蘇 哲

周恩來同志是以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體的重要成員，是中華人民共和國開國元勛，也是人民政協(xié)事業(yè)的重要奠基人和籌建人。新中國成立后，周恩來同志長期兼任全國政協(xié)領導職務，為建立中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、推動人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展作出了卓越貢獻。提案工作是人民政協(xié)一項全局性工作，本文擬通過梳理回顧周恩來同志對人民政協(xié)事業(yè)特別是提案工作的實踐探索和理論指導，以期為做好新時代政協(xié)提案工作提供思想啟迪。

一、周恩來關于政協(xié)提案工作的論述

1948年4月30日，隨著解放戰(zhàn)爭形勢和民意人心的重大轉變，中共中央審時度勢，發(fā)布“五一口號”，正式號召召開政治協(xié)商會議，召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府?！拔逡豢谔枴币唤?jīng)發(fā)布，得到了民主黨派、無黨派民主人士的熱烈響應，他們紛紛發(fā)表宣言、通電和談話，并接受邀請奔赴解放區(qū)，與中國共產(chǎn)黨共商建國大計。經(jīng)過一年多的籌備，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議于1949年9月21日 至30日在 北平召開，標志著新政協(xié)的誕生，也孕育著新中國的成立。在全國政協(xié)一屆全體會議上，大會共收到14 件提案，其中郭沫若、李濟深、沈鈞儒、黃炎培、馬敘倫等44 位委員聯(lián)名提出的提案《請以大會名義急電聯(lián)合國否認國民黨反動政府代表案》（與黃琪翔等16位委員聯(lián)名提出的《請以中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議名譽電告聯(lián)合國大會，鄭重聲明否認國民黨反動政府案》并案），成為新政協(xié)歷史上第一件提案。以此為開端，提案工作伴隨著人民政協(xié)的誕生而產(chǎn)生，伴隨著新中國成長的腳步而創(chuàng)新發(fā)展，并逐漸成為人民政協(xié)一項有傳統(tǒng)、有特色、有影響的品牌工作。在政協(xié)提案工作的發(fā)展史中，離不開周恩來同志等老一輩政協(xié)領導人的深情關懷和殷切期望。

（一）關于提案的提出

提案的提出是做好提案工作的基礎和前提。1957年2月，周恩來同志在政協(xié)第二屆全國委員會常務委員會第34 次會議上要求：“要允許不同的意見在大會上討論。討論的結果，幾個人可以商量，產(chǎn)生提案，有些提案可以變成決議案?！盵1]周恩來同志在這段講話中抓住本質，指出提案產(chǎn)生于商量討論之中，產(chǎn)生于協(xié)商建言之中，產(chǎn)生于凝聚共識之中。據(jù)統(tǒng)計，政協(xié)一屆全國委員會各次會議提出提案208 件，二屆全國委員會各次會議提出提案412 件，三屆全國委員會各次會議提出提案768 件，四屆全國委員會只開了第一次會議，提出提案80件。①根據(jù)全國政協(xié)提案委員會辦公室所編《政協(xié)提案工作資料匯編》整理而得。這些提案內(nèi)容都緊緊圍繞當時國家的中心任務，提出建設性意見，充分反映了統(tǒng)一戰(zhàn)線各方面人士參政議政的熱情和真情，為推進社會主義改造和建設作出了積極貢獻。

（二）關于提案的審查和處理

提案審查立案是把控提案質量的重要抓手。1960年3月，政協(xié)第三屆全國委員會常務委員會第8 次會議在討論三屆二次會議準備工作時，周恩來同志提出，“提案審查委員會每次會議都要設立，大會的第一天就要通過?，F(xiàn)在提出的25 位了解各方面情況的名單，要由會議通過。這是件苦差事，每件提案都要看，都要審查……提案有個截止日期便于審查，截止日期以后如果還有提案，還可交常委會處理?！盵2]周恩來同志的這段講話強調了提案審查的必要性，明確了提案審查的主體，還提出了會議提案和平時提案的處理方式。全國政協(xié)每次全體會議都會對收到的提案認真審查，全國政協(xié)第一屆全體會議設代表提案審查委員會，一屆二次會議由常務委員會負責各小組提案審查工作，從一屆三次會議起，設立提案審查委員會，負責會議期間提案審查工作并向大會報告。政協(xié)一屆全國委員會至四屆全國委員會期間，章乃器、陳正人、錢端升、梅龔彬、范長江、王蕓生、陳翰伯等人先后擔任提案審查委員會召集人。提案審查委員會在提案審查前制定工作方案，對提案組提出的初步審查意見逐案審查、作出決定，確定承辦部門和辦理規(guī)格，并向大會報告提案初審情況。

