楊 源

(中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟法學(xué)院，北京 102200)

2012年修訂的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！彪S后2014年修訂的《環(huán)境保護法》率先規(guī)定：符合條件的社會組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟。鑒于立法規(guī)定社會組織必須是專門從事環(huán)境保護公益活動的，本文采用慣稱的“環(huán)保組織”。2017年6月27日全國人大常委會修改了《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，在立法上明確規(guī)定了人民檢察院可以提起環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟。2017年8月29日，中央深改組通過了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，提出自2018年1月1日起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，將賠償權(quán)利人的范圍拓寬至所有的省級、市地級政府，明確磋商是進入訴訟的必經(jīng)程序，磋商達成的賠償協(xié)議經(jīng)過司法確認(rèn)具有強制執(zhí)行效力，磋商未達成一致的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。于是形成了環(huán)保組織、檢察機關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟與政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟共存的局面。

在政府、檢察機關(guān)、環(huán)保組織多元主體的環(huán)境公益訴訟中，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)以政府行政機關(guān)為基本主體，檢察機關(guān)和環(huán)保組織督促行政機關(guān)求償，主要理由是政府掌握了更多的與生態(tài)環(huán)境預(yù)防、修復(fù)相關(guān)的公共資源，更有利于索賠，更有利于生態(tài)環(huán)境的預(yù)防與修復(fù)[1]。也有學(xué)者主張在《環(huán)境保護法》第五十八條增加“政府為保護環(huán)境公益優(yōu)先提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”的規(guī)定[2]，即主張政府優(yōu)先訴權(quán)。還有學(xué)者從環(huán)境損害賠償金的管理和使用以及環(huán)境修復(fù)的執(zhí)行等角度，主張應(yīng)以政府的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟模式為主[3]。

本文首先在理論上論證了環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟有其權(quán)源基礎(chǔ)，具有正當(dāng)性;進而論證了在環(huán)保組織、檢察機關(guān)、政府多元主體中，環(huán)保組織是環(huán)境民事公益訴訟的基本主體，政府應(yīng)主要運用行政執(zhí)法手段進行監(jiān)管，檢察機關(guān)負(fù)責(zé)兜底。

一、環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟之訴權(quán)理論基礎(chǔ)

(一)我國憲法上的自然資源雙重所有權(quán)

我國憲法第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有，即全民所有。由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、灘涂除外?！蔽覈鴳椃ㄒ?guī)定了自然資源的國家所有權(quán)，同時也規(guī)定了全民所有權(quán)。

環(huán)境法學(xué)者大多認(rèn)為，政府行政機關(guān)應(yīng)為環(huán)境民事公益訴訟的主體，其合理性來源于憲法規(guī)定的自然資源的國家所有權(quán)，政府行政機關(guān)代表國家行使該所有權(quán)；但對憲法規(guī)定的自然資源的全民所有權(quán)避而不談。

王涌教授認(rèn)為：“憲法規(guī)定的自然資源國家所有權(quán)本身包含私法上所有權(quán)的內(nèi)容，它可以直接在私法關(guān)系中適用，直接產(chǎn)生私法效力?！盵4]既然憲法規(guī)定的自然資源國家所有權(quán)包含私法上的所有權(quán)內(nèi)容，那么，憲法同時規(guī)定的全民所有權(quán)也同樣包含私法上的所有權(quán)內(nèi)容，全民也就應(yīng)該是私法所有權(quán)的主體。因此，由于國家對自然資源擁有所有權(quán)，當(dāng)環(huán)境資源受到破壞時，國家有權(quán)追究破壞者的責(zé)任；同時，由于全體民眾(社會公眾)也有自然資源的所有權(quán)，當(dāng)這種所有權(quán)受到侵犯時，全民具有直接利害關(guān)系，是適格當(dāng)事人，當(dāng)然享有訴權(quán)。

國際法從主權(quán)的角度也肯定人民對自然資源的主權(quán)。1962年聯(lián)合國第17次大會第1803號決議，即《關(guān)于自然資源永久主權(quán)的宣言》宣稱：人民和國家都有權(quán)行使對于自然資源的主權(quán)。

