吳 業(yè) 苗

(南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院,南京 210023)

新冠肺炎疫情暴發(fā)后，全國各地農(nóng)村在第一時間打響疫情防控阻擊戰(zhàn)，構(gòu)筑起群防群控、聯(lián)防聯(lián)控的牢固堡壘。相比于城市，新冠肺炎疫情沒有因農(nóng)村地廣人稀、醫(yī)療條件薄弱而加劇、蔓延，農(nóng)村社會秩序和居民生活基本穩(wěn)定，居民的衛(wèi)生健康權(quán)益得到有效維護。然而，疫情及其防控不僅嚴(yán)重干擾農(nóng)村居民生產(chǎn)生活，也暴露出農(nóng)村民生服務(wù)上的短板、漏洞和問題，亟需在疫情后改善民生服務(wù)，增強農(nóng)村社區(qū)應(yīng)對重大突發(fā)事件能力，提高居民幸福感、安全感。

一、疫情防控的農(nóng)村社區(qū)響應(yīng)

新冠肺炎病毒具有極強的傳染性，嚴(yán)重威脅人民群眾健康安全，全國各地都啟動了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)。面對重大疫情和一級響應(yīng)的“硬核”要求，作為疫情防控重點和難點的農(nóng)村社區(qū)織密“外防輸入、內(nèi)防擴散”防護網(wǎng)，筑牢社區(qū)安全的“防疫墻”。春節(jié)期間外出務(wù)工者、大學(xué)生陸續(xù)回到社區(qū)，走親、訪友、拜年活動增多，加上大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)住房分散，沒有圍墻“護體”，疫情防控難度普遍高于城市。盡管“斷路”可以阻止車輛進出社區(qū)，但一些防范意識薄弱的人仍可以從縱橫交錯的田間/山間小路進入社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)存在諸多疫情防控的空白區(qū)、漏洞。也就是說，農(nóng)村社區(qū)控制疫情擴散、暴發(fā)的風(fēng)險不比城市小，基層干部和社區(qū)工作者的疫情防控責(zé)任和壓力也不比城市輕。然而，新冠肺炎病毒的高傳染性沒有給農(nóng)村社區(qū)安全造成破壞，多數(shù)農(nóng)村社區(qū)的疫情防控堡壘“堅不可摧”。雖然有個別回鄉(xiāng)者把病毒帶入社區(qū)，甚至在家庭成員和親戚朋友間造成一定的傳染，但由于社區(qū)應(yīng)急防控措施精準(zhǔn)到位，有效管理感染病人和密切接觸者，幾乎沒有出現(xiàn)病毒跨社區(qū)傳染情況。如果說疫情防控是對國家治理體系和治理能力的一場“大考”，那么，參加這場大考的農(nóng)村社區(qū)已經(jīng)向黨和人民交出了最好答卷。

(一)充分地宣傳動員

動員是指說服更多的當(dāng)事人和旁觀者參與到集體行動中(1)Snow David and Robert Benfod,“Master Frames and Cycles of Protest”，F(xiàn)rontiers in Social Movement Theory, (1992):133—155.。疫情防控關(guān)系社區(qū)每一個居民的切實利益，抗擊疫情需要廣大居民眾志成城。為使村民知道疫情危害并聽從政府的防控安排，農(nóng)村社區(qū)普遍采用懸掛橫幅、張貼標(biāo)語、方言喊話、發(fā)放宣傳手冊、上門傳達、微信群通知等方式宣傳中央和相關(guān)部門的防控要求，普及預(yù)防傳染和衛(wèi)生健康知識，一些條件好的農(nóng)村社區(qū)還利用無人機規(guī)勸閑逛、串門的村民回家，提醒他們戴口罩。通過全方位的疫情防控宣傳，廣大農(nóng)村居民被充分動員起來，積極響應(yīng)政府號召，減少出門次數(shù)，并且做到外出戴口罩。

(二)嚴(yán)格地封閉管控

新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，農(nóng)村社區(qū)道路硬化率和車輛通達率大大提高，村民進出社區(qū)主要依靠摩托車、電動自行車、汽車等交通工具。疫情防控一級響應(yīng)后，各地農(nóng)村社區(qū)/村莊實施封閉管理，在進村道路和村內(nèi)主干道上增設(shè)卡點，安排專人值班輪守、測量體溫，勸返來訪者、陌生人，防止病毒進入社區(qū)。農(nóng)村社區(qū)實行最嚴(yán)格的封閉管控，哪怕是檢查疫情防控工作的官員，社區(qū)“守門人”也將他們拒之門外。在“后鄉(xiāng)土中國”的農(nóng)村社區(qū)，大量鄉(xiāng)村精英流出農(nóng)村社區(qū)，鄉(xiāng)村的共識基礎(chǔ)和公共參與削弱(2)陸益龍：《后鄉(xiāng)土中國》，北京：商務(wù)印書館，2017年，第299頁。，但農(nóng)村社區(qū)仍有較強的治理能力，能夠?qū)⒋寮壷卫砼c國家治理有機糅合在一起進行有效的疫情防控。

