張強(qiáng)

(福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，福建 福州 350007)

2019年5月，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)[1]，明確了我國“五級三類”(國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級，總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃三類)國土空間規(guī)劃體系整體構(gòu)架，標(biāo)志著我國全面開啟面向2035年的高質(zhì)量國土空間開發(fā)保護(hù)新篇章。

截至目前，全國和省級國土空間規(guī)劃已全面開展，市級和縣級層面亦陸續(xù)啟動。受轉(zhuǎn)型期規(guī)劃體制改革影響，當(dāng)前階段的研究和實(shí)踐均將大量精力投入到“五級”國土空間總體規(guī)劃領(lǐng)域，相比而言，村莊規(guī)劃相關(guān)研究則略顯遜色?！度舾梢庖姟访鞔_指出：“在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個或幾個行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制‘多規(guī)合一’的實(shí)用性村莊規(guī)劃，作為詳細(xì)規(guī)劃，報上一級政府審批?！边@成為本輪村莊規(guī)劃的總遵循，在《若干意見》指導(dǎo)下，包括福建省在內(nèi)的全國大部分省份陸續(xù)制定出臺省級村莊規(guī)劃導(dǎo)則，明確村莊分類原則，約束村莊行政邊界內(nèi)永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線及村莊建設(shè)邊界等重要控制線，提出不同類型村莊規(guī)劃深度、規(guī)劃成果表達(dá)形式等要求，規(guī)范新一輪村莊規(guī)劃編制。[2-3]本輪國土空間規(guī)劃中，以縣級為單位，縣域范圍內(nèi)村莊規(guī)劃管控的正常邏輯為：縣級定量定類，即確定縣域村莊建設(shè)用地總量、縣域村莊分類和管制原則；鄉(xiāng)鎮(zhèn)定量定界，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)域村莊建設(shè)用地總量和村莊建設(shè)邊界；村莊定形定標(biāo)，即農(nóng)村居民點(diǎn)形態(tài)和空間坐標(biāo)，逐層傳導(dǎo)、逐層落實(shí)、逐層細(xì)化成為縣域單元村莊規(guī)劃管控的一般模式。

本文以福清市為例，探索福建沿海一類特殊地區(qū)——城鄉(xiāng)高度連綿或一體化發(fā)展地區(qū)的具體實(shí)踐，其在編制單個村莊規(guī)劃之前，從縣域整體層面劃定村莊管控邊界，加強(qiáng)縣級政府對全域村莊的整體管控和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，“自上而下”加強(qiáng)對莊規(guī)劃的約束與傳導(dǎo)，這為縣域?qū)用嫒虼迩f管控提供一種新的嘗試和探索。

一、城鄉(xiāng)關(guān)系演變的一般邏輯

當(dāng)前，我國正處于城鄉(xiāng)關(guān)系快速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，科學(xué)認(rèn)知國內(nèi)外城鄉(xiāng)發(fā)展演變規(guī)律和不同階段的鄉(xiāng)村治理策略，對新時代實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合和一體化發(fā)展具有重要意義。

國外城鄉(xiāng)關(guān)系理論大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：以馬克思主義“城鄉(xiāng)融合”思想為代表的“城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)”理論，以“劉易斯-托尼斯-費(fèi)景漢”模型為代表的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)理論，以及以“Desakota”模型、區(qū)域網(wǎng)絡(luò)模型為代表的城鄉(xiāng)互動協(xié)調(diào)發(fā)展理論。[4-5]從國內(nèi)來看，自新中國成立以來，中國的城鄉(xiāng)關(guān)系大致經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)隔離對立(1949—1978)、以鄉(xiāng)促城快速發(fā)展(1978—2003)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌融合到一體(2003—至今)的有序演進(jìn)。[6]黨的十九大報告全面提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傮w要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，成為我國今后城鄉(xiāng)關(guān)系演變及城鄉(xiāng)治理水平提升的總體方向標(biāo)。

現(xiàn)階段我國村莊及村莊規(guī)劃相關(guān)研究，在國家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體框架下，大部分集中于城鄉(xiāng)共同(融合)發(fā)展機(jī)制及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展路徑[7-9]；部分研究立足縣域村莊建設(shè)規(guī)劃實(shí)踐，從縣域整體統(tǒng)籌視角對鎮(zhèn)村體系、公共服務(wù)配置等展開研究，認(rèn)為應(yīng)將村莊體系規(guī)劃納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃體系，探索與農(nóng)村居民點(diǎn)特點(diǎn)相適應(yīng)的村莊體系規(guī)劃方法[10]；與此同時，部分學(xué)者從村莊規(guī)劃自身規(guī)劃內(nèi)容、用途管制等技術(shù)路徑展開研討，提出村莊規(guī)劃需要重視多規(guī)合一、分類引導(dǎo)、嚴(yán)守底線、村民主體、個性化規(guī)劃編制等[11]。

