王學夢

(華東理工大學 社會與公共管理學院，上海 200237)

“協(xié)同治理”是近年來在社會治理領(lǐng)域被政界和學界廣為借用的一個概念。“協(xié)同”概念本由德國物理學家赫爾曼·哈肯首創(chuàng)，是指“整個環(huán)境中的各個系統(tǒng)間存在著相互影響而又相互合作的關(guān)系”[1]。受此影響和啟發(fā)，一些西方學者后來把協(xié)同思想引入社會學和社會治理的研究，形成了社會治理中強調(diào)跨部門、跨組織、扁平化、多主體合作和參與的協(xié)同治理理論。中國學者田培杰認為，協(xié)同治理是“政府與企業(yè)、社會組織以及/或者公民等利益相關(guān)者，為解決共同的社會問題，以比較正式的適當方式進行互動和決策，并分別對結(jié)果承擔相應責任的過程”[2]。聯(lián)合國全球治理委員會給出的定義是，“協(xié)同治理是個人、各種公共或私人機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的不同利益主體得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，其中既包括具有法律約束力的正式制度和規(guī)則，也包括各種促成協(xié)商與和解的非正式的制度安排”[3]，這一定義得到多數(shù)學者的認同。

受協(xié)同治理理論的影響，作為一門新興專業(yè)的社會工作憑借其技術(shù)化、職業(yè)化和功能性優(yōu)勢，逐步進入決策層視野，以期將其繁育成為協(xié)同社會治理創(chuàng)新的建設(shè)性力量。社會工作協(xié)同社區(qū)治理，是指為應對國家現(xiàn)代化和城市化進程中出現(xiàn)的各種社會矛盾和挑戰(zhàn)，在政府行政管控和社會管理之外，以社會工作為理論支撐和操作工具，通過建構(gòu)黨委政府簡政放權(quán)、政社各方有機團結(jié)、各類主體自發(fā)參與的社區(qū)支持體系，不斷軟化政社關(guān)系、化解社會矛盾、鞏固基層政權(quán)、釋放社會活力，自下而上推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種制度安排。2006年以來，以民政部為主要代表的政府部門密集發(fā)布各類社會工作政策文件，積極推動社會工作協(xié)同社區(qū)治理服務創(chuàng)新。因而，社會工作協(xié)同社區(qū)治理的機制及其績效，已成為學界高度關(guān)注的一個理論和現(xiàn)實問題。

為了有力回答這一問題，本文選取了浙江省H市和J市的經(jīng)驗實踐作為大樣本，借助政策文本檢索、半結(jié)構(gòu)化訪談、小組座談等方式，搜集了浙江省兩地社區(qū)社會工作的發(fā)展現(xiàn)狀、組織領(lǐng)導、政策支持、部門設(shè)置、人才培養(yǎng)和觀念認知等大量信息。田野訪談中，研究者按1∶1∶1∶1∶1∶1比例，分別對市、區(qū)、街道、社區(qū)、社工機構(gòu)、社區(qū)居民6個層面相關(guān)負責人展開調(diào)研，基本覆蓋了各類人群。實際訪談人數(shù)H市41人，J市28人，市、區(qū)層面突出本地文件解讀、政府購買服務、資金投入、觀念認知等，街道、社區(qū)、社工機構(gòu)、居民層面突出發(fā)展現(xiàn)狀、主要困境、互動關(guān)系、服務滿意度等。在綜合政策分析和田野觀察的基礎(chǔ)上，筆者嘗試透過社會工作自上而下、自外而內(nèi)的社區(qū)介入情境，省視其背后的運作機制和深層困境。

一、社會工作協(xié)同社區(qū)治理的運行機制：黨政協(xié)同、政社協(xié)同和社社協(xié)同

圍繞協(xié)同治理理論，國內(nèi)學術(shù)界大致形成了鄧正來的良性互動說[4]、唐士其的“強國家—強社會說”[5]、黃宗智的第三領(lǐng)域說、常宗虎的“強國家—大社會”模式[6]四種國家與社會的關(guān)系模式。這些關(guān)系模式的基本價值預設(shè)是黨委、政府與社會是一種相互依附、互惠共生的關(guān)系。在這些關(guān)系中，最為基礎(chǔ)和關(guān)鍵的部分是社會治理的協(xié)同機制。社會治理協(xié)同機制是一個龐大而復雜的系統(tǒng)工程，包括社會治理的協(xié)同主體、協(xié)同客體、協(xié)同手段、協(xié)同動力、協(xié)同目標等基本要素[7]。還有學者認為，社會治理協(xié)同機制需要“理順政黨、政府、社會組織、公民個體之間的協(xié)同合作關(guān)系，積極構(gòu)建權(quán)力、資源、利益、價值、信息‘五大’整合協(xié)同機制，全面創(chuàng)新社會管理體制，推動社會主義和諧社會的建設(shè)與發(fā)展”[8]。

由此可見，作為社會治理協(xié)同機制的有機組成部分，社會工作協(xié)同社區(qū)治理是不同部門、領(lǐng)域的參與方采取集體行動的過程。這一過程本質(zhì)上是社會治理中不同層級、不同主體、不同力量的關(guān)系建構(gòu)和利益博弈，各相關(guān)主體良性協(xié)作關(guān)系的形成不僅受制于宏觀或中觀的體制環(huán)境，還有賴于社區(qū)良性協(xié)作平臺和協(xié)作規(guī)則的微觀建構(gòu)。在其理想狀態(tài)上，通過各類社會治理主體的組織、協(xié)調(diào)、合作、互動，有效整合社會資源，社會工作能夠促成政府治理力量與社會治理力量互動的社會治理網(wǎng)絡。在這一社會治理網(wǎng)絡中，具有協(xié)同主體的多中心性、協(xié)同關(guān)系的團結(jié)性、協(xié)同結(jié)果的擴大性[7]等特質(zhì)。