(三)精細地摸底排查

“早發(fā)現(xiàn)”病毒感染者是控制疫情的首要環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到后續(xù)的“早隔離”“早診斷”“早治療”。然而，農(nóng)村社區(qū)“早發(fā)現(xiàn)”感染者絕非易事，存在不小的困難，因為農(nóng)村社區(qū)不再是封閉的獨立空間，人員流動性大，社區(qū)不乏從疫情重災(zāi)區(qū)回家過年的人?；剜l(xiāng)的外出打工者、學(xué)生多且情況復(fù)雜，社區(qū)工作人員要在規(guī)定時間內(nèi)逐家逐戶地摸底排查，詳細掌握回鄉(xiāng)人員的個人信息和身體狀況，工作量很大。尤其對社區(qū)確診患者、疑似患者、無法排除感染可能的發(fā)熱患者、確診患者的密切接觸者“四類人員”的摸排，還具有一定的被傳染風(fēng)險。但就全國情況看，廣大社區(qū)工作人員較好地完成了摸底排查工作，并基本做到信息準(zhǔn)確、無遺漏。

(四)周到地提供服務(wù)

對來自疫情嚴(yán)重地的回鄉(xiāng)村民和大學(xué)生以及有疑似患者的隔離農(nóng)戶，社區(qū)安排工作人員為他們提供“點對點”的上門檢測體溫、送生活物資、清潔消毒等服務(wù)。農(nóng)村社區(qū)是“熟人”社會，雖然上門服務(wù)難度比城市小，被隔離的居民礙于熟人面子一般不會拒絕社區(qū)工作人員進門，但由于一些農(nóng)村社區(qū)通往外地的道路被切斷，生活物資不易采購、輸送，上門服務(wù)需要克服物品短缺的困難，加之農(nóng)村社區(qū)專業(yè)技術(shù)人員少，上門服務(wù)質(zhì)量難以保證。盡管如此，疫情期間多數(shù)農(nóng)村社區(qū)還是盡職盡責(zé)地為隔離戶提供了身體檢測、生活照顧等服務(wù)，并為社區(qū)低保、特困供養(yǎng)人員等易感脆弱群體提供生活關(guān)懷和送溫暖服務(wù)。

農(nóng)村社區(qū)進行的“動員—管控—摸排—服務(wù)”行動有效地防范了新冠肺炎病毒傳播和擴散，切實維護了農(nóng)村居民健康安全。農(nóng)村社區(qū)的疫情防控之所以成效斐然，得到農(nóng)村居民的認(rèn)可和褒揚，其原因在農(nóng)村治理力上。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中，國家大力推進農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，農(nóng)村社區(qū)治理在傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型中提質(zhì)增效，能夠?qū)σ咔閷嵭袕娪辛Φ姆揽亍?/p>

有效的農(nóng)村疫情防控得益于農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。進入新世紀(jì)以來，尤其在黨的十八大后，國家和各級政府不斷加大農(nóng)村社區(qū)建設(shè)力度，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施包括生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施、生活性基礎(chǔ)設(shè)施、人文基礎(chǔ)設(shè)施以及流通性基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善(3)黃臻：《農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亟須提檔升級》，光明日報，2019年10月14日。，農(nóng)村社區(qū)道路普遍硬質(zhì)化，水電、通信等管網(wǎng)實現(xiàn)全面覆蓋，物流配送正在向農(nóng)村社區(qū)延伸。尤其是農(nóng)村社區(qū)的改水、改廚、改圈和“廁所革命”的實施，不僅改變了農(nóng)村居民的生活和衛(wèi)生習(xí)慣，也讓農(nóng)村社區(qū)生態(tài)更美，環(huán)境更加宜居。一些城郊、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、資源豐富的農(nóng)村社區(qū)的生態(tài)風(fēng)貌和人文景觀堪比城市新社區(qū)，成為名副其實的城市“后花園”，越來越多的城市人在閑暇時到鄉(xiāng)村旅游、度假，體驗鄉(xiāng)村生活。提檔升級的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村能夠抗擊新冠病毒疫情的前提條件和物質(zhì)基礎(chǔ)，正是農(nóng)村社區(qū)擁有較好的通信設(shè)施、交通設(shè)施、衛(wèi)生設(shè)施和社區(qū)綜合服務(wù)中心以及其他的公共服務(wù)設(shè)施，農(nóng)村基層干部和社區(qū)工作人員才能依此進行卓有成效的疫情防控，居民才能在疫情防控期間過上安全、穩(wěn)定的生活。

有效的農(nóng)村疫情防控又得益于農(nóng)村社區(qū)工作人員執(zhí)行能力的提高。國家在加強農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同時推進村級治理現(xiàn)代化，村“兩委”班子成員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力得到較大程度的提高：國家向貧困村、軟弱渙散村、集體經(jīng)濟空殼村派駐第一書記，帶領(lǐng)村兩委成員開展村務(wù)工作，提高了村級治理和服務(wù)水平；政府推行縣級領(lǐng)導(dǎo)干部和縣直部門主要負(fù)責(zé)人包村，培養(yǎng)懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍，從高校畢業(yè)生、退伍軍人、新型農(nóng)民職業(yè)者中選拔村干部等措施，提高了農(nóng)村社區(qū)行政執(zhí)行能力，特別是村干部待遇及辦公經(jīng)費增長，保證了農(nóng)村事有人干、經(jīng)費有保障。雖然學(xué)界對政府支付村干部基本報酬、考核報酬、獎勵報酬和專項工作考核報酬以及為此而實行的一系列考核存在異議，如有人認(rèn)為這是基層政府對村級治理的過度干預(yù)，致使村“兩委”出現(xiàn)“半行政化”、村干部變成準(zhǔn)行政官員(4)朱政、徐銅柱：《村級治理的“行政化”與村級治理體系的重建》，《社會主義研究》2018年第1期。，但客觀地說，下派第一書記、提高村干部待遇、強化村干部的“坐班”“考核”等強化村治的舉措，不僅讓國家治理收回了因取消農(nóng)業(yè)稅費而丟失的部分村治權(quán)，村治再次回到國家治理中，有助于促進國家治理能力現(xiàn)代化，而且準(zhǔn)行政化村級社區(qū)治理有助于村莊在疫情防控關(guān)鍵期使得上勁。正是由此，農(nóng)村社區(qū)能夠在第一時間進行橫向到邊、縱向到底的組織行動，構(gòu)筑起牢固的“全網(wǎng)動員”“全格部署”疫情防控網(wǎng)。

