劉 玲

(中國社會科學(xué)院 民族學(xué)與人類學(xué)研究所，北京 100081)

興邊富民行動既是實現(xiàn)邊疆民族地區(qū)共同繁榮發(fā)展的國家戰(zhàn)略，也是促進各民族共同團結(jié)進步的政策平臺。長期以來，對興邊富民行動的研究多著眼于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)文明建設(shè)等“物”的因素，而對“人”的因素研究僅停留在原則層面。習(xí)近平總書記指出：民族工作要見物，更要見人，“解決好民族問題，物質(zhì)方面的問題要解決好，精神方面的問題也要解決好”；“加強中華民族大團結(jié)，長遠(yuǎn)和根本的是增強文化認(rèn)同，建設(shè)各民族共有精神家園，積極培養(yǎng)中華民族共同體意識”(1)國家民族事務(wù)委員會編.中央民族工作會議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本[M].北京：民族出版社，2015：250，252.。在新時代繼續(xù)推進興邊富民行動，做好邊疆地區(qū)的民族工作，既要充分發(fā)揮物質(zhì)的作用，也要高度重視精神的作用。促進邊疆地區(qū)的全面發(fā)展、鑄牢中華民族共同體意識，是全面推進興邊富民行動的重要著力點。

一、興邊富民行動中的“邊”與“民”

作為西部大開發(fā)戰(zhàn)略的專項規(guī)劃與配套工程，興邊富民行動以加快邊疆民族地區(qū)縣域經(jīng)濟建設(shè)為著眼點，通過加大對邊境地區(qū)的投入和對廣大邊民的幫扶，使邊境地區(qū)盡快實現(xiàn)發(fā)展，邊民盡早實現(xiàn)富裕，最終達(dá)到“富民、興邊、強國、睦鄰”的目的。(2)李德洙.實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的必然選擇[A].興邊富民行動：富民、興邊、強國、睦鄰[M].北京：民族出版社，2000：41.

“邊”與“民”是興邊富民行動的中心詞，也是這一邊疆建設(shè)工程的出發(fā)點和歸宿?！斑叀奔催吔Ｒ话阏J(rèn)為，邊疆概念具有地理、歷史、政治、軍事、經(jīng)濟和文化等6種屬性，既是出于國家邊緣地區(qū)的地理概念，也是在歷史中形成、演變與發(fā)展的歷史概念；既反映中央政權(quán)在邊疆地區(qū)治理的有效程度而具有政治性，也是一國國防建設(shè)和國家安全的可靠保證而具有軍事性；既由于經(jīng)濟發(fā)展落后于中心區(qū)域而具有經(jīng)濟性，也基于民族眾多、文化殊異而具有文化性。對于邊疆概念的上述屬性學(xué)界既有擴張解釋，也有限縮解釋。有學(xué)者從地理意義、歷史意義、民族意義、宗教意義、認(rèn)同意義、路權(quán)意義、海權(quán)意義、發(fā)展意義、國防意義等9個層面對邊疆進行解讀。也有學(xué)者將上述6種屬性歸結(jié)為地理、政治與文化3個層面，分別指代包括陸地邊疆與海洋邊疆的地理概念、表示國家領(lǐng)土的分野即國界的政治概念以及表征于邊疆群體意識、價值觀念和生活方式的文化概念。還有學(xué)者根據(jù)邊疆地區(qū)與民族地區(qū)在人口與地域方面的高度重合，而將邊疆地區(qū)與民族地區(qū)直接畫等號。(3)關(guān)于邊疆一詞的多重內(nèi)涵，學(xué)界討論較為充分。參見：李大龍.“中國邊疆”的內(nèi)涵及其特征[J].中國邊疆史地研究，2018，(3)；周平.我國的邊疆與邊疆治理[J].政治學(xué)研究，2008，(2)；薛振東，張專，李楠.中國邊疆一詞概念綜述[J].商，2015，(51).2014年中央民族工作會議上，習(xí)近平總書記將我國民族地區(qū)概括為資源富集區(qū)、水系源頭區(qū)、生態(tài)屏障區(qū)、文化特色區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)。雖然集多“區(qū)”于一身的定位是針對民族地區(qū)作出的，但由于邊疆地區(qū)與民族地區(qū)在相當(dāng)程度上的重合，因此同樣適用于邊疆地區(qū)。從這一定位可以看出，除了由于歷史原因和自然地理原因?qū)е碌陌l(fā)展滯后外，“邊”在更廣泛的意義上意味著一種資源和優(yōu)勢。在我國對外開放的歷史上，陸路交通曾在相當(dāng)長的時間內(nèi)發(fā)揮了重要作用，絲綢之路曾將整個歐亞大陸緊緊相連，我國邊疆各少數(shù)民族都為促進中西交流和創(chuàng)造燦爛的中華文明作出過歷史貢獻。當(dāng)前，在推進中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的進程中，以邊疆民族地區(qū)為主的西部地區(qū)已經(jīng)成為國家發(fā)展新的增長點，在“一帶一路”等新一輪對外開放戰(zhàn)略部署中，邊疆民族地區(qū)由大后方變成了最前沿。因此，邊疆開發(fā)和邊疆治理對于拓展支撐國家發(fā)展的新空間具有重要的戰(zhàn)略意義。