故而，依據(jù)社會治理協(xié)同機制的精神要核，本文將著重以社會工作協(xié)同社區(qū)治理的三個關(guān)鍵行動主體——黨委、政府、社區(qū)作為觀測窗口，借助縱橫結(jié)合的網(wǎng)絡分析法，對其內(nèi)部互動關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)加以透視。也即是說，社會工作介入社區(qū)治理存在于一個由縱向權(quán)力線和橫向結(jié)構(gòu)線互為交織關(guān)聯(lián)的社會組織系統(tǒng)中。在這一組織系統(tǒng)中，黨政協(xié)同、政社協(xié)同和社社協(xié)同共同組成了一幅社會治理的重層結(jié)構(gòu)圖景。具體而言：其一，在縱向權(quán)力線上，社會工作與社區(qū)治理作為社會治理結(jié)構(gòu)的兩元，體現(xiàn)了黨政協(xié)作和政社協(xié)作機制問題。黨政協(xié)同，即黨委組織領(lǐng)導與政府行政決策之間的內(nèi)在一致性和統(tǒng)一性，突出表現(xiàn)在地方社會工作人才培養(yǎng)的激勵機制和發(fā)展戰(zhàn)略上；政社協(xié)同，即政府相關(guān)職能部門對社會工作和社區(qū)治理的理念認同和行動策略，包括政府層面的組織機構(gòu)設(shè)置和政府對于社區(qū)層面的組織管理模式(社區(qū)黨組織、居委會、居務監(jiān)督委員會、公共服務工作站之間的內(nèi)在關(guān)系)，它們將從體制環(huán)境上影響到社會工作能否成功有效地嵌入到社區(qū)治理中。其二，在橫向結(jié)構(gòu)線上，社會工作與社區(qū)治理作為社區(qū)組織結(jié)構(gòu)的二元，體現(xiàn)的是社社協(xié)同機制問題。社社協(xié)同，即社會工作與社區(qū)治理之間的協(xié)商共治和互動關(guān)系建構(gòu)，主要表現(xiàn)在社區(qū)居委會、社會組織和社會工作者之間的聯(lián)動共建，特別是社會組織和社會工作者參與社會治理的能力和水平上，在其實質(zhì)內(nèi)涵正是國家和地方政府廣為倡導的“三社聯(lián)動”發(fā)展理念。

二、治理機制轉(zhuǎn)型：社會工作協(xié)同社區(qū)治理的地方經(jīng)驗概覽

浙江省H市和J市作為全省社區(qū)社會工作發(fā)展的先行市，在優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置、打造專業(yè)隊伍、發(fā)揮專業(yè)作用方面做了大量的探索和努力，推動了社會治理理念由政強社弱轉(zhuǎn)向政社雙強、治理網(wǎng)絡由縱向為主轉(zhuǎn)向縱橫結(jié)合、治理主體由一元主體轉(zhuǎn)向多頻共振、治理機制由粗放管理轉(zhuǎn)向精細治理的改革轉(zhuǎn)型，為社會工作協(xié)同社區(qū)治理提供了地方經(jīng)驗。H市和J市在社區(qū)建設(shè)和社會工作領(lǐng)域幾乎同時起步，但受地域、政治、經(jīng)濟等因素影響，最終呈現(xiàn)出不同的發(fā)展路徑。就其演進軌跡來看，2008年，兩地同步啟動了社會工作機構(gòu)設(shè)置和社區(qū)組織架構(gòu)改革，這也成為兩地社會工作發(fā)展的一個重要分水嶺。

(一)黨政協(xié)同：兩地社會工作介入社區(qū)治理的人才培養(yǎng)

社會工作作為國家的一項宏觀社會福利政策，既是預防和化解社會矛盾、實現(xiàn)社會公平公正的“助推器”，又是公民有效應對現(xiàn)代社會風險、實現(xiàn)自我增能的“減壓閥”。而作為一項“為人”和“對人”的社會工作，專業(yè)能力是其安身立命之本，人才培養(yǎng)則處于中心環(huán)節(jié)。因此，中國社會工作的建制化過程首先是黨委和政府對社會工作人才的戰(zhàn)略規(guī)劃。在這一戰(zhàn)略規(guī)劃中，中央早在2006年便提出“建設(shè)一支宏大的社會工作人才隊伍”，隨即中國社會工作發(fā)展迎來了一個“黃金期”。隨著這一政策要求在2012年《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2011—2020年)》中進行量化和明確，社會工作人才躋身國家第六支主體人才行列，再次為各地的社會工作探索和實踐提供了行動指南。

與《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2011—2020年)》提出的“適應構(gòu)建社會主義和諧社會需要，以人才培養(yǎng)和崗位開發(fā)為基礎(chǔ)，以中高級社會工作人才為重點，培養(yǎng)造就一支職業(yè)化、專業(yè)化的社會工作人才隊伍”的戰(zhàn)略目標遙相呼應，H市和J市都將社會工作人才培養(yǎng)納入到“黨管人才，人才強市”戰(zhàn)略部署中來，以多種強有力的方式，逐步落實中央提出的人才培養(yǎng)目標。如H市提出，以全國社會工作者職業(yè)水平統(tǒng)一考試為主要途徑，市級每年培養(yǎng)社會工作師200人，助理社會工作師500人以上，到2020年，基本實現(xiàn)社會工作從業(yè)人員專業(yè)培訓全覆蓋，其中具有社會工作專業(yè)?？埔陨蠈W歷和取得社會工作職業(yè)水平證書的社會工作專業(yè)人才在社會工作從業(yè)人員中所占比例不低于50%。J市2011年提出，全市社會工作人才隊伍總量實現(xiàn)“1152”目標，即到2015年，社會工作人才總量達到1萬人，到2020年，社會工作人才總量達到1.5萬人，其中中高級社會工作人才2 000人。兩地的人才培養(yǎng)目標均高于全國和全省平均水平。為了實現(xiàn)上述目標，兩地都在黨委、政府的主導下，將社會工作融入城市社區(qū)治理場域，側(cè)重以“存量提升”和“增量引進”的方式解決社區(qū)工作者隊伍的專業(yè)化問題。所謂“存量提升”是指以繼續(xù)教育、培訓、考證等方式促進非專業(yè)、半專業(yè)的專職社區(qū)工作者向持證、專業(yè)的社會工作者轉(zhuǎn)型。所謂“增量引進”是對新錄用社區(qū)工作者設(shè)置專業(yè)門檻，以市場化招聘方式將社會工作專業(yè)畢業(yè)生或取得社會工作職業(yè)資格證書者充實到社區(qū)工作人才隊伍中。