有效的農(nóng)村疫情防控還得益于社區(qū)服務(wù)的有力支持。社區(qū)是國家治理的最低層級，是疫情防控最后一環(huán)，“一級壓一級干、一環(huán)緊一環(huán)抓”的疫情防控最終都落在具體的社區(qū)服務(wù)上。農(nóng)村基層行政官員和村“兩委”干部主要從社區(qū)面上和點上做實做細疫情防控的服務(wù)工作。在社區(qū)面上，社區(qū)干部以守土有責(zé)、守土擔(dān)責(zé)、守土盡責(zé)高度責(zé)任感落實一級響應(yīng)，及時封閉社區(qū)，認(rèn)真做好進入社區(qū)的人員信息登記，將病毒阻斷在社區(qū)之外；排除熟人社會的人情關(guān)系干擾，協(xié)助有關(guān)部門關(guān)停KTV、網(wǎng)吧、棋牌室等娛樂場所和酒店、旅館、企業(yè)、商店等營業(yè)單位，保證做到有令即止；組織社區(qū)工作人員整治社區(qū)衛(wèi)生環(huán)境，清運垃圾并清理衛(wèi)生死角，消除病菌病毒滋生源頭；營造社區(qū)疫情防控氣氛，懸掛橫幅，張貼標(biāo)語，建立應(yīng)對疫情防控的微信群，積極開展疫情防控知識宣傳。在社區(qū)點上，農(nóng)村基層干部和社區(qū)干部提供的服務(wù)更具體、更細致。準(zhǔn)確掌握來自疫區(qū)的返鄉(xiāng)人員，在14天隔離期間一天兩次上門測量體溫、跟蹤觀察；按照隔離居民生活需要，社區(qū)工作人員到鎮(zhèn)、甚至更遠的地方購買物品，保證隔離戶日常生活不受隔離影響；安排專人一對一地為社區(qū)貧困戶、獨居戶、空巢戶等困難家庭和特殊人群提供采購物品、送藥、就醫(yī)等服務(wù)，讓他們感受到社區(qū)大家庭的溫暖。

此外，農(nóng)村社區(qū)有效的疫情防控也得益于居民協(xié)同合作。受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)個體性、分散性的影響，長期以來農(nóng)民是原子化個體，日常行動相對孤立，各自過日子，一般不需要統(tǒng)一的集體行動，即中國農(nóng)民“善分不善合”(5)曹錦清：《黃河邊的中國》，上海：上海文藝出版社，2000年，第166頁。。即使采取強制性措施使其合作、集體化，也容易出現(xiàn)組織渙散、勞動偷懶和行為搭便車等問題(6)高化民：《農(nóng)業(yè)合作社運動始末》，北京：中國青年出版社，1999年，第27頁。。疫情防控中村民主動配合社區(qū)開展疫情防控行動，基本做到不串門、不走親戚，不趕集、不溜達，出門戴口罩。其原因在于：一方面，疫情防控發(fā)生在春節(jié)期間，由于回鄉(xiāng)農(nóng)民工長年在城鎮(zhèn)工作，他們的時間、組織、紀(jì)律觀念比居村農(nóng)民強，能夠主動響應(yīng)政府號召，并規(guī)約家庭其他成員包括長輩聽從政府和社區(qū)安排；另一方面，市場經(jīng)濟培育了農(nóng)民的經(jīng)濟理性，雖然傳統(tǒng)農(nóng)民“善分”，但他們也會根據(jù)自身利益、利害大小選擇合作，即徐勇所說的中國農(nóng)民“也善合”——疫情防控是生命攸關(guān)大事，村民選擇了“合”；(7)徐勇：《如何認(rèn)識當(dāng)今的農(nóng)民、農(nóng)民合作與農(nóng)民組織》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2007年第1期。再一方面，如今的農(nóng)村通信條件接近城市，居民能從電視、手機短信、微信以及村社區(qū)的疫情防控宣傳中知道病毒兇猛，不敢“以身試法”?？偟膩碚f，疫情防控中居民以居家、少外出的方式配合社區(qū)封閉的集體行動，并保持農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定。