“民”是指邊民。邊民富，才能邊防固，邊民既是守邊護邊的根本民間社會力量，也是“一帶一路”建設(shè)中民心相通的基礎(chǔ)。我國絕大多數(shù)的陸地邊境地區(qū)，都是少數(shù)民族聚居區(qū)域，全國2.2萬公里邊境線，有1.9萬公里在民族地區(qū)，140個邊境縣，有111個在民族地區(qū)，2300多萬邊疆地區(qū)總?cè)丝谥屑s一半是少數(shù)民族，有30多個民族與國外同一民族毗鄰而居。(4)“十三五”時期邊境地區(qū)發(fā)展的行動綱領(lǐng)——國家民委主任巴特爾談《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2017-06/06/content_5200383.htm，2017-06-06/2020-02-01.興邊富民行動中，富民是根本，邊疆民族地區(qū)的發(fā)展必須包括聚居在這里的少數(shù)民族的發(fā)展。在民族發(fā)展的問題上，“是不是謀求所有民族共同發(fā)展、共同繁榮，歷來是馬克思主義與一切非馬克思主義的分水嶺”“一個民族，不論大小，要發(fā)展繁榮，就必須有一個堅定的經(jīng)濟基礎(chǔ)；一個民族要在現(xiàn)代化進程中保持其民族特點，就必須善于利用自己特有的優(yōu)勢來發(fā)展經(jīng)濟”。(5)費孝通.致“興邊富民行動”領(lǐng)導(dǎo)小組的一封信(代序)[A].興邊富民行動：富民、興邊、強國、睦鄰[M].北京：民族出版社，2000：2～3.因此，既要深入動員少數(shù)民族參與邊疆開發(fā)、建設(shè)與治理，又要通過開發(fā)和建設(shè)，加速邊疆地區(qū)及少數(shù)民族的現(xiàn)代化進程。尤其是那些人口較少的民族，必須有專項的政策去保障其生存與發(fā)展權(quán)利。

進入21世紀(jì)以來，西部大開發(fā)戰(zhàn)略以及與之配套的興邊富民行動同時啟動。從政策覆蓋面來看，西部大開發(fā)政策通過直接實施和比照實施兩種方式，實現(xiàn)了對全國民族自治地方的全覆蓋，其實施范圍涉及我國近72%的國土面積。西部大開發(fā)戰(zhàn)略確定的“西部”，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了地理意義上的西部，而是經(jīng)濟地理范疇的“西部”。(6)郝時遠(yuǎn).中國特色解決民族問題之路[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2016：190～195.因此，以少數(shù)民族聚居的自治地方為主的邊疆地區(qū)，大部分已經(jīng)納入了西部大開發(fā)戰(zhàn)略，但是以漢族為主的20余邊境縣尚在西部開發(fā)政策范圍之外。于是，一項針對邊疆地區(qū)的特殊發(fā)展政策——興邊富民行動，作為實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的配套性工作展開，專項致力于少數(shù)民族及其聚居地區(qū)的發(fā)展問題。2000年，興邊富民行動開始在17個邊境縣進行試點，2001年，國家民委印發(fā)《全國興邊富民行動規(guī)劃綱要(2001～2010)》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)，2004年確定對37個重點邊境縣進行扶持，2006年中央財政將興邊富民行動列入少數(shù)民族發(fā)展基金的支持范圍。2007年，為了全面推進興邊富民行動，國務(wù)院根據(jù)國家“十一五”規(guī)劃綱要精神，制定了《興邊富民行動“十一五”規(guī)劃》(以下簡稱《“十一五”規(guī)劃》)，興邊富民行動成為國家五年規(guī)劃中有專項規(guī)劃保障的政策舉措。隨后，在國家“十二五”規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃期間，與《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》和《西部大開發(fā)“十三五”規(guī)劃》相配套，國務(wù)院先后頒布《興邊富民行動規(guī)劃(2011～2015年)》和《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》(以下分別簡稱為“十二五”規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃)，為各個時期邊疆地區(qū)發(fā)展指明方向。