二、福建沿海城鄉(xiāng)連綿地區(qū)的村莊發(fā)展典型特征

本文所研究的福建沿海城鄉(xiāng)連綿地區(qū)，是指區(qū)域經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)要素相互融合、城鄉(xiāng)空間呈連綿化發(fā)展態(tài)勢但城鄉(xiāng)邊界相對模糊，城鎮(zhèn)與村莊相互交錯、村莊與工業(yè)混雜，城鄉(xiāng)關(guān)系整體進(jìn)入高水平融合發(fā)展階段的一類特殊城鄉(xiāng)地區(qū)。

從福建省來看，以泉州的晉江、石獅地區(qū)，福州的福清、長樂地區(qū)，莆田的荔城、秀嶼地區(qū)等為典型代表，城鄉(xiāng)連綿地區(qū)的村莊普遍存在三個方面典型特征。第一，生活方式基本達(dá)到“市民化”。大部分勞動力外出經(jīng)商，村莊發(fā)展資金充裕，居民收入和生活水平普遍較高。第二，居住方式仍保持傳統(tǒng)農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)形態(tài)。村民宅基地建筑質(zhì)量好、建筑密度高、住宅面積大。大部分建筑層數(shù)以3～5層為主，建筑密度和住宅面積普遍較大。第三，生產(chǎn)方式基本實(shí)現(xiàn)“非農(nóng)化”。民營經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，由于大部分勞動力常年外出且收入較高，留守人員很少從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，農(nóng)業(yè)占家庭收入來源已經(jīng)很小。

與此同時，這種城鄉(xiāng)連綿、交叉布局的土地利用方式也帶來了一定問題。其一，村莊碎片化嚴(yán)重。隨著城鄉(xiāng)建設(shè)空間的拓展和連綿，城鄉(xiāng)空間布局相對無序，工業(yè)與城鎮(zhèn)空間相互交錯，村莊與工業(yè)混雜，村莊建設(shè)相對無序等。其二，“空心村”現(xiàn)象普遍、土地集約度低。老弱病殘留守村莊問題突出，“一戶多宅”現(xiàn)象普遍，有新房、無新村，鄉(xiāng)村土地拋荒、宅基地閑置，發(fā)展活力不足。其三，基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多。許多村莊基本停留在房屋建設(shè)階段，村內(nèi)道路系統(tǒng)性與合理性較差，基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)缺乏穩(wěn)定的財政保障和投入機(jī)制，導(dǎo)致村內(nèi)道路、給水、排水、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施配套不足。其四，環(huán)境質(zhì)量差。村莊生產(chǎn)、生活垃圾收集和處理手段簡易，道路綠化、河道水系有待進(jìn)一步提升。

近年來，以鄉(xiāng)村振興為統(tǒng)領(lǐng)，福建沿海地區(qū)雖然在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理方面廣泛探索，積累出新型城鎮(zhèn)化的晉江模式、全域城市化的石獅模式、城鄉(xiāng)一體化的莆田模式等典型經(jīng)驗(yàn)[12]，但是受諸多要素綜合疊加限制，該類地區(qū)村莊建設(shè)無序擴(kuò)張慣性嚴(yán)重，各類違法問題突出，土地整理、拆遷整治阻力大，農(nóng)村居民點(diǎn)管理一直是限制城鄉(xiāng)高水平治理的薄弱環(huán)節(jié)。

三、福清全域村莊管控邊界劃定的探索與實(shí)踐

福清是福建省會福州下轄的縣級市，是福建沿海城鄉(xiāng)連綿地區(qū)的典型代表。2019年，市域建設(shè)用地總面積322.81 km2，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地119.94 km2，農(nóng)村居民點(diǎn)用地110.30 km2。近年來，福清市堅(jiān)持“城鄉(xiāng)一盤棋”，下大力度加強(qiáng)對農(nóng)村居民點(diǎn)實(shí)施整治，早在2015年，結(jié)合《福清市城市總體規(guī)劃》編制，首次嘗試對市域438個村莊劃定村莊管控邊界，并納入福清智慧城市“多規(guī)合一”信息管理平臺，嚴(yán)格督查實(shí)施，有效遏制了村莊亂搭亂建，解決了長期以來政府監(jiān)管難度大、建設(shè)紊亂等系列問題。主要做法如下：

