陳思宇/文

一、現(xiàn)階段PPP模式發(fā)展的多重目標(biāo)

2013年前后，伴隨宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，我國財(cái)政運(yùn)行也進(jìn)入以收支缺口持續(xù)擴(kuò)大為特征的新常態(tài)。當(dāng)前我國PPP模式發(fā)展具有不同以往的多重目標(biāo)。

一是去杠桿，減少地方政府債務(wù)，緩解地方政府財(cái)政壓力。截至2014年末，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為15.4萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)余額為8.6萬億元。面對財(cái)政壓力，發(fā)展PPP模式來為地方政府去杠桿、減低債務(wù)規(guī)模是現(xiàn)階段發(fā)展PPP模式的重要目標(biāo)。

二是以市場力量扶貧脫貧。2014年9月，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，在不擴(kuò)大地方政府債務(wù)的約束下，現(xiàn)階段PPP模式的發(fā)展被賦予幫助貧困地區(qū)扶貧脫困這一目標(biāo)。

三是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。我國幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在地區(qū)間不平衡。2014年以后，地方政府在不擴(kuò)大政府債務(wù)的約束下，PPP模式便成為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的重要甚至是唯一的選擇。

四是提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效益，滿足人民對美好生活向往。通過PPP模式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)從更快向更好發(fā)展，更多地提供公共服務(wù)，并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綠色與可持續(xù)。

除以上四個(gè)目標(biāo)，現(xiàn)階段大力推廣PPP模式更被賦予“提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，加快轉(zhuǎn)變政府職能”等政治意義上的目標(biāo)。這些目標(biāo)不僅體現(xiàn)在不同的PPP項(xiàng)目上，也體現(xiàn)在同一個(gè)PPP項(xiàng)目承載的多個(gè)目標(biāo)，這使現(xiàn)階段我國PPP模式的發(fā)展具有多重目標(biāo)疊加這一特點(diǎn)。

二、當(dāng)前我國PPP模式發(fā)展多重目標(biāo)疊加的原因

（一）PPP模式不同層次特點(diǎn)是導(dǎo)致我國PPP模式多重目標(biāo)疊加的客觀原因

從歷史上看，PPP模式的發(fā)展具有明顯的層次差異，最早的PPP模式起源于英國提出的PFI。以PFI為主要形式的PPP模式是第一層次的PPP模式，它的目標(biāo)被限定在“填補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算缺口”“吸引社會(huì)資本參與提供公共基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)服務(wù)，從而減少政府的財(cái)政壓力”。

法國政府根據(jù)現(xiàn)代PPP理念對傳統(tǒng)的特許經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)行創(chuàng)新，豐富了現(xiàn)代意義上的PPP模式內(nèi)涵，催生出第二層次PPP模式：特點(diǎn)在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由私人部門承擔(dān)，并在一定時(shí)期將運(yùn)營權(quán)讓渡給私營部門，后者通過“使用者付費(fèi)”獲取投資回報(bào)。

聯(lián)合國歐經(jīng)會(huì)目前積極推動(dòng)的以人為本的PPP模式，被許多學(xué)者認(rèn)為構(gòu)成了最新層次的PPP模式。2016年，聯(lián)合國推進(jìn)人類千年發(fā)展目標(biāo)第二個(gè)15年會(huì)議議程提出了實(shí)現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展的新目標(biāo)，具體包括消除貧困、建設(shè)有復(fù)原力的基礎(chǔ)設(shè)施等在內(nèi)的以“以人為本”作為核心理念的17項(xiàng)具體目標(biāo)。

我國當(dāng)前PPP模式項(xiàng)目大部分處于第一層次，目標(biāo)在于促進(jìn)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；一部分項(xiàng)目處于第二層次，目標(biāo)集中于社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；極少數(shù)項(xiàng)目考慮環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，處于第三層次。PPP模式項(xiàng)目處于不同層次是造成多重目標(biāo)疊加的客觀原因。

（二）我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化水平差異是造成PPP模式目標(biāo)多重疊加的現(xiàn)實(shí)原因

我國幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化水平存在較大差異，這是我們PPP模式多重目標(biāo)疊加的現(xiàn)實(shí)原因。