從歷次興邊富民行動規(guī)劃(7)本文關(guān)于興邊富民行動各項規(guī)劃文本的出處如下：全國興邊富民行動規(guī)劃綱要(2001～2010)[A].趙顯人.興邊富民行動(第2輯)[M].北京：民族出版社，2002：77～115.興邊富民行動“十一五”規(guī)劃[EB/OL].http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/200803/t20080328_32577.html，2007-06-09/2020-02-01.興邊富民行動規(guī)劃(2011～2015年)[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2011-06/13/content_6451.htm，2011-06-13/2020-02-01.興邊富民行動“十三五”規(guī)劃[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-06/06/content_5200277.htm，2017-06-06/2020-02-01.下文關(guān)于規(guī)劃內(nèi)容的分析僅列出規(guī)劃名稱，不再一一注明出處。的實施范圍來看，邊疆地區(qū)主要包括陸地邊境地區(qū)，即內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、云南、西藏、甘肅、新疆等邊疆九省(區(qū))的邊境縣，且實施范圍不斷擴大?！兑?guī)劃綱要》的實施范圍包括邊疆九省(區(qū))的135個邊境縣(旗、市、市轄區(qū))。《“十一五”規(guī)劃》在此基礎(chǔ)上增加了新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的58個邊境團場。《“十二五”規(guī)劃》又增加1個邊境縣。《“十三五”規(guī)劃》將實施范圍擴大至上述9個省區(qū)的140個陸地邊境縣(市、區(qū)、旗)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的58個邊境團場。同時，參照“十二五”期間做法，海南省6個民族自治縣比照享受興邊富民行動相關(guān)政策。至此，興邊富民行動的實施范圍，包括全部的140個陸地邊境縣、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的58個邊境團場和海南省的6個海域邊境縣。由此看來，興邊富民行動中的邊疆地區(qū)主要由陸地邊境線所確定，同時也將海域邊境縣納入了政策范圍。

正是由于邊疆兼具地理、歷史、政治、軍事、經(jīng)濟和文化等屬性，而且邊境地區(qū)絕大多數(shù)是少數(shù)民族聚居區(qū)，所以邊疆的發(fā)展會進一步鞏固民族團結(jié)，增強中華民族凝聚力，而各民族的團結(jié)也會極大地促進邊疆的經(jīng)濟社會發(fā)展。“邊”和“民”的結(jié)合，實際上就是將邊疆地區(qū)的民族因素與區(qū)域因素相結(jié)合，通過發(fā)展促進團結(jié)，而團結(jié)又是為了更好的發(fā)展，這在新中國邊疆建設(shè)歷程中可以得到進一步印證。

二、團結(jié)與發(fā)展：新中國邊疆建設(shè)的指導(dǎo)思想與歷程

邊疆治亂興衰關(guān)乎國家統(tǒng)一、邊防鞏固、社會穩(wěn)定和民族團結(jié)，邊疆建設(shè)對于整個國家的發(fā)展、穩(wěn)定和安全具有特殊重要意義。新中國成立后，黨和政府把促進各民族的團結(jié)和邊疆民族地區(qū)的發(fā)展置于重要位置。在談到漢族和少數(shù)民族關(guān)系時，毛澤東指出：“我們說中國地大物博，人口眾多，實際上是漢族‘人口眾多’，少數(shù)民族‘地大物博’”，民族地區(qū)的各類物產(chǎn)，是建設(shè)社會主義所需要的重要因素，而一切物質(zhì)因素只有通過人的因素，通過人的團結(jié)才能加以開發(fā)利用。因此，“我們要誠心誠意地積極幫助少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)和文化建設(shè)”“必須搞好漢族和少數(shù)民族的關(guān)系，鞏固各民族的團結(jié)，來共同努力于建設(shè)偉大的社會主義祖國”。(8)毛澤東.論十大關(guān)系(1956年4月25日)[A].毛澤東文集(第七卷)[M].北京：人民出版社，1999：33～34.此時團結(jié)少數(shù)民族的目標(biāo)是加快發(fā)展，既包括社會主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，也包括各個民族及民族地區(qū)的發(fā)展?？梢哉f，毛澤東在建國初期就提出了“兩個共同”的理念。(9)張少春.政治聯(lián)合與民族團結(jié)：毛澤東民族團結(jié)思想研究[J].西南民族大學(xué)學(xué)報，2018，(11).1953年10月18日，毛澤東在和來京的西藏國慶觀禮團、參觀團代表交談時重申了邊疆民族地區(qū)的團結(jié)和發(fā)展的重要性：“幫助各少數(shù)民族，讓各少數(shù)民族得到發(fā)展和進步，是整個國家的利益”“我們的方針是團結(jié)進步，更加發(fā)展”。(10)毛澤東.接見西藏國慶觀禮團、參觀團代表的談話(1953年10月18日)[A].毛澤東文集(第六卷)[M].北京：人民出版社，1999：312.周恩來首次從民族繁榮的高度來強調(diào)民族問題和民族工作的重要性，強調(diào)“我們對各民族既要平等，又要使大家繁榮。各民族繁榮是我們社會主義在民族政策上的根本立場?！?11)周恩來.關(guān)于我國民族政策的幾個問題[A].國家民族事務(wù)委員會.中國共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題的基本觀點和政策[M].北京：民族出版社，2002：250.這意味著，促進各民族共同繁榮發(fā)展是由社會主義本質(zhì)決定的，是實現(xiàn)事實上的民族平等的根本途徑。新中國成立初期主政大西南的鄧小平在談到西南地區(qū)建設(shè)時也指出，民族團結(jié)是各民族共同建設(shè)西南邊疆的重要保障，要把西南建設(shè)好，“首要的問題就是要團結(jié)。有了團結(jié)就能解決一切問題，沒有團結(jié)什么問題都不能解決”“沒有各民族團結(jié)，就談不上鞏固社會秩序，談不上國防，同樣也談不上國家建設(shè)”。(12)鄧小平.各民族共同努力把西南建設(shè)好(1950年11月28日)[A].中共中央文獻研究室，中共重慶市委員會.鄧小平西南工作文集[M].重慶：重慶出版社，2006:276～277.在這些重要思想與理論的指導(dǎo)下，黨和國家在邊疆民族地區(qū)采取了一系列治理舉措，尤其是從實際出發(fā)審慎穩(wěn)妥地進行少數(shù)民族地區(qū)社會制度改革，促進了各民族的共同發(fā)展。這一期間邊疆地區(qū)曾有兩次大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)建設(shè)，分別是“一五”時期、“三線建設(shè)”時期，為邊疆民族地區(qū)的工業(yè)化和現(xiàn)代化奠定了堅實基礎(chǔ)。