在人才培養(yǎng)和使用的具體分工上，兩地的組織部門將社會工作人才納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展的資源庫，并從“黨管人才”的戰(zhàn)略高度進行統(tǒng)籌規(guī)劃，民政部門則承擔了社區(qū)社會工作者的日常業(yè)務指導、教育培訓和常規(guī)管理。這一分工機制體現(xiàn)了黨委和政府對社會工作發(fā)展的高度協(xié)同。這種協(xié)同，既為地方社會工作發(fā)展提供了強大的公共資源支撐，也確保了社會工作主要服務于地方經(jīng)濟社會發(fā)展的政治方向。經(jīng)過持續(xù)努力，截至2017年底，H市現(xiàn)有專職社區(qū)工作者20 254人，主要分布于社區(qū)黨組織、居委會和公共服務工作站，取得社會工作職業(yè)資格人數(shù)5 082人，占專職社區(qū)工作者總數(shù)的25.10%，占全市所有持證社會工作者總數(shù)的56.62%；J市現(xiàn)有專職社區(qū)工作者7 416人，取得社會工作職業(yè)資格人數(shù)1 485人，占專職社區(qū)工作者總數(shù)的20.24%，占全市所有持證社會工作者總數(shù)的33.88%，兩地均超額完成了同期國家政策的指標要求。

(二)政社協(xié)同：兩地社會工作介入社區(qū)治理的制度設(shè)計

如前所述，政社協(xié)同是指政府相關(guān)職能部門對社會工作介入社區(qū)治理的理念認同和行動策略，這些理念認同和行動策略大致可從政府部門的組織機構(gòu)設(shè)置和社區(qū)基本組織架構(gòu)設(shè)置兩個維度展開。按照結(jié)構(gòu)功能論的主要觀點，不同的組織結(jié)構(gòu)決定了不同的管理理念和協(xié)同方式，因此不同的組織結(jié)構(gòu)所構(gòu)成的體制環(huán)境將對社會工作介入社區(qū)治理的形式和內(nèi)容產(chǎn)生截然不同的影響。

這一差異在H市和J市兩地關(guān)于社會工作組織機構(gòu)的設(shè)置方面尤為顯著。J市于2008年在全省率先成立了市委社工委，開全國地市級成立社工委之先河。社工委在市民政局設(shè)立辦公室，增設(shè)一名專職副主任和社會工作綜合處室，承擔全市社區(qū)、社會組織、社工人才隊伍管理職能。在市委社工委安排部署下，2009年，各縣(市、區(qū))全部成立了社會工作管理機構(gòu)，并延伸至街道(鎮(zhèn))和城鄉(xiāng)社區(qū)，實現(xiàn)了市、縣、鎮(zhèn)街三級社會工作組織機構(gòu)全覆蓋，至今仍沿用這一組織形式。這種設(shè)置模式最大的優(yōu)勢是，更為科學地涵蓋了社工服務的各個領(lǐng)域，同時對于不同部門之間、不同領(lǐng)域之間、不同組織之間的資源調(diào)配能力和協(xié)同規(guī)范能力更為務實、高效。而H市對于社會工作組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置則經(jīng)歷了一波三折。2008—2015年，H市的社會工作處是市民政局人事處的內(nèi)設(shè)處室，2016年起則由人事處轉(zhuǎn)移到基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)處，下轄各城區(qū)在實際運行中，也將社區(qū)建設(shè)和社會工作兩類業(yè)務歸并一處。這種組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置形式既成為本土社區(qū)社會工作縱深發(fā)展的一大特色優(yōu)勢，又成為掣肘地方社會工作跨域聯(lián)動的困境之源。就其正面功能而言，H市的組織機構(gòu)設(shè)置形式為社會工作協(xié)同社區(qū)治理奠定了較好的組織領(lǐng)導基礎(chǔ)，便于資源的統(tǒng)籌利用；就其負面功能而言，由于社會工作涉及范圍非常廣泛，這一設(shè)置方式在一定程度上限制了其他領(lǐng)域社會工作的應用和成長。顯然，J市對于社會工作的機構(gòu)設(shè)置模式更為穩(wěn)定、集中、統(tǒng)一和高效。

除了政府部門的組織機構(gòu)設(shè)置，社區(qū)層面的組織管理模式對社會工作介入社區(qū)治理的功效同樣意義攸關(guān)。這是因為，一方面，地方政府對社區(qū)組織管理模式擁有事先設(shè)定的決定權(quán)，另一方面，社區(qū)是為民服務的“最后一公里”，社區(qū)組織管理模式直接決定了社區(qū)公共服務的供給方式。在這方面，H市和J市采取了類似的社區(qū)組織形式。如H市在2008年提出并實施社區(qū)黨組織、居委會、公共服務工作站“三位一體”社區(qū)管理模式。該模式對社區(qū)工作人員決策層實行交叉任職、分工負責，社區(qū)工作一般成員實行全員全職，承擔居民自治和服務管理雙重角色。J市則在2010年出臺了《關(guān)于加強社區(qū)、社團、社工建設(shè)進一步完善社會管理體制的意見》，提出“理順社區(qū)黨組織、居委會和社會事務站之間的關(guān)系，形成職能相對分離、人員相對集中、任職相對交叉、專兼職人員并用的社區(qū)組織結(jié)構(gòu)”，其中“社會事務站”功能與H市的“公共服務工作站”功能相通。兩地在社區(qū)組織模式中對社區(qū)工作者交叉任職的使用形式，本質(zhì)上都是將社會工作作為社區(qū)公共服務的一部分嵌入到社區(qū)治理中。