（三）關于提案的辦理

提案辦得好不好，結果是關鍵。1962年4月，周恩來同志在政協(xié)第三屆全國委員會第三次會議上談到提案辦理工作時說：“對于這許多意見和提案，黨和政府機關是否真正采納？提案審查委員會提出來的審查意見，交到有關機關去，它是否做？我想應該觀察一時期。比如昨天胡先骕先生的講話，我當時就把他的講話稿送到科學委員會去了，請聶榮臻副總理去研究辦理。我也要保留一點意見，也要看一個時期，曉得科委是否真正研究照辦呀！所以，不僅是發(fā)言人本身要看看，就是我們主持事務的人也要看看。當然，不是所有的意見都能夠馬上做的，有的還要斟酌，有的還要準備條件，但都要認真研究。”[3]周恩來同志在這段講話中要求有關單位認真研究政協(xié)的提案，要在一定時期內(nèi)看到提案辦理的情況，也要追蹤提案辦理的情況。對于提案辦理，周恩來同志要求：首先，承辦單位要認識到辦理政協(xié)提案的重要性，一絲不茍地辦理委員提案。其次，在辦理提案時區(qū)別情況，實事求是，有的易于辦理，短期內(nèi)就能答復；有的辦理難度較大，需要經(jīng)過一定時期才能答復；有的限于客觀條件或其他原因一時難以辦成。最后，提案辦理要持續(xù)跟蹤、持續(xù)問效，通過辦理“回頭看”等方式檢驗辦理成效。

（四）關于提案監(jiān)督

民主監(jiān)督是人民政協(xié)的三大職能之一，周恩來同志長期關心政協(xié)的民主監(jiān)督建設，在多次講話中論述代表委員在監(jiān)督中的作用。比如在1956年的一次講話中，他說：“我們的人大代表，還有政協(xié)委員。每年應有兩次到人民中去直接視察工作。他們可以從與政府不同的角度去接觸廣大人民，接觸實際，看我們的工作是否做得恰當，做錯了沒有，有什么缺點，有什么偏差。就是說可以去找岔子?！盵4]周恩來同志還認為民主監(jiān)督的主要形式有提案、視察、會議發(fā)言、參與工作檢查等，強調委員的發(fā)言無論對錯都要公開。[5]作為黨和政府以及人民政協(xié)的領導人，周恩來同志希望政協(xié)委員能夠深入群眾、深入實際、深入一線，認真調查研究，了解真實情況，以此提出好的提案，發(fā)表有價值的監(jiān)督性意見建議，為黨和政府現(xiàn)代化建設提供決策和施政的智力支持。

二、周恩來對政協(xié)提案工作的歷史貢獻

從1949年新中國成立到1976年，周恩來同志在黨政軍等中央領導機關擔任多個重要領導職務，在擔任總理的同時兼任全國政協(xié)領導職務，為人民政協(xié)的政治、思想、組織、作風等建設積累了好經(jīng)驗，為人民政協(xié)工作開拓了一條廣闊的道路[6]，也推動了政協(xié)提案工作的創(chuàng)新發(fā)展。

