張菊梅

（惠州學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 惠州 516007）

多元調(diào)解，是指立案法官在充分考慮案件類型、標(biāo)的額大小、復(fù)雜程度等因素的基礎(chǔ)上，確定糾紛是否適宜調(diào)解，并引導(dǎo)當(dāng)事人選擇調(diào)解［1］。在當(dāng)事人同意調(diào)解后，充分發(fā)揮專職調(diào)解、律師調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、工會(huì)調(diào)解、婦聯(lián)調(diào)解等多元調(diào)解力量，根據(jù)案例的實(shí)際情況進(jìn)行“分診”調(diào)解，與此同時(shí)，法官對(duì)調(diào)劑過(guò)程進(jìn)行把關(guān)，促進(jìn)案件調(diào)解成功。多元調(diào)解最早在北京各基層法院推行，并取得可喜成效。隨后，全國(guó)多地也根據(jù)自身實(shí)際探索多元調(diào)解模式。

一、關(guān)于多元調(diào)解機(jī)制的國(guó)內(nèi)探索

2015 年以來(lái)，隨著中央文件《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》和最高人民法院文件《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》的出臺(tái)，建立矛盾糾紛的多元調(diào)解機(jī)制，已經(jīng)成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略行動(dòng)。在中央精神的號(hào)召下，我國(guó)實(shí)踐界和學(xué)術(shù)界紛紛對(duì)多元調(diào)解機(jī)制進(jìn)行了積極的探索。在實(shí)踐中，各地法院結(jié)合自身實(shí)際，因地制宜，努力探尋適合本地發(fā)展的多元調(diào)解機(jī)制。例如，北京房山區(qū)人民法院將優(yōu)質(zhì)審判資源、各種社會(huì)解紛力量導(dǎo)入多元調(diào)解體系，取得良好成效并成為“北京市多元化糾紛解決機(jī)制示范法院”［2］；浙江省衢州市柯城區(qū)人民法院試點(diǎn)推廣在線矛盾糾紛多元化解平臺(tái)，逐步建立由微信調(diào)解、遠(yuǎn)程視頻、線上溝通等信息化手段構(gòu)成智慧化多元調(diào)解機(jī)制，建設(shè)“遠(yuǎn)隔千里解矛盾，足不出戶化糾紛”的新型調(diào)解模式［3］；東莞市則通過(guò)推進(jìn)人民調(diào)解的“法治化、專業(yè)化和多元化”方式，完善多元糾紛調(diào)解機(jī)制，提升調(diào)解效率［4］。在學(xué)術(shù)界，學(xué)者們從不同角度研究糾紛多元調(diào)解機(jī)制。例如黃夏偉、李鐘從調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)的角度，提出應(yīng)該“整體提高調(diào)解隊(duì)伍素質(zhì)，加強(qiáng)隊(duì)伍的專業(yè)化培訓(xùn)，完善相關(guān)管理辦法，建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制”［5］；蘇庭瑋從律師參與調(diào)解的角度，提出應(yīng)該通過(guò)“重視律師調(diào)解的制度化建設(shè)、推進(jìn)律師調(diào)解的市場(chǎng)化運(yùn)作、規(guī)范律師調(diào)解員資質(zhì)認(rèn)證與培訓(xùn)機(jī)制”提升律師調(diào)解的整體效能［6］；王曉麗立足民間借貸糾紛多元調(diào)解機(jī)制，提出“通過(guò)完善多元調(diào)解制度、發(fā)揮仲裁優(yōu)勢(shì)、發(fā)展電子督促程序、加強(qiáng)調(diào)解、仲裁與訴訟之間有效銜接”的方式解決民間借貸糾紛調(diào)解問(wèn)題［7］。