二、疫情防控暴露的問題與農(nóng)村民生服務(wù)短板

新冠肺炎疫情防控全面考驗了農(nóng)村應(yīng)對重大公共安全突發(fā)事件的能力，檢視了農(nóng)村社區(qū)的民生服務(wù)。盡管農(nóng)村基層治理和民生服務(wù)經(jīng)受住疫情防控大考并表現(xiàn)良好，但在疫情防控中也暴露出一些民生問題和服務(wù)短板。

(一)農(nóng)村公共衛(wèi)生體系不夠完善，衛(wèi)生健康服務(wù)水平仍較低

黨的十八大后，尤其在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施后，國家加快農(nóng)村社區(qū)的公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村居民得到了越來越多的醫(yī)療衛(wèi)生健康服務(wù)。國家和各級政府支付農(nóng)村居民的基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費逐年提高，居民普遍享受較高水平的基本醫(yī)療保障和公共衛(wèi)生服務(wù)：2019年全國3.16萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有3.6萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，全國54.2萬個行政村擁有62.1萬個村衛(wèi)生室，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率提高到85%；衛(wèi)生健康服務(wù)項目增多，孕前優(yōu)生健康檢查、婦女宮頸癌乳腺癌檢查、高危孕產(chǎn)婦護理、新生兒健康指導(dǎo)以及婦女常見病篩查、早診、早治等納入公共衛(wèi)生管理中，國家免費提供衛(wèi)生健康服務(wù)。但相比于城市，農(nóng)村公共衛(wèi)生體系和服務(wù)能力現(xiàn)代化程度還不高，農(nóng)村衛(wèi)生和農(nóng)民看病存在諸多不盡如人意的地方。據(jù)國家統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，2019年每千農(nóng)村人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位有1.39張，每千農(nóng)村人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人員有1.45人，平均每村村衛(wèi)生室人員2.32人，低于全國每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)5.72張，每千人口執(zhí)業(yè)醫(yī)師2.44人，每千人口注冊護士2.74人。盡管農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村診所機構(gòu)健全，家庭醫(yī)生簽約服務(wù)基本普及，但鄉(xiāng)村現(xiàn)有的醫(yī)療設(shè)備、藥品和醫(yī)務(wù)工作者業(yè)務(wù)能力只能滿足村民“病有所醫(yī)”的需要，不能滿足村民日益增長的美好生活需要，不能為村民提供“病有優(yōu)醫(yī)”服務(wù)。再者，不少鄉(xiāng)村醫(yī)療機構(gòu)存在人員年齡大、工作任務(wù)重、待遇低、隊伍不穩(wěn)定等問題，衛(wèi)生健康服務(wù)質(zhì)量有待提高，如一個家庭醫(yī)生簽約率多達上千人、甚至幾千人，出現(xiàn)用填表代替上門服務(wù)的現(xiàn)象。

農(nóng)村應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件能力較弱，疫情防控資源嚴(yán)重不足。鄉(xiāng)村衛(wèi)生院和診所的藥品都是上級衛(wèi)生健康部門統(tǒng)配的常規(guī)藥品，只能用于感冒、咳嗽、哮喘、高血壓、高血糖等小病和慢性病的治療，防疫藥品短缺。新冠肺炎疫情防控暴露的公共衛(wèi)生問題主要有：一是衛(wèi)生防疫物資供應(yīng)不足。疫情暴發(fā)后，農(nóng)村疫情防控工作人員普遍缺少口罩、防護服，一些社區(qū)工作人員在最初階段只能“無裝備”參與疫情防控。不僅如此，疫情防控要求居民少出門、戴口罩、勤洗手，而很多農(nóng)村居民一直買不到醫(yī)用一次性口罩，消毒液和體溫計也出現(xiàn)短缺。二是防控專業(yè)人員不足。每個村社區(qū)診所有兩位左右的衛(wèi)生保健人員，即使他們加班加點工作也不能在有限時間內(nèi)對幾千位居民進行全面摸排，更不能做到反復(fù)摸排，精準(zhǔn)掌握全社區(qū)居民的身體狀況。三是農(nóng)村基層醫(yī)療條件差。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院沒有CT檢查，血液生化檢測也不能及時、準(zhǔn)確排查病毒感染者和疑似感染者，多數(shù)農(nóng)村感染者是到縣級醫(yī)院看病時被發(fā)現(xiàn)的。

(二)農(nóng)村居住分散，社區(qū)疫情防控仍存在較多空白點

農(nóng)村社區(qū)空間是開放的，住房分散且人口密度低，病毒的聚集性傳染風(fēng)險比人口密集的城市要小，病毒傳染危害也比城市輕，但農(nóng)村社區(qū)居住特點和居民交往方式對疫情防控具有挑戰(zhàn)性。

首先，多數(shù)農(nóng)村社區(qū)是敞開的，沒有社區(qū)圍墻和進出大門，也沒有專門看護社區(qū)的門衛(wèi)，即使主干道上的卡點能對進出車輛進行檢查和人員體溫進行檢測，也不能排除行人從縱橫交錯的小路進入社區(qū)，更不能阻止外來人員尤其是親戚、朋友來往。雖然基層政府和社區(qū)對病毒傳染危害、疫情防控做了廣泛宣傳，做到了家喻戶曉，加上上級領(lǐng)導(dǎo)巡視、督查，城管和公安干警的巡邏和懲戒，疫情防控嚴(yán)密、全面，但仍有一些村民串門、訪友、走親戚，甚至一些社區(qū)還存在聚眾打牌、打麻將現(xiàn)象。

