然重要,但是若片面地強(qiáng)調(diào)融資安全而舍棄效率可能會造成低效率的融資,過低的融資效率又會進(jìn)一步影響金融行業(yè)的發(fā)展,進(jìn)而影響社會經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。事實上,強(qiáng)調(diào)金融安全的終極目的是使整個金融活動健康、有序發(fā)展,從而推動整個經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。通過限制、甚至降低資源配置的效率從而實現(xiàn)保護(hù)金融安全的制度設(shè)置未免有舍本逐末之嫌。

3.民間融資監(jiān)管的信息公開需求與融資信息封閉性之間的矛盾。民間融資行為基于融資自由權(quán)利的行使,在實踐中具有隱蔽性、任意性、封閉性等特點,但是監(jiān)管機(jī)關(guān)對于民間融資的數(shù)額、用途、規(guī)模、范圍等真實信息的掌握又是其實施監(jiān)管的必要前提。這樣,在民間融資的監(jiān)管過程中,監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于其信息公開的需求和融資信息的保密性和封閉性之間就產(chǎn)生了矛盾。實踐中,由于融資信息多處于半公開或者完全不公開的狀態(tài),信息比較分散,監(jiān)管部門對其進(jìn)行信息化采集工作非常困難,主要依靠一些正規(guī)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行,但是由于其自身交易監(jiān)測系統(tǒng)的水平問題和其龐大的客戶群,信息甄別工作量較大。從具體操作的角度來講,目前正規(guī)金融機(jī)構(gòu)主要是通過個人、企業(yè)、金融中介機(jī)構(gòu)等在具體業(yè)務(wù)過程中的資金用途來進(jìn)行監(jiān)測和甄別,這樣所獲得的信息數(shù)量不足、完整性欠缺、真實性存疑、信息價值低、采集過程極容易違背為儲戶保密的原則。此外,現(xiàn)有的信息獲得方法也無法測算民間融資的規(guī)模。事實上,目前我國民間融資的統(tǒng)計、監(jiān)測制度并未完全形成,除了通過正規(guī)金融機(jī)構(gòu)采集之外,大多采取抽樣問卷調(diào)查來測算民間融資的規(guī)模和范圍等,這種測算方法的客觀性、準(zhǔn)確性并不十分可靠。對于民間融資的有效、合理監(jiān)管是促進(jìn)其發(fā)展的重要環(huán)節(jié),因而需要客觀、準(zhǔn)確、具體的融資數(shù)據(jù)、信息和對融資規(guī)模的掌握。由于融資行為本身的封閉性特點,加之目前我國對于民間融資的監(jiān)管制度并無匹配的信息披露制度,再加上現(xiàn)行融資信息獲取手段的單一,種種原由共同導(dǎo)致民間融資監(jiān)管過程中對必要信息的獲取需求無法得到滿足,在一定程度上影響其監(jiān)管的實效。

4.民間融資交易前的信息優(yōu)勢既促進(jìn)資源配置又為其規(guī)避法律提供便利條件。民間融資信息的封閉性主要是相對于融資監(jiān)管機(jī)關(guān)而言,在民間融資者之間、交易者之間，其信息是相對完整和公開的。事實上,民間融資的出現(xiàn),本身就是由于金融市場信息不對稱而產(chǎn)生的自然反應(yīng),民間融資是利用本地區(qū)的信息存量來緩解信息不對稱的現(xiàn)狀。這樣,利用這種交易前的信息優(yōu)勢就促進(jìn)了民間金融資源的優(yōu)化配置,推動了民間融資的發(fā)展。由于利用了私人信息,與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)較高的信息搜索成本相比,民間融資交易存在很大的信息成本優(yōu)勢,較好地解決了逆向選擇和道德風(fēng)險問題,降低了交易成本和契約執(zhí)行成本,也節(jié)省了監(jiān)督成本,但與此同時也會滋生民間融資過程中借助此類信息優(yōu)勢逃避監(jiān)管的便利條件,從而加大了法律規(guī)制的難度。例如,出借者和借款者只要基于優(yōu)勢信息即可形成契約,完成融資行為,若不借助正規(guī)的金融機(jī)構(gòu),監(jiān)管者根本無法知悉。這樣的信息優(yōu)勢確實推動了資本的優(yōu)化配置,讓有融資訴求者可以獲得融資,卻也避開了法律的規(guī)制和監(jiān)管,不利于金融風(fēng)險的防范,也可能會引起國家稅收的大量流失。對民間融資運用法律手段進(jìn)行規(guī)制的前提條件是規(guī)制機(jī)構(gòu)擁有大量信息來監(jiān)督法律法規(guī)的執(zhí)行情況,[1]交易信息相對完整與監(jiān)管信息難以獲取并存的雙重性是處理民間融資相關(guān)問題中棘手又不可回避的重要問題。

