崔云逸 李浩

摘 要：2020年，新型冠狀病毒肺炎疫情的大流行成為舉世關(guān)注的公共衛(wèi)生事件，世界各國政府的應(yīng)急管理能力備受關(guān)注和考驗(yàn)。日本應(yīng)急管理機(jī)制是在總結(jié)歷次重大危機(jī)事件的經(jīng)驗(yàn)上不斷豐富形成的，并具有“共同參與”的特點(diǎn)。日本政府面對(duì)疫情的應(yīng)急管理措施呈現(xiàn)出中央政府和地方自治體發(fā)揮主導(dǎo)作用、及時(shí)完善應(yīng)急管理法律、借助民間力量完成“自肅”、及時(shí)發(fā)布信息、財(cái)政金融支持政策、保障分級(jí)診療體系六方面的特點(diǎn)，同時(shí)也存在著中央令出不行、災(zāi)情信息上報(bào)手段落后、醫(yī)療資源配置不合理等問題。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理;疫情;日本

中圖分類號(hào)：C916文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-2458-（2020）06-0008-07

DOI：1014156/jcnkirbwtyj202006002

新冠肺炎疫情是人類面臨的巨大生命威脅，同時(shí)也是世界各國政府面臨的公共衛(wèi)生危機(jī)。疫情肆虐下，一個(gè)國家較為高效健全的公共衛(wèi)生體系能夠迅速有效阻擊疫情，而較為脆弱的則抗疫艱難，甚至?xí)纱艘l(fā)嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。日本作為經(jīng)受自然災(zāi)害考驗(yàn)的國家，長(zhǎng)期以來，建立起了一套相對(duì)完善的應(yīng)急管理機(jī)制。這次新冠肺炎疫情，是對(duì)日本應(yīng)急管理機(jī)制的一次檢驗(yàn)，通過日本政府的一系列防疫舉措，可以觀察日本應(yīng)急管理機(jī)制的設(shè)立邏輯、體系構(gòu)成和運(yùn)作機(jī)制，分析總結(jié)其最終成效。那么，這次日本應(yīng)急管理機(jī)制在有效遏制疫情的過程中究竟發(fā)揮了怎樣的作用，其成效如何，有何值得稱贊與反思之處，是一個(gè)值得思考與探討的問題。對(duì)此問題的客觀分析，有助于人們正確認(rèn)識(shí)日本的應(yīng)急管理機(jī)制。

一、日本應(yīng)急管理機(jī)制的形成與特點(diǎn)

日本的地理文化對(duì)其國家治理體系有著重要影響。日本位處西太平洋，常年經(jīng)受自然災(zāi)害侵襲，因此較早形成災(zāi)害危機(jī)管理意識(shí)與危機(jī)管理機(jī)制。幾十年來，經(jīng)過不斷的總結(jié)完善，逐漸形成了一套較為完整的災(zāi)害管理體制，并具有鮮明的獨(dú)特之處。

（一）日本應(yīng)急管理的形成

日本自然災(zāi)害頻發(fā)，為應(yīng)對(duì)頻繁的災(zāi)害，二戰(zhàn)后的日本不斷推進(jìn)災(zāi)害應(yīng)急管理體制建設(shè)。早在1947年，日本為應(yīng)對(duì)1946年發(fā)生的地震緊急出臺(tái)了《災(zāi)害救助法》，該法對(duì)救助的類型和標(biāo)準(zhǔn)作了基本的規(guī)定。其后發(fā)生的重大災(zāi)害進(jìn)一步促進(jìn)了日本應(yīng)急管理體制的建設(shè)完善，尤以重大自然災(zāi)害影響最甚。1959年的“伊勢(shì)灣臺(tái)風(fēng)”使日本中部地區(qū)受到臺(tái)風(fēng)的強(qiáng)勢(shì)襲擊，因防災(zāi)不力和災(zāi)后救災(zāi)秩序混亂，造成了數(shù)千人死亡。于是在1961年，日本政府制定了《災(zāi)害對(duì)策基本法》，建立了中央、地方政府組成的防災(zāi)應(yīng)對(duì)機(jī)制，并對(duì)相應(yīng)主體的責(zé)任范圍、防災(zāi)計(jì)劃、應(yīng)急措施和災(zāi)后重建等進(jìn)行規(guī)范。1995年日本發(fā)生里氏7.3級(jí)阪神大地震，政府在危機(jī)處理中反應(yīng)緩慢，暴露出日本應(yīng)急管理機(jī)制的諸多問題。災(zāi)后的日本對(duì)《災(zāi)害對(duì)策基本法》進(jìn)行重新修改，旨在提升政府的危機(jī)處理能力與靈活性，此后陸續(xù)出臺(tái)了《地震防災(zāi)對(duì)策特別措施法》《建筑物抗震改修促進(jìn)法》等法規(guī)，加強(qiáng)了應(yīng)急管理制度建設(shè)。同時(shí)，為提升災(zāi)害的預(yù)防能力，增設(shè)內(nèi)閣危機(jī)管理總監(jiān)、全天候內(nèi)閣情報(bào)收集中心等機(jī)構(gòu)，開通中央防災(zāi)無線網(wǎng)絡(luò)、地震災(zāi)害早期評(píng)估等系統(tǒng)[1]