其次，入戶排查、重點群體監(jiān)控難落實。城市社區(qū)存在居民身份不清，社區(qū)工作人員難以辨別住戶或出租戶，以及住戶拒絕工作人員核實信息、檢測體溫等不配合問題，致使多輪摸底排查都難徹底。一些農(nóng)村社區(qū)也存在類似問題，尤其是城郊農(nóng)村社區(qū)，出租房多，居住人員復(fù)雜，社區(qū)工作人員很難搞清楚住戶情況，更難知道家庭人員的身體狀況，一些社區(qū)只能等著發(fā)燒、咳嗽的居民主動要求，才著手處理疫情防控事宜。并且，農(nóng)村社區(qū)的上門摸底排查也有難度，因為行政村在多輪合并、空間調(diào)整中規(guī)模擴大了好幾倍，一些農(nóng)村社區(qū)不再是熟人社區(qū)，成為“半熟人社區(qū)”或“陌生人社區(qū)”，不僅社區(qū)居民間交往少，社區(qū)工作人員與居民也少聯(lián)系，關(guān)系生疏且人情冷漠，加上部分外出打工者長年不住在社區(qū)，社區(qū)空心戶多。社區(qū)工作人員對本社區(qū)居民在哪里打工、何時回家、在家留多少天、何時離開社區(qū)不是很清楚，更不要說掌握他們的身體狀況。即使社區(qū)知道某人從疫區(qū)回鄉(xiāng)，要求他們居家隔離，也可能因社區(qū)人力、物力不足，難以做到24小時監(jiān)控。如此，一些地方出現(xiàn)病毒感染者“溜出門”會友、走親戚，將病毒傳染給他人的情況。

(三)參與主體單一，疫情防控服務(wù)仍欠精準(zhǔn)

國務(wù)院公布的《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》指出：社區(qū)服務(wù)主要包括就業(yè)服務(wù)、社會保障服務(wù)、救助服務(wù)、衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)、文化教育體育服務(wù)、流動人口管理和服務(wù)、社區(qū)安全服務(wù)等；社區(qū)服務(wù)活動的開展，既要充分發(fā)揮社區(qū)居委會在社區(qū)服務(wù)中的作用，又要培育社區(qū)民間組織從事社區(qū)志愿服務(wù)活動，還要鼓勵和支持各類組織、企業(yè)和個人參與社區(qū)服務(wù)。由此可見，不僅農(nóng)村社區(qū)服務(wù)擁有多方面的服務(wù)內(nèi)容，服務(wù)主體也是多元的，社區(qū)居委會/村委會、各類社會組織、市場經(jīng)營單位和個人都應(yīng)該參與服務(wù)供給。現(xiàn)實中，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)有政府組織提供的公共服務(wù)、市場組織提供的經(jīng)營服務(wù)和社會組織包括志愿者和居民個人提供的社會服務(wù)(8)吳業(yè)苗：《農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)與治理》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2018年，第15頁。，其中，政府提供的公共服務(wù)隨著國家權(quán)力下鄉(xiāng)、項目進村和精準(zhǔn)脫貧、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略實施而被加強，成為滿足農(nóng)村社區(qū)居民日益增長美好生活需要的最重要服務(wù)形式。但疫情防控僅有政府提供的公共服務(wù)是不夠的——這次在農(nóng)村社區(qū)的疫情防控中起關(guān)鍵作用的是農(nóng)村社區(qū)體制內(nèi)組織提供的公共服務(wù)，缺少市場經(jīng)營服務(wù)、志愿服務(wù)、鄰里互助服務(wù)的全面配合，以至于基層政府官員、村兩委干部不得不超負(fù)荷工作。

再者，農(nóng)村社區(qū)規(guī)模大，難以實施精準(zhǔn)服務(wù)。當(dāng)前的農(nóng)村社區(qū)是經(jīng)過若干次調(diào)整、合并的大社區(qū)，少則三四千人口、多則上萬人口，而社區(qū)干部和分管的行政領(lǐng)導(dǎo)一般在10人左右，要求他們大包全攬，在面上做到防控扛得住、過得硬，在點上做到服務(wù)主動、不出現(xiàn)過失，這幾乎是不可能的。疫情防控量大、面廣，一些社區(qū)只得采用簡單、粗暴方法防控疫情，產(chǎn)生了不少次生問題。如斷路阻止車輛進出社區(qū)，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物資、生活用品不能進入社區(qū)，蔬菜、禽蛋、草莓、車?yán)遄拥刃迈r農(nóng)產(chǎn)品出不了社區(qū)的窘境，農(nóng)戶的生產(chǎn)和生活都因社區(qū)封閉、禁足而受到不同程度的損失。再如，一些農(nóng)村社區(qū)的通信設(shè)施不健全，有線電視、寬帶還沒有通到每家每戶，甚至在經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村社區(qū)，很多農(nóng)戶家里還沒有電腦，孩子沒有條件像城市孩子那樣上網(wǎng)課。這些因疫情防控產(chǎn)生的問題，嚴(yán)重影響了居民生產(chǎn)、生活和學(xué)習(xí)，需要社區(qū)在做好疫情防控的同時為其提供更精準(zhǔn)的服務(wù)。