1972年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署指出，所謂自然資源是指一定時間和一定條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟價值以提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總稱。自然資源與環(huán)境兩者存在的形式即客觀載體上是同一的，不同的是人們對二者認(rèn)識的側(cè)重點不同?！白匀毁Y源”一詞的使用往往側(cè)重的是經(jīng)濟功能，而“環(huán)境”一詞的使用往往側(cè)重的是生態(tài)功能。所有的自然資源都是環(huán)境要素，自然資源除了具有經(jīng)濟功能還具有生態(tài)功能；而所有的環(huán)境要素都是現(xiàn)實的資源和潛在的資源?！碍h(huán)境經(jīng)濟學(xué)和資源生態(tài)學(xué)是環(huán)境、自然資源趨同的認(rèn)識論基礎(chǔ)?！盵5]因此，憲法規(guī)定的自然資源的國家所有權(quán)和全民所有權(quán)實際上是對環(huán)境資源的所有權(quán)的規(guī)定。

即便是那些無法被所有權(quán)界定的環(huán)境資源的生態(tài)功能，也是以公共物品的形式存在的，這些公共物品應(yīng)該是全體公眾共用的。那么公眾共用的公共物品受到損害，也就是公眾的利益受到損害時，公眾應(yīng)當(dāng)是公益訴訟的一方當(dāng)事人。進入21世紀(jì)，我國環(huán)境問題日趨嚴(yán)峻，生態(tài)利益受到威脅與損害，賦予社會公眾法律主體地位，有助于生態(tài)利益的維護。

全民、社會公眾這樣不特定的人的群體作為訴訟當(dāng)事人時，通常由一定的組織或個人作為代表代為行使權(quán)利。團體訴訟廣泛存在于世界各國或地區(qū)。如德國的團體訴訟在很多領(lǐng)域適用，除了環(huán)境保護，還有反不正當(dāng)競爭及消費者權(quán)益保護等。在瑞典，團體訴訟則被限定在兩個領(lǐng)域：消費者權(quán)益保護法和環(huán)境保護法。我國臺灣地區(qū)在2003年修訂的《民事訴訟法》中增加了一條規(guī)定，即第四十四條之三規(guī)定：“以公益為目的之社團法人或財團法人，經(jīng)其目的事業(yè)主管機關(guān)許可，于章程所定目的范圍內(nèi)，得對侵害多數(shù)人利益之行為人，提起不作為之訴。前項許可及監(jiān)督辦法，由司法院會同行政院定之?！盵6]“為了避免出現(xiàn)那種半開玩笑性質(zhì)的訴訟行為，起訴的權(quán)限僅限于被行政機關(guān)證明了的、有信譽的團體行使。”[7]但也有例外，比如在瑞典，團體的資格非常寬泛，對團體成立的時間、規(guī)模、是否經(jīng)政府批準(zhǔn)等都沒有限制。

我國立法授權(quán)環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟，也就是賦予環(huán)保組織代表公眾實施環(huán)境公益訴權(quán)的合法性。環(huán)保組織的成員直接來自公眾，是公眾的一員，最能代表民意，并且行政機關(guān)的審批注冊保證了這個組織具有一定的能力去實施訴權(quán)。環(huán)保組織的章程里規(guī)定了該組織成立的宗旨就是為了維護環(huán)境公益，提起環(huán)境公益訴訟符合它的設(shè)立目的。

(二)公共信托理論

有學(xué)者認(rèn)為憲法上的自然資源國家所有權(quán)不是專屬于公法的所有權(quán)概念，提出了三層結(jié)構(gòu)說，認(rèn)為國家作為自然資源所有權(quán)人不具有自身的利益，而是“為全體人民的利益(甚至包括后代的利益)行使自然資源所有權(quán)。這是國家在自然資源所有權(quán)上的憲法義務(wù)，構(gòu)成了自然資源國家所有權(quán)的第三層結(jié)構(gòu)，也是國家所有權(quán)最為核心和重要的內(nèi)容，說明國家所有權(quán)本質(zhì)上是信托結(jié)構(gòu)中的受托人所有權(quán)”[4]。因而，全體人民才是自然資源真正的所有權(quán)人。