(1)統(tǒng)一時點(diǎn)繪制現(xiàn)狀村莊底圖、明確全域村莊分類。因福清市首次劃定村莊管控邊界時間為2015年，當(dāng)時以2009年土地變更數(shù)據(jù)庫的村莊布局為基礎(chǔ)，疊加2014年最新市域遙感影像圖，全面詳細(xì)識別2009年至2014年新增村莊建設(shè)用地圖斑，作為市域村莊管控邊界劃定的基礎(chǔ)底圖。綜合考慮村莊管控邊界劃定時間和政策時效性，對2009年至2014年新增村莊建設(shè)項(xiàng)目列為歷史遺留問題分類制定政策。2015年，因國家、省還未出臺鄉(xiāng)村振興及村莊分類相關(guān)政策規(guī)定，城市總體規(guī)劃編制過程中，結(jié)合福清特點(diǎn)和多輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)征求意見，將全域438個村莊劃分為5種類型，最終確定城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化型116個、中心集聚型65個、整治提升型217個、特色風(fēng)貌型34個、遷建型6個。

(2)制定村莊管控邊界劃定技術(shù)規(guī)則。根據(jù)市域村莊類型定位、人均用地指標(biāo)、區(qū)位條件、發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩?，統(tǒng)籌安排各村莊建設(shè)用地規(guī)模、劃定村莊管控邊界。具體原則如下：對于城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化型村莊，以規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地管控為準(zhǔn)，不劃村莊控制線；對于中心積聚型村莊適當(dāng)預(yù)留發(fā)展用地，主要利用位于交通條件好，用地適宜的空閑地、荒坡地等；對于整治提升型和生態(tài)特色型村莊，主要以整治舊村為主，現(xiàn)狀邊界基本與規(guī)劃控制邊界重合；交通不便、用地和人口較少的遷建型村莊，嚴(yán)格控制村莊建設(shè)，逐步引導(dǎo)搬遷，不劃控制線；在不占用基本農(nóng)田等生態(tài)要素的前提下，對村莊邊界進(jìn)行整合，酌情考慮作為村莊拓展用地。

按照以上原則，鑒于每個行政村包含若干自然村，針對每個行政村內(nèi)部具體邊界的劃定，制定如下標(biāo)準(zhǔn)：散落在主要居民點(diǎn)外圍的零星住宅用地不納入規(guī)劃管控范圍；部分自然村交通不便，建筑質(zhì)量差，且人口稀少的，規(guī)劃建議逐步遷并，不劃定管控邊界；村莊內(nèi)部的山體、池塘、農(nóng)田等不劃入規(guī)劃建設(shè)邊界；沿村莊外圍不適宜建設(shè)的區(qū)域，規(guī)劃邊界線與現(xiàn)狀邊界重合；過境道路、河道兩側(cè)按照城鄉(xiāng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留一定的防護(hù)間距，如鐵路、高速公路及其支線從路基邊溝外側(cè)起及出入口兩側(cè)后退50 m，國道兩側(cè)后退20 m，省道兩側(cè)后退15 m，縣道兩側(cè)后退10 m，龍江等主要河道兩側(cè)新建建筑后退河道20 m以上，其他河道兩側(cè)新建建筑后退河道6 m以上；廢棄宅基地、空地以及現(xiàn)狀建筑質(zhì)量低的簡、破、牲口棚等建筑規(guī)劃建議拆除退宅還耕或作為舊區(qū)整治用地。

在此基礎(chǔ)上，市域438個村莊中，除122個城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化型和遷建型村莊外，其余316個村莊全部劃定村莊管控邊界，匯總形成全市域村莊管控邊界“一張圖”。

(3)“多規(guī)合一”平臺監(jiān)管和配套政策“雙管齊下”。村莊管控邊界劃定完成后，《福清市城市總體規(guī)劃》提出參照城市開發(fā)邊界管制規(guī)則約束各類村莊建設(shè)活動，即邊界內(nèi)按照村莊規(guī)劃和土地利用規(guī)劃相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，邊界外執(zhí)行最為嚴(yán)格的管制措施。與此同時，福清村莊管控邊界的實(shí)施更多得益于后期的“多規(guī)合一”平臺和市委市政府出臺的相關(guān)配套政策。主要做法有：將全域村莊管控邊界納入福清市“多規(guī)合一”信息管理平臺，通過電腦版、手機(jī)版等多種途徑，及時向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開放使用，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理的直接依據(jù)，并按照村莊發(fā)展及時動態(tài)更新維護(hù)；2016年，以市政府名義相繼出臺《福清市人民政府關(guān)于“兩違”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及分類處置的若干意見》(試行)、《福清市“兩違”查處規(guī)程》(試行)、《福清市人民政府關(guān)于福清市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)私有危房改造的實(shí)施意見》(試行)、《福清市城市規(guī)劃區(qū)外村民住宅建設(shè)規(guī)劃用地管理暫行辦法》(試行)等系列配套政策，重點(diǎn)監(jiān)控2014版航拍之后形成的新增“兩違”建筑。秉持公開、公平、公正以及分類處置的原則，對新增“兩違”行為執(zhí)行“零容忍、零增長”，對2014年以前歷史遺留建筑提出分類處置方案，拓展解決歷史遺留問題。從近幾年政策實(shí)施情況來看，在一視同仁的政策指引下，福清自全域劃定村莊管控邊界以來，有效遏制了長期以來農(nóng)村地區(qū)亂搭亂建等混亂局面，規(guī)范了農(nóng)村建設(shè)行為，提升了村莊治理水平與治理能力。