三、疫情后提升農(nóng)村民生服務(wù)的著力點

新農(nóng)村建設(shè)后，尤其在黨的十八大后，國家和各級政府加大了農(nóng)村民生服務(wù)力度，農(nóng)村居民享有的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、就業(yè)、低保、救濟等服務(wù)逐漸趨好，基本公共服務(wù)權(quán)益得到了有效保障。但中國農(nóng)村社區(qū)情況比城市復(fù)雜，“大分散、小集中”的居住狀況掣肘公共服務(wù)均等化發(fā)展。疫情防控中暴露的農(nóng)村民生服務(wù)隱患、漏洞是農(nóng)村公共服務(wù)供給中的深層次問題，也是疫情后提升農(nóng)村民生服務(wù)的著力點。

(一)秉持“大衛(wèi)生”“大健康”理念，完善農(nóng)村衛(wèi)生健康服務(wù)體系

近年來，國家和各級政府圍繞“健康中國”建設(shè)的總目標(biāo)、戰(zhàn)略重點和主要任務(wù)在農(nóng)村開展了一系列衛(wèi)生健康服務(wù)工作，健康村鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生診所建設(shè)，以及開展的環(huán)境衛(wèi)生整潔、健康教育、心理健康指導(dǎo)、廁所革命、垃圾分類等服務(wù)，優(yōu)化了農(nóng)村社區(qū)公共衛(wèi)生環(huán)境，尤其是新農(nóng)合為村民撐起了“病有所醫(yī)”保護傘。但農(nóng)村衛(wèi)生健康服務(wù)仍是農(nóng)村公共服務(wù)的短板，亟需國家在決勝全面小康社會和后小康社會中將衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展重點轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，加大農(nóng)村公共衛(wèi)生財政投入，滿足農(nóng)村居民日益增長的衛(wèi)生健康服務(wù)需求，保障農(nóng)村居民享受均等化衛(wèi)生健康服務(wù)權(quán)益。

鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略實施和抗擊新冠肺炎戰(zhàn)役進一步激發(fā)農(nóng)村居民的衛(wèi)生健康需要，他們對公共衛(wèi)生服務(wù)包括疾病預(yù)防、身體健康等服務(wù)要求更多更高。如此，政府需要秉持“大衛(wèi)生”“大健康”理念，認(rèn)真落實《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，著力從疾病預(yù)防控制、健康保護和健康促進三個方面為農(nóng)村居民提供優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生健康服務(wù)。就當(dāng)前農(nóng)村公共衛(wèi)生條件和服務(wù)能力看，現(xiàn)有的農(nóng)村醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)護人員狀況還不能完全滿足居民“病有優(yōu)醫(yī)”的需要，疫情后各地農(nóng)村需要對照疫情防控存在的問題、漏洞和居民需要，查缺補漏，完善農(nóng)村衛(wèi)生健康服務(wù)體系。即：加快醫(yī)療衛(wèi)生中心、醫(yī)聯(lián)體建設(shè)，讓農(nóng)村居民在家門口享受二級醫(yī)院的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；全面開展家庭醫(yī)生簽約和健康服務(wù)團隊工作，推廣基層首診、雙向轉(zhuǎn)診、急慢分治、上下聯(lián)動的分級診療模式，讓農(nóng)村居民能夠方便就醫(yī)；加強縣級醫(yī)院和基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)建設(shè)，改造提升村衛(wèi)生室，消除醫(yī)療服務(wù)空白點，打造30分鐘基層醫(yī)療服務(wù)圈，提高基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化達標(biāo)率；強化農(nóng)村全科醫(yī)生培訓(xùn)、全科醫(yī)生轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、農(nóng)村訂單定向免費培養(yǎng)醫(yī)學(xué)生和鄉(xiāng)村基層醫(yī)務(wù)人員繼續(xù)教育，不斷提高農(nóng)村醫(yī)務(wù)工作者業(yè)務(wù)水平和服務(wù)能力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院優(yōu)先聘用符合條件的村醫(yī)，簡化本科及以上學(xué)歷醫(yī)學(xué)畢業(yè)生或經(jīng)住院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)合格的全科醫(yī)生招聘程序，充實、壯大、穩(wěn)定農(nóng)村醫(yī)務(wù)工作隊伍和基層疾病預(yù)防控制隊伍。

(二)培育社會組織，推進農(nóng)村社區(qū)民生服務(wù)多元化發(fā)展

農(nóng)村公共衛(wèi)生條件改善和居民身心健康水平提高都依托農(nóng)村社區(qū)民生服務(wù)事業(yè)發(fā)展，只有整體性提高農(nóng)村社區(qū)服務(wù)水平，才能夯實、鞏固農(nóng)村居民的衛(wèi)生健康服務(wù)基礎(chǔ)。近年來，農(nóng)村社區(qū)治理與服務(wù)能力在農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興中有所提高，一些農(nóng)村社區(qū)成立了“紅白事理事會”“平安守望團”“綜治長安服務(wù)隊”“快樂調(diào)解俱樂部”“和事佬協(xié)會”“巾幗義工隊”“義工聯(lián)合會”等“民管民、民理民”草根組織，幫助政府宣傳解釋政策，參與社區(qū)公共事務(wù)，提供居家養(yǎng)老志愿服務(wù)，調(diào)處家庭糾紛和鄰里糾紛，化解農(nóng)村基層社會矛盾。但相比于城市社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)社會組織數(shù)量少，開展的服務(wù)活動也不正常、欠穩(wěn)定，不能與政府提供的公共服務(wù)形成互補、銜接。疫情防控在城市社區(qū)出現(xiàn)“社區(qū)吹哨”“部門報到”或“志愿者報到”的效應(yīng)只在極少數(shù)農(nóng)村社區(qū)出現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)的疫情防控由基層政府和社區(qū)兩委的工作人員親力親為，沒有充分動員社會組織、志愿者和民眾參與。