5.現(xiàn)有民間融資立法體系不完整。民間融資立法的頒布、實施是政府對民間金融進(jìn)行宏觀調(diào)控的主要手段,通過制定法律規(guī)定方式約束、指引、鼓勵民間融資的發(fā)展,從而解決、防范民間融資所存在的問題,繼而影響社會金融、經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。但我國并未制定民間融資相關(guān)的專門立法,亦未形成完整的民間融資立法體系。具體來說,我國并沒有專門的放貸人條例與民間融資立法,關(guān)于民間融資的法律散見于《刑法》《民法通則》《合同法》《擔(dān)保法》《最高人民法院關(guān)于企業(yè)相互借貸的合同出借方尚未取得約定利息人民法院應(yīng)當(dāng)如何裁決問題的解答》《民間借貸司法解釋》等,還有一些效力相對較低的指導(dǎo)意見、制度和條例來調(diào)整民間融資活動,如《小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》等。這些制度的共性是缺少專門性的立法,對于民間融資的相關(guān)制度多存在于位階較低的規(guī)章、制度以及條例中,對于如何解決具體的民間融資問題缺乏針對性。目前我國多基于與融資相關(guān)的法律對民間融資行為進(jìn)行間接調(diào)整,因而出現(xiàn)了利用刑法解決民間融資這一民事法律行為的問題,也出現(xiàn)了相同問題根據(jù)不同部門法產(chǎn)生了不同的解決辦法和法律后果的問題。不同的立法對相同的行為的規(guī)定有差異,且強(qiáng)調(diào)事后救濟(jì)、忽視事前預(yù)防,這些問題給民間融資行為的治理帶來了諸多消極影響。此外,在地方政府與中央各部門對金融資源的分割中,地方政府獲得了較少的正規(guī)金融資源,但是為了鼓勵本地企業(yè)、本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵民間融資以彌補(bǔ)企業(yè)發(fā)展中產(chǎn)生的資金缺口并解決正規(guī)金融資源供給不足等問題,地方政府出臺了一系列的條例、規(guī)章、指導(dǎo)意見。但是由于權(quán)限配置,這些規(guī)定在我國民間融資正式制度供給明顯不足的情況下,很難從根本上進(jìn)行制度創(chuàng)新。相反,實踐中會產(chǎn)生地區(qū)之間的規(guī)定沖突和地方規(guī)定與上位法相背離或者地方規(guī)定缺乏上位法依據(jù)的情況。同時,國家、地方政府除了立法之外,偏向采取較為靈活的政策進(jìn)行調(diào)整、引導(dǎo)、制約,這些政策在短期內(nèi)確實可以對民間融資行為進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。但是,由于政策存在可變性、靈活性、短期性等特點,致使調(diào)整民間融資的適用標(biāo)準(zhǔn)沒有確定力和持久力,還會出現(xiàn)政策與相關(guān)法律、規(guī)章相沖突的情況,這會使從事司法實務(wù)的人員在實踐中產(chǎn)生法律運用的困惑。

