石東偉

[中共中央黨校(國家行政學院) 政治和法律教研部，北京 100091]

制度是國家治理的根本遵循和重要保證，并在很大程度上影響著國家的治理成效。鄧小平曾指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！盵1]333新中國成立70多年來，我國逐步確立并不斷完善中國特色社會主義制度，并在制度保障下實現(xiàn)了從積貧積弱到站起來、富起來、強起來的偉大歷史性飛躍，這一飛躍充分證明了中國特色社會主義制度是行得通、真管用、有效率的制度體系[2]。在70多年的奮斗歷程中，黨對制度及制度重要性的認識逐漸加深，并創(chuàng)造出了一系列理論和實踐成果。十九屆四中全會的召開標志著黨對制度認識的進一步深化，會議明確指出了我國的十三項制度優(yōu)勢，并提出了把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能的任務。這為我們今后的奮斗指明了方向，然而，從制度優(yōu)勢到治理效能的轉(zhuǎn)化并不能自發(fā)實現(xiàn)，它需要我們采取有力措施，在思想上重視，在行動上努力，堅持不懈地持續(xù)推進。

一、把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能的價值意蘊

把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能是發(fā)揮制度作用，實現(xiàn)發(fā)展目標的有效保障。黨在帶領全國各族人民為實現(xiàn)“兩個一百年”的目標奮斗歷程中，既存在跨越式發(fā)展的戰(zhàn)略機遇，也會有來自國內(nèi)外的各種風險和挑戰(zhàn)，只有牢牢把握機遇、妥善化解風險才能推動“兩個一百年”奮斗目標的順利實現(xiàn)。而機遇的把握、風險的化解必須有較好的治理效能來整合資源、凝聚力量方能實現(xiàn)。只有充分發(fā)揮制度的作用，把中國特色社會主義制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，我們才能運用好各種資源和力量把握機遇、應對風險，為“兩個一百年”奮斗目標的實現(xiàn)保駕護航。

把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能是彰顯中國模式，增強制度自信的客觀要求。社會主義制度優(yōu)于資本主義制度。這要表現(xiàn)在許多方面，但首先要表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展的速度和效果方面。經(jīng)濟的發(fā)展在一定程度上是治理效能的一種體現(xiàn)。由此可以說，制度好不好，有沒有優(yōu)勢或優(yōu)越性，不是從紙面上看它設計得是否完美，而是看它能否在實際生活中給國家和人民帶來實實在在的好處，也就是說，國家治理效能是反映制度優(yōu)勢的最重要指標[3]。只有發(fā)揮好制度的優(yōu)勢，提升治理效能，增進人民群眾的福祉，我們才能更加堅定制度自信，才能使中國特色社會主義制度的優(yōu)越性更有說服力，才能在世界范圍內(nèi)的“制度競爭”中彰顯中國模式的優(yōu)勢。

把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能有助于進一步鞏固和發(fā)展制度優(yōu)勢。制度優(yōu)勢可以為治理效能的提升提供保障，同樣地，治理效能的提升也有助于鞏固和發(fā)展制度優(yōu)勢。制度優(yōu)勢的發(fā)揮、治理效能的提升需要通過不斷地完善制度、克服體制機制弊端、消除制度運行的不利條件來實現(xiàn)，換言之，制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的過程既是制度進一步完善的過程，也是消除制度運行的不利條件的過程。通過這樣一個過程，制度一方面可以在不斷完善中進一步強化自身優(yōu)勢，另一方面也會因阻礙自身運行條件的消除得以更好地發(fā)揮優(yōu)勢。

制度優(yōu)勢和治理效能是辯證統(tǒng)一的整體，制度是治理的前提和依據(jù)，治理是制度的運用和優(yōu)化，二者相互依存，不可分割。拋開制度優(yōu)勢來談治理效能，治理效能就會缺乏有效的制度保障，治理活動的開展就會失去遵循和保障，容易陷入無序、混亂和低效的局面，致使治理目標無法達成。如果拋開治理效能來談制度優(yōu)勢，制度優(yōu)勢就會失去價值體現(xiàn)和轉(zhuǎn)化目標，成為紙面上、墻板上的擺設，無法發(fā)揮自身的作用，并最終導致自身優(yōu)勢的喪失。