截至2017年末，我國除港澳臺以外的31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，按GDP總量排名位列前三的分別是廣東省（89879.23億元）、江蘇?。?5900.9億元）和山東?。?2678.18億元），排名最后三位的分別是西藏自治區(qū)（1310.6億元）、青海省（2642.8億元）、寧夏回族自治區(qū)（3453.93億元），GDP總量最高的廣東省是西藏自治區(qū)的68.58倍。

不同地區(qū)和區(qū)域處于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在新型城鎮(zhèn)化道路上處于不同的坐標(biāo)，這些都導(dǎo)致它們具有不同的發(fā)展訴求，這些不同的發(fā)展訴求從現(xiàn)實(shí)角度造成了我國當(dāng)前PPP模式發(fā)展的多重目標(biāo)疊加。

三、我國PPP模式發(fā)展多重目標(biāo)疊加產(chǎn)生的問題

（一）PPP模式多重目標(biāo)疊加使單一PPP項(xiàng)目目標(biāo)模糊、沖突

當(dāng)前地方政府對發(fā)展PPP模式寄予厚望，對PPP某一項(xiàng)目賦予太多目標(biāo)，既希望該項(xiàng)目能緩解政府財(cái)政壓力，去除地方政府的高杠桿，又希望項(xiàng)目能加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，甚至希望能實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)，導(dǎo)致了目標(biāo)之間的沖突。

（二）PPP模式多重目標(biāo)疊加使不同項(xiàng)目目標(biāo)沖突，造成社會(huì)資源浪費(fèi)

一個(gè)地區(qū)的發(fā)展面臨多重目標(biāo)，但這些目標(biāo)只能按照時(shí)間順序一步一步來完成，因?yàn)檫@些不同目標(biāo)在特定時(shí)間存在著沖突。一個(gè)城市在基礎(chǔ)設(shè)施尚不健全時(shí)，就希望吸引更多人口，在人口數(shù)量不足時(shí)，就希望建設(shè)超大規(guī)模的醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施，這種超越現(xiàn)實(shí)的希望一旦付諸不同的PPP項(xiàng)目，就會(huì)造成巨大的社會(huì)資源浪費(fèi)。

（三）PPP模式多重目標(biāo)疊加使不同項(xiàng)目收益和風(fēng)險(xiǎn)存在較大差異

一些資金壓力大、杠桿高的地方政府，迫切需要去杠桿，所以急于將某些經(jīng)營不善的國有資產(chǎn)拿出來作為存量資產(chǎn)用于PPP項(xiàng)目，愿意更多地承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。而另一些地方政府迫切需要發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，推出項(xiàng)目仍具有較高收益?；A(chǔ)設(shè)施良好，城市化進(jìn)程充分的地方政府更多希望建立綠色經(jīng)濟(jì)，所推出的項(xiàng)目比起前兩種目標(biāo)下的項(xiàng)目不僅數(shù)量少，很可能項(xiàng)目的收益低并且風(fēng)險(xiǎn)大。不同目標(biāo)使不同的PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和收益存在較大差別，這勢必影響不同項(xiàng)目的落地率。

（四）PPP模式多重目標(biāo)疊加使項(xiàng)目評價(jià)指標(biāo)多元甚至沖突

政府推出PPP項(xiàng)目存在多重目標(biāo)，但是社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的目的卻較為單一，它們一般以投資周期短、收益高、風(fēng)險(xiǎn)低作為目標(biāo)。政府的多重目標(biāo)和社會(huì)資本合作者的單一目標(biāo)必將產(chǎn)生矛盾，其結(jié)果可能會(huì)使地方政府陷入國有資產(chǎn)流失和政府失信的兩難。另外，PPP項(xiàng)目的多重目標(biāo)疊加也涉及PPP項(xiàng)目多頭管理，當(dāng)前PPP項(xiàng)目的推出主要在于財(cái)政部門和發(fā)改委，但同時(shí)也涉及國土、規(guī)劃、環(huán)保、交通運(yùn)輸、水利、安監(jiān)等具體職能部門的管理，多目標(biāo)重疊很可能造成各部門管理目標(biāo)的沖突，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目最終失敗。

四、多重目標(biāo)疊加下促進(jìn)我國PPP模式健康發(fā)展的政策建議

（一）明確PPP項(xiàng)目具體目標(biāo)，一個(gè)項(xiàng)目不能有多重目標(biāo)

