任 勇

(華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院, 上海 201620)

從世界各國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系是事關(guān)一個(gè)國家能否持續(xù)發(fā)展的重要問題之一。作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國的政府與市場(chǎng)關(guān)系自1949年以來經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，對(duì)此，政治學(xué)界也進(jìn)行了大量的研究。為了更好厘清相關(guān)理論脈絡(luò)，本文對(duì)此問題進(jìn)行一定程度的總結(jié)，能夠比較清晰地看到改革開放以來政府與市場(chǎng)關(guān)系理論脈絡(luò)的演變過程。

一、政府與市場(chǎng)關(guān)系的外部約束

“如何努力吸取發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代化進(jìn)程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)的權(quán)力邊界，并在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新應(yīng)用與之相匹配的治理工具，進(jìn)而以政府職能的現(xiàn)代化推動(dòng)國家整體治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化是中國國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中必須迎接的挑戰(zhàn)。”(1)薛瀾、李宇環(huán)：《走向國家治理現(xiàn)代化的政府職能轉(zhuǎn)變:系統(tǒng)思維與改革取向》，《政治學(xué)研究》2014年第5期。改革開放以來，我國學(xué)界圍繞這一進(jìn)程進(jìn)行了系統(tǒng)研究，而這一點(diǎn)在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的背景下尤其顯得重要。這一進(jìn)程與1949年以來七十多年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程緊密結(jié)合在一起，構(gòu)成政府與市場(chǎng)關(guān)系變化的外部約束條件。在影響政府與市場(chǎng)關(guān)系變化的各種約束條件中，政治與行政體制變化是重要的因素之一，可以說，我國改革開放以后市場(chǎng)空間的每一次擴(kuò)大都與國家的政治與行政管理體制改革密切相關(guān)。而這種改革進(jìn)程很大程度上體現(xiàn)為通過政治與行政體制改革擴(kuò)大了地方政府權(quán)力。“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)體中的政府圍繞吸引具有流動(dòng)性的要素展開競(jìng)爭(zhēng),以增強(qiáng)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)體自己的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”(2)周業(yè)安、馮興元、趙堅(jiān)毅：《地方政府競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)秩序的重構(gòu)》，《中國社會(huì)科學(xué)》2004年第1期。，從而對(duì)市場(chǎng)發(fā)展形成各具特色的引導(dǎo)效應(yīng)，賦予了地方政府更多的自主空間，推動(dòng)不同類型地方政府職能實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)變。最為直接的表現(xiàn)就是推動(dòng)服務(wù)型政府的建立，“地方行政管理體制改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管制型政府向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變”(3)黃新華：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和完善進(jìn)程中的地方政府治理變革——改革開放以來地方行政管理體制改革的回顧與前瞻》，《政治學(xué)研究》2009年第2期。。從實(shí)踐演進(jìn)過程來看，改革開放之初，就針對(duì)當(dāng)時(shí)政府管理當(dāng)中“機(jī)構(gòu)臃腫，層次重疊、手續(xù)繁雜，效率極低”現(xiàn)象進(jìn)行了批評(píng)；其后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，政府職能越來越不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)發(fā)展的需要，很有必要對(duì)政府管理經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行明確界定。所以，黨的十二屆三中全會(huì)提出了“實(shí)行政企職責(zé)分開，正確發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的職能”，要求按照政企職責(zé)分開，簡(jiǎn)政放權(quán)的原則進(jìn)行政府職能改革。在此基礎(chǔ)上，黨的十三大提出了政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于“使政府對(duì)企業(yè)由直接管理為主轉(zhuǎn)變到間接管理為主”。而在黨的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以后，與其相適應(yīng)的政府職能轉(zhuǎn)變也逐漸提到議事日程上來，對(duì)于政府與市場(chǎng)關(guān)系有重要影響的服務(wù)型政府建設(shè)也進(jìn)入了新的發(fā)展階段。黨的十五大提出“建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為高效的行政管理體系，提高為人民服務(wù)水平”，在強(qiáng)調(diào)優(yōu)化政府運(yùn)行過程與機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確政府“為人民服務(wù)”的價(jià)值導(dǎo)向并在其后得到了較大的發(fā)展。黨的十六大提出:“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能?！秉h的十八大提出了“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”，進(jìn)一步將服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)容具體化。到了全面深化改革時(shí)期，服務(wù)型政府建設(shè)隨之進(jìn)入了深化階段。黨的十八屆三中全會(huì)提出了使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，明確把服務(wù)型政府建設(shè)作為國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。