，最快最早掌握災(zāi)害信息。2011年3月日本發(fā)生了9級(jí)大地震，災(zāi)后政府對(duì)大地震、海嘯及核泄漏事故處理過程進(jìn)行反思總結(jié)，修訂相關(guān)法律文件，調(diào)整政府在災(zāi)害處理中的權(quán)限和權(quán)責(zé)范圍，進(jìn)一步完善日本的應(yīng)急管理機(jī)制。

在如今日本的災(zāi)害管理體制中，形成了以《災(zāi)害對(duì)策基本法》為核心的防災(zāi)制度機(jī)制，以內(nèi)閣府為中心、全體政府共同應(yīng)對(duì)的危機(jī)管理體系，以較高的公民自覺防災(zāi)意識(shí)為一體的綜合危機(jī)管理體制，正逐步構(gòu)建起一個(gè)以自覺的行動(dòng)為主的政府、企業(yè)、居民等多種社會(huì)主體共筑的“自覺防災(zāi)社會(huì)”。

（二）日本應(yīng)急管理的特點(diǎn)

在應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)方面，據(jù)日本《防災(zāi)對(duì)策基本法》的規(guī)定，當(dāng)影響公共安全的重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，日本政府可視情況設(shè)立“緊急災(zāi)害對(duì)策本部”“非常災(zāi)害對(duì)策本部”和地方“現(xiàn)場(chǎng)對(duì)策本部”，全面負(fù)責(zé)處理災(zāi)害應(yīng)急處理、緊急救助等具體事項(xiàng)?！熬o急災(zāi)害對(duì)策本部”是日本最高級(jí)別緊急決策機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)立在內(nèi)閣，由總理大臣擔(dān)任應(yīng)急災(zāi)害對(duì)策本部長(zhǎng)，本部成員主要有全體內(nèi)閣閣僚、內(nèi)閣危機(jī)管理監(jiān)和首相任命的其他有必要的成員?！胺浅?zāi)害對(duì)策本部”同是設(shè)立在內(nèi)閣府，部長(zhǎng)由防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣擔(dān)任，負(fù)責(zé)制定相應(yīng)的應(yīng)急政策。地方“災(zāi)害對(duì)策本部”則設(shè)立在都道府縣或市町村一級(jí)，是當(dāng)?shù)貫?zāi)害應(yīng)對(duì)指揮中心，除了有在一線指揮搶險(xiǎn)救助的工作義務(wù)之外，還需要收集災(zāi)害的相關(guān)信息上報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)。此外，日本內(nèi)閣常設(shè)“防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣”，負(fù)責(zé)防災(zāi)相關(guān)的日常性工作，如制定防災(zāi)計(jì)劃、協(xié)調(diào)中央到地方自治體的防災(zāi)政策、收集災(zāi)害應(yīng)對(duì)策略、編制推廣防災(zāi)信息等，在災(zāi)害發(fā)生時(shí)及時(shí)推進(jìn)各項(xiàng)緊急措施[2]。

應(yīng)急管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)還有中央防災(zāi)會(huì)議，它是日本內(nèi)閣的政策委員會(huì)之一，總理擔(dān)任會(huì)長(zhǎng)，會(huì)員由內(nèi)閣成員、行政部門負(fù)責(zé)人及相關(guān)專家組成。中央防災(zāi)會(huì)議有權(quán)要求中央和地方的行政機(jī)關(guān)、公共團(tuán)體等提供資料和必要的協(xié)助，同時(shí)指導(dǎo)地方防災(zāi)會(huì)議的工作。地方防災(zāi)會(huì)議由都道府縣的知事?lián)螘?huì)長(zhǎng)，成員包括地方行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)和公共部門的負(fù)責(zé)人等。地方防災(zāi)會(huì)議負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)防災(zāi)計(jì)劃的實(shí)施和本地災(zāi)害信息的收集，同都道府縣的其他組織機(jī)構(gòu)互聯(lián)互通、協(xié)

調(diào)開展工作。市町村一級(jí)也有自己的防災(zāi)會(huì)議，會(huì)長(zhǎng)由地方行政長(zhǎng)官擔(dān)任，組織架構(gòu)參照都道府縣一級(jí)。