二、惠城區(qū)法院案件調(diào)解的基本情況及其推行多元調(diào)解機(jī)制的必要性

從理論看，推行多元調(diào)解機(jī)制，是踐行公平、正義、民主、法治等社會(huì)主義核心價(jià)值觀的客觀要求。推進(jìn)法院案件的多元調(diào)解，就是整合法院、律師、高校、專業(yè)性組織等的力量，為群眾提供多途徑、多層次、多種類的糾紛解決方式。借助多元調(diào)解機(jī)制，法院可以更快捷地化解各類矛盾糾紛，更好地維護(hù)和堅(jiān)守公平、正義等價(jià)值目標(biāo)；各類參與調(diào)解的主體可以更好提供專業(yè)化、有針對(duì)性的調(diào)解服務(wù)；群眾可以更及時(shí)、有效、充分地表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身利益訴求。

從實(shí)踐看，2018年1-7月，惠城區(qū)法院總結(jié)案數(shù)為5698 宗，調(diào)解案件總數(shù)為1134 宗，其中條件成功案件數(shù)為359 宗，調(diào)解成功案件數(shù)占總調(diào)解案件數(shù)比重為31.66%，調(diào)解成功案件數(shù)占全院結(jié)案數(shù)比重為6.3%。在這些調(diào)解成功的案件中，調(diào)解時(shí)長(zhǎng)不超過(guò)15天的占65%；婚姻糾紛、交通事故賠償糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議等民生類調(diào)解案件數(shù)量為709 宗，占調(diào)解案件總數(shù)的62.5%［8］。由此可見，調(diào)解案件中，民生案件占主要部分，而大多數(shù)民生案件都具有矛盾糾紛小、案件事實(shí)清楚、審判難度低的特征，因此在調(diào)解環(huán)節(jié)就可以較快解決糾紛，大多時(shí)長(zhǎng)不超過(guò)15 天。近年來(lái)，隨著惠城區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和轄區(qū)內(nèi)人、財(cái)、物的快速流動(dòng)，惠城區(qū)法院承擔(dān)的各類案件數(shù)不斷增加。2017年，惠城區(qū)法院一審民事結(jié)案數(shù)為12 964 宗；2018 年這一指標(biāo)上升至14 216 宗①。盡管審判環(huán)節(jié)不斷改革以達(dá)到更公平、更高效的審判結(jié)果，但是面對(duì)數(shù)量與日俱增的案件數(shù)，顯然單靠審判改革是不夠的。為此，惠城區(qū)法院努力探索調(diào)判結(jié)合，建立多元調(diào)解機(jī)制，將一些矛盾糾紛小、案件事實(shí)清楚、審判難度低的案件在進(jìn)入審判前做一道有效的“過(guò)濾”，以此提高案件處理效率和減少審判壓力。

三、惠城區(qū)法院探索建立多元調(diào)解機(jī)制的主要舉措

惠城區(qū)法院積極探索建立多元調(diào)解，努力整合相關(guān)部門和社會(huì)力量，組成多元化、專業(yè)化的調(diào)解團(tuán)隊(duì)，構(gòu)建訴前聯(lián)調(diào)體系，探索高效運(yùn)作的集約化調(diào)解模式和速裁系統(tǒng)。具體而言，惠城區(qū)法院主要采取了以下措施：

（一）形成“司法問(wèn)診+分診+調(diào)解+司法確認(rèn)”集約化調(diào)解模式

即法院立案庭導(dǎo)訴窗口接受案件后，由專人對(duì)案件進(jìn)行“司法診斷”，以確定其是否適宜調(diào)解，對(duì)于適宜調(diào)解的案件，法官將引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)入訴前調(diào)解階段，并根據(jù)案件特征和當(dāng)事人訴求，將案件“分診”給擅長(zhǎng)該類案件調(diào)解的調(diào)解室、訴調(diào)中心或調(diào)解團(tuán)隊(duì)，具體調(diào)解員“接診”案件后，將在指定法官對(duì)口指導(dǎo)下進(jìn)行案件“調(diào)解”，調(diào)解成功后，原被告雙方達(dá)成協(xié)議經(jīng)過(guò)“司法確認(rèn)”，矛盾糾紛化解。“司法問(wèn)診+分診+調(diào)解+司法確認(rèn)”集約化調(diào)解模式，是惠城區(qū)法院多年來(lái)為提高案件調(diào)解效率和質(zhì)量而摸索構(gòu)建的，它利用“專業(yè)法官+人民調(diào)解員”組合，可以為當(dāng)事人提供了高效、便捷的訴訟服務(wù)，因此這一運(yùn)作模式受公眾的好評(píng)。