(三)社社協(xié)同：兩地社會工作介入社區(qū)治理的微觀機制

作為一種宏觀的社會福利工具，社會工作最終要落到為民服務的社區(qū)治理場域中。在這個場域中，需要的是各類社區(qū)基層組織和主體的攜手合作與資源共享，因而社社協(xié)同的本質(zhì)與“三社聯(lián)動”有著異曲同工之妙。“三社聯(lián)動”是指“以居委會為主導的各類社區(qū)自組織、以社區(qū)社會組織為主體的社會組織，以及以社區(qū)社會工作者為主體的社會工作，在社區(qū)場域內(nèi)，圍繞社區(qū)公共議題和居民個性需求，組織和發(fā)動各類利益相關(guān)主體，開展社區(qū)公共事務的協(xié)商行動、過程與結(jié)構(gòu)，其目的在于提高居民福祉、實現(xiàn)基層民主、促進社區(qū)內(nèi)源性發(fā)展”[9]。簡言之，社社協(xié)同是指社區(qū)、社會組織和社會工作之間的聯(lián)建共促關(guān)系。

早在2014年，浙江省便率先出臺了《關(guān)于加快推進“三社聯(lián)動”完善基層社會治理的意見》，要求各地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體運作社區(qū)建設(shè)、社會組織建設(shè)和社會工作，使之相互支持、滲透融合，從而充分激發(fā)社會組織活力，有效開展社會工作，解決社區(qū)問題。在這一政策影響下，H市和J市以社會組織培育為切入點，為社會工作介入社區(qū)治理注入了新鮮血液。政府對社會組織的政策扶持主要體現(xiàn)在三個方面：

一是孵化社會工作服務機構(gòu)和項目。H市2014年提出“要放寬民辦社工機構(gòu)登記管理條件，推廣建立社區(qū)工作者個性化工作室，打造社區(qū)社會工作品牌，努力形成社會工作人力資源開發(fā)體系”，2016年在《推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務創(chuàng)新工作實施方案》中又提出“圍繞社區(qū)居民需求，綜合運用個案、小組和社區(qū)等社會工作方法，提升居民自助能力，增強家庭發(fā)展功能，健全社區(qū)支持網(wǎng)絡，每年開展1～2個專業(yè)社會工作服務項目”。J市則在2016年提出“以民辦社工機構(gòu)和社區(qū)社會工作室(1)已有政策文件未對“社區(qū)社會工作室”作出詳細解釋，學術(shù)界亦未給出明確定義。本文將其理解為依托社區(qū)居委會開展淺層意義上的社區(qū)社會工作服務，大多處于未登記狀態(tài)的備案類社區(qū)社會組織。等組織載體為依托，針對社區(qū)和居民需求開展相應的個案工作、小組工作和社區(qū)工作等專業(yè)服務”。在這一政策導向下，各種與社區(qū)居民密切相關(guān)的社會福利需求被充分挖掘和顯現(xiàn)出來，社區(qū)公共服務有了更為精準的方向感。

二是加大政府購買服務力度。近年來，H市和J市都在積極探索以政府購買服務為保障、以項目化運作為紐帶的“三社”聯(lián)動新途徑，通過健全政府購買社會服務制度，完善政府購買社會服務目錄，逐步建立和完善社會組織承接項目、社工團隊執(zhí)行項目、面向社區(qū)實施項目的機制。在具體政策實踐中，則以市、區(qū)兩級公益創(chuàng)投、福彩公益金、社區(qū)服務業(yè)等為主要渠道，直接向社會組織購買服務。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年底，H市登記注冊的社工機構(gòu)383家(社區(qū)社會工作室260家，注冊率達19.65%)，近三年共購買社會服務項目314個，經(jīng)費約6 000萬元。J市登記注冊的社會工作服務機構(gòu)957家(其中社區(qū)社會工作室701家，注冊率達80.67%)，近三年共購買社會工作服務項目884個，經(jīng)費近億元。隨著大量社工機構(gòu)和專業(yè)服務項目在社區(qū)的落地，兩地的社會組織發(fā)展也邁入了快車道。

三是規(guī)范社會工作行業(yè)發(fā)展。社會工作協(xié)同社區(qū)治理的過程，也是一個經(jīng)過實踐檢驗而逐步形成行業(yè)規(guī)范、確立專業(yè)形象的過程，因而這種協(xié)同也內(nèi)在地蘊含了社會工作的正式化要求。與英美國家社會工作發(fā)展的路徑類似，社會工作行業(yè)協(xié)會在這方面充當了引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的重要角色。在政府的大力支持下，H市和J市分別于2010年和2014年成立了市級社會工作行業(yè)協(xié)會。協(xié)會的主要任務是開展社會工作者能力培訓、項目督導和績效評估等服務，同時承擔證書登記管理、引導行業(yè)自律等工作。J市還發(fā)布了《社會工作管理與服務標準(試行)》《J市社會工作崗位設(shè)置辦法(試行)》《J市規(guī)范購買社會工作服務項目管理的通知》等地方標準，成為浙江省社會工作行業(yè)發(fā)展的領(lǐng)頭羊。隨著市級社會工作協(xié)會走上正軌，兩地區(qū)和街道級社會工作協(xié)會也得到了蓬勃發(fā)展，在對口扶貧“牽手計劃”、社工好故事演講、督導人才培養(yǎng)、政社溝通橋梁等方面脫穎而出。

綜上可知，H市和J市格外重視地方社區(qū)社會工作發(fā)展，傾注了大量政策和人才資源，以求實現(xiàn)社會工作介入社區(qū)治理的黨政、政社和社社多方協(xié)同，也取得了顯著的成效。盡管二者在社會工作機構(gòu)設(shè)置、社會組織培育策略上有所不同，但總體上都堅持存量提升和增量引進并行，崗位購買和項目購買并進，為社會工作在社區(qū)落地提供了較好的內(nèi)外部環(huán)境。