在應(yīng)急管理的運(yùn)行機(jī)制上，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后，立即由24小時(shí)值班的內(nèi)閣信息匯報(bào)中心收集相關(guān)的信息，同時(shí)召集要員和各相關(guān)省廳。由要員集中構(gòu)成的“緊急召集小組”負(fù)責(zé)收集分析相關(guān)省廳一級(jí)公共部門匯報(bào)的信息，并派遣“信息先遣小組”，具體流程見圖1。

如圖1所示，把握受災(zāi)規(guī)模信息后，根據(jù)發(fā)生災(zāi)害的規(guī)模，判斷是否需要設(shè)立對(duì)策本部，如果不需要設(shè)立，則召集有關(guān)省廳召開災(zāi)害對(duì)策會(huì)議，各省廳調(diào)整應(yīng)急對(duì)策，調(diào)整派遣調(diào)查團(tuán)，負(fù)責(zé)對(duì)受災(zāi)地區(qū)的災(zāi)害對(duì)策室的運(yùn)營。如果判斷需要設(shè)立對(duì)策本部，則需與應(yīng)對(duì)災(zāi)害相關(guān)省廳的大臣一起協(xié)商應(yīng)對(duì)方針，根據(jù)災(zāi)害的性質(zhì)和影響范圍等，商議設(shè)置對(duì)策本部類別——“非常災(zāi)害對(duì)策本部”或“緊急災(zāi)害對(duì)策本部”。兩者的不同之處主要在于本部長(zhǎng)是防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣還是內(nèi)閣總理大臣，而工作范圍、職能基本一致。災(zāi)害發(fā)生時(shí)的緊急救援行動(dòng)是災(zāi)害應(yīng)對(duì)的重中之重，日本在這方面做到了專業(yè)救援隊(duì)伍、醫(yī)療救護(hù)人員與群眾志愿者的專業(yè)救援和群眾自救、本地救援和外來支援相結(jié)合。

可以看出日本應(yīng)急管理機(jī)制的一大特點(diǎn)就是“共同參與”，主體包括各級(jí)政府和民眾。由于戰(zhàn)后的中央政府的權(quán)力有限，而地方政府的自治程度很高，因此在應(yīng)急管理機(jī)制里中央政府主要發(fā)揮統(tǒng)攬全局、指揮領(lǐng)導(dǎo)的作用，實(shí)際的危機(jī)處理的主體是地方政府。日本地方政府的職責(zé)繁多、業(yè)務(wù)繁重，因此地方政府間大多締結(jié)了互助條約[3]，在發(fā)生跨區(qū)域性災(zāi)害時(shí)可以守望相助。除了中央與地方、地方與地方的援助相結(jié)合外，日本還很注重在平日對(duì)公民防災(zāi)意識(shí)的宣傳、防災(zāi)救災(zāi)專業(yè)管理人員的培養(yǎng)、公益性NPO（非營利組織）的管理等，所以在發(fā)生災(zāi)害時(shí)，民眾也能積極展開自救，這也成為了日本危機(jī)管理中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

二、日本應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的應(yīng)急管理措施

日本政府面對(duì)新冠肺炎疫情反應(yīng)及時(shí)迅速，應(yīng)急管理體系隨即啟動(dòng)。從應(yīng)急管理體系的啟動(dòng)到日本政府宣布全面解除緊急事態(tài)的5個(gè)月時(shí)間里，日本政府根據(jù)疫情發(fā)生的不同階段，出臺(tái)相應(yīng)的應(yīng)急措施。這一系列先后出臺(tái)的防疫舉措，呈現(xiàn)出日本政府應(yīng)急管理的處理機(jī)制、運(yùn)行軌跡和運(yùn)作特點(diǎn)。這些運(yùn)作特點(diǎn)反映了日本應(yīng)急管理的體制結(jié)構(gòu)，蘊(yùn)含著日本政府對(duì)于應(yīng)急管理的治理邏輯。

（一）日本新冠疫情應(yīng)急管理舉措

2020年1月6日，也就是得到世界衛(wèi)生組織預(yù)警信息的第一時(shí)間，日本政府以內(nèi)閣官房危機(jī)管理中心和厚生勞動(dòng)省為主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，迅速啟動(dòng)全覆蓋型預(yù)警機(jī)制，向地方政府、各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)務(wù)工作者、媒體和民眾發(fā)出預(yù)警預(yù)防信息通知。同日，厚生勞動(dòng)省健康局結(jié)核感染癥課以“行政事務(wù)聯(lián)絡(luò)”的形式，向全國各都道府縣、保健所設(shè)置市和特別區(qū)的衛(wèi)生主管部（局）發(fā)出《喚起中華人民共和國湖北省武漢市發(fā)生不明原因肺炎集體感染的注意》的通知，該聯(lián)絡(luò)也發(fā)給了公益社團(tuán)法人和日本醫(yī)師會(huì)。在線上，日本中央有關(guān)部門和地方政府紛紛開設(shè)專欄和模塊，及時(shí)提供疫情相關(guān)訊息，并將中央各部門、世界衛(wèi)生組織等國際組織、武漢等國外的網(wǎng)站鏈接在一起，大力呼吁盡量避免與他人“密切接觸”。此后，包括厚生勞動(dòng)省在內(nèi)的各網(wǎng)站持續(xù)發(fā)布更新關(guān)于新冠疫情的各類信息和數(shù)據(jù)，保證國民及時(shí)了解實(shí)際情況。并且公布了防疫手冊(cè)、應(yīng)對(duì)疫情的基本方針等資料。