(4)結(jié)合新一輪國土空間規(guī)劃進(jìn)行動態(tài)維護(hù)。2020年，按照國家和省統(tǒng)一要求，福清市正在開展新一輪國土空間總體規(guī)劃編制。規(guī)劃以2015版市域村莊管控邊界為基礎(chǔ)，按照國家鄉(xiāng)村振興、福建省村莊分類等新形勢、新要求，結(jié)合近幾年村莊管控邊界實(shí)施過程中出現(xiàn)的新問題、新需求，進(jìn)一步與生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田等重要控制線協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌優(yōu)化村莊管控邊界劃定方案，依托“多規(guī)合一”平臺及時實(shí)現(xiàn)智慧福清村莊管理的實(shí)時更新和動態(tài)維護(hù)，為下一步市域村莊規(guī)劃建設(shè)管理提供有效依據(jù)。

四、村莊管控邊界福清模式的借鑒與推廣價值

長期以來，福建沿海地區(qū)的村莊規(guī)劃建設(shè)管理一直是各級主管部門的薄弱環(huán)節(jié)。福清全域村莊管控邊界的劃定和監(jiān)管實(shí)施，對于其他地區(qū)有三個方面借鑒意義：

第一，縣域?qū)用婵梢蕴剿鞲有兄行У娜虼迩f管控策略。一般而言，按照事權(quán)劃分，縣級單元存在“縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村莊”三級事權(quán)，縣域?qū)用鎸Υ迩f管控僅在總量和分類方面，其他內(nèi)容則逐級交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊自身層面完成。福清案例則證明在沿海相對發(fā)達(dá)地區(qū)，縣級層面可以有條件、有能力探索更為有效的全域村莊管控策略，通過技術(shù)與政策手段，實(shí)現(xiàn)對縣市域村莊規(guī)劃建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)范管理。

第二，更加注重政策邊界。與國內(nèi)廣大山區(qū)及平原地區(qū)村莊不同，福建沿海地區(qū)的村莊受多方條件限制，農(nóng)村居民點(diǎn)在約束村民建房、推進(jìn)宅基地整理和村莊“減量化”發(fā)展方面難度更大，村莊管理需要探索循序漸進(jìn)的有效手段。福清全域村莊管控邊界，更傾向于政策管理邊界，旨在進(jìn)一步規(guī)范村民住房建設(shè)和“兩違”處置，有效遏制長期以來的村莊無序蔓延、亂搭亂建等現(xiàn)實(shí)問題，優(yōu)先解決了第一步村莊“怎么管”的問題，不失為當(dāng)前村莊建設(shè)管理行之有效的一種“折中方案”。

第三，強(qiáng)大的“多規(guī)合一”信息平臺支撐。村莊管控的福清案例，得益于完善的福清市“多規(guī)合一”信息平臺支撐，且該平臺正在向智慧福清“城市大腦”全面升級，并向各級政府、部門和村民分級公開，利用信息化渠道實(shí)現(xiàn)村莊管控邊界在政府與民眾之間的信息暢通和無縫銜接，確保政策執(zhí)行和監(jiān)管到位。

五、結(jié)語

中國城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型的村莊現(xiàn)實(shí)情況差異性很大，不同地區(qū)面臨的實(shí)際問題和挑戰(zhàn)各不相同。福建沿海城鄉(xiāng)連綿地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動、土地用途、人口構(gòu)成基本都脫離了傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)村概念，如何在推動新型城鎮(zhèn)化和保持城市地區(qū)長期繁榮穩(wěn)定的前提下，建設(shè)與城市錯位發(fā)展的鄉(xiāng)村宜居空間，規(guī)范引導(dǎo)村莊有序發(fā)展等，需要理論與實(shí)踐的大膽創(chuàng)新。福清探索的全域村莊管控邊界案例，得益于完善的“多規(guī)合一”信息平臺和強(qiáng)有力的配套政策。建議沿海各縣市結(jié)合新一輪國土空間規(guī)劃編制，盡快啟動規(guī)劃管理信息平臺建設(shè)，全面探索縣市村莊管控的新模式、新路徑，為我國城鄉(xiāng)連綿地區(qū)提高村莊治理能力與治理水平積累更多經(jīng)驗(yàn)。