在這個(gè)階段，各級(jí)政府牢牢抓住簡(jiǎn)政放權(quán)這個(gè)“牛鼻子”，以全面深化“放管服”改革為引領(lǐng)，加強(qiáng)監(jiān)管創(chuàng)新，促進(jìn)社會(huì)公平正義；優(yōu)化政府服務(wù)，提高辦事效率，持續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步激發(fā)了市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。與此相對(duì)應(yīng)，從政府與市場(chǎng)關(guān)系的總體發(fā)展來看，逐步經(jīng)歷了“國家從生產(chǎn)者變成了投資者、資產(chǎn)所有者；國有企業(yè)經(jīng)歷了從類國家行為體，到類政府行為體，再到壟斷性市場(chǎng)主體的轉(zhuǎn)變；市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制從農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格逐步擴(kuò)展至農(nóng)產(chǎn)品、商品以及競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的要素價(jià)格”(4)何艷玲：《理順關(guān)系與國家治理結(jié)構(gòu)的塑造》，《中國社會(huì)科學(xué)》2018年第2期。。從這個(gè)變遷過程可以看出，“在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中，中國政府并沒有只是扮演‘守夜人’的角色，相反發(fā)揮著積極作用”(5)徐勇：《基于中國場(chǎng)景的“積極政府”》，《黨政研究》2019年第1期。。其實(shí)無論是政府還是市場(chǎng)，都是作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)控主體而存在的。隨著對(duì)其認(rèn)識(shí)的加深，發(fā)現(xiàn)兩者都存在著失靈的可能。無論是市場(chǎng)失靈還是政府失靈，都說明市場(chǎng)和政府都不是完美的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主導(dǎo)者，“由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度固有的內(nèi)生性功能障礙,引起市場(chǎng)機(jī)制在資源配置的某些領(lǐng)域運(yùn)轉(zhuǎn)不靈,加之我國目前的市場(chǎng)體系還不健全,市場(chǎng)機(jī)制尚不完善,完全由市場(chǎng)來主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的制定目前還不可能實(shí)現(xiàn),因此在標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中需要政府的介入”(6)蘇竣、杜敏：《AVS技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定過程中的政府與市場(chǎng)“雙失靈”——基于政策過程與工具分析框架的研究》，《中國軟科學(xué)》2006年第6期。。對(duì)于中國這樣具有悠久歷史傳統(tǒng)的國家而言，政府介入和干涉往往會(huì)成為治理中的常態(tài)，但由于“公共決策失誤、官僚機(jī)構(gòu)提供公共物品的低效和浪費(fèi)、內(nèi)部性與政府?dāng)U張、尋租及腐敗”(7)陳振明：《非市場(chǎng)缺陷的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析——公共選擇和政策分析學(xué)者的政府失敗論》，《中國社會(huì)科學(xué)》1998年第6期。等多個(gè)原因，正處于轉(zhuǎn)型期的中國各級(jí)政府往往會(huì)面臨失靈的可能性。所以，關(guān)于政府有效性的問題就被提了出來。而政府是否有效要根據(jù)具體的情況來看，有學(xué)者認(rèn)為進(jìn)行判斷的標(biāo)準(zhǔn)“需要考察以下三組要素：所提供社會(huì)物品和服務(wù)的特征；相關(guān)參與者的特征；制度的交易成本特征”(8)顧建光：《探尋政府與市場(chǎng)角色關(guān)系的“新共識(shí)”》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2014年第5期。；但在轉(zhuǎn)型期所帶來的復(fù)雜多變外部條件約束下，無論是政府主體，還是市場(chǎng)主體，兩者的行動(dòng)策略存在較為明顯的不同，影響到了兩者實(shí)際效應(yīng)的發(fā)揮。因此有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該從宏觀和微觀兩個(gè)層面分析：“政府應(yīng)當(dāng)釆用法律對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行消極管理，防止市場(chǎng)主體在追求自身經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)損害他人和社會(huì)的利益，保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活躍有序；政府應(yīng)當(dāng)采用公共政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行積極管理，以彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足，消除市場(chǎng)調(diào)節(jié)的副作用，使經(jīng)濟(jì)健康而持續(xù)地發(fā)展，并且使經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利于公平正義，有利于共同富裕?！?9)張明澍：《論政府與市場(chǎng)關(guān)系的兩個(gè)主要方面》，《政治學(xué)研究》2014年第6期。從大量的現(xiàn)實(shí)案例來看，在政府與市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)互動(dòng)中，相比較而言，微觀層面則容易展現(xiàn)出更為豐富的趨利性行動(dòng)策略?！爱?dāng)期望用市場(chǎng)去彌補(bǔ)政府失靈時(shí)，必然經(jīng)過一個(gè)政府資源大量外逸的過程，由此形成的巨大誘惑力，會(huì)強(qiáng)化企業(yè)政治行為，加強(qiáng)交換動(dòng)機(jī)?！?10)金太軍、袁建軍：《政府與企業(yè)的交換模式及其演變規(guī)律——觀察腐敗深層機(jī)制的微觀視角》，《中國社會(huì)科學(xué)》2011年第1期。而改革開放以來，在逐步推進(jìn)改革過程中，通過逐步厘清與市場(chǎng)的關(guān)系，避免了政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)行為主體的直接干預(yù)和指導(dǎo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的超越。