2020年1月16日，一名近期有武漢旅行史的中國男性接受新冠病毒的PCR檢測(cè)顯示結(jié)果陽性，該病例為日本最早的確診案例。1月28日，安倍以內(nèi)閣政令的形式宣布將新冠肺炎適用于《傳染病法》的第2類傳染病。1月30日，日本政府設(shè)立“新型冠狀病毒感染者對(duì)策本部”（截至2020年10月13日已召開43次對(duì)策會(huì)議）。厚生勞動(dòng)省、總務(wù)省等中央機(jī)構(gòu)和東京都等地方政府也設(shè)立相應(yīng)級(jí)別的“對(duì)策本部”，形成中央與地方的聯(lián)合應(yīng)對(duì)疫情的上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2月3日，有乘客出現(xiàn)癥狀的“鉆石公主號(hào)”郵輪?？繖M濱港，日本政府開始對(duì)出現(xiàn)患者的船上人員以及密切接觸者進(jìn)行核酸檢測(cè)，不過由于鉆石公主號(hào)錯(cuò)綜復(fù)雜的歸屬關(guān)系，導(dǎo)致日本一直消極對(duì)待并最終解散了該船的隔離乘客[4]

。日本的“水際對(duì)策”（邊境防控）方案宣告敗退，新冠肺炎疫情開始在人群中大量傳播。2月14日，日本政府將新型冠狀病毒感染癥指定為“檢疫法第34條所規(guī)定的感染癥的種類”，為流行病控制提供法律支撐。2月25日，為了控制疫情在國內(nèi)的蔓延，日本政府出臺(tái)了《新型冠狀病毒感染癥對(duì)策基本方針》，作為指揮疫情防控工作的根據(jù)。3月6日，日本政府通過《緊急事態(tài)法案》《特別措施法改正案》。

在尚處公共衛(wèi)生事件初期階段的2020年2月13日發(fā)布的《關(guān)于新型冠狀病毒感染癥的緊急對(duì)策》（第1版）中，日本政府主要出臺(tái)了5個(gè)類別的公共衛(wèi)生應(yīng)急措施。一是對(duì)回國人員的援助，包括加強(qiáng)對(duì)他們的健康管理、提供PCR檢查等健康診斷，幫助他們順利融入社會(huì)，以及對(duì)海外日本人的援助。二是增強(qiáng)應(yīng)對(duì)國內(nèi)感染的對(duì)策，如強(qiáng)化病原體的快速檢查機(jī)制和傳染病指定醫(yī)療機(jī)構(gòu)的治療體制，促進(jìn)簡(jiǎn)易檢查技術(shù)、抗病毒藥物和疫苗等相關(guān)研究的開發(fā)，確?？谡趾退幤返墓┙o。三是邊境檢疫措施的強(qiáng)化，具體措施包括：加強(qiáng)全國檢疫所的檢查機(jī)制和功能，完善為入境隔離人員設(shè)立的新機(jī)構(gòu)“健康跟進(jìn)中心”的檢疫功能，進(jìn)一步強(qiáng)化入境管理，機(jī)動(dòng)地調(diào)整禁止入境的國家和地域人員范圍。四是對(duì)受疫情影響產(chǎn)業(yè)的緊急對(duì)策，向國民和外國游客及時(shí)并準(zhǔn)確地提供疫情相關(guān)的信息，為受疫情重創(chuàng)的旅游業(yè)等中小企業(yè)提供緊急貸款等，放寬申請(qǐng)就業(yè)調(diào)整補(bǔ)助金的條件等。五是強(qiáng)化國際合作，如將分離毒株的數(shù)據(jù)與全世界共享、向亞洲鄰國提供先進(jìn)的醫(yī)療設(shè)備、加強(qiáng)對(duì)國際間疫情發(fā)展動(dòng)向的把握、為國際NPO提供支援等。第1版《關(guān)于新型冠狀病毒感染癥的緊急對(duì)策》多集中于對(duì)疫情這一公共衛(wèi)生事件的響應(yīng)，包括對(duì)緊急撤僑回國人員的幫助、加強(qiáng)邊境檢疫等措施，也有一部分措施涉及因?yàn)橐咔槭苡绊懙穆糜螛I(yè)等產(chǎn)業(yè)的對(duì)策。