對于自然資源國家所有權(quán)權(quán)源基礎(chǔ)影響最大的是美國公共信托理論。公共信托理論可追溯至羅馬法。對于空氣、流水、海洋等環(huán)境、環(huán)境要素或自然資源，早在古羅馬法中就規(guī)定為公眾共用物：“依據(jù)自然法而為眾所共有的物，有空氣、水流、海洋因而也包括海岸……一切河川港口都是公有的……”[8]美國的公共信托理論就吸收了羅馬法的公共思想。

1821年， Arnold v. Mundy案是美國第一個關(guān)于公共信托的案件。在該案中，新澤西州最高法院認(rèn)可了公共信托理論。它認(rèn)為海岸(包括領(lǐng)海內(nèi)的海水和底土)屬于新澤西州公民的公共財產(chǎn)，“即使議會也不能對其享有直接和絕對的權(quán)利，議會不能剝奪全體公民的這一公共權(quán)利”[9]。

1970年, 美國學(xué)者薩克斯(Sax)在其對Illinois Central Railroad Co. v. Illinois案的評論文章中，對公共信托理論作出了詳盡的論述。他認(rèn)為：“陽光、水、野生動植物等環(huán)境要素是全體公民的共有財產(chǎn)；公民為了管理它們的共有財產(chǎn), 而將其委托給政府, 政府與公民從而建立起信托關(guān)系?！盵9]

美國的公共信托制度的核心是：受托人在公共信托財產(chǎn)上享有普通法上的所有權(quán)，公眾在信托公共財產(chǎn)上享有衡平法上的所有權(quán)，普通法上所有權(quán)的行使是為了保障衡平法上的所有權(quán)。普通法所有權(quán)是手段，衡平法所有權(quán)是目的[10]。

美國的公共信托制度也推動了美國立法與司法在原告資格方面的拓展。一些州的立法紛紛規(guī)定了公民訴訟條款。例如，《密歇根州環(huán)境政策法》就規(guī)定：“為了空氣、水、其他資源以及這些資源上的公共信托免遭污染、損害或破壞……任何人均可提起訴訟。”一些州的法院也允許公民起訴州、當(dāng)?shù)卣约八饺?。這方面有許多眾所周知的經(jīng)典判例[11]182-183。美國的公民訴訟有行政訴訟和民事訴訟。自1982年以來，針對排污者的公民訴訟越來越多，知名的環(huán)保組織自然資源保護協(xié)會在全國發(fā)起針對排污者的公民訴訟[12]；因為政府在此前行政執(zhí)法消極，怠于履行職責(zé)，環(huán)境污染情況日趨嚴(yán)重?！盎趯Υ笳透深A(yù)性國家的不信任，美國公眾一直(或許比其他國家更加)依賴通過私人的民事訴訟而不是由國家控制的訴訟以實現(xiàn)公共價值?！盵11]2

我國憲法上的自然資源國家所有權(quán)和全民所有權(quán)雙重所有權(quán)就類似于美國的公共信托制度：國家所有權(quán)是手段，全民所有權(quán)是目的，國家所有權(quán)的行使是為了保障全民所有權(quán)。全體人民將環(huán)境資源信托給國家管理，國家行使的是管理權(quán)。環(huán)境資源受到破壞，全民作為委托人當(dāng)然可以追責(zé)，既可以追究國家的管理責(zé)任，也可以追究污染者的責(zé)任，直接提起環(huán)境民事公益訴訟。