在很多農(nóng)村社區(qū)，為居民尤其為老年人、兒童、殘疾人、困難家庭等特定群體提供服務(wù)的社會組織成長緩慢，雖然市縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道每年都投入大量資金推進公益創(chuàng)投項目、培育社會組織，但由于城市社會組織多，社會工作基礎(chǔ)好，多數(shù)項目被城市拿走，落腳到農(nóng)村社區(qū)的項目比較少。疫情防控中，農(nóng)村社區(qū)主要依靠村兩委干部和部分黨員開展工作，缺少專業(yè)服務(wù)技能，不能根據(jù)群眾需要開展針對性防疫和生活服務(wù)?；诖?，疫情后國家需要加快培育農(nóng)村社區(qū)社會組織，壯大農(nóng)村社區(qū)志愿者隊伍、社工隊伍。具體包括：大力培育農(nóng)村社會組織，保證每個農(nóng)村社區(qū)有8支以上社會組織能夠正常開展服務(wù)活動；成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)社會組織聯(lián)合會，依托社會組織孵化園(基地)和社區(qū)綜合服務(wù)中心，為農(nóng)村社區(qū)社會組織開展服務(wù)，提供組織運作、活動場地、服務(wù)經(jīng)費、專業(yè)人才等方面支持；鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居(村)社區(qū)發(fā)展社區(qū)基金(會)等載體平臺，引導(dǎo)各類資源聚焦農(nóng)村社區(qū)服務(wù)，更好地為農(nóng)村社區(qū)服務(wù)和公益事業(yè)發(fā)展提供資金支持；定期舉辦“社會組織與社區(qū)服務(wù)洽談會”，理順社會組織與農(nóng)村社區(qū)交流渠道，促進社區(qū)、社會組織和社會工作深度融合；實施青藍社工人才培育計劃，進一步穩(wěn)定農(nóng)村社工隊伍，激發(fā)社區(qū)工作者的工作熱情，鼓勵他們開展更廣泛的社區(qū)服務(wù)活動；增加公益創(chuàng)投項目和資金投入，拓寬政府購買公共服務(wù)渠道，支持有資質(zhì)的農(nóng)村社會組織承擔(dān)政府或其派出機構(gòu)、職能部門的技術(shù)性、服務(wù)性、輔助性行政事項和公共服務(wù)事項。

(三)完善農(nóng)村社區(qū)治理機制，提高為民服務(wù)能力

完善農(nóng)村社區(qū)治理能力是農(nóng)村社區(qū)有效開展疫情防控的強有力保障，但實事求是地說，農(nóng)村社區(qū)治理體系與治理能力現(xiàn)代化還走在路上，與鄉(xiāng)村振興中“治理有效”目標(biāo)要求尚有距離。如農(nóng)村疫情防控中出現(xiàn)的打砸打牌桌椅、強迫打牌人抬桌游街等不當(dāng)行為，備受群眾詬病。近年來，國家對農(nóng)村社區(qū)治理進行一系列“正規(guī)化”“專業(yè)化”改革，進一步規(guī)范基層干部行政、治理行為，村治的法治化水平有所提高，但村民自治出現(xiàn)了官僚化、行政化傾向。行政化或半行政化村治以及專項和年終綜合考核促使村兩委干部和社區(qū)工作者更加關(guān)心上級部署的“專屬事務(wù)”，將主要精力放在上級規(guī)定的“固定動作”上，而忽略社區(qū)居民的民生需求。一些農(nóng)村社區(qū)工作人員更似政府“代理人”，而非社區(qū)“守護人”，偏愛做面子工程、形象工程。疫情防控是上級下達給農(nóng)村社區(qū)的“硬核”任務(wù)，社區(qū)工作人員都進入“戰(zhàn)時”狀態(tài)，采取強有力措施將上級要求和政策抓實抓細抓落地，但一些地方出現(xiàn)疫情防控擴大化、方式簡單粗暴等問題。這是農(nóng)村社區(qū)治理只顧眼前利益的短視主義和懶政庸政的形式主義的表現(xiàn)，與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)相悖。