等到已經(jīng)進(jìn)入公共衛(wèi)生事件中期階段的2020年3月10日，日本政府又發(fā)布了《關(guān)于新型冠狀病毒感染癥的緊急對(duì)策》第2版，主要應(yīng)急措施有4點(diǎn)。一是防止傳染擴(kuò)大的對(duì)策和醫(yī)療供給體制的整備，包括：保障消毒液、口罩等防疫物資的充足和資源合理配置，向地方公共團(tuán)體派遣集體傳染對(duì)策的專家，加強(qiáng)PCR檢查能力，增加床位和呼吸機(jī)，加速治療藥物的開發(fā)，為出現(xiàn)癥狀者提供傷病補(bǔ)貼，為國民和在日本的外國人提供準(zhǔn)確且容易理解的相關(guān)信息。二是學(xué)校臨時(shí)停課相關(guān)的對(duì)策，包括給監(jiān)護(hù)人提供新的帶薪休假補(bǔ)償、提供個(gè)人緊急小額貸款、為學(xué)童保育所提供資金支援、推廣遠(yuǎn)程辦公等。三是事業(yè)活動(dòng)和就業(yè)減少的對(duì)策，包括：放寬申請(qǐng)就業(yè)調(diào)整補(bǔ)助金的對(duì)象范圍并上調(diào)補(bǔ)助金比例，開設(shè)“新冠感染癥特別貸款制度”等資金周轉(zhuǎn)制度，以及對(duì)供應(yīng)鏈破裂的產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)的對(duì)策，強(qiáng)化生活貧窮者自立支援制度等。四是應(yīng)對(duì)事態(tài)變化的緊急措施，如3月10日內(nèi)閣決定將新型冠狀病毒肺炎適用于《新型流感等對(duì)策特別措施法》、針對(duì)國際疫情情況機(jī)動(dòng)地調(diào)整邊境檢疫政策、針對(duì)因?yàn)橐咔橛绊懙男姓掷m(xù)和公共采購等的臨時(shí)措施、強(qiáng)化國際合作、為地方公共團(tuán)體提供財(cái)政支援等。與第1版相比，第2版《關(guān)于新型冠狀病毒感染癥的緊急對(duì)策》已更多地偏向于在緊急事件發(fā)生中采取的措施，以挽救人民群眾生命、減少經(jīng)濟(jì)損失為主，還顧及了事件后的“恢復(fù)”，出臺(tái)了一系列支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活恢復(fù)的政策法規(guī)。

2020年4月7日，首都圈、大阪兵庫、福岡進(jìn)入“緊急事態(tài)”，但不強(qiáng)制封城。安倍同時(shí)提出占GDP比例20%的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，并承諾將PCR檢查能力提升到每日2萬人次。5月25日，日本政府宣布全面解除緊急事態(tài)，開始有限度地恢復(fù)社會(huì)生產(chǎn)生活。

（二）日本新冠疫情應(yīng)急管理的特點(diǎn)

1中央政府和地方自治體發(fā)揮主導(dǎo)作用，決策與指揮相統(tǒng)一

因?yàn)榉e累了處理災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)，日本政府已經(jīng)形成了縱向和橫向結(jié)合的應(yīng)急管理體系。縱向來說，中央政府和地方政府都設(shè)有防災(zāi)會(huì)議，在危機(jī)發(fā)生時(shí)，能起到統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)的作用。橫向上，根據(jù)災(zāi)害特性與之相關(guān)的不同省廳組成了共同的災(zāi)害應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，在內(nèi)閣設(shè)置的“非常災(zāi)害對(duì)策本部”或“緊急災(zāi)害對(duì)策本部”的指導(dǎo)下，協(xié)力互助，工作聯(lián)動(dòng)。

由于日本戰(zhàn)后由美國制定的“和平憲法”規(guī)定地方擁有較高的自治權(quán)[5]

，因此地方政府在災(zāi)害應(yīng)急前線也發(fā)揮主導(dǎo)作用，如，此次疫情北海道率先于2020年2月28日進(jìn)入“緊急狀態(tài)”，對(duì)前期當(dāng)?shù)氐囊咔閿U(kuò)散起到了一定的遏制作用。

2立法先行，完善和發(fā)揮應(yīng)急管理法律的作用

立法先行是日本應(yīng)急管理機(jī)制的一大特點(diǎn)，各項(xiàng)法律法規(guī)將包括各級(jí)主體責(zé)任、必要措施、財(cái)政支持、違規(guī)處罰、實(shí)施限度等關(guān)鍵內(nèi)容都事無巨細(xì)地規(guī)定下來，并且根據(jù)災(zāi)害形勢(shì)的變化對(duì)法律進(jìn)行及時(shí)修改[6]