(三)公眾參與原則

隨著貧富分化、環(huán)境問題、消費者權(quán)益以及勞工權(quán)益等社會問題的出現(xiàn)，西方國家在二十世紀(jì)六十年代開始進入“風(fēng)險社會”。而“利益代表”理論認(rèn)為，行政機關(guān)在處理各種相互沖突的利益時，往往偏向有組織的利益，而損害分散的、相對而言未經(jīng)組織的利益[13]。這種觀點推動了公眾參與行政事務(wù)，公眾要求參與國家管理、監(jiān)督行政，以維護公共利益。法院通過放松原告資格，降低訴訟門檻，強化對行政的司法審查，以保障各種利益代表參與行政，從而保障公共利益。

1992年聯(lián)合國《關(guān)于環(huán)境和發(fā)展的里約宣言》第十條規(guī)定了公眾參與原則：“環(huán)境問題最好在全體有關(guān)公民的參與下，在有關(guān)級別上加以處理。在國家一級，每個人應(yīng)有適當(dāng)?shù)耐緩将@得有關(guān)公共機構(gòu)掌握的環(huán)境問題的信息，其中包括關(guān)于他們的社區(qū)內(nèi)有害物質(zhì)和活動的信息，而且每個人應(yīng)有機會參加決策過程。各國應(yīng)廣泛地提供信息，從而促進和鼓勵公眾的了解和參與。應(yīng)提供采用司法和行政程序的有效途徑，其中包括賠償和補救措施?！痹撛瓌t明確了就環(huán)境問題公民有知情權(quán)、參與權(quán)以及司法和行政的救濟權(quán)。

1998年歐洲經(jīng)濟委員會在丹麥奧胡斯通過的《在環(huán)境問題上獲得環(huán)境信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》(簡稱《奧胡斯公約》)，是公眾參與原則的最好貫徹；《奧胡斯公約》雖是區(qū)域性公約，卻具有全球性意義，被譽為“公眾參與發(fā)展的里程碑”。《奧胡斯公約》確認(rèn)“人人得在適合其健康和福祉的環(huán)境中生活的權(quán)利”，并規(guī)定了如下三種程序性的權(quán)利，即公眾對環(huán)境的決策權(quán)、在環(huán)境問題上獲得司法救濟的權(quán)利以及從公共當(dāng)局獲得環(huán)境信息的權(quán)利?！肮s”在訴諸法律的權(quán)利方面，對非政府環(huán)保組織的環(huán)境公益訴訟權(quán)利給予了強制性的保障；對一般公眾環(huán)境公益訴訟權(quán)利，要求締約國酌情予以保障?！肮s”對于“公眾”與“所涉公眾”進行了區(qū)分：“所涉公眾”是指“正在受或可能受環(huán)境決策影響或在環(huán)境決策中有自己利益的公眾”，而前者則泛指所有的公眾?！肮s”特別聲明，“倡導(dǎo)環(huán)境保護并符合本國法律之下任何相關(guān)要求的非政府組織應(yīng)視為有自己的利益”，因此環(huán)境非政府組織應(yīng)被視為“所涉公眾”。對于“所涉公眾”的參與權(quán)，第九條中要求締約國應(yīng)在國家立法的框架內(nèi)確保其“能夠求助于法庭和/或依法設(shè)立的另一個獨立公正的機構(gòu)的復(fù)審程序，以便就第六條規(guī)定的范圍內(nèi)的任何決定、作為或不作為在實質(zhì)和程序上的合法性提出質(zhì)疑”。第六條是關(guān)于“公眾參與有關(guān)具體活動的決策”即參與決策權(quán)，因此上述規(guī)定是確保非政府環(huán)保組織有對參與決策權(quán)的行政和司法救濟權(quán)。同時，第九條也規(guī)定，“每個締約方應(yīng)確保只要符合國家法律可能規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”， “公眾即可訴諸行政程序或司法程序，以便就違反與環(huán)境有關(guān)的國家法律規(guī)定的個人和公共當(dāng)局的作為和不作為提出質(zhì)疑”。這個規(guī)定則是要確保公眾對違反與環(huán)境有關(guān)的國家法律的個人和公共當(dāng)局的行政和司法的救濟權(quán)，這個救濟權(quán)就不限于對參與決策權(quán)的救濟了，包括針對一般違法者和違法的公共當(dāng)局，這個司法救濟就包括民事公益訴訟和行政公益訴訟，這個“公眾”的范圍更廣，包括非政府的環(huán)保組織?？梢姡秺W胡斯公約》對于依法成立的、倡導(dǎo)環(huán)境保護的非政府環(huán)保組織的環(huán)境公益訴權(quán)是給予強制性保障的。