二、把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能的動力、方向和原則

新時代社會主要矛盾的發(fā)展是推動制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的動力源泉。矛盾是事物發(fā)展的動力，矛盾雙方在不斷的斗爭中發(fā)生力量對比的變化，進而突破事物存在限度，發(fā)生質(zhì)變。黨的十九大報告指出，新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，矛盾的一方是人民日益增長的美好生活需要，另一方是不平衡不充分的發(fā)展。一方面，滿足人民日益增長的美好生活需要，既是社會主義本質(zhì)及黨的宗旨應有之義，也是當前我國發(fā)展所面臨的現(xiàn)實任務，這就要求我們更好地釋放制度優(yōu)勢，提升治理效能，從而滿足人民需要。另一方面，也只有把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，實現(xiàn)更加平衡、更加充分的發(fā)展，才能消除人民的需要和社會現(xiàn)實之間的差距，化解新時代社會主要矛盾。因此，社會矛盾的發(fā)展變化為推動制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化提供了動力，不斷地推動著這一轉(zhuǎn)化的實現(xiàn)。

實現(xiàn)社會主義國家治理現(xiàn)代化是把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能的前進方向。推動制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化必須堅持正確的前進方向，否則就可能背離初衷，不僅不能提升治理效能，還可能造成災難性的后果。把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能要以社會主義國家治理現(xiàn)代化為前進方向，這一方向包含社會主義道路和國家治理現(xiàn)代化兩方面的內(nèi)容。首先，必須堅持社會主義道路。歷史和實踐證明，只有堅持社會主義道路，才能確保我國的各項事業(yè)取得成功。我國的制度優(yōu)勢是在社會主義制度下體現(xiàn)出的優(yōu)勢，因而，在推動制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的過程中，要注意將一切工作和活動圍繞中國特色社會主義制度展開，堅持社會主義道路不偏離。其次，必須遵從推進國家治理現(xiàn)代化的要求。國家治理現(xiàn)代化是社會主義現(xiàn)代化的新蘊涵，有學者將其稱為“第五個現(xiàn)代化”[4]122，它是制度及其執(zhí)行力的集中體現(xiàn)。推動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能必須著眼長遠，服務于推進國家治理現(xiàn)代化的大局，不能因追求一時的治理績效而損害民主、法治、透明等國家治理現(xiàn)代化的長遠發(fā)展要求。

堅持“守正”與“創(chuàng)新”相統(tǒng)一是把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能的必要原則?！笆卣本褪且獔猿稚鐣髁x制度不動搖、落實中央決策部署不動搖，唯有如此，才能為制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化創(chuàng)造有利的環(huán)境，才能更好地集中力量推動這一轉(zhuǎn)化的實現(xiàn)。可以說，“守正”就是根基，是推動制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的基本遵循，不管形勢如何變化，我們都要把“守正”貫徹到底，絕不動搖。“創(chuàng)新”是在堅持“守正”的基礎上，在制度和中央決策部署允許的范圍內(nèi)，充分發(fā)揮各部門、各單位的創(chuàng)造性，深化各領域的改革，完善各項制度和體制機制，使治理活動更能適應具體的環(huán)境，更能符合時代發(fā)展要求，從而更好地推動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能?！皠?chuàng)新”是源泉，是推動制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的助力器。堅持“守正”與“創(chuàng)新”相統(tǒng)一有助于在制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化過程中實現(xiàn)剛性與柔性的平衡，既能防止轉(zhuǎn)化活動走樣變形、偏離目標，又能避免轉(zhuǎn)化活動因循守舊，封閉僵化。

三、把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能的推進路徑

把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能要在主體維度上加強黨的領導。黨的領導是歷史和人民的選擇，也是中國特色社會主義最大的制度優(yōu)勢，國家各項事業(yè)的建設和發(fā)展都離不開黨的領導。推動制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化也同樣需要黨發(fā)揮好領導作用，充當好引領者、推動者、組織者的角色。一是加強黨的政治領導作用，堅持黨把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能工作中的集中統(tǒng)一領導，維護黨的領導核心地位，以黨建為抓手，推動制度化優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的各項工作開展。二是加強黨的思想領導作用，要使各級黨組織充分認識增強治理效能的重要意義，做到思想統(tǒng)一、行動統(tǒng)一，主動擺脫不合時宜的方法和理念束縛，著力克服治理中存在的難題，提升治理效能。三是要加強黨的組織領導作用，發(fā)揮好政府、人大、政協(xié)、自治組織、企業(yè)等各個部門在提升治理效能工作中的作用，處理和協(xié)調(diào)好各方面的關系，形成協(xié)調(diào)有序、配合得當?shù)墓ぷ骶置妗?/p>