改革開放以后，影響政府與市場(chǎng)關(guān)系變化的外部約束條件體現(xiàn)在不同的領(lǐng)域和場(chǎng)景當(dāng)中。例如在中國的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變過程中，產(chǎn)業(yè)管制政策經(jīng)歷了一個(gè)逐漸放寬的過程，逐步形成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)約束最為重要的約束條件。對(duì)此，就有學(xué)者發(fā)現(xiàn)這個(gè)領(lǐng)域的政府與市場(chǎng)關(guān)系經(jīng)歷了“以行政思路解讀市場(chǎng)邏輯、以行政措施培育市場(chǎng)機(jī)制、以政策調(diào)整引導(dǎo)市場(chǎng)主體、以行政力量補(bǔ)充市場(chǎng)作用等不同的階段”(11)宋磊、謝予昭：《中國式政府——市場(chǎng)關(guān)系的演進(jìn)過程與理論意義:產(chǎn)業(yè)政策的視角》，《中共中央黨校(國家行政學(xué)院)學(xué)報(bào)》2019年第1期。。由于產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域涉及的范圍較廣并具有重要影響，所以到目前為止，關(guān)系這個(gè)領(lǐng)域中的政府與市場(chǎng)關(guān)系的爭(zhēng)論一直存在，其中以經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫和張維迎的辯論最為典型。除此之外，也有學(xué)者以醫(yī)療領(lǐng)域?yàn)槔龑?duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系進(jìn)行了研究，認(rèn)為“醫(yī)療體制進(jìn)一步改革的關(guān)鍵之一就是政府正確地矯正市場(chǎng)失靈、彌補(bǔ)市場(chǎng)不足,大力推進(jìn)城鄉(xiāng)初級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的建設(shè)”(12)顧昕：《醫(yī)療衛(wèi)生資源的合理配置：矯正政府與市場(chǎng)雙失靈》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第3期。。隨著政府職能轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府與市場(chǎng)的約束條件也不斷發(fā)生變化，使得政府對(duì)市場(chǎng)的介入往往有多重因素的考慮。有學(xué)者通過對(duì)民間借貸糾紛化解的案例考察，發(fā)現(xiàn)“地方政府的市場(chǎng)角色并不僅僅是由政府行為單邊界定的，而常常是在市場(chǎng)主體與政府的互動(dòng)過程中被雙邊界定的。地方政府是否介入交易糾紛或分擔(dān)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，與市場(chǎng)主體的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化行為密切相關(guān)，具有動(dòng)態(tài)性和情境性特征”(13)向靜林：《市場(chǎng)糾紛與政府介入——一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的解釋框架》，《社會(huì)學(xué)研究》2016年第4期。。這種發(fā)現(xiàn)也充分說明了政府與市場(chǎng)關(guān)系不僅僅是非此即彼的關(guān)系，而是受到雙方互動(dòng)過程所產(chǎn)生約束條件的影響。其實(shí)，改革開放以后，圍繞著政府與市場(chǎng)關(guān)系變化已經(jīng)產(chǎn)生了豐富案例，不僅可以為學(xué)術(shù)界更好認(rèn)識(shí)政府與市場(chǎng)關(guān)系的約束條件提供幫助，而且還可以為合理厘清政府與市場(chǎng)的邊界奠定基礎(chǔ)。