（一）提案工作制度基本建立

一屆全國政協(xié)到四屆期間，是提案工作的初創(chuàng)和成長期，在周恩來等同志的領導下，基本形成了提案提交、審查、交辦、辦理的完整制度體系。政協(xié)委員可以在每次政協(xié)全體會議期間提交提案，經(jīng)提案審查委員會審查立案后的提案，交由中央人民政府或國務院各部門辦理。提案工作在提、審、交、辦各環(huán)節(jié)中，不斷發(fā)展完善。比如1951年10月，政協(xié)第一屆全國委員會常務委員會第28 次會議作出關于提案工作的決定，自全國政協(xié)一屆三次會議起，提案人不用附署，委員可以個人名義提交提案，激發(fā)了政協(xié)委員參政議政的熱情。比如在設立提案審查委員會后，要求對于部分提案的審查可以與提案人研究、商量，充分尊重提案人意見建議，再經(jīng)審查會議反復討論后作出審查意見，這也是今天提案交辦協(xié)商工作的雛形。隨著提案數(shù)量的增加，提案初審開始探索分組審查，比如1959年全國政協(xié)三屆一次會議上，會議提案按照有關文化、教育、科學技術、醫(yī)藥衛(wèi)生方面，有關工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、財貿(mào)方面，有關宗教、華僑、民族事務和政協(xié)工作方面分成三個專業(yè)審查組進行研究，提出初步審查意見，工作更加細化。

（二）提案數(shù)量和質量穩(wěn)步提升

一屆全國政協(xié)到四屆期間，提案數(shù)量總體穩(wěn)步上升，從全國政協(xié)一屆全體會議上14 件提案算起，到四屆一次會議共收到提案1468 件，其中1962年召開的全國政協(xié)三屆三次會議收到的提案最多，共468 件，反映了社會各界歷經(jīng)三年困難時期后，在“調整、鞏固、充實、提高”方針指引下，加快恢復國民經(jīng)濟的熱情和期盼。從提案質量上看，更加注重調查研究，特別是1962年4月，周恩來同志在政協(xié)第三屆全國委員會第三次會議上要求：“要使我們的建設搞得更好，首先就要實地調查，才能知道實際情況，如實反映情況，才有具體材料，具體經(jīng)驗可供討論和研究。不要面臨政協(xié)開會了，才到下面去視察訪問，平時也可以分期去，比如說一年下去幾次，不一定都要同時?！髁苏{查研究，再回到政協(xié)里面來時，就可以交換意見，交換經(jīng)驗。這樣，我們的座談會、報告會就有生動的事例來討論，就能夠產(chǎn)生一些提案、意見和建議，使得各方面的力量都動員起來?！盵7]此后“先調研，后提案”蔚然成風，提案質量穩(wěn)步提高，1964年12月，時任國務院副秘書長、全國政協(xié)四屆一次會議提案組組長曾一凡作關于提案審查工作方案的說明時特別講到：“根據(jù)總理講的精神，今年的提案質量可能高些?！盵8]

（三）提案辦理逐步規(guī)范

一屆全國政協(xié)到四屆全國政協(xié)期間，提案辦理工作在摸索中日趨完善。在1949年9月的全國政協(xié)第一屆全體會議上，主席團常務委員會關于代表提案的審查報告中提出，有關經(jīng)濟建設、僑民福利、人民教育、國民衛(wèi)生等事項，用意甚善，應請中央人民政府轉交有關機關采擇施行，對于具體辦理細則沒有明確要求。到1951年11月全國政協(xié)一屆三次會議上，提案辦理日趨細化，提出凡提案內(nèi)容全部或一部分為政府應該辦理的事務，不論政府已在辦理，或在最近期間可能著手辦理或者著手準備，均建議中央人民政府核辦。凡提案內(nèi)容值得注意，但目前尚難辦理，或提案的理由、辦法有待進一步研究者，均建議中央人民政府予以注意。對于由政協(xié)常委會處理或送請有關機關、團體處理的提案參照執(zhí)行。從上述材料可以看出提案在辦理規(guī)格上分為核辦和注意兩種情形，明確了提案辦理職責，這些經(jīng)驗為后來全國政協(xié)制定出臺《關于承辦提案工作的若干規(guī)定》《關于辦理政協(xié)提案的意見》等文件提供了有益探索。

