亓淑婷

（青海民族大學(xué)，青海 西寧810007）

一、河長制概述

（一）河長體系全面建立

青海省是長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，一直以來都有“中華水塔”的美名。①2011年國務(wù)院第一次全國水利普查成果表示，青海省內(nèi)流域面積50平方公里及以上的河流有3518條，境內(nèi)總長度11.41萬公里；常年水面面積1平方公里及以上的湖泊有242個，境內(nèi)水面總面積1.28萬平方公里。已查明流域面積50平方公里以下河流781條，常年水面面積1平方公里以下湖泊79個。受地理和氣候條件影響，省內(nèi)河流呈現(xiàn)南部及東北部密集，西部及西北部稀疏的特點。青海省水資源地位特殊，作為我國重要的水源地和生態(tài)屏障，青海省高度重視環(huán)境問題，尤其是水資源管理保護工作。因此青海省在深入貫徹《關(guān)于全面推行河長制的意見》（下文稱《意見》）精神基礎(chǔ)上成立了河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并印發(fā)了《青海省全面推行河長制工作方案》的通知。青海省積極探索河長制度，形成了由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，整合各方力量，嚴格落實各方主體責(zé)任，有力促進了水資源管理保護、水域環(huán)境治理、水域環(huán)境污染、河流岸線管理等工作。

截至2017年10月，青海省8個市（州）、46個縣（市、區(qū)）和有推行河長制任務(wù)的397個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的工作方案全部印發(fā)實施，以省市縣鄉(xiāng)村五級為單位，建立了河長體系。全省共落實河長5907名，其中，省級河長5名，市（州）級河長42名，縣（市、區(qū)）級河長278名，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級河長1324名，村級河長4258名。各地通過當(dāng)?shù)刂饕襟w，對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及以上河長名單全部予以公告。在河湖重要位置豎立各級河長責(zé)任公示牌與管理公示牌共計3321塊，并標注了責(zé)任河長及聯(lián)系電話、河道長度、河道起終點、水系圖、整治目標，標識了河長制微信公眾號二維碼，接受群眾監(jiān)督。省、市、縣三級設(shè)立河長制辦公室55個。全省落實工作經(jīng)費804萬元，解決必要的辦公場所，辦理了必要的工作設(shè)施。

（二）河長制的特點及獨特優(yōu)勢

1.高位推動，落實責(zé)任

根據(jù)地方河長制經(jīng)驗，《意見》中明確指出，由黨委或政府主要負責(zé)人員擔(dān)任各省、自治區(qū)、直轄市總河長，由省級負責(zé)人員擔(dān)任各省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)的主要河湖河長。這一規(guī)定在充分考慮了各地實踐情況下，可以看出河長制對河湖管理保護工作的重視，對于開展工作來說，是一項具有可操作性、針對性的措施。基于河湖管理保護工作的復(fù)雜性與系統(tǒng)性，利用黨政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)的協(xié)調(diào)治理模式，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)組織的功能，依賴各級領(lǐng)導(dǎo)的行政權(quán)力，將河湖治理完成效果的結(jié)果作為綜合考核評價地方各級領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，最終實現(xiàn)合乎環(huán)境的系統(tǒng)治理的目標。

2.靈活高效，本土創(chuàng)新

在河湖管理保護工作方面，堅持不同問題不同解決的方式，因地制宜，分類管理。對三江源地區(qū)、適宜的飲用水水源地、重要水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)，重點突出預(yù)防和整治措施。②對湟水等工農(nóng)業(yè)分布相對集中、人口眾多、水源約束趨緊的河流，重點區(qū)分用水功能區(qū)，節(jié)水減排，努力增強對污染水資源的管理工作，加強生態(tài)保護與修復(fù)。在立足省情水情的實際情況下，將《意見》精神落實到位，又積極引導(dǎo)各地實現(xiàn)對河長制度的因地制宜的創(chuàng)新。不論是擴大管護范圍，如西寧市、海東市將大中型水庫、萬畝灌區(qū)、重要飲用水水源地、重要濕地一并納入了河長制管理體系；還是拓展河長體系，如果洛、黃南、玉樹三州以推行河長制為載體，設(shè)立企業(yè)河長、牧民河長、僧侶河長、馬背河長。均立足本土，進行河長制度創(chuàng)新，不僅能高效靈活的促進河湖管理的保護工作，同時也促進了民族和諧、宗教和順、社會穩(wěn)定。