二、政府與市場(chǎng)關(guān)系的邊界互動(dòng)

在充分認(rèn)識(shí)到中國政府與市場(chǎng)關(guān)系約束條件的復(fù)雜性基礎(chǔ)上，如何理解處于不斷變化當(dāng)中的市場(chǎng)和政府的互動(dòng)關(guān)系，一直是學(xué)術(shù)界所關(guān)注的重點(diǎn)之一。如果單純從理論上進(jìn)行區(qū)分，政府與市場(chǎng)關(guān)系的互動(dòng)雖然可以形成強(qiáng)政府與弱市場(chǎng)、強(qiáng)市場(chǎng)與弱政府、弱政府與弱市場(chǎng)、強(qiáng)政府與強(qiáng)市場(chǎng)等不同理論組合，但中國改革開放所涌現(xiàn)出來的政府與市場(chǎng)關(guān)系演變的豐富實(shí)踐，卻很難運(yùn)用以上某一種理論組合進(jìn)行單一化的分析。針對(duì)這個(gè)問題，中國政治學(xué)界從不同角度對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行了探討。有學(xué)者從博弈視角闡述政府與市場(chǎng)的互動(dòng)關(guān)系，認(rèn)為“政府與市場(chǎng)的博弈展開為政府干預(yù)派與市場(chǎng)自由派、政府力量與市場(chǎng)力量之間的‘雙重博弈’”(14)劉祖云：《政府與市場(chǎng)的關(guān)系:雙重博弈與伙伴相依》，《江海學(xué)刊》2006年第2期。。所以要實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的合作，從而構(gòu)成兩者關(guān)系的新走向。也有學(xué)者從權(quán)威和交換的結(jié)構(gòu)角度，認(rèn)為政府與市場(chǎng)兩者之間既有沖突層面也有統(tǒng)一的層面，“政府不能取代市場(chǎng)的資源配置的基礎(chǔ)作用,市場(chǎng)更不會(huì)承擔(dān)公共政策的制定功能；政府運(yùn)行過程中產(chǎn)生的政治權(quán)威與市場(chǎng)運(yùn)行過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)權(quán)威存在著利益沖突，會(huì)出現(xiàn)控制與反控制的互動(dòng)過程”(15)宋世明：《從權(quán)威與交換的結(jié)構(gòu)看政府與市場(chǎng)的功能選擇》，《政治學(xué)研究》1997年第2期。。因此，在實(shí)踐中對(duì)政府與市場(chǎng)的功能選擇不應(yīng)該交叉錯(cuò)位，而應(yīng)該在區(qū)分邊界基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)復(fù)合配置。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者區(qū)分了市場(chǎng)活動(dòng)的微觀和宏觀兩個(gè)層面：政府應(yīng)該針對(duì)不同的層面采取不同的針對(duì)性措施，即“在微觀經(jīng)濟(jì)層面政府應(yīng)當(dāng)采用消極的方式進(jìn)行管理，即：政府應(yīng)當(dāng)制訂一套嚴(yán)密的法律并且嚴(yán)格地執(zhí)行法律，防止經(jīng)濟(jì)個(gè)體在市場(chǎng)環(huán)境中追求自身利益時(shí)損害他人和社會(huì)的利益。在宏觀層面政府應(yīng)當(dāng)采用積極的方式進(jìn)行管理，即政府應(yīng)當(dāng)通過制訂和執(zhí)行公共政策在整體上引導(dǎo)和調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，力求使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有利于社會(huì)公平，使所有社會(huì)成員受益”(16)張明澍：《論政府與市場(chǎng)關(guān)系的兩個(gè)主要方面》，《政治學(xué)研究》2014年第6期。。無論是微觀層面，還是宏觀層面，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的整體活動(dòng)而言，從我國現(xiàn)實(shí)情況來看，政府與市場(chǎng)關(guān)系互動(dòng)的效果很大程度上取決于政府自身職能的轉(zhuǎn)變程度，所以就有學(xué)者指出：“政府與市場(chǎng)的互強(qiáng)格局，要求政府摒棄‘一元本位’的權(quán)力邏輯，從市場(chǎng)發(fā)展的客觀要求出發(fā)實(shí)現(xiàn)責(zé)任重構(gòu)。政府的主要著力點(diǎn)應(yīng)該在于為市場(chǎng)提供公平競(jìng)爭(zhēng)的游戲規(guī)則和優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，促進(jìn)市場(chǎng)有序健康發(fā)展。”(17)陳國權(quán)、李院林：《政府職責(zé)的確定:一種責(zé)任關(guān)系的視角》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2008年第3期。由此可以看出，合理處理政府與市場(chǎng)的互動(dòng)關(guān)系，就是在政府與市場(chǎng)的邊界逐漸趨于清晰基礎(chǔ)上，依據(jù)不同類型經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的領(lǐng)域和內(nèi)容，更好地發(fā)揮兩者的長(zhǎng)處和優(yōu)勢(shì)，建設(shè)有效而靈活的政府以及充滿活力的市場(chǎng)。