，在應(yīng)對(duì)新冠疫情上也不例外。2020年1月28日，新型冠狀病毒感染癥被視同《傳染病法》規(guī)定的第二類傳染病;3月10日，修訂了《新型流感等對(duì)策特別措施法》，將新冠肺炎納入適用范圍。立法先行不僅讓疫情危機(jī)應(yīng)對(duì)中能做到有法可依，同時(shí)也能將危機(jī)處理的過程置于嚴(yán)格的法律監(jiān)督之下，有效防范了出現(xiàn)公權(quán)力過大的情況，保證國家和社會(huì)秩序的良好運(yùn)行。

3借助民間力量完成“自肅”

與中國、新加坡、部分歐洲國家推出具有一定強(qiáng)制性的“封城”政策不同，日本在大都市區(qū)域?qū)嵭械摹熬o急事態(tài)”的相關(guān)措施也不具備任何強(qiáng)制性，只是中央政府對(duì)地方的呼吁，而地方政府可以視情況進(jìn)行靈活變通。

但所幸日本因長(zhǎng)期建設(shè)災(zāi)害危機(jī)管理機(jī)制的歷史已經(jīng)讓民眾培養(yǎng)起了防災(zāi)減災(zāi)的意識(shí)和文化。日本《傳染病法》規(guī)定，面對(duì)傳染病做到科學(xué)防護(hù)和遵守政策規(guī)定是公民的基本要求，日本各級(jí)政府也很重視在平日向民眾普及防護(hù)知識(shí)，提高他們的防疫意識(shí)。比如從2016年起，內(nèi)閣府每年都會(huì)主辦“防災(zāi)推進(jìn)國民大會(huì)”，邀請(qǐng)來自官產(chǎn)學(xué)界、NPO、市民團(tuán)體還有普通群眾等各界人士參會(huì)，舉辦報(bào)告會(huì)、專題討論會(huì)，設(shè)置展臺(tái)和體驗(yàn)工作坊，對(duì)民眾普及防災(zāi)知識(shí)。此次疫情中，日本普通民眾普遍遵循“外出自肅”的要求，自覺大量減少外出，而商家也自覺地關(guān)門停業(yè)，使得“緊急事態(tài)”期間日本有效遏制住了感染人數(shù)的急速增長(zhǎng)，放緩了增速曲線。據(jù)日本財(cái)團(tuán)的第25回《18歲意識(shí)調(diào)查：新型冠狀病毒與社會(huì)》顯示，在“外出自肅”期間，有87.4%的受訪者取消了大多數(shù)的外出活動(dòng)[7]。

4及時(shí)發(fā)布預(yù)警和相關(guān)信息

日本政府對(duì)健康危機(jī)檢測(cè)較為重視，要求全國上下協(xié)力，將邊境檢疫、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、科學(xué)研究以及駐外機(jī)構(gòu)、地方政府搜集到的信息迅速整合，由厚生勞動(dòng)省行政綜合系統(tǒng)（WISH）進(jìn)行篩選和確認(rèn)。健康危機(jī)管理部門根據(jù)系統(tǒng)給出的信息，對(duì)公共健康風(fēng)險(xiǎn)的情況進(jìn)行研判，及時(shí)提出發(fā)出預(yù)警的建議。此次新冠疫情，剛得到世界衛(wèi)生組織預(yù)警的2020年1月6日，厚生勞動(dòng)省就聯(lián)系了全國各地的衛(wèi)生主管部門發(fā)出通知，之后厚生勞動(dòng)省等官方網(wǎng)站及其在Line等社交媒體上的官方賬號(hào)以及持續(xù)發(fā)布更新關(guān)于新冠疫情的各類信息和數(shù)據(jù)、檢測(cè)就醫(yī)的流程信息等，保證國民對(duì)相關(guān)信息和政策的知悉。

5全面的財(cái)政金融支持政策

為了避免因?yàn)榫o急事態(tài)“自肅”期間對(duì)人民生活造成重大影響，日本政府除了加強(qiáng)醫(yī)療物資的保障外，還著力于強(qiáng)化對(duì)受影響的產(chǎn)業(yè)及民眾的資金支援，以及對(duì)被影響的供應(yīng)鏈的物資保障，推出了一系列覆蓋全面的財(cái)政金融支持政策，提供企業(yè)和個(gè)人納稅、社保繳納等方面的便民措施，對(duì)受疫情影響大的中小企業(yè)提供有力的融資支持政策，力求降低緊急事態(tài)對(duì)國民生活和經(jīng)濟(jì)的影響。

6保障分級(jí)診療體系的運(yùn)轉(zhuǎn)