二、河長制面臨的問題及其原因

（一）法律制度存在滯后

社會并非一成不變的，但法律不可能時刻反映社會變化，于是便出現(xiàn)了法律的滯后性，這是法治社會無法回避的問題。法自誕生那天起就具有滯后性。基于我國成文法國家的國情，法律制度本身就具有滯后性也就成為無可非議的問題。而且作為一項實踐先行的制度，河長制在法律方面的支撐也屈指可數(shù)，各地都在實踐當(dāng)中摸索更適合本地特色的河長制度。在《意見》的指導(dǎo)下，根據(jù)不同省情，不同河湖存在的不盡相同的問題，各地先后出臺了相應(yīng)的意見、條例。

青海省人民政府在2019年立法工作計劃中，也將《青海省實施河長制湖長制條例》這一地方性法規(guī)列為擬提請省人大常委會審議的十四項醞釀?wù)撟C項目中的一項。河長制自實施以來，因其“首長負責(zé)制”的特殊性，黨政領(lǐng)導(dǎo)在河湖管理保護工作中有著充分行政自治權(quán)，公眾對其能否正確充分實施權(quán)力、避免權(quán)力濫用一直抱有懷疑態(tài)度。究竟是人治還是法治，如何確保責(zé)任落實到位，避免朝夕令改，都需要建立完整的河長制法律體系來保障。

（二）多元管理不夠完善

河湖的管理保護工作，不僅只是負責(zé)管理河湖問題的黨政領(lǐng)導(dǎo)的工作，也是每一個人的工作。但是在河長制體系運行內(nèi)，卻不能形成一個高效便捷的參與機制。河長制度是以黨政領(lǐng)導(dǎo)為主導(dǎo)的制度，但在運行中，還需要河湖監(jiān)督員、河湖巡查員、河湖保潔員等人的參與。在實際調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，對于同一河段，2-3公里的路程單側(cè)就有三個巡查員負責(zé)，向河流兩岸則是由不同的巡查員負責(zé)；河流兩旁的道路由社區(qū)人員負責(zé)打掃，河流則是由對外承包給專門機構(gòu)。當(dāng)然，監(jiān)督員也會在其中負責(zé)，對發(fā)現(xiàn)的問題及時上報。在此情況下，每一段河流都會由四部分人員分別負責(zé)，這對于本就資金并不充裕的河長制來說，似乎是一個不小的壓力。

而且因為分屬不同的部門管轄，彼此之間的聯(lián)系并不密切，這在某些時刻也會帶來一定的麻煩：河流監(jiān)督員把河流垃圾情況、私自釣魚現(xiàn)象上報，上級在收到監(jiān)督舉報的同時把信息反饋給河流巡查員，由河流巡查員負責(zé)處理。這一活動中，存在兩個問題，一是河流監(jiān)督員無法準確敘述事件發(fā)生的地點，二是上報以及反饋解決問題均需要時間，垃圾或許還在原地，而釣魚的人卻早已滿載而歸了。對于基層參與的河湖管理人員來說，如何高效便捷地完成工作，是大家還需要繼續(xù)摸索探索的關(guān)鍵之所在。

（三）公眾參與不充分

基層參與的河湖管理人員反饋問題不一定能高效解決，對于公眾來說，反饋問題的解決更是一個任重而道遠的路程。首先，對于大部分的公眾來說，河長制這一制度就不了解。在最初調(diào)研開始時，曾經(jīng)想了解一下本地人對于河長制的看法，可在筆者所知范圍內(nèi)，大家都沒有聽說過這一制度。這或許是極個別的案例，但不可否認，青年人對這一制度的了解太少，政府對這一制度的宣傳還是沒有做到位。當(dāng)大多數(shù)人能了解河長制，能以主人翁的態(tài)度去對待我們的河流時，河長制的實施效果可能會達到一個新的高度。