三、松散乏力：社會工作協(xié)同社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性困境

如前所述，H市和J市都采用存量提升和增量引進并行，崗位購買和項目購買并進的社區(qū)社會工作發(fā)展策略，并在社會工作協(xié)同社區(qū)治理的制度設(shè)計、組織架構(gòu)、人才培養(yǎng)、資源投入等方面均做了積極探索，呈現(xiàn)出治理網(wǎng)絡、治理主體和治理機制的重要轉(zhuǎn)型，為當下的社區(qū)治理和服務創(chuàng)新帶來了生機和活力。但還應認識到，這種轉(zhuǎn)型僅是一種局部的、正式的組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和協(xié)同，制約其效用發(fā)揮的一些內(nèi)在的、非正式的制度安排在某種程度上甚至可能抵消了前期結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和協(xié)同的努力。主要表現(xiàn)在：

(一)黨政協(xié)同不夠致使人才培養(yǎng)供需機制不健全

人才培養(yǎng)是社會工作協(xié)同社區(qū)治理的關(guān)鍵。黨委、政府都將社區(qū)工作者視為社會工作的主體，如H市和J市都將社區(qū)工作者納入黨管人才發(fā)展戰(zhàn)略，并將社區(qū)工作者納入“社會工作者”職業(yè)序列，在崗位設(shè)置、財政配套、培訓教育方面給予保障，社區(qū)工作者無疑應是專業(yè)社會工作的重要實踐者和有力推動者。然而，黨政組織內(nèi)設(shè)機構(gòu)與社會工作之間的內(nèi)部關(guān)系未能理順，對社會工作人才培養(yǎng)的激勵機制帶來了不利影響。如J市在市委市政府層面設(shè)立了社工委，并由市委副書記任書記、市政府副市長任副書記，而H市的社會工作處則內(nèi)設(shè)于基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)處。二者在機構(gòu)設(shè)置上的迥然有別，使兩地社會工作的資源統(tǒng)籌力度不盡相同，從而對社會工作協(xié)同社區(qū)治理的廣度和深度帶來了不同影響。

相對而言，H市比J市所能調(diào)動和統(tǒng)籌的社會工作服務資源羸弱很多。這是因為，H市的社會工作處內(nèi)設(shè)于基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)處，在政府每年組織的教育培訓中，社區(qū)工作者往往享有優(yōu)先培訓權(quán)，這對社區(qū)社會工作發(fā)展的正面促進毋庸置疑。為了按時按量完成培訓任務，一些城區(qū)往往需要以指標逐級下壓的方式，完成培訓名額分配。究其根源，在社區(qū)工作者觀念里，所參加的系統(tǒng)專業(yè)訓練，和社區(qū)實際從事的工作內(nèi)容并無太多關(guān)聯(lián)。在問卷調(diào)查中，有些社區(qū)工作者表示對“如何高效完成政府工作”更感興趣。與之形成鮮明對比的是，熱衷于一線社會服務、有著大量能力提升需求的社工機構(gòu)及其從業(yè)人員，由于不屬于社區(qū)“在編人員”，反而被排斥在了專業(yè)培訓系統(tǒng)之外。這種人才供需機制的錯位，導致了大量培訓師資和資金投入的浪費。

從更深層面來看，社會體制改革必須圍繞社會治理的關(guān)鍵主體來通盤謀劃。盡管民政是社會工作發(fā)揮作用的重要領(lǐng)域，但并不意味著其能覆蓋司法、教育、公安、衛(wèi)計、工青婦等其他社會服務領(lǐng)域。若組織機構(gòu)設(shè)置局限于民政系統(tǒng)，將使社會工作的資源調(diào)配和投入重心僅在社區(qū)，在一定程度上擠占其他領(lǐng)域社會工作的發(fā)展空間。

(二)政社協(xié)同不力偏離社會工作專業(yè)服務本質(zhì)

如前所述，政社協(xié)同是政府相關(guān)職能部門對社會工作和社區(qū)治理的理念認同和行動策略，重點是政府對于社區(qū)層面的組織管理模式，這決定社會工作能否有效地嵌入社區(qū)治理的組織環(huán)境。由于社區(qū)組織管理模式的全能化傾向與社會工作服務的技術(shù)性要求之間存在張力，也帶來了社區(qū)工作者思維觀念的異化。

如H市和J市在社區(qū)組織架構(gòu)設(shè)置上，都采用社區(qū)黨組織、居委會、公共服務站(社會事務站)一崗多能、交叉任職的方式，表面上看，更有利于人力的資源整合和集約利用。實際上，這一機構(gòu)設(shè)置模式將對專業(yè)服務開展帶來極大干擾。一崗多能、交叉任職，內(nèi)在地要求社區(qū)工作者朝著全能(全科)方向發(fā)展，這與專業(yè)(?？?社工的發(fā)展要求背道而馳，機構(gòu)設(shè)置的交叉模糊混淆了社區(qū)工作者的角色認同。盡管兩地對持證社區(qū)工作者都發(fā)放了職稱津貼，但受社區(qū)工作行政化影響，真正從事專業(yè)服務的社區(qū)工作者寥寥無幾。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些持證社區(qū)工作者雖有投身社會工作事業(yè)的強烈意愿，卻沒有相應的平臺、時間和精力施展個人特長。出于發(fā)展專業(yè)考慮，地方政府要么出臺政策支持社區(qū)工作者轉(zhuǎn)型(如H市XC區(qū)的“項目社工”(2)指以政策倡導和待遇保障的方式，鼓勵社區(qū)工作者利用社會工作專業(yè)知識和技能創(chuàng)辦社工機構(gòu)、組建專門團隊、認領(lǐng)服務項目向?qū)I(yè)社會工作者轉(zhuǎn)型的一種孵化方式。)，要么在社區(qū)居委會下設(shè)社區(qū)社會工作室。然而，其背后政策文件的變相執(zhí)行和參與約束的不良預期，使這一新的發(fā)展路徑難以為繼。權(quán)責利的不對等，使社區(qū)工作者的專業(yè)發(fā)展缺乏內(nèi)動力。