十一屆三中全會以后，黨和政府把發(fā)展作為解決民族問題的關(guān)鍵，進一步強調(diào)要促進各民族共同繁榮，并明確將民族平等、民族團結(jié)和各民族共同繁榮作為解決我國民族問題的基本原則。1979年全國邊防工作會議對邊疆地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。這次會議強調(diào)：要鞏固邊防，搞好邊防建設(shè)，必須把民族政策落實好，做好少數(shù)民族的工作，把邊疆的經(jīng)濟文化建設(shè)發(fā)展起來，我們的邊防才能有堅強的群眾基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)，才能真正建設(shè)成為堅不可摧的銅墻鐵壁。(13)當(dāng)代中國民族工作大事記(1949～1988)[M].北京：民族出版社，1989：271～272.這次會議上，原國家計委牽頭制定《邊疆建設(shè)規(guī)劃草案》，在百廢待興的情況下，中央財政連續(xù)3年每年撥出4個億支持規(guī)劃實施。(14)牟本理.在“興邊富民行動”新聞發(fā)布會上的講話(2000年2月24日)[A].國家民委“興邊富民行動”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.興邊富民行動：富民、興邊、強國、睦鄰[M].北京：民族出版社，2000：47.這是中國歷史上第一次單獨編制邊疆地區(qū)發(fā)展規(guī)劃。在支持沿海地區(qū)率先發(fā)展起來的“第一個大局”全面實施之前就為邊疆民族地區(qū)的發(fā)展謀篇布局，這就為世紀(jì)之交“第二個大局”的順利實施奠定了基礎(chǔ)。

1982年9月1日，胡耀邦在代表黨中央所作的十二大政治報告中，提出“民族團結(jié)、民族平等和各民族的共同繁榮，對于我們這個多民族的國家來說，是一個關(guān)系到國家命運的重大問題”(15)胡耀邦.全面開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新局面(1982年9月1日)[A].十一屆三中全會以來歷次黨代會、中央全會報告 公報 決議 決定[M].北京：中國方正出版社，2008：149.。同年11月26日，彭真在全國人大五屆五次會議上《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中第一次明確提出，“實現(xiàn)各民族平等、團結(jié)和共同繁榮，是中國共產(chǎn)黨和我們國家奉行的基本原則?！?16)彭真.關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告[A].中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報，2018，(S1).http://www.npc.gov.cn/zgrdw/wxzl/gongbao/site161/20180809/fc4dd4f775c81cd5f0f102.pdf,2018-08-09/2020-02-01.隨后通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：各民族一律平等，維護和發(fā)展各民族的平等、團結(jié)、互助關(guān)系，國家盡一切努力，促進全國各民族的共同繁榮。1984年5月31日通過的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》序言中也規(guī)定：實行民族區(qū)域自治體現(xiàn)了國家堅持實行各民族平等、團結(jié)和共同繁榮的原則。這就在黨的政策和國家法律層面確立了各民族平等、團結(jié)和共同繁榮的原則。之后，在黨和國家的重大政策、文獻、決定、決議中，均采取了這一提法，也堅持了這些原則。