盡管PPP模式可以實(shí)現(xiàn)多種目標(biāo)，但是實(shí)現(xiàn)多種目標(biāo)的手段未必就是PPP模式。必須將單一目標(biāo)作為PPP項(xiàng)目識別、立項(xiàng)的必要條件。在這里需要明確的是，單一項(xiàng)目不能有多重目標(biāo)，因?yàn)閱我豁?xiàng)目多重目標(biāo)會(huì)造成目標(biāo)模糊甚至沖突，但是單一項(xiàng)目所具有的單一目標(biāo)可以通過目標(biāo)分解而形成多個(gè)子目標(biāo)，多個(gè)子目標(biāo)與總目標(biāo)是一致的，不存在目標(biāo)模糊或者沖突之處。

（二）將PPP項(xiàng)目的目標(biāo)評價(jià)納入項(xiàng)目實(shí)際論證之中

2015年4月和12月，財(cái)政部先后出臺《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》《物有所值論證指引》，旨在規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。地方只有通過了這兩項(xiàng)論證程序，才能申報(bào)PPP項(xiàng)目。這兩項(xiàng)政策的目標(biāo)導(dǎo)向分別是“去杠桿”和“有效益”，但是實(shí)際論證過程中，兩項(xiàng)政策都不能真正實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。

一是財(cái)政承受能力論證要求每一年度所有PPP項(xiàng)目不能超過一般預(yù)算支出的10%，但是，這項(xiàng)論證是針對單個(gè)PPP項(xiàng)目來做的，實(shí)際情況卻是，每一個(gè)項(xiàng)目都不超過10%，若干都不超過10%的項(xiàng)目加起來就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這一紅線，地方政府的“杠桿”仍然提高了。二是物有所值評價(jià)目前包括定性評價(jià)和定量評價(jià)。其中的定量評價(jià)要對“政府支出成本的凈現(xiàn)值（PPP值）”與“公共部門比較值（PSC值）”進(jìn)行比較，但是事實(shí)上，目前缺乏公共部門比較值（PSC值）數(shù)據(jù)，無法進(jìn)行比較。所以現(xiàn)在大多數(shù)項(xiàng)目僅做定性評價(jià)，主觀性較強(qiáng)。

（三）根據(jù)不同的目標(biāo)平衡不同地區(qū)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和收益

要求全國所有PPP項(xiàng)目的收益、風(fēng)險(xiǎn)相同，既不符合國情，也沒有考慮不同PPP項(xiàng)目的不同目標(biāo)。但是不同PPP項(xiàng)目收益與風(fēng)險(xiǎn)差異過大勢必會(huì)影響不同項(xiàng)目的落地率，這就需要在國家層面給予平衡和統(tǒng)一。具體建議是，對不同地區(qū)的PPP項(xiàng)目在目標(biāo)上給予分類，PPP項(xiàng)目具有不同的目標(biāo)，其收益和風(fēng)險(xiǎn)可以有所不同；如果PPP項(xiàng)目具有相同的目標(biāo)，即使這些項(xiàng)目在不同的地區(qū)，它們的收益和風(fēng)險(xiǎn)就要大致相同，這樣可以有效避免地區(qū)之間為吸引社會(huì)資本而產(chǎn)生的惡性競爭。

（四）建立適應(yīng)PPP模式健康發(fā)展的多部門協(xié)調(diào)機(jī)制

為解決當(dāng)前PPP領(lǐng)域存在的多頭管理問題，建議借鑒英國基礎(chǔ)設(shè)施局、加拿大PPP中心的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一個(gè)全國的PPP統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理所有領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，具體負(fù)責(zé)PPP政策制訂、項(xiàng)目儲(chǔ)備、信息管理和發(fā)布、咨詢培訓(xùn)等工作，并自上往下建立省、市、縣級PPP中心，由各級PPP中心負(fù)責(zé)與各級職能部門協(xié)調(diào)有關(guān)PPP項(xiàng)目的管理和服務(wù)工作。以此為契機(jī)，探索建立現(xiàn)代財(cái)政制度，加快政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建新型政府治理模式，使國家治理走向現(xiàn)代化。