6.現(xiàn)有民間融資監(jiān)管制度的缺失。民間融資監(jiān)管制度既是對民間融資行為進(jìn)行有效監(jiān)管的基礎(chǔ),亦是防范融資風(fēng)險、保障金融安全的重要手段?，F(xiàn)有的融資監(jiān)管制度并不完善,存在滯后性和缺乏系統(tǒng)性的特點。滯后性體現(xiàn)在監(jiān)管制度的設(shè)計和制定并未尊重市場配置金融資源的規(guī)律與現(xiàn)狀,而是依然體現(xiàn)政府控制、壟斷金融資源,否認(rèn)民間融資的合法性,忽視公民和企業(yè)融資自由的權(quán)利和生存發(fā)展權(quán),甚至部分制度設(shè)置還具有計劃經(jīng)濟(jì)階段的烙印,這與當(dāng)下市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng)。缺乏系統(tǒng)性體現(xiàn)在缺乏專門的民間融資監(jiān)管立法。在監(jiān)管體系中,由于相關(guān)法律、法規(guī)的缺失,致使并未存在明確的民間融資監(jiān)管機(jī)構(gòu)。對于金融監(jiān)管,我國采取多頭監(jiān)管、分業(yè)監(jiān)管的模式,主要由“一行三會”(即中國人民銀行、證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會)進(jìn)行。根據(jù)職能的劃分和管理的權(quán)限,對應(yīng)民間融資的管理部門應(yīng)該為中國人民銀行和銀監(jiān)會。中國人民銀行雖然主要負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行貨幣政策,但是其依然具有防范和化解金融風(fēng)險、維護(hù)金融穩(wěn)定的作用和職責(zé)。銀監(jiān)會有對全國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的職責(zé),其中的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)作廣義理解,即此處的金融機(jī)構(gòu)不但包括正規(guī)金融機(jī)構(gòu),還應(yīng)當(dāng)包括非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)。但是,無論是中國人民銀行還是銀監(jiān)會,均無將民間融資活動列入其監(jiān)管范圍。雖然目前打擊非法集資這一任務(wù)交由銀監(jiān)會完成,但是由于缺少上位法的規(guī)定,銀監(jiān)會未能在監(jiān)管過程中采取切實有效的措施與方法,出現(xiàn)了監(jiān)管不利的后果。此外,在具體的民間融資案例中,體現(xiàn)出民間融資活動設(shè)立系統(tǒng)的缺失、體系的不完備、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不明確、監(jiān)管范圍和權(quán)利較模糊等多個問題,這些問題導(dǎo)致在出現(xiàn)重大或者群體性民間融資問題后,監(jiān)管部門大多采取事后行政監(jiān)管的模式進(jìn)行處理,忽視了事前監(jiān)管和事中控制,造成了急速發(fā)展的民間融資組織在實質(zhì)上游離于監(jiān)管之外,這既不利于民間金融的監(jiān)管,也不利于整個社會經(jīng)濟(jì)的安全、有序發(fā)展,無形中增加了經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和糾紛產(chǎn)生的機(jī)率。

7.新型融資手段的發(fā)展與傳統(tǒng)民間融資法律制度的滯后。互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展進(jìn)一步豐富了民間融資的形式,民間金融與互聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合,并借助其實現(xiàn)資金融通,諸如個人網(wǎng)絡(luò)借貸、P2P平臺、網(wǎng)上支付、理財、個人網(wǎng)上銷售等民間金融形式應(yīng)運而生。這些互聯(lián)網(wǎng)金融形式在金融銷售渠道、金融獲取渠道上出現(xiàn)了很多的創(chuàng)新點,與此同時對其的法律監(jiān)管也帶來了新問題。這樣的互聯(lián)網(wǎng)金融模式形成了與傳統(tǒng)的民間融資市場不同的新型金融市場,這個新型的金融市場較之傳統(tǒng)模式更具有普惠性、廣泛性、獲得金融資源便利性,打破了之前市場具有的信息不對稱性和借貸關(guān)系多基于借貸主體之間信用關(guān)系而形成的情況。這種新型民間金融市場的發(fā)展趨勢愈來愈規(guī)范,但是較之正規(guī)金融市場還相差甚遠(yuǎn),不能使用正規(guī)金融的法律監(jiān)管制度對其進(jìn)行調(diào)整。此外,互聯(lián)網(wǎng)金融的實質(zhì)雖然也是民間金融,卻又呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)民間金融不同的諸多差異,致使無法適用本身就存在不足的傳統(tǒng)民間金融法律監(jiān)管制度對其進(jìn)行調(diào)整,需要在基于傳統(tǒng)民間金融制度的基礎(chǔ)上建立新的監(jiān)管制度,形成二元制度結(jié)構(gòu)體系。這種新的監(jiān)管制度,必須根植于傳統(tǒng)民間金融法律監(jiān)管制度,但是又不能依照傳統(tǒng)制度,要充分遵循其新型市場的特征。