社區(qū)作為社會服務和管理的末梢，在滲透了行政干預和壓力的同時，也在社區(qū)工作者的思維觀念和文化心態(tài)上打下了深深烙印。在實際工作中，社區(qū)工作往往成為政府工作的延伸，社區(qū)工作者承擔著高于崗位本身的行政責任，如消防維穩(wěn)、“三改一拆”“五水共治”等，社區(qū)正職更是身兼數(shù)職、事務繁雜。這種行政化的傾向也促使社區(qū)工作注重短、平、快的風格和結(jié)果導向。短是周期短，越短的時間內(nèi)完成的工作量越多越好；平是形式多于內(nèi)容，追求面子工程，凡是政府需要的就是社區(qū)需要的，政府不需要的社區(qū)也不歡迎；快是速度勝過一切，社區(qū)工作者今天承接的任務，最好明天就拿出業(yè)績來，折射出速成心態(tài)。隨著社會治理重心下移，各種危、重、險、急任務接連不斷，社區(qū)減負監(jiān)測點大多成為形式和擺設(shè)。

(三)社社協(xié)同不足致使社會工作“浮萍式”嵌入

社社協(xié)同主要表現(xiàn)在社區(qū)居委會、社會組織和社會工作者之間的聯(lián)動共建，在這方面，H市和J市都作出了持續(xù)探索和努力。繼浙江省在《關(guān)于進一步加強社區(qū)社會組織建設(shè)的指導意見》中提出“支持成立社區(qū)社會工作室，吸引社會工作專業(yè)人才，開展社會工作專業(yè)服務”后，H市和J市也在地方政策中加以強化落實，兩地2014年和2016年分別提出促進社區(qū)社會工作室的品牌化、規(guī)范化發(fā)展任務。統(tǒng)計顯示，大部分社區(qū)已對社區(qū)社會工作室進行備案或登記。但筆者在訪談中卻發(fā)現(xiàn)，調(diào)研對象對社區(qū)社會工作室的認識存在分歧，評價也褒貶不一。在功能性質(zhì)上，主要有備案類社區(qū)社會組織、正式登記的社工機構(gòu)、社區(qū)公共服務站內(nèi)設(shè)組織、社區(qū)居委會內(nèi)設(shè)組織四種。在實際運行中，多數(shù)地區(qū)依據(jù)社區(qū)社會組織培育數(shù)量考核要求，將其作為備案類社區(qū)社會組織進行處理。這種形式化的處理方式，導致社區(qū)社會工作室形同虛設(shè)，并沒有在實際服務中發(fā)揮作用。

比較而言，社工機構(gòu)的服務嵌入更為正式和專業(yè)，但這種嵌入也面臨重重壁壘。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些有較大影響力的社工機構(gòu)，主要沿著能力建設(shè)和品牌包裝兩個方向分化，相應地分為兩類。一類專門承接政府部門的能力培訓項目，如考前輔導、入職培訓、督導人才培養(yǎng)等，這類服務不需要跟居民打交道，只要和政府部門搞好關(guān)系即可，更容易發(fā)揮機構(gòu)的特長；另一類主要承接政府的品牌提升項目，如社區(qū)金點子、社區(qū)生態(tài)圈打造等，也不需要跟居民直接打交道，更重要的是投入小、產(chǎn)出大，更能切合政府和社區(qū)錦上添花的工作需要。

相對而言，一些比較弱小、有志于投身一線服務的社工機構(gòu)，在社區(qū)的生存每況愈下。一方面，課題組調(diào)研的所有社區(qū)，幾乎都認為，專業(yè)性社會組織最多是錦上添花，更多則是添亂，增加社區(qū)工作負擔，解決不了社區(qū)最急需的居民基礎(chǔ)性需求和問題。另一方面，機構(gòu)社會工作者對此卻頗有微詞。他們認為，機構(gòu)社工之所以不受社區(qū)歡迎，與社區(qū)工作者的習慣性“官腔”有關(guān)。一些機構(gòu)社工表示，在沒有熟人引薦的情況下，當機構(gòu)帶著項目為社區(qū)做服務，與社區(qū)負責人對接時，得到的往往不是期待和歡迎，而是居高臨下、不受待見。這一現(xiàn)實不斷沖擊著本應追求社會福利和公平公正的社會工作價值倫理，也折射了社會工作柔性化服務與社區(qū)行政化趨向的撕裂和斷層。

研究表明，現(xiàn)有環(huán)境下，居民需求最為集中、分布最為廣泛的扶貧濟困、殘障康復、婚姻家庭等實務服務被擱淺了。致力于一線服務的專業(yè)社工機構(gòu)數(shù)量匱乏、能力不足，凸顯了整個行業(yè)發(fā)展的先天發(fā)育不良。

四、新型協(xié)同治理機制建構(gòu)：社會工作介入社區(qū)治理策略展望

綜上，H市和J市在社會工作協(xié)同社區(qū)治理方面面臨的主要困境有：黨政協(xié)同不夠致使人才培養(yǎng)供需機制不順、政社協(xié)同不力偏離社會工作專業(yè)服務本質(zhì)、社社協(xié)同不足致使社會工作“浮萍式”嵌入。這些困境與吳月所指出的“地方政府在吸納社會組織進入公共事務治理的過程中，政社關(guān)系隨時間和行政層級會產(chǎn)生諸多變化和差異，進而構(gòu)成非協(xié)同治理的基本特征，誘因有社會組織的資源依賴、制度變遷中的路徑依賴、基層社工的理性選擇”[10]的研究結(jié)論基本一致。就其深層根源而言，社會工作協(xié)同社區(qū)治理僅僅實現(xiàn)了外在的部分正式協(xié)同，內(nèi)在的非正式協(xié)同卻引發(fā)了治理渠道不暢和治理能力不足等問題。按照前述社會治理協(xié)同機制的內(nèi)在要求，未來仍需加強黨政、政社、社社三個維度的深度協(xié)同，即堅持正式協(xié)同與非正式協(xié)同“雙管齊下”，從協(xié)同動力、協(xié)同手段、協(xié)同客體三個層面“對癥下藥”。

(一)建設(shè)黨政協(xié)同的動力：尊重社區(qū)“本位”特質(zhì)