我國學(xué)者在研究政府與市場(chǎng)的互動(dòng)關(guān)系中，在借鑒國外理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)際提出了“企業(yè)化政府”概念，試圖把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共政策活動(dòng)當(dāng)中，以此打破政府的原有壟斷局面。有學(xué)者對(duì)此提出了質(zhì)疑，認(rèn)為這一概念完全是基于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的“經(jīng)紀(jì)人”理論假設(shè)，而政府明顯屬于公共領(lǐng)域，政府行政改革的基礎(chǔ)應(yīng)該是基于“公共人”假設(shè)，“政策改革的目標(biāo)應(yīng)該是通過制度創(chuàng)新，建立起有利于行政人員‘公共人’特性覺醒的機(jī)制”(18)張康之：《行政改革中的理論誤導(dǎo)——對(duì)在政府中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的質(zhì)疑》，《天津社會(huì)科學(xué)》2001年第5期。。而對(duì)于諸如民族地區(qū)的政府與市場(chǎng)互動(dòng)關(guān)系，由于其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特殊情況，以往曾經(jīng)出現(xiàn)過政府一定程度上過度干預(yù)甚至替代市場(chǎng)機(jī)制的情形；為了推動(dòng)民族地區(qū)政府與市場(chǎng)關(guān)系實(shí)現(xiàn)良好互動(dòng)，“應(yīng)將政府與市場(chǎng)關(guān)系逐步調(diào)適到市場(chǎng)主導(dǎo)資源配置、政府輔助并服務(wù)市場(chǎng)的正常狀態(tài)”(19)李俊清：《民族地區(qū)政府與市場(chǎng)關(guān)系的定位與調(diào)適》，《中國行政管理》2010年第11期。。同樣，針對(duì)中國的廣大農(nóng)村地區(qū)，有學(xué)者認(rèn)為“政府需要界分與市場(chǎng)、農(nóng)村社會(huì)組織之間的行為邊界,在充分尊重市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用、尊重農(nóng)村社會(huì)自主管理的基礎(chǔ)上,體現(xiàn)政府職能的‘兜底’特征”(20)郁建興、高翔：《農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的政府與市場(chǎng)、社會(huì):一個(gè)分析框架》，《中國社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。。其實(shí)，無論是對(duì)中國的何種區(qū)域以及何種領(lǐng)域，只要涉及政府與市場(chǎng)的互動(dòng)關(guān)系，既需要有效的市場(chǎng)，保證市場(chǎng)作用能夠充分發(fā)揮，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)充滿生機(jī)和活力，同時(shí)也需要有作為的政府，政府應(yīng)該“保護(hù)產(chǎn)權(quán)，維持宏觀穩(wěn)定，克服市場(chǎng)失靈，因勢(shì)利導(dǎo)地推動(dòng)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、制度等結(jié)構(gòu)的變遷”(21)林毅夫：《政府與市場(chǎng)的關(guān)系》，《中國高校社會(huì)科學(xué)》2014年第1期。。一定意義上來說，如何實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)關(guān)系的良好互動(dòng)，構(gòu)成了改革開放的重要實(shí)踐探索之一。