(二)甘肅省民間融資存在的特殊性問題

我省地處祖國西北部,由于自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等一些客觀因素的制約,較之其他省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后。但是,近幾年來民間融資活動卻十分活躍,呈現(xiàn)出較強(qiáng)的發(fā)展勢頭。作為一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的省份,甘肅省的資本金融市場相對脆弱,所以對于民間融資的規(guī)制和保護(hù)就顯得尤為重要。此外,由于我省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、金融市場的發(fā)展程度等因素的影響,我省的民間融資市場呈現(xiàn)出一些獨特的發(fā)展態(tài)勢,亦存在與民間融資的一般問題不同的一些特殊問題。

1.農(nóng)村金融市場缺乏規(guī)制。目前,甘肅省基本建立了正規(guī)金融支撐農(nóng)村金融市場發(fā)展的模式,正規(guī)金融在我省農(nóng)村金融市場中占有最為主要的地位,同時地方政府也從政策、規(guī)定等方面引導(dǎo)、支持正規(guī)金融資本在農(nóng)村金融市場發(fā)揮作用,進(jìn)而鼓勵農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是,由于所采取的方法效力不足和效率低,我省農(nóng)村的正規(guī)金融發(fā)展存在一些問題:在金融機(jī)構(gòu)方面,四大商業(yè)銀行對于農(nóng)村金融市場的扶持不斷加強(qiáng)卻收效不夠明顯;農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性金融功能減弱、資金撥付受限;合作金融缺乏應(yīng)有的互助性;金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)支持資金增長緩慢;各個銀行對于農(nóng)業(yè)貸款余款在各項貸款余額中的占比下降;主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)貸款的農(nóng)村信用社存貸差進(jìn)一步擴(kuò)大;農(nóng)業(yè)保險制度發(fā)展滯后等。這些問題直接導(dǎo)致我省農(nóng)村正規(guī)金融的缺失,產(chǎn)生了資金投入不足的后果,這為非正規(guī)金融的發(fā)展提供了空間。此外,我省的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,農(nóng)民的收入水平較低,與其他地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展資金短缺的情況相比,我省這種情況更為嚴(yán)重。這些因素導(dǎo)致在出現(xiàn)農(nóng)業(yè)正規(guī)金融市場的供給不足的情況時,農(nóng)民用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)再擴(kuò)大的資金需求在正規(guī)金融市場中無法得到應(yīng)有的滿足,這種供不應(yīng)求的關(guān)系導(dǎo)致我省農(nóng)村金融產(chǎn)生了對民間融資更強(qiáng)的依賴性。

2.民間融資體系具有脆弱性。民間融資一般具有期限短、利息高、流轉(zhuǎn)快等特點。但是由于我省是農(nóng)業(yè)省份,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的資金嚴(yán)重短缺,生產(chǎn)經(jīng)營所需的資金自給能力明顯不足,導(dǎo)致民間融資呈現(xiàn)出期限周期長、流轉(zhuǎn)緩慢和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不符的特點。經(jīng)分析筆者認(rèn)為原因如下:農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),具有生產(chǎn)周期長、環(huán)境影響大、回報見效慢、高投入、低產(chǎn)出的特點,加之我省農(nóng)民的收入水平較低,農(nóng)業(yè)金融中的民間借貸回款速度時間更長,所以體現(xiàn)出民間借貸的周期較長,同時對于出借者的償付能力產(chǎn)生了更高的要求。此外,例如,種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等在農(nóng)業(yè)中占主要地位的行業(yè),具有較高的風(fēng)險性,同時也無相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險覆蓋,在對出借者的償付能力提出更高要求的同時,亦對其資本回收造成更大的風(fēng)險,加上供求關(guān)系的影響,我省民間借貸產(chǎn)生了利率過高且與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相匹配的情況。過長的借貸周期、過高的利率水平更容易使債權(quán)人產(chǎn)生心理上的恐慌,從而引發(fā)資金鏈的斷裂,對于償還能力有限的借款者產(chǎn)生過重的負(fù)擔(dān),而且脆弱的民間融資體系對金融秩序和社會穩(wěn)定將會造成不同程度的破壞。