（二）與律師事務(wù)所合作成立律師調(diào)解工作室

為了有效整合專業(yè)律師的力量，為調(diào)解員隊(duì)伍增加專業(yè)化的人才，惠城區(qū)法院于2019年9月26日與廣東偉倫律師事務(wù)所、廣東卓凡律師事務(wù)所、廣東商盾律師事務(wù)所、廣東達(dá)倫律師事務(wù)所、北京市盈科（惠州）律師事務(wù)所、廣東寶晟律師事務(wù)所、廣東指針律師事務(wù)所、廣東江畔律師事務(wù)所、廣東惠泰律師事務(wù)所9家律師事務(wù)所簽訂訴調(diào)對(duì)接合作協(xié)議，惠城區(qū)法院將在9家律所掛牌成立律師調(diào)解工作室。這就意味著律師以作為重要的調(diào)解力量，融入法院的案件調(diào)解工作中。根據(jù)雙方合作協(xié)議，立案庭導(dǎo)訴窗口將案件“分診”到合作的律師事務(wù)所調(diào)解工作室后，當(dāng)事人可直接申請(qǐng)到律師調(diào)解工作室進(jìn)行訴前調(diào)解，工作室調(diào)解成功后，雙方達(dá)成的協(xié)議經(jīng)司法確認(rèn)一樣具備法律效力?；莩菂^(qū)法院與律師事務(wù)所的這一合作，不但為法院調(diào)解工作增添平臺(tái)，也能更好地發(fā)揮律師在案件調(diào)解中專業(yè)化、主力軍作用。

（三）與高校合作成立訴調(diào)對(duì)接中心

為了整合高校法學(xué)專業(yè)師生資源，充分發(fā)揮高校法學(xué)專業(yè)教師、學(xué)生在調(diào)解工作中的專業(yè)性、對(duì)口性優(yōu)勢(shì)，2018 年1 月23 日，惠城區(qū)法院與惠州學(xué)院政法學(xué)院簽訂合作協(xié)議，并在惠州學(xué)院政法學(xué)院掛牌成立惠城區(qū)法院訴調(diào)對(duì)接中心。根據(jù)雙方合作協(xié)議，惠城區(qū)法院為惠州學(xué)院政法學(xué)院學(xué)生實(shí)習(xí)實(shí)踐提供平臺(tái)與機(jī)會(huì)，惠州學(xué)院政法學(xué)院部分教師作為惠城區(qū)法院特邀調(diào)解員，在法院指引規(guī)范下調(diào)解案件，雙方合作互利，資源共享。

（四）建立特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員經(jīng)費(fèi)管理制度

為了建立專業(yè)面廣，素質(zhì)能力強(qiáng)的調(diào)解員隊(duì)伍，2018 年5 月，惠城區(qū)法院出臺(tái)《關(guān)于特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員經(jīng)費(fèi)管理辦法》，明確調(diào)解員的選聘方式、任職條件、崗位職責(zé)、補(bǔ)貼方式等。根據(jù)該《辦法》，調(diào)解員實(shí)行一案一補(bǔ)，即以調(diào)解員成功調(diào)解的案件數(shù)計(jì)算其可領(lǐng)取的補(bǔ)貼金額。目前，調(diào)解員每成功調(diào)解一案可獲得補(bǔ)貼500 元，調(diào)解不成功沒有補(bǔ)貼。以此激勵(lì)調(diào)解員努力調(diào)成案件。目前，惠城區(qū)法院共聘任特邀調(diào)解員44 人，專業(yè)領(lǐng)域涵蓋法律、保險(xiǎn)、金融、婚姻家庭、醫(yī)療、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域，70%特邀調(diào)解員具有本科以上學(xué)歷。