在理解“社區(qū)”這一關(guān)鍵概念時，不宜僅理解為地理或行政區(qū)劃意義上的社區(qū)，亦或一個平臺或治理主體，更應強化社區(qū)藉由社會工作在回應居民多元訴求，整合社區(qū)公共資源，推動社區(qū)治理從碎片化向系統(tǒng)化、由地域共同體向情感共同體的能動作用。據(jù)此，社會工作協(xié)同社區(qū)治理應突出居民本位、需求本位和服務本位三大理念。

一是居民本位。居民應是社區(qū)的主人和主體。在這一前提下，居民為本要求黨委、政府和社區(qū)工作者都將居民作為社會工作參與社區(qū)治理的根本和力量之源，社區(qū)社會工作者扮演倡導者、溝通者、協(xié)調(diào)者和引領(lǐng)者角色。在這幾種角色的綜合作用下，不斷發(fā)現(xiàn)居民骨干，發(fā)掘居民潛能，推動小組工作由社工引導向居民自我服務、自我管理、自我教育的自治功能轉(zhuǎn)化，運用自身力量來解決社區(qū)問題。在此過程中，居民從松散的“原子化”狀態(tài)逐步邁向集體行動，參與意識、責任意識和規(guī)則意識不斷得到強化，在時機成熟時孵化出新的社區(qū)自組織，開展新一輪的自助和互助服務。

二是需求本位。即以居民需求作為社區(qū)發(fā)展和社工機構(gòu)的安身立命之本。由于當前社區(qū)人口結(jié)構(gòu)越來越復雜，需求更加個性多元，因此，如何盡快熟悉和了解居民需求是社會工作者提供精準服務的重要前提。但僅僅熟悉和了解是遠遠不夠的，社會工作者還應具備分類梳理、準確識別和回應反饋的專業(yè)能力。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)不同需求類別、內(nèi)容、難易程度，設(shè)計個性化服務計劃和方案，為專業(yè)服務奠定基礎(chǔ)。

三是服務本位。為人民服務是黨群工作的宗旨，也是社會工作的內(nèi)在要求。社會工作最終解決的是為誰服務的問題。在某種意義上說，社區(qū)是社會工作個案、小組、社區(qū)三大方法的集合地帶。需求不同，提供的服務類別必定有所差異。一般而言，在服務數(shù)量上，個案最少，社區(qū)最多；在服務難度上，個案最難，社區(qū)較易。但社會工作的系統(tǒng)視角又決定了社區(qū)服務中不能僅盯著某一個方面，而應辯證、全面地看待，以某一項服務為重點，輔以其他服務，層層推進，逐層展開，促進服務對象更好地實現(xiàn)自我增能和社區(qū)融入。

居民、需求、服務三大理念共同構(gòu)成了社會工作協(xié)同社區(qū)治理的根基，當黨委、政府和社會工作者在社區(qū)治理中有意識地運用這三大理念時，居民對社區(qū)工作的滿意度、幸福感、歸屬感和凝聚力都將在潛移默化中得到提升。

(二)革新政社協(xié)同的手段：優(yōu)化制度設(shè)計和組織倡導

政府是各種社會資源的把控者和主導者，在我國特定的社會歷史背景下，社會工作的早期介入與黨委和政府的行政支持密切相關(guān)。但從H市和J市的實踐來看，仍存在一些體制性壁壘，清除這些壁壘，仍需從機構(gòu)設(shè)置、組織結(jié)構(gòu)、資源配置和組織倡導方面進行無縫對接。

一是優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置。當代社會治理的發(fā)展態(tài)勢使我們認識到，黨委政府的理想角色是“掌舵”，而非“劃槳”。在這方面，H市和J市盡管做出了系列探索和努力，但行政干預色彩還比較濃厚，政府機構(gòu)設(shè)置也不盡理想。比較而言，J市在市級層面成立社工委，相對于H市將社會工作處與社區(qū)建設(shè)合而為一，在體制機制上有了較大突破，具有前瞻性。但是將社工委辦公室設(shè)在民政局的做法又回到了民政主導一切的老路上去，在一定程度上降低了制度設(shè)計的執(zhí)行力。因此，社會工作協(xié)同社區(qū)治理還應借助更高規(guī)格的機構(gòu)設(shè)置、聯(lián)席會議制度、清單梳理、權(quán)力問責、行政協(xié)調(diào)等一體化手段，進一步優(yōu)化地方政府權(quán)力運行，促成社會工作與社區(qū)治理規(guī)范性關(guān)系建構(gòu)。

二是改革社區(qū)組織結(jié)構(gòu)。當前，社會工作協(xié)同社區(qū)治理的矛盾焦點在于社會工作柔性化工作方法與社區(qū)管理行政化干預之間的抵牾。要解決這一問題，首先要從社區(qū)組織架構(gòu)改革上破題。當前社區(qū)黨組織、居委會、公共服務站混為一體，社區(qū)工作者交叉任職的方式，如不從源頭上加以改革，對各組織人員進行適度分流，再高端的培訓投入也無濟于事。一方面，持證并且享受職稱津貼的社區(qū)工作者無暇開展專業(yè)服務，另一方面，有志于從事專業(yè)服務的社工機構(gòu)進不來，形成了各自為政的局面。而社區(qū)社會工作室作為備案類社區(qū)社會組織的功能定位，也決定了其不可能提供深入細致的專業(yè)服務。因此，改革現(xiàn)有社區(qū)組織結(jié)構(gòu)，把社區(qū)中持證、有專業(yè)情懷的社區(qū)工作者獨立出來，使其有時間、精力和平臺從事專業(yè)服務，或者吸引專業(yè)社工機構(gòu)到社區(qū)入駐，是推動社會工作在社區(qū)治理微觀領(lǐng)域發(fā)力的重要條件。