3.過度依賴民間融資的中小微企業(yè)的融資風(fēng)險防范制度缺位。甘肅省中小微企業(yè)占全省企業(yè)總數(shù)的99%以上,其產(chǎn)值已經(jīng)超過全省企業(yè)總產(chǎn)值的30%,是我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主力軍。[2]融資困難問題,一直是其發(fā)展過程中的突出問題。據(jù)調(diào)查,我省95%以上的中小微企業(yè)存在資金短缺的問題。產(chǎn)生這些問題的原因主要是:(1)企業(yè)自身方面。這些企業(yè)整體存在信用狀況不佳,起步較晚,資產(chǎn)規(guī)模較小,固定資產(chǎn)、有效抵押物較少,競爭力較弱,創(chuàng)新能力薄弱,產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一,企業(yè)存活期限較短,企業(yè)財務(wù)制度并不完善且無法反映該企業(yè)的真實財務(wù)狀況的問題。這些情況的出現(xiàn)會增加正規(guī)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款的潛在風(fēng)險,繼而降低其向此類企業(yè)發(fā)放貸款的可能。(2)政府扶持方面?，F(xiàn)有融資政策更傾向于引導(dǎo)資金流向清償能力更好的國有企業(yè)和大型企業(yè),政府對于民間融資的法律保護(hù)不健全,政策落實不到位,缺乏有效的制度安排,致使企業(yè)的資金需求量很難得到滿足。(3)銀行方面。國有銀行對于扶持中小微企業(yè)的積極性不高。我省的地方性金融機(jī)構(gòu)發(fā)展相對緩慢,導(dǎo)致對于中小微企業(yè)的資金供給不足。此外,我省部分銀行為實現(xiàn)逐利最大化,出現(xiàn)了資金外流現(xiàn)象,即將其資金投向收益率更高,風(fēng)險更低的其他區(qū)域和行業(yè),也在一定程度上導(dǎo)致投資總量的減少,加重中小微企業(yè)的融資困難。當(dāng)企業(yè)無法從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲取資金,擁有充裕資本的民間金融勢必成為中小微企業(yè)擺脫融資困境的最優(yōu)選擇。我省中小微企業(yè)在自身發(fā)展?fàn)顩r和程度、融資政策、營商環(huán)境等綜合因素的作用下,呈現(xiàn)出更加依賴民間融資的特點。但是,目前我省地方性法規(guī)和規(guī)章中并未對中小微企業(yè)的民間融資有特殊規(guī)定和引導(dǎo),對于中小微企業(yè)過度依賴民間融資而可能產(chǎn)生的企業(yè)風(fēng)險和融資行業(yè)的風(fēng)險沒有很好的防范。

4.缺乏利用民間融資助力第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度保障。民間融資除了在新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、地方中小企業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮重要作用之外,還對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和縣域第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了重要作用。此外,隨著縣域小城鎮(zhèn)建設(shè)的進(jìn)一步加快和國家經(jīng)濟(jì)刺激政策的實施,民間融資極大地促進(jìn)了縣域第三產(chǎn)業(yè)的較快發(fā)展。隨著市場開放程度的提高,我省第三產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展,居民收入水平持續(xù)提高,生產(chǎn)性、消費性的服務(wù)業(yè)發(fā)展日漸成熟。此外,我省地域遼闊,地區(qū)特色明顯,有豐富多彩的民族文化,民間融資在發(fā)展我省民族商貿(mào)、旅游業(yè)以及特色服務(wù)業(yè)、新型服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域提供了許多資金扶持。最后,我省在促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中,利用豐富的廉價勞動力資源,發(fā)展了許多技術(shù)含量較低的勞動密集型產(chǎn)業(yè),此類行業(yè)持有資金量較為有限,資金需求量較大,從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)募集資金困難,因而對民間融資產(chǎn)生了更強(qiáng)的依賴性。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不單純是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,還關(guān)系到縣域經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我省民間融資的相關(guān)立法、規(guī)定中,缺乏政策支撐去引導(dǎo)民間資本流向第三產(chǎn)業(yè),亦缺乏通過制度保障而實現(xiàn)民間融資與第三產(chǎn)業(yè)之間的平衡發(fā)展,還缺乏通過監(jiān)督手段監(jiān)管第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展極度依賴融資而產(chǎn)生的融資風(fēng)險和對于金融安全、自由、效率的影響。