（五）加強(qiáng)與行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織等的對(duì)接與合作

惠城區(qū)法院針對(duì)婚姻糾紛、交通事故糾紛、勞動(dòng)糾紛等民生案件集中的立案特征，為了提高對(duì)民生案件的調(diào)解效率，不斷加強(qiáng)與工會(huì)、婦聯(lián)、交警、行業(yè)協(xié)會(huì)等組織的合作，并在現(xiàn)有調(diào)解工作室、工作站的基礎(chǔ)上，大力整合行政、司法、調(diào)解、鑒定等部門的資源集中辦案。例如，惠城區(qū)法院與惠城區(qū)工會(huì)合作，成立工會(huì)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件調(diào)解和法律援助工作站，并派駐調(diào)解員辦公；惠城區(qū)法院與區(qū)婦聯(lián)、區(qū)綜治辦、區(qū)人力資源和社會(huì)保障局仲裁院簽訂合作協(xié)議，共同探索財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛、婚姻家庭糾紛等案件的有效調(diào)解途徑；惠城區(qū)法院與惠州市保險(xiǎn)協(xié)會(huì)、市交警支隊(duì)合作，成立交通事故糾紛訴調(diào)對(duì)接工作站。

四、惠城區(qū)法院推行多元調(diào)解機(jī)制面臨的主要問(wèn)題

綜上可見，惠城區(qū)法院正在整合政府部門、社會(huì)資源、基層組織等多元主體的力量，努力構(gòu)建多元調(diào)解聯(lián)動(dòng)體系。目前，雖然惠城區(qū)多元調(diào)解聯(lián)動(dòng)體系已成雛形，然而，在具體的多元聯(lián)動(dòng)運(yùn)作中依然面臨諸多問(wèn)題。

（一）缺乏促進(jìn)多元調(diào)解主體深入合作的長(zhǎng)效機(jī)制

雖然惠城區(qū)法院已經(jīng)與惠州市9 大律師事務(wù)所、惠州學(xué)院、惠城區(qū)工會(huì)、區(qū)婦聯(lián)、區(qū)綜治、市交警支隊(duì)、保險(xiǎn)協(xié)會(huì)等部門和組織建立合作關(guān)系，但是相互之間的合作還處于初步探索階段，對(duì)于合作中的一些關(guān)鍵問(wèn)題如合作的形式、合作雙方的權(quán)利義務(wù)、合作中糾紛解決方式、合作運(yùn)行機(jī)制等，缺乏明確的規(guī)定，所以合作效果難以保障。例如，惠城區(qū)法院的部分調(diào)解員來(lái)自律師事務(wù)所和惠州學(xué)院，這些調(diào)解員在案件調(diào)解中具有專業(yè)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)由于他們都是兼職調(diào)解員，且法院與律師事務(wù)所、惠州學(xué)院等的合作中并沒有形成如何管理這些調(diào)解員的明細(xì)制度，因此在具體運(yùn)作中法院對(duì)調(diào)解員的管理就會(huì)面臨培訓(xùn)難、監(jiān)管難、考核難、追責(zé)難的問(wèn)題。另外，在調(diào)解員激勵(lì)制度方面，目前惠城區(qū)法院對(duì)各調(diào)解員實(shí)行一案一補(bǔ)的報(bào)酬制度，對(duì)于定期值班和案件走訪、通訊等方面的費(fèi)用不予補(bǔ)助，這也在一定程度上挫傷調(diào)解員值班、努力調(diào)解的積極性。又如，雖然惠城區(qū)法院與惠城區(qū)工會(huì)、律師事務(wù)所、惠州學(xué)院政法學(xué)院合作成立了調(diào)解工作站或調(diào)解工作室，但是這些工作室如何運(yùn)作、所派駐的調(diào)解員如何辦公、如何考核等問(wèn)題也缺乏制度化規(guī)范。