三、對做好新時代政協(xié)提案工作的啟示與思考

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視人民政協(xié)工作和政協(xié)提案工作，強調提案是發(fā)揚社會主義民主的重要載體，提案辦理協(xié)商是人民政協(xié)協(xié)商民主建設的重要任務，提案監(jiān)督是人民政協(xié)民主監(jiān)督的重要形式，提高提案質量和辦理質量是做好提案工作的關鍵。2019年9月20日，首次以黨中央的名義召開中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70 周年大會，對新時代人民政協(xié)工作作出重要部署。要學習好、貫徹好、落實好習近平總書記關于加強和改進人民政協(xié)工作的重要思想特別是對提案工作的重要指示，在周恩來同志等歷屆全國政協(xié)領導人奠定的良好工作基礎上，總結經(jīng)驗、把握規(guī)律、改革創(chuàng)新，推進新時代提案工作高質量發(fā)展。

（一）加強源頭引導

提案質量是基礎，周恩來同志多次指出要加大調查研究力度，從源頭上提高提案質量。習近平總書記強調，提案不在多而在精，提出提案反映情況要準確，分析問題要深入，提出建議要具體。[9]要秉持“不調研不提案”的務實精神，深入基層，聽實話、察實情，從黨政所需、群眾所盼、自身所長入手，深入開展調查研究，用事實和數(shù)據(jù)說話，把問題摸清摸透，把癥結查實找準，提出切實有效、科學可行、經(jīng)得起實踐檢驗的意見建議。提案切口要小，靶向要準，一事一議，簡明扼要，不面面俱到，摒棄“套路化”建議，不斷增強建言的精準性、針對性和可操作性。

（二）嚴格立案審查

全國政協(xié)1949年至1966年提案總量是1500 件左右，1979年至1988年十年間提案總量是11890 件，1989年至2012年提案數(shù)量呈現(xiàn)較快增長，總數(shù)為88754 件。黨的十八大以來，提案總數(shù)趨于平穩(wěn)，但數(shù)量仍處在高位。要正確處理提案質量和數(shù)量關系，講求質量，不比數(shù)量，呼吁有提案意愿的委員在每次政協(xié)全體會議上提交1 至2 件高質量提案，推動形成數(shù)量漸趨合理、質量穩(wěn)步提升的工作新局面。嚴把提案“入口關”，落實《提案審查工作細則》，規(guī)范不予立案、撤案、并案程序，全面提高提案審查質量。改進審查程序，延長審查周期，為把審查工作做細做實提供時間保證。

（三）深化提案辦理協(xié)商

周恩來同志多次提到新民主的精神在于協(xié)商。要堅持把協(xié)商貫穿提案工作全過程和各方面，推動協(xié)商向審前、辦后延伸。提案審查前，幫助委員與相關單位面對面交流，提前協(xié)商，在溝通中增進理解，在協(xié)商中凝聚共識，充分尊重委員的民主權利。提案辦理中，強化互動，通過座談協(xié)商、現(xiàn)場協(xié)商、網(wǎng)絡協(xié)商等方式，增強辦理的針對性和實效性。提案辦理后，及時回訪，扎實開展提案辦理“回頭看”活動，促進提案辦理的再跟進、再落實、再提升。

（四）提高提案服務水平

服務質量是保障，沒有高質量的服務，提出提案和辦理提案就難以順暢進行。提案工作無止境，服務工作也無止境，新時代的提案工作與周恩來同志時期的提案工作相比，在服務的專業(yè)化、精細化、精準化方面有了更高要求。應為政協(xié)委員知情明政提供便利，公開征集提案線索，編寫《提案選題參考目錄》，培育精品提案。應研究推進由提案者、提案承辦單位、政協(xié)組織共同參與的提案質量和辦理質量評價機制，對提案及其辦理情況進行客觀、公正、全面評價。應加強提案工作信息化建設，逐步實現(xiàn)提案工作全過程網(wǎng)上運行，提高工作效率。應加強提案工作宣傳，大力宣傳提案辦理成果和委員履職風采，講好提案故事，匯聚提案“好聲音”。