十三屆四中全會后，黨和政府從社會主義初級階段我國社會的主要矛盾出發(fā)，對這一時期民族工作的形勢進行研判，并提出了民族工作的主要任務(wù)：20世紀(jì)90年代是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時期，也是“促進各民族共同進步、共同繁榮的關(guān)鍵時期”，我們的民族問題“比較集中地表現(xiàn)在少數(shù)民族和民族地區(qū)迫切要求加快經(jīng)濟文化的發(fā)展”，在新的歷史時期，做好民族工作，“增強民族團結(jié)的核心問題，就是要積極創(chuàng)造條件，加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟文化等各項事業(yè)，促進各民族的共同繁榮”。(17)江澤民.加強各民族大團結(jié) 為建設(shè)中國特色的社會主義攜手前進(1992年1月14日)[A].國家民族事務(wù)委員會.中央文獻研究室.民族工作文獻選編(1990～2002年)[M].北京：中央文獻出版社，2003：31，35.1999年9月29日，江澤民進一步強調(diào)，“全黨同志必須把加強民族團結(jié)、促進各民族共同發(fā)展和共同繁榮，作為整個社會主義初級階段民族工作的行動綱領(lǐng)?！?18)江澤民.在中央民族工作會議暨國務(wù)院第三次全國民族團結(jié)進步表彰大會上的講話[A].國家民族事務(wù)委員會.中央文獻研究室.民族工作文獻選編(1990～2002年)[M].北京：中央文獻出版社，2003：211.根據(jù)這些思想，黨和國家不斷增加對邊疆的投入，邊疆民族地區(qū)建設(shè)步伐大大加快。1992年，國家實施沿邊開放戰(zhàn)略，確立13個對外開放城市和241個一類開放口岸，陸續(xù)批準(zhǔn)了14個國家級邊境經(jīng)濟合作區(qū)，拉開了第一輪沿邊開放的序幕。僅1992年至1999年，沿邊13個開放城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模就相當(dāng)于前40年的總和，為邊疆地區(qū)進一步開發(fā)和發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。2000年，西部大開發(fā)戰(zhàn)略和興邊富民行動的實施，為加快少數(shù)民族和邊疆民族地區(qū)的發(fā)展，促進各民族的共同富裕、共同繁榮創(chuàng)造了空前的機遇。

黨的十六大以后，以胡錦濤同志為總書記的黨中央第一次明確提出“共同團結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展”的重大論斷，并把它確定為新世紀(jì)新階段我國民族工作的主題。胡錦濤在多個場合對“兩個共同”的內(nèi)涵及其辯證關(guān)系進行了深刻的闡述，他指出：“共同團結(jié)奮斗，就是要把全國各族人民的智慧和力量凝聚到全面建設(shè)小康社會上來，凝聚到建設(shè)中國特色社會主義上來，凝聚到實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興上來。共同繁榮發(fā)展，就是要牢固樹立和全面落實科學(xué)發(fā)展觀，切實抓好發(fā)展這個黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，千方百計加快少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，不斷提高各族群眾的生活水平。只有各民族共同團結(jié)奮斗，各民族共同繁榮發(fā)展才能具有強大動力；只有各民族共同繁榮發(fā)展，各民族共同團結(jié)奮斗才能具有堅實基礎(chǔ)”。(19)胡錦濤.在中央民族工作會議暨國務(wù)院第四次全國民族團結(jié)進步表彰大會上的講話[A].國家民族事務(wù)委員會.中共中央文獻研究室.民族工作文獻選編(2003～2009年)[M].北京：民族出版社，2010：73.抓住了“兩個共同”，就抓住了新形勢下處理民族問題、做好民族工作的根本，就能在全面建設(shè)小康社會的歷史進程中不斷開創(chuàng)民族工作的新局面。這一時期，中央力推興邊富民行動，2005年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強民族工作，加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的決定》《國務(wù)院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》等都對推進興邊富民行動作了具體部署，在同年召開的中央民族工作會議上，提出要制定并實施興邊富民“十一五”規(guī)劃。隨著興邊富民行動的實施，我國邊境地區(qū)進入了“發(fā)展最快、面貌變化最大、各族群眾得到實惠最多的時期”(20)羅正富.深入實施興邊富民行動[N].人民日報，2010-12-15(7).。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在堅持團結(jié)的關(guān)鍵是發(fā)展，發(fā)展是為了更好地團結(jié)的思想基礎(chǔ)上，結(jié)合新時代新形勢新要求，就團結(jié)與發(fā)展的關(guān)系進行了重要的闡釋。習(xí)近平指出：“民族團結(jié)是各族人民的生命線”“發(fā)展是解決民族地區(qū)各種問題的總鑰匙”“要處理好團結(jié)穩(wěn)定與繁榮發(fā)展的關(guān)系，這兩個方面密不可分、相輔相成；要著眼于團結(jié)穩(wěn)定抓繁榮發(fā)展，這樣才能形成繁榮發(fā)展的合力；要立足繁榮發(fā)展縮小差距，促進各民族交往交流交融，這樣才能鑄牢民族團結(jié)、社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)”(21)國家民族事務(wù)委員會.中央民族工作會議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本[M].北京：民族出版社，2015：139.。這是新時期堅持共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的民族工作主題，把加強民族團結(jié)作為戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、長遠(yuǎn)性工作來做，千方百計加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的總宣示。當(dāng)前，貫徹落實黨的十九屆四中全會關(guān)于“加強邊疆治理、推進興邊富民”的要求以及黨中央強邊固防戰(zhàn)略，深入推進興邊富民行動，仍需要在促進邊疆地區(qū)全面發(fā)展和鑄牢中華民族共同體意識兩方面狠下功夫。

三、興邊富民行動的實施與邊疆地區(qū)民族團結(jié)進步目標(biāo)的實現(xiàn)