其實(shí)，如同中國不少改革舉措都是從實(shí)踐中逐步探索出來的，服務(wù)型政府概念的深化和拓展實(shí)際上代表了政府與市場(chǎng)建立良好互動(dòng)關(guān)系的方向。黨的十九大指出：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！边@為更好處理政府與市場(chǎng)互動(dòng)關(guān)系提供了有效指引。具體來說，應(yīng)該圍繞政府職能轉(zhuǎn)變這一主題，加強(qiáng)服務(wù)型政府的體制機(jī)制建設(shè)，在建設(shè)有為政府的同時(shí)推動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制的完善，針對(duì)政府管理的不同類型的事項(xiàng)，把該管的事管好管到位、該放的權(quán)要放足放到位、該提供的服務(wù)提供到位，針對(duì)不同情形下市場(chǎng)變化實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)升級(jí)。進(jìn)入全面深化改革時(shí)期后，服務(wù)型政府建設(shè)隨之進(jìn)入到深化階段。黨的十九屆三中全會(huì)提出：“要深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，提高資源配置效率和公平性，大幅降低制度性交易成本，營造良好營商環(huán)境?！睘樘幚硇聲r(shí)代背景下政府與市場(chǎng)的關(guān)系指明了具體方向。今后要繼續(xù)深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，提高資源配置效率和公平性，切實(shí)將政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來，只有這樣才能更好厘清新時(shí)代政府與市場(chǎng)的邊界，推動(dòng)政府與市場(chǎng)關(guān)系實(shí)現(xiàn)良好的互動(dòng)。

三、政府與市場(chǎng)關(guān)系中的政府轉(zhuǎn)型

政府與市場(chǎng)關(guān)系是現(xiàn)代國家治理中的基本關(guān)系之一，中國學(xué)術(shù)界歷來注重對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的研究并形成了豐富多樣的研究成果。而如何正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系，很大程度上取決于政府自身改革和功能轉(zhuǎn)型，取決于通過體制機(jī)制建設(shè)來實(shí)現(xiàn)職責(zé)與功能的轉(zhuǎn)型，具體而言主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

首先，繼續(xù)加強(qiáng)以人民為中心的服務(wù)型政府建設(shè)。改革開放以來，我們始終圍繞政府職能轉(zhuǎn)變這個(gè)主題，加強(qiáng)服務(wù)型政府的體制機(jī)制建設(shè)，通過約束政府不合理行為，向市場(chǎng)和社會(huì)賦予更多行為權(quán)力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府職能的有效轉(zhuǎn)變和對(duì)市場(chǎng)行為空間的擴(kuò)展，通過服務(wù)于市場(chǎng)的需求來實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)關(guān)系的重塑。針對(duì)各級(jí)政府管理的不同事項(xiàng)，“通過及時(shí)有效的政府管理方式和政府管理體制改革，使地方政府能夠在適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上發(fā)揮自己的作用”(22)馬力宏：《政府與市場(chǎng)關(guān)系的浙江模式——浙江30年變化的一個(gè)分析視角》，《中國行政管理》2008年第12期。。把該管的事管好管到位、該提供的服務(wù)提供到位，實(shí)現(xiàn)了不同時(shí)期服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)升級(jí)。當(dāng)前，人民群眾的公共服務(wù)訴求已成為服務(wù)型政府建設(shè)的最大推動(dòng)力，政府在職能轉(zhuǎn)變過程中應(yīng)該想群眾之所想，急群眾之所急，辦群眾之所需，特別注重在提供公共服務(wù)的同時(shí)實(shí)施政府有效管理，在政府有效管理中實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的充分供給，兩者相互補(bǔ)充相互增效，以增強(qiáng)人民群眾對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的獲得感。