三、甘肅省民間融資發(fā)展中存在的問題成因分析

(一)成因分析方法簡介

魚骨圖(fish diagram),又被稱為因果關(guān)系圖,這種分析方法的設(shè)計是基于問題的特性總是受到一些因素的影響,通過采取群體決策中小組成員在非常融洽和不受任何限制的氣氛中,發(fā)表對問題的看法,并將這些看法與特性值一起,按相互關(guān)聯(lián)性整理而成的層次分明、條例清楚,并標(biāo)出重要因素的圖形,這種圖形又被稱為特性要因圖,因此圖形狀如魚骨,故被稱為魚骨圖,是一種透過現(xiàn)象看本質(zhì)的分析方法,亦是一種非定量的工具,這種分析方法有助于發(fā)現(xiàn)根本原因。目前,這種分析方法已經(jīng)被成熟地運用于管理學(xué)、市場營銷和生產(chǎn)環(huán)節(jié),亦有部分學(xué)者使用這種方式進(jìn)行教學(xué)方法上的探索,鮮有學(xué)者使用其進(jìn)行法律問題的相關(guān)研究,這一點恰恰是本文的研究方法上的創(chuàng)新。

(二)我省民間融資管理問題成因魚骨圖分析

根據(jù)我國民間融資的一般問題和我省民間融資的特殊問題,采用魚骨分析法,按照影響地區(qū)民間融資管理的因素所涉及的四個層面的問題:民間融資本身的特性、國家立法、地方立法、政府監(jiān)管等四個方面,在毫無干擾的情況下,剖析我省民間融資管理中究竟存在哪些問題。

1.民間融資特性分析。民間融資發(fā)展需要公共信息,并通過交易前的信息優(yōu)勢促進(jìn)資源配置,但又由于其隱蔽性,出現(xiàn)了利用自身特性規(guī)避法律的情況。更進(jìn)一步分析,筆者發(fā)現(xiàn),這些問題的產(chǎn)生是由于在現(xiàn)有的相關(guān)立法中并未遵循其特性,以及法治、科學(xué)立法的基本原則,也未秉持服務(wù)維護(hù)融資自由的理念,從而推動民間融資發(fā)展的立法指導(dǎo)思想,這些都是影響民間融資發(fā)展的因素,這些因素將組成魚骨圖的主骨、大骨、中骨、小骨和孫骨。

2.政府監(jiān)管現(xiàn)狀分析。目前政府對于民間融資無法進(jìn)行適當(dāng)、高效的監(jiān)管，這些因素將作為大骨。分析上述問題的根本原因在于:在監(jiān)管體系中無上位法支撐,立法缺位,已有立法不明確,可操作性不強(qiáng)。這些因素將作為小骨和孫骨。

3.國家立法分析。目前并無專門的民間融資立法,更無完整的民間融資立法體系,相關(guān)立法散見于各類部門法,對于民間金融的立法多持否定、取締、控制的態(tài)度,使得國家的金融資源控制權(quán)與個人融資自由權(quán)之間產(chǎn)生沖突。國家立法中存在的問題將是魚骨中的大骨，這些問題造成現(xiàn)有立法以下問題:立法本身與立法原則的違背,立法環(huán)節(jié)中的宗旨的偏離等,這些將是魚骨的中骨和孫骨。