作為一項事關(guān)中國邊疆穩(wěn)定和國家安全的戰(zhàn)略舉措，興邊富民行動“既是中國共產(chǎn)黨致力于各民族共同團結(jié)奮斗共同繁榮發(fā)展的邊疆建設(shè)過程，也是集政治、經(jīng)濟、文化、教育、生態(tài)多方面于一體的綜合性國家發(fā)展戰(zhàn)略”(22)陳建樾.制度保證與經(jīng)濟發(fā)展：興邊富民行動在新時代的升級路徑[A].中國民族理論學(xué)會2019年專題會議論文集[C].百色，2019：24.。興邊富民行動由國家民委于1998年倡議發(fā)起，是西部大開發(fā)的一項重要配套工程，已經(jīng)成為黨和國家民族工作的重要內(nèi)容。

2000年2月，興邊富民行動正式啟動。2001年，國家民委印發(fā)《全國興邊富民行動規(guī)劃綱要(2001～2010年)》，并附交通運輸、農(nóng)業(yè)發(fā)展、水利建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等4個專項行動規(guī)劃。2007、2011年、2017年，國務(wù)院連續(xù)印發(fā)3個興邊富民專項規(guī)劃。歷次興邊富民行動規(guī)劃都將鞏固和發(fā)展社會主義民族關(guān)系、促進邊疆地區(qū)民族團結(jié)進步作為重要的發(fā)展目標(biāo)，除了《規(guī)劃綱要》外，其余3個規(guī)劃還從主要任務(wù)、重點工程等方面規(guī)定了促進民族團結(jié)進步的具體措施。

從發(fā)展目標(biāo)上看，《“十一五”規(guī)劃》重點解決邊境地區(qū)發(fā)展和邊民生產(chǎn)生活面臨的特殊困難和問題，使“大多數(shù)邊境縣和兵團邊境團場經(jīng)濟社會發(fā)展總體上達(dá)到所在省、自治區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團中等以上水平”，并將“社會治安狀況良好、睦鄰友好關(guān)系進一步鞏固、民族團結(jié)進步事業(yè)全面發(fā)展”作為興邊富民行動的7個具體目標(biāo)之一?！丁笆濉币?guī)劃》將“民族團結(jié)、邊防鞏固、睦鄰友好”作為主要目標(biāo)之一，具體提出了“民族團結(jié)進步事業(yè)深入發(fā)展，邊民的國家意識、國民意識、國防意識進一步增強，愛民固邊系列創(chuàng)建活動深入推進，維穩(wěn)控邊能力進一步增強”等要求?！丁笆濉币?guī)劃》提出的7項發(fā)展目標(biāo)中，有一項是“確保邊防安全邊疆穩(wěn)固”，其中對軍民融合發(fā)展、民族團結(jié)進步創(chuàng)建、邊民國家意識、國民意識、國防意識的增強提出了明確的要求，即“軍民融合發(fā)展全面加強，民族團結(jié)進步和愛民固邊系列創(chuàng)建活動深入推進，邊民國家意識、國民意識、國防意識進一步增強。社會治安立體防控體系基本建成，維穩(wěn)控邊能力進一步增強。與周邊國家友好往來更加密切”。從發(fā)展目標(biāo)的變化可以看出，在興邊富民行動實施過程中，國家對邊疆發(fā)展的要求并不局限在經(jīng)濟發(fā)展和民生改善上，而是強調(diào)邊疆地區(qū)的全面發(fā)展，不僅對社會發(fā)展和民族團結(jié)工作給予高度的關(guān)注，而且日益關(guān)注邊民國家意識、國民意識和國防意識等文化心理認(rèn)同方面意識的培養(yǎng)。

值得注意的是，從《“十二五”規(guī)劃》開始規(guī)定了興邊富民行動的基本原則，包括“因地制宜、分類指導(dǎo)，突出重點、統(tǒng)籌兼顧，整合資源、強化投入，政策優(yōu)惠、優(yōu)先安排”等4個方面。擬定《“十二五”規(guī)劃》時，興邊富民行動已走過了10年的歷程，各地都采取了切合本地實際的舉措，因地制宜、突出重點、強化投入及政策優(yōu)惠是總結(jié)這一時期興邊富民行動經(jīng)驗得出的規(guī)律性認(rèn)識，也在一定程度上反映出興邊富民行動未來發(fā)展的趨勢和要求?！丁笆濉币?guī)劃》中，興邊富民行動基本原則一共確立了6項基本原則，其中保留了“因地制宜、分類指導(dǎo)，統(tǒng)籌兼顧、突出重點”兩項基本經(jīng)驗，增加了“邊民為本、改善民生，軍民融合、共建共享，促進團結(jié)、固邊睦鄰”等3項內(nèi)容，將“政策優(yōu)惠、優(yōu)先安排”調(diào)整為“改革創(chuàng)新、活邊富民”，刪除了“整合資源、強化投入”。從興邊富民行動基本原則的變化可以看出，在我國全面深化改革的關(guān)鍵時期和邊疆地區(qū)同步全面建成小康社會的決勝階段，民生改善、軍民融合與民族團結(jié)在邊疆治理中起到越來越重要的作用。而在民生改善、人才培養(yǎng)、財政金融、邊境貿(mào)易、社會保障、生態(tài)保障方面的差別化區(qū)域政策，也成為改革創(chuàng)新、活邊富民的重要載體。