也曾在河長制的公眾號監(jiān)督篇看到十幾篇公眾投訴，對于公眾投訴，基本都是已處理的顯示。可是從2018年底一直到2019年底，正是河長制在全省范圍內(nèi)如火如荼的宣傳工作之際，不管是偷排偷放污水還是河壩非法被破壞，對于投訴舉報的后續(xù)，公眾所想要達到的目的，不是后面簡簡單單的已處理三個字。對于公眾所投訴舉報的問題，小到河道垃圾大到河壩破壞，工作人員都應(yīng)重視，將問題處理的后續(xù)也進行回復(fù)。圖片遠比文字更加直觀，一段詳細的敘述與圖片，也是在提高政府形象，提高公眾的政府信任度。

三、河長制問題的對策

（一）完善法律制度

將河長制正式納入法治化軌道，可以有效地規(guī)避管理保護工作中的不確定性與反復(fù)性，但是河長制的法律體系并不是一朝一夕就能構(gòu)建完成的。《意見》是河長制第一次明確、正式出現(xiàn)在法律法規(guī)中。之后，全國人大常委會將河長制納入了新修訂的《水污染防治法》，一些省級政府甚至市縣級政府也聯(lián)合出臺了實施方案，如青海省出臺了《青海省全面推行河長制工作方案》，陜西省出臺了《河長制問題清單制度》。直到今天，河長制的立法工作也一直行進在路上，細化河長制權(quán)力與責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，明確辦公人員的權(quán)力運行、責(zé)任落實的具體實施細則等方面的內(nèi)容需要在實踐中進一步探索，以建立一個健全的河長制法律體系。

（二）建立健全多元管理

人們需要更加完善的組織管理體系來進行河湖管理的保護工作。可以在原有的河湖管理體制的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同地區(qū)的特點，設(shè)定不同的工作重點。不能完全摒棄原有的水資源管理模式，河長制可以作為其中一種補充制度，使原有的管理模式更加健全。通過河長制，可以協(xié)調(diào)好各部門之間的關(guān)系，重點解決好相關(guān)職能部門在分散管理過程中產(chǎn)生的責(zé)任推諉、協(xié)調(diào)不當(dāng)?shù)碾y題。居民委員會、各級河長辦公室、水利部門乃至外包企業(yè)等，明確好責(zé)任劃分，對于所出現(xiàn)的問題，要共同承擔(dān)責(zé)任。獎懲責(zé)任分明，財務(wù)支出更要分明。不論是水利行政部門的部門決算還是其他部門，對于涉及河長制財政規(guī)劃的項目內(nèi)容，需要政府公開，這也有助于更好地建立健全多元管理。

（三）完善公眾參與機制

在當(dāng)前環(huán)境下，首先應(yīng)當(dāng)加強宣傳工作，讓人們能夠更好的了解河長制。河長制已經(jīng)取得了一定成效，基本的管理體制已經(jīng)成型，單靠政府的力量是不足的。雖然青海省也設(shè)立了“民間河長”“志愿者河長”“群眾河長”等吸引群眾的參與，但是成果卻不顯著。③也可嘗試通過“河長制”進校園，進社區(qū)宣傳，讓河長制度真正走到大家身邊。對于群眾所反映的問題，積極的去解決，充分發(fā)揮群眾主人翁的精神，進行河湖狀況監(jiān)督。當(dāng)然，也需要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)作用，建立河長制有關(guān)的公眾號、APP等，及時公開河流信息、發(fā)布治理情況等，確保公眾的知情權(quán)。對群眾所舉報的問題，更應(yīng)該認真對待，通過多種渠道，完善公眾的參與機制，有利于更好的實行河長制。

四、結(jié)語

河長制作為一項水環(huán)境治理中的創(chuàng)新制度，經(jīng)過各地的探索，正在逐漸趨于完善。希望通過完善法律制度，建立健全多元管理，完善公眾參與機制等措施，可以使河長制在河湖管理保護中發(fā)揮出更大的作用。

注釋

①王雅紅.西北民族地區(qū)城市發(fā)展研究［M］.民族出版社，2005：102。

②陳雷.全面推行河長制努力開創(chuàng)河湖管理新局面[J].河北水利，2016（12）：5-7。

③劉小勇.公眾參與全面推行河長制工作主要內(nèi)容與實踐模式[J].中國水利，2018（4）：11-13。