（二）缺乏專職調(diào)解員隊(duì)伍

雖然惠城區(qū)法院已聘44名特邀調(diào)解員，這些調(diào)解員專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣，已成為一支高素質(zhì)的調(diào)解人才隊(duì)伍。但是，由于這些調(diào)解員是兼職的，這支隊(duì)伍將面臨穩(wěn)定性差、管理難、監(jiān)督難等問(wèn)題。而專職調(diào)解員顯然可以避免這些難題。而北京、深圳、東莞等地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，專職調(diào)解員隊(duì)伍對(duì)基層法院的調(diào)解工作是必不可少的，經(jīng)過(guò)專業(yè)化崗位培訓(xùn)并受法院管理制度約束的專職調(diào)解員，是這些地方基層法院案件調(diào)解中的主力軍。而目前，惠城區(qū)法院正缺乏這樣一支專職調(diào)解員隊(duì)伍。

（三）缺失多元調(diào)解的保障機(jī)制

多元主體聯(lián)動(dòng)調(diào)解是一個(gè)龐大、復(fù)雜的工程，它的高效運(yùn)作需要有政治保障、經(jīng)費(fèi)保障、制度保障等?；莩菂^(qū)法院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)非常重視推動(dòng)多元聯(lián)動(dòng)調(diào)解工作，并在權(quán)限范圍內(nèi)盡可能地給予合作單位調(diào)解支持，如派專職書記員協(xié)助調(diào)解員形成司法確認(rèn)文書、派經(jīng)驗(yàn)豐富的調(diào)解員與新設(shè)調(diào)解工作室交流經(jīng)驗(yàn)，等等。但是在經(jīng)費(fèi)保障、制度保障方面，惠城區(qū)法院有待進(jìn)一步完善。例如，調(diào)解員的培訓(xùn)、值班、學(xué)習(xí)等缺乏經(jīng)費(fèi)支持，新進(jìn)調(diào)解員往往沒有經(jīng)過(guò)專業(yè)化的崗位培訓(xùn)，調(diào)解員上崗后，各自負(fù)責(zé)被分派的案件，卻缺少相互深入學(xué)習(xí)、交流的機(jī)會(huì)與平臺(tái)，雖然出臺(tái)的《關(guān)于特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員經(jīng)費(fèi)管理辦法》，對(duì)調(diào)解員培訓(xùn)、調(diào)解補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)等有明確規(guī)定，但是這些規(guī)定尚未落到實(shí)處。又如，調(diào)解員的監(jiān)督、考核、追責(zé)等缺乏制度規(guī)范，致使一些調(diào)解員缺乏制度約束而散漫對(duì)待調(diào)解工作，如調(diào)解時(shí)限過(guò)長(zhǎng)、隨意將案件轉(zhuǎn)交他人調(diào)解等。

五、惠城區(qū)法院深入推行多元調(diào)解機(jī)制的對(duì)策建議

惠城區(qū)法院要深入有效地推進(jìn)多元調(diào)解機(jī)制，應(yīng)該針對(duì)問(wèn)題，從規(guī)范惠城區(qū)法院與多元調(diào)解組織之間的深入合作機(jī)制、培育專職人民調(diào)解員隊(duì)伍和完善多元調(diào)解深入合作的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制三方面采取對(duì)策。