從基本原則的內(nèi)容來看，在“促進團結(jié)、固邊睦鄰”的基本原則下，提出了“全面正確貫徹落實黨的民族宗教政策，不斷鞏固平等、團結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系，維護邊境地區(qū)社會穩(wěn)定，增強興邊富民輻射作用，增進睦鄰友好，為邊境地區(qū)發(fā)展?fàn)I造良好內(nèi)外環(huán)境”等具體內(nèi)容。這些內(nèi)容既有貫徹落實民族宗教政策、鞏固社會主義民族關(guān)系以及維護邊疆地區(qū)社會穩(wěn)定的一貫要求，也明確了增強興邊富民輻射作用，為邊境地區(qū)營造發(fā)展內(nèi)外環(huán)境的新要求。這些要求與新時期國內(nèi)外發(fā)展形勢的變化為邊疆地區(qū)發(fā)展帶來的重大戰(zhàn)略機遇和挑戰(zhàn)密切相關(guān)。邊疆地區(qū)在“一帶一路”建設(shè)中發(fā)揮著重要的橋梁通道作用，在推進中華民族共同體和人類命運共同體建設(shè)中，更是不可替代的前沿陣地。邊疆地區(qū)依托區(qū)位優(yōu)勢，充分發(fā)揮對外開放窗口作用，加快推動邊境地區(qū)融入“一帶一路”建設(shè)，在加強與周邊國家的政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通方面發(fā)揮前沿作用。因此，興邊富民行動作為國家邊疆治理的重要平臺，承擔(dān)著拓展國家未來發(fā)展新空間的歷史任務(wù)。(23)郝時遠(yuǎn).為實施興邊富民行動提供智力“加油站”[N].中國民族報，2019-05-24(5).

從主要任務(wù)來看，《規(guī)劃綱要》提出的主要任務(wù)包括“加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、邊境貿(mào)易、科技教育、文化衛(wèi)生等社會事業(yè)的發(fā)展”等6個方面?！丁笆晃濉币?guī)劃》從幫助解決邊境各族群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題入手，將“加強民族團結(jié)、維護邊疆穩(wěn)定”作為5項重點任務(wù)之一，并將“開展民族團結(jié)進步創(chuàng)建活動”與“堅持進行民族理論、民族政策、民族基本知識和民族法律法規(guī)的宣傳教育，及時妥善處理影響民族團結(jié)的問題，依法打擊民族分裂犯罪活動”作為鞏固和發(fā)展社會主義民族關(guān)系的重要舉措。

《“十二五”規(guī)劃》提出五大任務(wù)，并配套了五大工程、17項子工程。其中，“促進民族團結(jié)和邊防穩(wěn)固”任務(wù)在《“十一五”規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，要求“廣泛深入地開展民族團結(jié)進步創(chuàng)建活動”，并與扎實推進愛民固邊模范村(社區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市創(chuàng)建工作相結(jié)合，“探索建立邊疆內(nèi)地、軍地、警民、各民族間團結(jié)和境內(nèi)外友好共建機制”。在工作方法上，結(jié)合邊疆地區(qū)實際，將民族團結(jié)與邊防鞏固有機結(jié)合，“以民族團結(jié)進步先進集體和愛民固邊模范村(社區(qū))為基地，以民族團結(jié)進步和愛民固邊先進個人為榜樣，鞏固擴大民族團結(jié)進步和愛民固邊先進典型的影響力和號召力，構(gòu)筑邊境地區(qū)民族團結(jié)、邊防鞏固的屏障”。與這一任務(wù)配套的“促進民族團結(jié)和邊防穩(wěn)固重點工程”包括“邊境民族團結(jié)進步示范村建設(shè)工程、愛民固邊模范村創(chuàng)建活動、高校心系邊境產(chǎn)學(xué)研用活動”等3項子工程，旨在推動民族團結(jié)示范村、愛民固邊模范村成為維護民族團結(jié)、鞏固祖國邊防的戰(zhàn)斗堡壘，并通過高校產(chǎn)學(xué)研用活動，幫助邊境地區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，促進與邊疆各族人民的交流，提高維護民族團結(jié)的自覺性和責(zé)任感。