4.地方立法存在的問題。我省融資形式主要以農(nóng)村融資居多且用途多與借貸者的生存緊密聯(lián)系。融資體系具有脆弱性,農(nóng)村金融市場缺乏規(guī)制致使其過于依賴民間融資,過度依賴民間融資的中小微企業(yè)的風(fēng)險防范制度缺位,缺乏利用民間融資助力第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度保障。產(chǎn)生這些問題的實質(zhì)是地方政府并無相關(guān)的立法和管理條例,導(dǎo)致地方民間融資管理機(jī)關(guān)的管理機(jī)構(gòu)、職責(zé)、范圍等無法確定,對于特殊區(qū)域的民間融資狀況不能得到很好的監(jiān)管,這些將是魚骨的中骨、小骨。

(三)繪制問題成因型的魚骨圖(見表一)步驟

1.繪制步驟：(1)填寫魚頭。以“甘肅省民間融資管理存在什么問題?”畫出主骨。(2)畫出大骨,填寫大要因。在整理大要因時基于其自身特點、政府監(jiān)管、立法層面(國家、地方)等四個方面。(3)畫出中骨和小骨,填寫中小要因。中要因跟小要因有直接、間接的原因,小要因應(yīng)該分析至可以直接找出對策。

表一 魚骨圖

2.魚骨圖因素分析。根據(jù)“80/20原則”,在任何大系統(tǒng)中,大約80%的結(jié)果是由該系統(tǒng)中約20%的變量產(chǎn)生的,影響問題的重要因素只占少數(shù),而不重要的因素則占多數(shù)的。因此,控制這些少數(shù)的因素即可對解決問題有很重要的作用。通過繪制魚骨圖,可知中骨和小骨共計11根,其中中骨有4根。

第一根中骨為國家立法方面的原因,由四根小骨構(gòu)成,即國家控制金融資源與個人融資自由之間的沖突問題、民間金融法律制度與融資效率之間關(guān)系緊張的問題、民間融資法律制度存在缺陷的問題、民間融資缺乏完備的監(jiān)管體系,此四點均可歸納為民間融資立法的問題。在一般性問題中,國家控制金融資源與個人融資自由之間沖突問題的實質(zhì)是權(quán)利和權(quán)力之間的沖突,一個是我國政府對于金融資源的金融壟斷權(quán)是一種公權(quán)性質(zhì)的權(quán)力,另一個是公民的融資自由權(quán)是一種私權(quán)性質(zhì)的權(quán)利,產(chǎn)生這種沖突的根本是由于目前的立法和相關(guān)法規(guī)對于這兩種權(quán)利(力)及其位階并沒有進(jìn)行明確的規(guī)定,更無關(guān)于兩者之間關(guān)系的確定。現(xiàn)行民間金融法律制度與融資效率之間的緊張關(guān)系這一問題中,由于現(xiàn)行民間融資法律制度并不具有專門性、科學(xué)性、時代性等特點,相反具有滯后性、抑制性,所以導(dǎo)致金融資源的配置較低,無法科學(xué)解決調(diào)整資金供求關(guān)系的問題,產(chǎn)生資金供求關(guān)系的不平衡,最終導(dǎo)致融資效率低下,引發(fā)金融業(yè)風(fēng)險甚至社會問題。產(chǎn)生這一問題的實質(zhì)是現(xiàn)有民間融資制度的立法存在問題,立法應(yīng)當(dāng)積極適應(yīng)全面依法治國的新形勢新要求,更應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn),并在傳承中深入發(fā)展,在改革中不斷完善。此外,立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對已有立法進(jìn)行切實的質(zhì)量審查,此乃立法工作的必要環(huán)節(jié)?，F(xiàn)有民間融資法律制度存在缺陷這一問題,主要體現(xiàn)在現(xiàn)有立法的原則模糊、態(tài)度曖昧,并未確定對民間融資問題的激勵性態(tài)度,甚至仍然滯留在計劃經(jīng)濟(jì)的控制性態(tài)度。此外,還存在針對國家、社會、民生的民間融資問題并無形成完整的立法體系。上位法缺失、國家立法與地方立法之間產(chǎn)生沖突,這些問題的實質(zhì)是國家、政府在民間融資問題上并未能有效地發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用,并未推動這一重點領(lǐng)域的立法,此外還有國家立法向地方立法合理放權(quán)的問題,這些問題的實質(zhì)依然是國家立法的問題。