當(dāng)試圖封堵疫情于國門之外的“水際對(duì)策”不再可能后，日本政府的當(dāng)務(wù)之急是保障分級(jí)診療體系的有效運(yùn)作，防止出現(xiàn)醫(yī)療擠兌現(xiàn)象造成醫(yī)療體系崩潰。日本已經(jīng)建立了較為完整的三級(jí)診療體系，私立醫(yī)院、診所的數(shù)量更是遠(yuǎn)超公立醫(yī)院，但患者在任何醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)均能享受全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的報(bào)銷[8]

。另外日本的每千人均病床數(shù)超過13張，位于世界前列[9]。新冠肺炎疫情發(fā)生后，日本政府又對(duì)傳染病醫(yī)院超出容量后向普通醫(yī)院的轉(zhuǎn)院事宜作出了規(guī)定。

另外，日本很重視廣域地區(qū)間的危機(jī)管理協(xié)作，包括對(duì)災(zāi)害信息的共享、救援物資設(shè)備、醫(yī)療人員、避難場(chǎng)所的提供等。此次新冠疫情發(fā)生后，針對(duì)暴發(fā)期許多地方的傳染病醫(yī)院床位不足的情況，厚生勞動(dòng)省在第2版《關(guān)于新型冠狀病毒肺炎患者大幅增加時(shí)住院醫(yī)療提綱體制的整備》中指出，要求在必要時(shí)建立鄰縣之間的轉(zhuǎn)運(yùn)體制[10]。

所以盡管日本的傳染病醫(yī)院數(shù)量并不多，但是在執(zhí)行了分級(jí)診療的原則、建立廣域地區(qū)間的協(xié)作機(jī)制后，暫時(shí)保證了醫(yī)療體系的平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、日本新冠肺炎疫情應(yīng)急管理機(jī)制中存在的問題

在此次疫情中，日本能有效遏制疫情的傳播，離不開日本政府應(yīng)急管理機(jī)制的平穩(wěn)運(yùn)行。但同時(shí)也應(yīng)該看到，以過程管理的視角，日本政府的防疫應(yīng)急政策措施有著較多不合理之處，以及機(jī)制運(yùn)行的不順暢阻礙了機(jī)制作用的有效發(fā)揮;以結(jié)果導(dǎo)向的角度審視，從防疫成效來看，日本政府在疫情中的應(yīng)急管理成效并不顯著，并沒有表現(xiàn)出機(jī)制的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)，相反還出現(xiàn)了諸多令人詬病的現(xiàn)象和舉措，暴露出日本現(xiàn)有應(yīng)急管理機(jī)制的問題，值得進(jìn)一步反思。

（一）中央政府缺乏強(qiáng)制力，存在令出不行現(xiàn)象

戰(zhàn)后日本的憲法第8章規(guī)定“地方自治”，還頒布了《地方自治法》，賦予地方自治體較高的獨(dú)立性。雖然在危機(jī)的應(yīng)急管理體制上日本可謂是“舉國體制”，但中央只負(fù)責(zé)戰(zhàn)略謀劃，一旦進(jìn)入具體的安排落實(shí)責(zé)任主體便落在了相關(guān)政府部門上。此次新冠疫情的緊急事態(tài)宣言缺乏強(qiáng)制力，只是指導(dǎo)意見，不能“集中力量辦大事”，勢(shì)必會(huì)影響整體的防控布局，如安倍發(fā)布緊急事態(tài)宣言呼吁中小學(xué)全面停課后，便遭到了京都府等地方政府的拒絕。

（二）傳統(tǒng)的災(zāi)情信息上報(bào)手段根深蒂固

盡管日本在獲取災(zāi)情信息的組織結(jié)構(gòu)的建立上已經(jīng)比較完備，但是在組織系統(tǒng)內(nèi)部的各個(gè)機(jī)構(gòu)之間共享信息的技術(shù)發(fā)展仍然緩慢。在日本，手寫傳真和紙質(zhì)圖表仍是根深蒂固的傳統(tǒng)文化，如東京的新冠疫情對(duì)策本部使用傳真機(jī)來匯總各個(gè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)上傳的缺陣信息，但由于該本部在4月時(shí)僅有2臺(tái)傳真機(jī)，如果每日確診人數(shù)超過傳真機(jī)的上限300人，就不會(huì)被統(tǒng)計(jì)入當(dāng)日新增，造成了嚴(yán)重的數(shù)據(jù)錯(cuò)誤和對(duì)流行病發(fā)展態(tài)勢(shì)的誤導(dǎo)。此次疫情中這種文化傳統(tǒng)就嚴(yán)重延遲了不同地區(qū)、地區(qū)和中央之間的流行病學(xué)數(shù)據(jù)共享。