（一）完善多元調(diào)解主體的合作規(guī)范，構(gòu)建長(zhǎng)效合作機(jī)制

惠城區(qū)法院要充分利用和整合相關(guān)部門和社會(huì)組織的力量到案件調(diào)解中，就必須促使多元調(diào)解主體的合作關(guān)系從低層次、膚淺的合作轉(zhuǎn)為深入、規(guī)范化的合作。為此，惠城區(qū)法院可以從豐富合作形式、規(guī)范合作過(guò)程兩方面入手，構(gòu)建多元調(diào)解主體的長(zhǎng)效合作機(jī)制。首先，在豐富合作形式方面，惠城區(qū)法院除了與合作單位簽合作協(xié)議外，還可以通過(guò)法院領(lǐng)導(dǎo)定期的合作組織領(lǐng)導(dǎo)會(huì)面、設(shè)立專門的多元調(diào)解聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)及人員、圍繞專門項(xiàng)目促進(jìn)多元調(diào)解深化合作等形式，加強(qiáng)與高校、律師事務(wù)所、工會(huì)、婦聯(lián)等組織、部門的合作。其次，在規(guī)范合作過(guò)程方面，法院應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)在合作單位設(shè)立的調(diào)解工作室應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)與支持。而對(duì)于向合作單位聘用的特邀調(diào)解員，應(yīng)在與合作單位充分溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)特邀調(diào)解員的制度化管理，制定人民調(diào)解員的管理制度，進(jìn)一步明確調(diào)解員的培訓(xùn)、激勵(lì)、考核、責(zé)任等。

（二）培育一支專職人民調(diào)解員隊(duì)伍

如前所述，隨著法院調(diào)解案件的不斷增多，單靠兼職調(diào)解員不能有效滿足工作需求，需要培育一支高素質(zhì)的專職人民調(diào)解員隊(duì)伍。為此，惠城區(qū)法院應(yīng)該向社會(huì)招聘一批專職人民調(diào)解員，專職人民調(diào)解員作為法院正式編制人員，負(fù)責(zé)立案庭分派的案件調(diào)解，并協(xié)助分診到其他調(diào)解室、調(diào)解站、訴調(diào)中心的案件的調(diào)解工作。專職人民調(diào)解員實(shí)行“坐班制”，并實(shí)行嚴(yán)格的崗位培訓(xùn)，完善其學(xué)習(xí)交流平臺(tái)、嚴(yán)格其績(jī)效考核，以此打造一支專業(yè)化、本土化的專職人民調(diào)解員隊(duì)伍，提高其糾紛化解能力。

（三）落實(shí)與完善多元調(diào)解的經(jīng)費(fèi)保障

惠城區(qū)法院應(yīng)該落實(shí)對(duì)調(diào)解員的崗位培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)、補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)等方面的資金支持。對(duì)于新進(jìn)調(diào)解員，法院可以組織專題講座、庭審觀摩、案例研討等形式的崗前培訓(xùn)，幫助其掌握調(diào)解員所需的職業(yè)操守和化解糾紛能力；對(duì)于熟練型調(diào)解員，法院可以為其提供晉級(jí)培訓(xùn)機(jī)會(huì)，以此打造一批明星調(diào)解員和具有影響力、知名度的品牌調(diào)解工作室、調(diào)節(jié)站。而這些都需要有經(jīng)費(fèi)作支持才能實(shí)現(xiàn)。此外，因?yàn)楫?dāng)前一案一補(bǔ)的補(bǔ)貼制度忽視各類案件調(diào)解的難易程度，也忽視了調(diào)解員的值班、交通、通訊等支出與成本，挫傷調(diào)解員的積極性。所以，惠城區(qū)法院應(yīng)完善調(diào)解員獎(jiǎng)補(bǔ)辦法：一是要給予值班的兼職調(diào)解員適當(dāng)?shù)闹蛋嘌a(bǔ)助；二是改變“等同化一”的“每調(diào)成一個(gè)案件補(bǔ)貼500元”的做法，合理區(qū)分專業(yè)調(diào)解、行業(yè)調(diào)解與普通案件調(diào)解的不同，對(duì)于專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜程度高、調(diào)解難度大的案件，應(yīng)給予更高的調(diào)解補(bǔ)貼。

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源：惠城區(qū)法院立案庭提供。