隨著經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護等利益的沖突越來越明顯，我國已經(jīng)進入了風(fēng)險社會。我國新修訂的《環(huán)境保護法》增加了一章：信息公開與公眾參與。該章第一條就規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利?！边@成為《環(huán)境保護法》修改的亮點之一，表明我國環(huán)保法的實施不再單一地依賴行政實施機制，而是開始重視公眾參與機制。環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟，也是公眾參與原則的貫徹。對于已經(jīng)受到破壞的生態(tài)環(huán)境，可以請求司法追究破壞者的責(zé)任，以修復(fù)受損害的環(huán)境；對于正在遭受破壞的生態(tài)環(huán)境，可以請求司法及時阻止破壞。環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟，是對于行政執(zhí)法不作為、濫作為、違法作為的一種補救，是對生態(tài)環(huán)境的及時救濟。司法救濟權(quán)是實現(xiàn)公眾參與的保障，是為了保障公共利益，而不是對行政權(quán)的干涉。

二、環(huán)保組織是環(huán)境民事公益訴訟的基本主體

(一)環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟之地位優(yōu)先于檢察機關(guān)

我國《刑事訴訟法》第一百零一條第二款規(guī)定：“如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟?！痹摽钜?guī)定沿襲了1979年的刑事訴訟法的規(guī)定，即國家財產(chǎn)和集體財產(chǎn)是公有財產(chǎn)，在沒有被害單位提起附帶民事訴訟時，檢察機關(guān)為了保護公共財產(chǎn)和社會利益可以提起附帶民事訴訟。這一規(guī)定是檢察機關(guān)可以提起民事公益訴訟的立法依據(jù)，環(huán)境資源是公眾共用物，是全體人民所有，環(huán)境資源受到破壞，在沒有適格主體提起訴訟時，檢察機關(guān)可以提起民事環(huán)境公益訴訟。然而，我國憲法第一百三十四條規(guī)定“中華人民共和國檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”，檢察機關(guān)以原告的身份參加民事訴訟，不符合其法律監(jiān)督者的身份，影響對司法審判的監(jiān)督。其次，民事訴訟最重要的特質(zhì)是兩造平等，而檢察機關(guān)因其公權(quán)力色彩濃厚的身份，與被告很難實質(zhì)平等，這就有違兩造平等原則。因此，修改后的《民事訴訟法》與《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》都規(guī)定了檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟有前置程序：在法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟時，檢察機關(guān)才介入訴訟。檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟是彌補性的，是兜底的，只有在有關(guān)機關(guān)和環(huán)保組織不愿訴、不敢訴或者沒有能力訴的情形下，檢察機關(guān)才可以提起環(huán)境民事公益訴訟。所以，環(huán)保組織環(huán)境民事公益訴訟的訴權(quán)應(yīng)該是優(yōu)先于檢察機關(guān)的。

(二)環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟與人民政府生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質(zhì)相同