（三） 醫(yī)療資源配置不合理

盡管日本有較為完善的三級(jí)診療體制，也有數(shù)量龐大的私立醫(yī)院作為補(bǔ)充，并且早已建成了全民醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋，但是日本的醫(yī)療資源在其醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)中分配并不合理。譬如此次疫情中，盡管國家和地方政府都努力想讓非指定的醫(yī)院也納入對(duì)新冠肺炎的護(hù)理，但因?yàn)檫@些醫(yī)療機(jī)構(gòu)缺乏傳染病控制的知識(shí)和設(shè)備（如負(fù)壓室），所以很多非指定醫(yī)院并不能接診新冠肺炎患者。醫(yī)療資源不平衡的情況使得總體上看似充足的醫(yī)療資源有時(shí)不僅無效，而且是對(duì)資源的浪費(fèi)。

綜上所述，日本的應(yīng)急管理機(jī)制在歷次危機(jī)中都發(fā)揮了重要的作用，在新冠肺炎疫情中也經(jīng)受住了巨大的考驗(yàn)但仍需改進(jìn)。日本的應(yīng)急管理機(jī)制始建于災(zāi)害防控制度，后通過不斷改進(jìn)完善，逐漸建立起集災(zāi)害防控、公共衛(wèi)生危機(jī)處理等為一體的應(yīng)急管理機(jī)制。在這次疫情中，應(yīng)急管理機(jī)制呈現(xiàn)出中央與地方政府發(fā)揮主導(dǎo)作用、立法先行、民眾“自肅”、財(cái)政支持、醫(yī)療體系六方面的優(yōu)勢(shì)，其中體現(xiàn)出一大特點(diǎn)：日本注重培養(yǎng)民眾的自覺，每個(gè)人都是應(yīng)急管理中重要的一份子，應(yīng)急管理機(jī)制包括了官方與民間兩股力量共同發(fā)揮作用。另一方面，在發(fā)揮效用性的同時(shí)也暴露出機(jī)制的問題，日本政府若是能通過此次疫情進(jìn)一步優(yōu)化其應(yīng)急管理機(jī)制，將對(duì)提高日本的應(yīng)急管理效用有重要的促進(jìn)作用。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]王德迅.日本危機(jī)管理體制機(jī)制的運(yùn)行及其特點(diǎn)[J].日本學(xué)刊，2020（2）：1-7.

[2]劉軒.日本災(zāi)害危機(jī)管理的緊急對(duì)策體制[J].南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016（6）：93-103.

[3]傅世春.日本應(yīng)急管理體制的特點(diǎn)[J].黨政論壇，2009（4）：58-60.

[4]高洪.日本的危機(jī)管理體制與新冠肺炎疫情防控[N].人民政協(xié)報(bào)，2020-05-11（2）.

[5]衆(zhòng)議院.日本國憲法[DB/OL].[2020-10-13]. http：//www.shugiin.go.jp/internet/itdb_annai.nsf/ html/statics/shiryo/dlconstitution.htm#8sho.2014/.

[6]顧桂蘭.日本應(yīng)急管理法律體系的六大特點(diǎn)[J].安全與健康，2010（3）：26-27.

[7]日本財(cái)団. 18歳意識(shí)調(diào)査：第25回——新型コロナウイルスと社會(huì)[DB/OL].[2020-10-13]. https：//www.nipponfoundation.or.jp/app/uploads/2020/05/wha_pro_eig_134.pdf. 2020-4-23/.

[8]厚生労働省. 日本の國民皆保険の特徴[EB/OL].[2020-10-13]. https：//www.mhlw.go.jp/content/12400000/000377686.pdf. 2017-4/.

[9]厚生労働省.ICU等の病床に関する國際比較について[EB/OL].[2020-10-13]. https：//www.mhlw.go.jp/content/10900000/000627782.pdf. 2020-5-6/.

[10]厚生労働省.新型コロナウイルス感染癥の患者數(shù)が大幅に増えたときに 備えた入院醫(yī)療提供體制等の整備について（第2版）[EB/OL].[2020-10-20].https：//www.mhlw.go.jp/content/000614595.pdf. 2020-3-26/.

[責(zé)任編輯 王雅坤]

Japans Emergency Management Mechanism from the Perspective of COVID19

CUI Yunyi， LI Hao

（Department of Philosophy， Peking University， Beijing， 100871， China）

Abstract： In 2020， the COVID19 epidemic became a worldwide public health crisis. The emergency management ability of governments around the world became the center of concern and was subject to test. Japans emergency management mechanism is constantly enriched and formed by summing up the experience of previous major crisis events， and is characterized by “joint participation”. The emergency management measures of the Japanese government in the face of the epidemic situation show six characteristics： the central government and local autonomous bodies playing a leading role， timely improvement of the emergency management law， completing “selfrestraint” with the help of f nongovernmental forces， timely release of information， financial support policies， and guarantee of hierarchical diagnosis and treatment system. At the same time， there are still some problems， such as the central governments failure， the backward means of reporting disaster information， and unreasonable allocation of medical resources.

Key words： emergency management; epidemic; Japan