其次，加強(qiáng)政府與市場(chǎng)的合作。從改革開放的探索經(jīng)驗(yàn)來看，只有在充分厘清政府與市場(chǎng)的合理邊界基礎(chǔ)上，加強(qiáng)兩者之間的合作才是最大程度發(fā)揮各自作用的必由之路。所以，一方面政府應(yīng)該“進(jìn)一步撤銷、下放行政許可的審批事項(xiàng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是瞬息萬變的，而政府越俎代庖的行政審批制度無疑嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)制度，束縛了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力”(23)王連偉：《政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程中明晰職權(quán)的四個(gè)向度》，《中國行政管理》2014年第6期。。針對(duì)當(dāng)前實(shí)際情況，政府應(yīng)該緊緊圍繞簡(jiǎn)政放權(quán)，以全面深化“放管服”改革為引領(lǐng)，加強(qiáng)監(jiān)管創(chuàng)新，促進(jìn)社會(huì)公平正義；優(yōu)化政府服務(wù)，提高辦事效率，持續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。另一方面，也需要結(jié)合新技術(shù)尤其是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，發(fā)揮市場(chǎng)提供有效公共物品的功能，“由于新技術(shù)特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的出現(xiàn)，私人企業(yè)通過新的盈利模式提供公共服務(wù)的可能性大大增加。認(rèn)為只有政府提供公共服務(wù)才能確?！嫘浴恼f法是完全錯(cuò)誤的”(24)張琦：《公共服務(wù)中政府與市場(chǎng)的關(guān)系——基于經(jīng)濟(jì)思想史的考察》，《學(xué)術(shù)研究》2018年第8期。。使得政府與市場(chǎng)的合作成為可能并在公共領(lǐng)域形成兩者彼此互補(bǔ)的合作優(yōu)勢(shì)，為最大限度發(fā)揮兩者的各自優(yōu)勢(shì)提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

最后，要進(jìn)一步完善公共服務(wù)體系。隨著新時(shí)代的到來，公共服務(wù)的供給問題變得越來越突出，政府和市場(chǎng)在提供公共服務(wù)供給方面各自具有不同優(yōu)勢(shì)，政府與市場(chǎng)之間應(yīng)“著力區(qū)分市場(chǎng)行為規(guī)范與政府行政行為規(guī)范，在嚴(yán)格規(guī)范市場(chǎng)主體的市場(chǎng)行為的同時(shí)，嚴(yán)格規(guī)范政府自身的公共行政行為，并在市場(chǎng)行為規(guī)范與政府行政行為規(guī)范之間建立起良性的互動(dòng)關(guān)系”(25)張國慶：《試論我國政府行政改革的基本價(jià)值選擇》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》1999年第4期。。具體而言，政府主要通過公共政策的有效引導(dǎo)增強(qiáng)基本公共服務(wù)供給能力，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量增加非基本公共服務(wù)供給，圍繞教育、衛(wèi)生健康、養(yǎng)老、社保等熱點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)槿嗣袢罕娞峁┍憬莞咝?、公平可及的公共服?wù)。政府要針對(duì)全國不同區(qū)域間的差異性，進(jìn)一步完善區(qū)域發(fā)展政策，加大基本公共服務(wù)投入，健全政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，在逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距基礎(chǔ)上建立起權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)合理、保障有力的基本公共服務(wù)制度體系和保障機(jī)制。同時(shí)也要加強(qiáng)公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，尤其是人民群眾普遍關(guān)心的教育文化、衛(wèi)生健康、醫(yī)療保障、生態(tài)環(huán)保等熱門領(lǐng)域，充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”等新型手段，提高優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給的效率，增強(qiáng)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源輻射效應(yīng)，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。而要做到以上這些內(nèi)容，就需要在實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)上充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)的各自作用，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的充分和有效供給。