把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能要在制度維度上堅持和完善中國特色社會主義制度體系。一是要實現(xiàn)社會主義制度的自我完善和自我發(fā)展。中國特色社會主義制度雖然是經(jīng)過歷史和實踐檢驗的先進的制度，但這并不意味著它從一開始就是盡善盡美的。習近平總書記指出：“我們的國家治理體系和治理能力總體上是好的，是有獨特優(yōu)勢的，是適合我國國情和發(fā)展要求的?！笨傮w上是好的也意味著在局部制度層面還存在著不足[5]，同時，隨著社會的發(fā)展，過去管用、有效的制度可能會不適用于當前的治理環(huán)境，這就要發(fā)揮好社會主義制度的自我完善和發(fā)展功能，對現(xiàn)有制度不斷地加以改進，使其優(yōu)勢更加凸顯。二是要完善制度集成。中國特色社會主義制度是一個由多個領域、多個部門、多個單項制度構成，相互銜接、相互支撐、運行有效的制度體系。黨的十九屆四中全會把中國特色社會主義制度中起四梁八柱作用的制度明確為根本制度、基本制度、重要制度。面對龐大的制度體系，我們一方面要做好制度的頂層設計，系統(tǒng)規(guī)劃，統(tǒng)一執(zhí)行，另一方面要做好不同領域不同層次制度之間的銜接，使制度體系在橫向上做到無縫銜接、有效協(xié)同，在縱向上做到精神統(tǒng)一、上下貫通，推動其更加完備和成熟。

把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能要在運行維度上強化制度的執(zhí)行力。習近平總書記在中央政治局第十七次集體學習時指出：“制度的生命力在于執(zhí)行。要強化制度執(zhí)行力，加強制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能”[6]。好的制度一經(jīng)制定就必須嚴格執(zhí)行。一是發(fā)揮領導干部的表率作用。要加強領導干部的制度意識，自覺按制度辦事，堅持制度面前人人平等，合法使用公權力，提升依法執(zhí)政的能力，堅決杜絕各種有損制度權威的“潛規(guī)則”“開后門”行為。通過領導干部帶頭作用的發(fā)揮，以上率下，引領全社會增強制度意識，強化制度的權威。二是強化對制度執(zhí)行的監(jiān)督問責。要構建制度監(jiān)督的全覆蓋機制，既要發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計監(jiān)督等體制內(nèi)監(jiān)督的作用，也要充分利用媒體、輿論等體制外的監(jiān)督作用，形成監(jiān)督合力，使違反制度的行為無處遁形。要明確各項制度執(zhí)行的主體責任、監(jiān)督責任、領導責任，形成強大的制度推動力。對于違反制度的行為要及時問責，增強制度的威懾力和剛性，推動制度的有效執(zhí)行。

把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能要在內(nèi)在維度上增強制度的文化支撐。制度總是在一定的政治文化環(huán)境中運行的。當與文化環(huán)境相匹配時，制度就能產(chǎn)生較好的治理效能，反之，制度作用的發(fā)揮就會受到制約。經(jīng)過長時間的建設與發(fā)展，我國的政治文化形成了以馬克思主義、中華優(yōu)秀傳統(tǒng)政治文化和革命文化為主導的優(yōu)秀政治文化，為制度的運行提供了有效的支撐。但不可否認的是，“政治冷漠”“政治不信任”“潛規(guī)則意識”等消極的政治亞文化仍在一定程度上存在，影響著制度作用的發(fā)揮。因此，要把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能必須進一步加強政治文化建設。一是要堅持馬克思主義的指導。要始終堅持把馬克思主義作為中國政治文化建設的指引，以汲取馬克思主義精華作為我國政治文化發(fā)展的動力源泉。在堅持馬克思主義“一元主導”的同時要兼顧“多元并存”，使馬克思主義統(tǒng)領、駕馭和整合好各種政治亞文化。二是要加強黨內(nèi)政治文化建設。共產(chǎn)黨的領導地位決定了黨內(nèi)政治文化的重要地位及對其他政治亞文化的較大影響力，因此加強黨內(nèi)政治文化建設是中國政治文化建設不可或缺的環(huán)節(jié)。要通過加強黨內(nèi)的制度文化、精神文化、行為文化建設，使之融會貫通，相互促進，從而不斷提高黨員的規(guī)矩意識、對黨忠誠度和自律精神，使黨內(nèi)政治文化積極健康發(fā)展。三是發(fā)揮社會主義核心價值觀的引領作用。要把社會主義核心價值觀融入社會發(fā)展各方面，使其成為規(guī)范社會成員思想和行為的價值理念與共同規(guī)范，更好地凝聚共識，促進人民的團結統(tǒng)一。四是堅持以人民為中心的發(fā)展思想。要堅持以人民為中心的施政理念，擴大人民的民主權利和參與權利，發(fā)揮好人民群眾的力量，同時要以增加人民福祉為出發(fā)點和落腳點，滿足人民群眾對美好生活的追求。