三是統(tǒng)籌社會資源分配。從兩地實踐可以看出，H市采用了以“崗位社工為主、項目社工為輔”的發(fā)展策略，J市采用了“崗位社工+項目(機構(gòu))社工”齊頭并進的發(fā)展策略，后者在社會工作行業(yè)發(fā)展、組織培育和人才培養(yǎng)方面的力度和成效更為顯著。2017年，J市取得社會工作職業(yè)資格人數(shù)達4 383人，其中8位社會工作者還入選“中國百名社工人物”(浙江省9位入選)，1名入選第二批全國社會工作領(lǐng)軍人才(浙江省2位)；社工機構(gòu)數(shù)量在全省位居首位，其中3家入選2017年全國百強社會工作服務機構(gòu)，亦為省內(nèi)最多。H市和J市模式給我們的啟示是，崗位社工和項目社工在社會工作協(xié)同社區(qū)治理中各有優(yōu)勢，只有將崗位社工的穩(wěn)定性與項目社工的靈活性結(jié)合起來，堅持兩條腿走路，統(tǒng)籌兩種不同資源，才能推動社會工作在社區(qū)的深度協(xié)同和發(fā)展。

四是加強組織倡導。社會工作者的能力狀況和社工機構(gòu)的行業(yè)自律意識決定著社會工作參與社區(qū)治理的水平，這種能力的培養(yǎng)并非立竿見影，而是需要在長期的基層社會治理實踐中不斷摸索、積淀和成長。因此，未來社會工作介入社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型，需要各級政府部門和領(lǐng)導干部自內(nèi)而外、自上而下地加強組織倡導。一方面，將社會工作知識和理念普及滲透到地方黨政領(lǐng)導干部課程培訓當中，鼓勵黨政干部參加社會工作職業(yè)資格考試，推動社會治理理念由管控、維穩(wěn)為主走向預防、疏導為主，逐步形成從領(lǐng)導重視到常態(tài)化推進；另一方面，破除急功近利心態(tài)，以長遠的戰(zhàn)略眼光培育社工機構(gòu)，培養(yǎng)社工人才特別是實務型、領(lǐng)頭雁性質(zhì)的專業(yè)人才，為社會工作協(xié)同社區(qū)治理提供必要的人才儲備。

(三)賦能社社協(xié)同的主體：建構(gòu)互惠共生的議事協(xié)商平臺

社會工作與社區(qū)之間緊密的社社協(xié)作關(guān)系要求各利益相關(guān)主體都能被充分地賦能，作為社區(qū)治理的一員平等、公開、透明地參與其中，而這種良性協(xié)作關(guān)系的建構(gòu)應突出雙方角色和責任的厘定以及聯(lián)動協(xié)商機制的確立。

一是厘清各方角色和責任?；煜磺宓臋?quán)責關(guān)系最終導致社會治理效能低下和機制失靈。社區(qū)黨組織、居委會、居務監(jiān)督委員會、公共服務工作站、社工機構(gòu)之間，以及崗位社工與項目社工之間的權(quán)責關(guān)系梳理，對社會工作協(xié)同社區(qū)治理至關(guān)重要。理想的社區(qū)組織角色應為社區(qū)黨組織，是領(lǐng)導核心，居委會承擔居民自治，居務監(jiān)督委員會負起監(jiān)督責任，公共服務工作站承擔政務代辦工作。在這四類社區(qū)組織中，與社會工作關(guān)系最為密切的是居委會，二者對于居民組織動員、參與動力的內(nèi)在要求是一致的。因此，如能將社區(qū)居委會的職責與社區(qū)其他組織職責進行有效切割與區(qū)分，并將社區(qū)居委會成員按照社會工作者專業(yè)要求加以培養(yǎng)，將會有力推動社會工作協(xié)同社區(qū)治理。學者史柏年也認為，專業(yè)社工服務是必須的，但其專業(yè)性既是優(yōu)勢也是限制，決定了其定位只能是補充性的，因為社區(qū)居民的最大多數(shù)需求是基礎(chǔ)性的、非專業(yè)性的(3)根據(jù)2017年浙江省第二屆社會工作行業(yè)發(fā)展交流會史柏年的《中國社會工作發(fā)展的路徑、現(xiàn)狀與未來——兼談社會工作介入精準扶貧》一文整理。。面廣量大的居民需求，決定了居委會所能提供的服務是社情民意走訪、安全隱患排查等基礎(chǔ)性服務，而對于專業(yè)能力要求比較高的個性化、多樣化需求，甚至一些“疑難雜癥”，需要投入更多的人力、物力和財力，社工機構(gòu)以項目進駐的方式解決更為合適。在社區(qū)行動中，居委會的崗位社工與社工機構(gòu)的項目社工聯(lián)動協(xié)作，能夠?qū)崿F(xiàn)“1+1>2”的整體效應，而居務監(jiān)督委員會可對二者的服務內(nèi)容和過程實施監(jiān)管，確保服務成效。

二是建立聯(lián)動協(xié)商機制。新的社會治理形勢要求社區(qū)治理主體是多元的，治理網(wǎng)絡是扁平的，治理內(nèi)容是精細的，治理關(guān)系是規(guī)范的。在當前社區(qū)治理的微觀場域，由于各自的社會分工和利益主體不同，相應地在實際運作中可能產(chǎn)生利益博弈或協(xié)作終止的情形。應然狀態(tài)是各利益相關(guān)主體都能平等、公開、透明地參與其中；實然狀態(tài)是社區(qū)工作的強勢地位、社會工作者能力低下、社工機構(gòu)發(fā)育滯后等因素加劇了社會工作話語權(quán)的缺失。實然狀態(tài)與應然要求之間的差距，以及社區(qū)居委會與社會工作天然的內(nèi)在聯(lián)結(jié)，決定了應以社區(qū)居委會為主導，建設(shè)能夠容納社區(qū)居民、社會工作者、社工機構(gòu)等多元主體平等、有效參與的議事協(xié)商平臺和載體，推動社會工作和社區(qū)治理內(nèi)在聯(lián)動，從而改善當前的結(jié)構(gòu)松散和關(guān)系疏離狀態(tài)。而除正式的聯(lián)動協(xié)商機制外，二者協(xié)同關(guān)系的建構(gòu)還與合作經(jīng)驗、專業(yè)能力、資源均衡度等非制度因素密切相關(guān)。社區(qū)各主體應確立“美好家園，人人有責”的主體意識，以開放、包容的心態(tài)，正視社區(qū)問題和短板，并從自律、自省角度不斷自我革新，為建設(shè)新型社會治理共同體發(fā)揮各自的潛能。