疫情防控需要農(nóng)村社區(qū)工作人員用“繡花”功夫為民紓解困難，真心為民想事、細心為民管事、誠心為民辦事。疫情后國家需要進一步完善農(nóng)村社區(qū)治理體制機制，提高社區(qū)服務(wù)能力。其一，關(guān)心居民溫暖，滿足居民民生需求。定期舉辦居民懇談會，組織社區(qū)干部、居民群眾共同協(xié)商解決居民關(guān)心的問題，用服務(wù)來“強信心、暖人心、聚民心”，增強居民的社區(qū)認(rèn)同感與歸屬感。其二，加強服務(wù)管理，規(guī)范民主監(jiān)督。充分發(fā)揮村民議事組織、村務(wù)監(jiān)督委員會和自治章程、村民公約和村規(guī)民約在農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中的積極作用，力爭服務(wù)精準(zhǔn)到每一個小區(qū)，精確到每一個人。其三，創(chuàng)新社區(qū)治理方式，提高民生服務(wù)水平。以標(biāo)準(zhǔn)化為基礎(chǔ)、全科化為支撐、信息化為手段，提升“全科服務(wù)”“不見面審批服務(wù)”和政務(wù)聯(lián)合服務(wù)能力；推行首問負(fù)責(zé)、一窗受理、全程代辦、服務(wù)承諾、限時辦結(jié)等制度，提供精準(zhǔn)高效的社區(qū)服務(wù)；逐步分離社區(qū)政務(wù)服務(wù)和村務(wù)服務(wù)，因地制宜地建立“居站分設(shè)”“一站多居”“多社區(qū)一中心”等社區(qū)服務(wù)模式；建立“掌上云社區(qū)”微信平臺，開展“掌上云家園”公益項目，建設(shè)“掌上云社區(qū)”在線公益空間，為居民健康生活提供“微幸?！狈?wù)。

(四)遵循城鄉(xiāng)治理一體化發(fā)展，促進鄉(xiāng)村民生服務(wù)與城市對接

進入新世紀(jì)，中國加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和一體化發(fā)展，進城居住、打工的農(nóng)村人口越來越多，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民被卷入城鎮(zhèn)化大潮中。同時，國家實施新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，大力推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)發(fā)展，農(nóng)村居民的居住環(huán)境、生活條件明顯改善，社會保障水平逐年提高，其中一些已經(jīng)與城市并軌。如今，中國城鄉(xiāng)已經(jīng)成為利益相關(guān)的命運共同體，城市和農(nóng)村不再是相互獨立的“二元”空間，經(jīng)濟、社會、文化、生活套嵌在一起，無論城市還是農(nóng)村“感冒”，對方都要跟著“吃藥”。新冠肺炎疫情發(fā)生在城市，受其感染的不僅僅是市民，還有不少在城市打工的農(nóng)民工，并且隨著農(nóng)民工春節(jié)返鄉(xiāng)流入到農(nóng)村，甚至有的農(nóng)村社區(qū)由此變成疫情重災(zāi)區(qū)。疫情防控需要城鄉(xiāng)通力合作。

遺憾的是，在疫情防控中有些城市社區(qū)把租房的農(nóng)民工與本地市民分開，不準(zhǔn)許“返城”農(nóng)民工進入小區(qū)。疫情防控高于一切，一些城市社區(qū)禁止打工者進入情有可原，有不得已的苦衷。但城市治理可以選擇更精細、有溫度的方式解決打工者返城問題?！皠穹怠毙袨閷嵸|(zhì)上是一些城市沒有把為城市作貢獻的農(nóng)民工看作自家人的表現(xiàn)，是對農(nóng)民工身份、地域的歧視，其深層次原因是城市不愿意為農(nóng)民工提供與市民同等權(quán)益的民生服務(wù)。也就是說，在疫情防控中一些城市的顧此失彼做法，表面上看是他們沒有處理好疫情防控與工作恢復(fù)的關(guān)系，在具體工作中“掉鏈子”，實質(zhì)上是沒有把打工者視為真正的自家人。沒有人情味的過激“勸返”行為極大地傷害了打工者，也會影響他們的市民化預(yù)期，即“留城”，等待市民化？抑或“返鄉(xiāng)”，做體面農(nóng)民。值得肯定的是，在疫情進入平穩(wěn)期后，一些城市政府將“封閉式管控”改為“精密型智控”，采用包車、包專列、包機以及為農(nóng)民工返城支付路費等方法“優(yōu)待”進城農(nóng)民工，這在一定程度上對沖了“勸返”負(fù)面影響。

疫情防控中城市將農(nóng)村拉上同一輛戰(zhàn)車，城鄉(xiāng)聯(lián)手共同抗擊疫情，疫情后農(nóng)村也需要跟進城市，推動城鄉(xiāng)民生服務(wù)一體化。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展步入中后期，農(nóng)村居民日益增長的美好生活需要愈發(fā)強烈，他們中的一些人迫切希望過上與市民同樣的生活。如此，城鄉(xiāng)治理一體化需要“公共服務(wù)的城鄉(xiāng)覆蓋水平與布局相對均衡，城鄉(xiāng)居民的公共服務(wù)享有水平基本無差異”(9)黨國英：《論城鄉(xiāng)社會治理一體化的必要性與實現(xiàn)路徑》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2020年第2期。。在農(nóng)村，民生服務(wù)要加速發(fā)展，不僅要滿足農(nóng)村居民基本生存和發(fā)展需要，還要提質(zhì)增效，讓農(nóng)村居民“幼有優(yōu)育、學(xué)有優(yōu)教、勞有優(yōu)得、病有優(yōu)醫(yī)、老有優(yōu)養(yǎng)、住有優(yōu)居、弱有優(yōu)撫”；在城市，民生服務(wù)要化解農(nóng)民工及其家庭成員在城市居住、生活、工作中的困難和融入城市的障礙，給予他們真正的市民待遇，實現(xiàn)子女上學(xué)、衛(wèi)生健康、養(yǎng)老保障、就業(yè)培育等權(quán)益同城化。