我國憲法上的自然資源具有國家所有權(quán)和全民所有權(quán)雙重所有權(quán)，其中，全民所有權(quán)是源，全民將環(huán)境資源委托給國家管理，國家代表全民行使所有權(quán)。環(huán)境資源受到破壞，環(huán)保組織代表全民所有權(quán)人可以起訴追責(zé)，各級人民政府代表國家作為管理者也可以追責(zé)。二者訴權(quán)根源一致。《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六條第二款規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé) ”，本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量出了問題，作為負(fù)責(zé)的政府有權(quán)追責(zé)。因此《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》將生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)授予省市政府是有其合理性的。這種生態(tài)環(huán)境損害索賠與《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定的環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟本質(zhì)相同，只是生態(tài)環(huán)境損害索賠多了磋商程序?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》強調(diào)磋商索賠是必經(jīng)程序，希望通過更加簡單的磋商程序解決索賠；磋商不成的，訴訟索賠。一旦進入訴訟索賠，生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟與環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟無異，都是針對污染破壞生態(tài)環(huán)境者提起的訴訟，都是民事訴訟，其訴訟目的都是為了彌補受損的生態(tài)環(huán)境。新通過的《民法典》第一千二百三十五條明確指出，違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的,國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人賠償損失和費用。賠償?shù)姆秶ǎ荷鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失;生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失;生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定、評估等費用;清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費用;防止損害的發(fā)生和擴大所支出的合理費用。

《環(huán)境保護法》授權(quán)環(huán)保組織對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為提起環(huán)境民事公益訴訟，并沒有限制污染破壞環(huán)境的行為類型、級別等，因此環(huán)保組織可以對一切污染破壞生態(tài)環(huán)境的行為提起環(huán)境民事公益訴訟?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》將一些嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境污染破壞的索賠權(quán)授予人民政府，包括較大級以上的環(huán)境突發(fā)事件、污染破壞重點生態(tài)功能區(qū)或者開發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境的事件等，只是因為人民政府比環(huán)保組織更有能力應(yīng)對這些重大事件，有可能通過磋商程序索賠，二者并不存在訴權(quán)的區(qū)別。環(huán)保組織往往能更及時地發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境污染破壞事件，先提起環(huán)境民事公益訴訟。司法實踐中，人民政府要么參加該環(huán)境民事公益訴訟，與環(huán)保組織共同索賠(1)如，德司達公司偷排廢酸案〔2016蘇01民初1203號〕。；要么人民政府另行起訴，人民法院采取合并審理(2)如，重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心與首旭環(huán)保公司藏金閣公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案〔2017渝01民初773號〕。。山東省高級人民法院印發(fā)的《關(guān)于辦理省政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干問題的意見》(魯高法〔2017〕40號)中第七條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與其他訴訟的關(guān)系：“省政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，不影響社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟，也不影響人身和財產(chǎn)權(quán)利受到損害的自然人、法人和其他組織提起私益訴訟。相關(guān)案件可以由同一審判組織一并審理，并考慮各個案件裁判的協(xié)調(diào)一致。”司法實踐的這種做法是合法合理的?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二百二十一條規(guī)定：“基于同一事實發(fā)生的糾紛，當(dāng)事人分別向同一人民法院起訴的，人民法院可以合并審理?！杯h(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟與人民政府提起的生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟基于同一事實、同一被告，目的相同，合并審理可以加強索賠力量，節(jié)約司法資源，提升審判效率。

2019年6月5日，《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》指出：“人民法院受理因同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件，應(yīng)先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后，就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請求依法做出裁判。”也就是說,政府有優(yōu)先訴權(quán)。此種規(guī)定會導(dǎo)致既浪費環(huán)保組織先期付出的人力財力物力，也浪費司法資源，更會嚴(yán)重挫傷環(huán)保組織維護環(huán)境公益的積極性，如中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會訴山東章丘金誠等環(huán)境污染案[14]。王旭光等在《〈關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)〉的理解與適用》一文中指出：“在法律規(guī)定的機關(guān)、社會組織或者人民檢察院已經(jīng)提起環(huán)境民事公益訴訟的情況下，鼓勵政府通過支持起訴方式參加訴訟，無需再提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟?！盵15]

(三)政府應(yīng)該是行政執(zhí)法的主體，環(huán)保組織則是環(huán)境民事公益訴訟基本主體

雖然環(huán)保組織與人民政府提起的環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質(zhì)相同，雙方都有訴權(quán)，但人民政府要負(fù)責(zé)管理行政區(qū)域內(nèi)各種事務(wù)，其生態(tài)環(huán)境管理部門也有著龐雜的管理工作，不可能將全部精力投入環(huán)境民事公益訴訟，只能針對一些嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境損害事件索賠；大量的生態(tài)環(huán)境損害還需要環(huán)保組織提起訴訟，尋求司法救濟。《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定磋商是必經(jīng)程序，磋商不成才提起訴訟，其意圖也是盡量不把人民政府卷入漫長而復(fù)雜的訴訟。