《“十三五”規(guī)劃》提出六大任務(wù)，同時配套了六大工程、34項子工程。在“強基固邊、民生安邊、產(chǎn)業(yè)興邊、開放睦邊、生態(tài)護邊、團結(jié)穩(wěn)邊”六大任務(wù)中，“圍繞團結(jié)穩(wěn)邊通力維護民族團結(jié)和邊防穩(wěn)固”任務(wù)包括“加強邊境地區(qū)基層治理能力建設(shè)、不斷鞏固和發(fā)展民族團結(jié)進步事業(yè)、推進軍民深度融合發(fā)展、通力共建和諧邊疆”等4個方面內(nèi)容。其中，要完成“不斷鞏固和發(fā)展民族團結(jié)進步事業(yè)”的任務(wù)，要求以鑄牢中華民族共同體意識為工作主線，抓好民族團結(jié)宣傳教育和民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作。在民族團結(jié)宣傳教育方面，除了以往的民族知識、民族政策與民族理論的教育外，加入了愛國主義教育，以期培育中華民族共同體意識和國家意識，引導(dǎo)各族群眾不斷增強對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產(chǎn)黨、中國特色社會主義的認(rèn)同，樹立正確的國家觀、民族觀、宗教觀、歷史觀、文化觀。此外，堅持以加強各民族交往交流交融為根本途徑，堅持依法治理民族事務(wù)以促進民族團結(jié)等新時期民族團結(jié)工作要求在《“十三五”規(guī)劃》中也有明確體現(xiàn)。

為不斷鞏固和發(fā)展民族團結(jié)進步事業(yè)而提出的“團結(jié)穩(wěn)邊工程”重點工程中，包括4項子工程，即“民族團結(jié)進步創(chuàng)建工程、興邊富民行動示范工程、愛民固邊模范村創(chuàng)建工程和邊境地區(qū)平安工程”，其中，“民族團結(jié)進步創(chuàng)建工程”通過民族團結(jié)進步示范單位與民族團結(jié)進步教育基地的建立，使之成為維護民族團結(jié)、鞏固祖國邊防的戰(zhàn)斗堡壘。

總之，歷次興邊富民行動規(guī)劃都將促進民族團結(jié)進步置于重要位置，在發(fā)展目標(biāo)、基本原則、主要任務(wù)和重點工程中對民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作進行詳細(xì)部署，并要求各地結(jié)合邊疆發(fā)展和民族團結(jié)工作的需要不斷豐富載體和形式，將民族團結(jié)創(chuàng)建活動和興邊富民項目實施有機結(jié)合在一起，使興邊富民行動的實施成為加快邊境地區(qū)發(fā)展和促進民族團結(jié)進步的重要載體，為祖國邊防穩(wěn)固夯實基礎(chǔ)。

四、結(jié) 語

中國的邊疆地區(qū)占全國國土面積近五分之一，邊境線長，民族眾多，戰(zhàn)略地位重要，生態(tài)安全形勢嚴(yán)峻，邊疆鞏固關(guān)系祖國統(tǒng)一，邊疆地區(qū)民族關(guān)系影響國家穩(wěn)定和長治久安，邊疆經(jīng)濟社會發(fā)展情況影響國家的對外形象。正是基于對邊疆地區(qū)戰(zhàn)略地位和邊疆民族工作重要性的認(rèn)識，新中國成立以來，黨和國家高度重視邊疆建設(shè)，將團結(jié)與發(fā)展確立為新中國民族工作的主題，也確立為邊疆建設(shè)的主題。

中國的邊疆發(fā)展既經(jīng)歷過“一五”期間和“三線”建設(shè)期間的兩次基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)建設(shè)高潮，也在改革開放初期實施東部沿海率先發(fā)展戰(zhàn)略時進行過專項規(guī)劃和部署，其間經(jīng)歷沿邊開放和邊境貿(mào)易，并在21世紀(jì)初迎來了興邊富民行動這一重大政策利好。作為黨和國家推動邊疆民族地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展的專項政策，興邊富民行動實施20年來，在推動邊疆經(jīng)濟發(fā)展、民生改善、民族團結(jié)、邊防鞏固等方面都取得了明顯成效。興邊富民行動不僅有效改善了邊疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件和民生狀況，也有效鞏固了民族團結(jié)和邊疆社會的穩(wěn)定。經(jīng)濟發(fā)展、社會進步，是實現(xiàn)民族平等、加強民族團結(jié)、維護社會穩(wěn)定、鞏固邊疆安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，是現(xiàn)階段解決邊疆民族問題的根本途徑。和諧的民族關(guān)系，穩(wěn)定的社會環(huán)境，是實現(xiàn)民族地區(qū)加快發(fā)展和我國社會主義事業(yè)宏偉目標(biāo)的前提和保證。(24)李德洙.抓住機遇 開拓進取 在西部大開發(fā)中建功立業(yè)[N].人民日報(海外版)，2000-03-10(8).要實現(xiàn)團結(jié)與發(fā)展的良性互動，不僅需要更加強大的物質(zhì)基礎(chǔ)，也需要更為堅實的思想政治基礎(chǔ)。當(dāng)前，邊疆地區(qū)肩負(fù)著與全國人民同步全面建成小康社會的發(fā)展任務(wù)，我們要創(chuàng)新推進興邊富民行動，在加強邊疆治理現(xiàn)代化的過程中實現(xiàn)邊疆發(fā)展、邊民富裕、社會安定、民族團結(jié)，進一步增強國家凝聚力與向心力，鑄牢中華民族共同體意識。