第二根中骨為地方立法層面的問題。農(nóng)村金融市場缺乏規(guī)制致使其過于依賴民間融資,過度依賴民間融資的中小微企業(yè)的風(fēng)險防范制度缺位,缺乏利用民間融資助力第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度保障的原因是:民間金融需要更為突出甘肅特色的立法,以此推動我省地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我省的民間融資本身較之其他省份更為脆弱,且與我省的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題緊密相關(guān),也與“三農(nóng)”問題、中小企業(yè)發(fā)展、民生問題緊密相關(guān)。這些問題都需要制定和頒布具有“甘肅特色”的地方性立法來解決或緩解,應(yīng)當(dāng)將地方立法與我省金融改革發(fā)展決策有機(jī)銜接,堅持問題導(dǎo)向,增加立法解決上述問題的有效性和針對性。但是目前我省并無這一領(lǐng)域的立法文件,亦未制定相關(guān)的立法計劃。

第三根中骨是政府監(jiān)管職責(zé)缺位,這是民間融資的監(jiān)管依據(jù)缺失，民間融資的監(jiān)管原則模糊、民間融資的監(jiān)管機(jī)構(gòu)“多頭管理”和監(jiān)管責(zé)任不明確、民間融資監(jiān)管內(nèi)容不清晰、民間融資缺乏完備的監(jiān)管體系問題的成因。民間融資因無上位法依據(jù)而沒有形成完備的監(jiān)管體系,使其游離于現(xiàn)有的監(jiān)管體系之外。這種情況致使民間融資無明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu),已有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)不明確,形成了金融機(jī)構(gòu)似乎都有監(jiān)管權(quán)卻又都無法實施監(jiān)管。這一問題的實質(zhì)原因是:對于民間融資立法問題缺乏監(jiān)管性質(zhì)的立法,即政府監(jiān)管層面的問題。

第四根中骨是民間融資產(chǎn)生諸多問題的原因之一。民間融資自身的特性,導(dǎo)致了民間融資規(guī)制需要公共信息與民間融資行為信息的私人性之間的沖突,導(dǎo)致民間融資交易前的信息優(yōu)勢在促進(jìn)資源配置的同時又成為規(guī)避法律的便利條件,導(dǎo)致新型融資手段的發(fā)展與傳統(tǒng)民間融資法律制度存在滯后的問題。民間融資管理中的難點是在民間融資本身的信息不對稱性和隱蔽性。由于這種封閉性的特點,致使對民間融資利用公權(quán)力的介入進(jìn)行管理變得異常困難,也正因為這種特點,使其在優(yōu)化金融資源的配置的同時又在規(guī)避法律的調(diào)整和管理。這些特點決定了對民間融資的管理方法較之其他信息具有公開性的管理對象有所不同。此外,隨著技術(shù)的發(fā)展,民間融資呈現(xiàn)出了發(fā)展的新態(tài)勢,這打破了其原有的封閉性,分割了傳統(tǒng)的民間融資市場,使其出現(xiàn)了新的特性。產(chǎn)生這些問題的根本原因是民間融資的傳統(tǒng)特性和新技術(shù)時代下的特殊要求之間的矛盾,對這一問題的解決除了需要立法依照其特點制定具有針對性的規(guī)定之外,還需要其他管理方法協(xié)同管理。

四、結(jié)論

根據(jù)前文繪制的魚骨圖,我們可以看出,我省民間融資目前存在問題的原因在于民間融資本身的特性、國家立法、地方立法、政府監(jiān)管等四個方面的欠缺或者不足。解決這些問題是構(gòu)建更為科學(xué)、合理、完善的民間融資立法及監(jiān)管體系。在構(gòu)建這一體系的過程中還應(yīng)當(dāng)注意國家立法體系與地方立法體系的統(tǒng)一、軟法與硬法的相互促進(jìn)與協(xié)調(diào)、立法與監(jiān)管的相互補(bǔ)充。