政府的本職是行政管理，其生態(tài)環(huán)境管理機關(guān)享有環(huán)境管理職權(quán)，維護環(huán)境公益可以通過其行政監(jiān)督管理職權(quán)來實現(xiàn)；行政機關(guān)如果能恪盡職責(zé)，全力監(jiān)管，是可以極大程度地預(yù)防生態(tài)環(huán)境的污染破壞的。新環(huán)保法賦予了行政機關(guān)更加嚴(yán)厲的執(zhí)法手段；若行政機關(guān)能嚴(yán)格執(zhí)法，是可以對違法者產(chǎn)生足夠威懾并糾正違法行為， 彌補對環(huán)境的損害的。我國相關(guān)環(huán)境立法不僅規(guī)定了責(zé)令改正、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等命令、處罰手段，還規(guī)定了行政代履行制度：當(dāng)污染者不履行或不能履行時，環(huán)境保護行政機關(guān)可以委托他人代履行，代履行的費用由污染者負(fù)擔(dān)。而當(dāng)污染者不支付代履行費用時，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行。行政機關(guān)可以運用這些執(zhí)法手段去處罰并糾正違法者，而不是通過民事公益訴訟追究違法者的責(zé)任。行政機關(guān)是公共利益的最好維護者，是因為立法已經(jīng)賦予其公權(quán)力，完全可以通過公權(quán)力的行使維護公共利益；司法救濟費時費力，消耗本就不足的行政資源，也必然會影響到行政監(jiān)管職責(zé)的履行，是舍本逐末。因此政府行政機關(guān)主要職責(zé)是履行行政管理職責(zé)，而不是尋求司法救濟。

此外，我國環(huán)境問題嚴(yán)峻的背后重要原因有來自政府、行政機關(guān)的不作為、濫作為甚至是違法作為。祁連山國家級自然保護區(qū)環(huán)境破壞就是一個典型案例，當(dāng)?shù)卣?、行政機關(guān)不作為甚至是包庇、縱容違法違規(guī)者，出現(xiàn)環(huán)境問題時，政府、行政機關(guān)也不可能起訴違法者。江蘇常州政府寧可自己修復(fù)污染的土壤，也不追究污染者責(zé)任，其原因與其行政管理上的瑕疵不無關(guān)系。因此，政府存在包庇縱容生態(tài)環(huán)境違法者的情形，既有行政不作為，也有索賠不作為。環(huán)保組織作為環(huán)境民事公益訴訟基本主體，對政府、行政機關(guān)起著一定的監(jiān)督作用。

需要指出的是，環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟，其訴訟目的是為了維護環(huán)境公益，勝訴判決的環(huán)境損害修復(fù)賠償金當(dāng)然不能歸環(huán)保組織，可以存入政府指定的賬號，交由政府監(jiān)督管理，用于環(huán)境損害的修復(fù)。環(huán)保組織為了公益而訴訟，但生態(tài)環(huán)境的修復(fù)應(yīng)當(dāng)是由政府執(zhí)行的。2020年4月財政部、生態(tài)環(huán)境部等與兩高聯(lián)合發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法(試行)》對此也做了明確說明。

綜上，環(huán)保組織才是我國環(huán)境民事公益訴訟的基本主體。政府在現(xiàn)階段對于嚴(yán)重污染的生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)當(dāng)進行索賠，但政府更應(yīng)該是環(huán)境行政監(jiān)管的主體。未來社會經(jīng)濟與環(huán)境保護進入良性循環(huán)，生態(tài)環(huán)境公益的訴訟主體主要應(yīng)該由環(huán)保組織擔(dān)當(dāng)，檢察機關(guān)負(fù)責(zé)兜底。