周 阿 柳

(石家莊職業(yè)技術學院 科技發(fā)展與校企合作部，河北 石家莊 050081)

1996年，《中華人民共和國職業(yè)教育法》的出臺確立了高等職業(yè)教育的法律地位[1]，此后，國家和地方相繼出臺了一系列涉及高等職業(yè)教育的法律政策，對我國高等職業(yè)教育發(fā)展起到了重大推動作用。本文對二十多年來國家、地方出臺的高等職業(yè)教育相關法律政策進行梳理，分析這些法律政策對高職教育發(fā)展的促進作用，探索完善高等職業(yè)教育相關法律政策，提出完善高等職業(yè)教育相關法律政策的建議，以期通過法律政策的進一步完善，更好地推動高等職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展。

一、高等職業(yè)教育相關法律政策

(一)國家層面的法律政策

改革開放以來，我國初步建立了較完備的職業(yè)教育體系，但是，職業(yè)教育仍存在一些問題，一定程度上制約了職業(yè)教育的發(fā)展。為了更好地適應現(xiàn)代化建設的要求，落實科教興國戰(zhàn)略，需要以法律的形式將職業(yè)教育改革成果固定下來，依法保障和促進職業(yè)教育的發(fā)展[2]。

1996年5月，第八屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過了《中華人民共和國職業(yè)教育法》(以下簡稱《職業(yè)教育法》)，這是專門規(guī)范職業(yè)教育的一部法律，也是涉及高等職業(yè)教育的一部重要法律?！堵殬I(yè)教育法》以《教育法》和《勞動法》為法律依據(jù)，總結了我國職業(yè)教育發(fā)展的經(jīng)驗，明確指出“職業(yè)學校教育分為初等、中等、高等職業(yè)學校教育”，“高等職業(yè)學校教育根據(jù)需要和條件由高等職業(yè)學校實施，或者由普通高等學校實施”[3]?！堵殬I(yè)教育法》從法律上確立了職業(yè)教育體系，標志著我國職業(yè)教育進入依法治教的軌道，同時確立了高等職業(yè)教育在職業(yè)教育體系中的地位，對推動高等職業(yè)教育改革發(fā)展具有深遠意義[4]。

1999年，為了進一步貫徹落實《職業(yè)教育法》，中共中央、國務院及教育部提出了“三多一改”發(fā)展高等職業(yè)教育的方針，同年出臺《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業(yè)技術教育的實施意見》《面向 21 世紀教育振興行動計劃》和《關于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》三個文件，促進了高職教育的迅速發(fā)展[5]。2002年，國務院出臺《關于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》[6]，首次提出建立“現(xiàn)代職業(yè)教育體系”，明確提出擴大高等職業(yè)教育規(guī)模[7]。之后，中共中央、國務院及相關部委陸續(xù)出臺了系列文件，據(jù)不完全統(tǒng)計，涉及高職教育的規(guī)范性文件一百余件。其中，2005年國務院出臺《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，指出“把發(fā)展職業(yè)教育作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎和教育工作的戰(zhàn)略重點”“到2010年高等職業(yè)教育招生規(guī)模占高等教育招生規(guī)模的一半以上”[8]，再次明確擴大高等職業(yè)教育規(guī)模。2010年，中共中央、國務院頒布實施《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，指出“到2020年，形成適應經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整要求、體現(xiàn)終身教育理念、中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代職業(yè)教育體系”[9]。2014年，國務院頒布《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》指出“創(chuàng)新發(fā)展高等職業(yè)教育”[10]，旨在推進職業(yè)教育發(fā)展步伐。2019年，《國務院關于印發(fā)國家職業(yè)教育改革實施方案的通知》，再次明確“推進高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展”[11]。這些規(guī)范性文件對我國高等職業(yè)教育的發(fā)展起到了推動和保障作用。

2004年，教育部等七部門聯(lián)合出臺的《關于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》指出“到2007年，在高等教育中，高等職業(yè)教育招生規(guī)模應占一半以上”[12]。這一意見的出臺，促進了高等職業(yè)教育規(guī)模的擴大。2006年，教育部、財政部出臺的《教育部 財政部關于實施國家示范性高等職業(yè)院校建設計劃加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》指出“實施國家示范性高等職業(yè)院校建設計劃，是加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措”[13]，對提高高等職業(yè)教育質(zhì)量有標志性意義。2011年，教育部出臺《教育部關于推進高等職業(yè)教育改革創(chuàng)新引領職業(yè)教育科學發(fā)展的若干意見》指出“進一步促進高等職業(yè)學校辦出特色，全面提高高等職業(yè)教育質(zhì)量”[14]。2014年，教育部等六部門印發(fā)《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃(2014-2020年)》，明確指出“加快高等職業(yè)學校改革步伐”，“優(yōu)化高等職業(yè)教育結構”[15]，對推動高等職業(yè)教育改革，提高辦學活力起到了重要作用。

(二)地方層面的法律政策

繼《職業(yè)教育法》出臺后，各省、自治區(qū)、直轄市等結合實際，陸續(xù)制定頒布了相關地方性法規(guī)。以“職業(yè)教育條例”形式出臺的如安徽省、湖南省、云南省、山東省、廣東省、上海市、天津市等，以實施“職業(yè)教育法辦法”形式出臺的有北京市、河北省、遼寧省、山西省、河南省等，還有2個自治州(縣)出臺了自治條例。據(jù)不完全統(tǒng)計，出臺有39個地方性法規(guī)，現(xiàn)行的有26個。此外，在校企合作方面，一些省、市也出臺了地方性法規(guī)或規(guī)章，2009年，寧波市人大出臺了《寧波市職業(yè)教育校企合作促進條例》，這是我國首部職業(yè)教育校企合作的地方性法規(guī)[16]。2013年，沈陽市政府出臺了《沈陽市職業(yè)教育校企合作促進辦法》。2019年，吉林省、江蘇省制定了職業(yè)教育校企合作條例。地方性法規(guī)及規(guī)章的出臺，確立了高等職業(yè)教育在地方教育體系中的法律地位，對職業(yè)教育的發(fā)展起到了保障和促進作用。

為了進一步落實地方職業(yè)教育法規(guī)規(guī)章，各省、市、自治區(qū)等結合地方職業(yè)教育實際，出臺了一系列涉及高等職業(yè)教育的地方性政策文件。2005年《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》頒布之后，我國31個省、自治區(qū)和直轄市有24個均出臺了政府規(guī)范性文件。2014年國務院頒布《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》后，各地紛紛響應，按照文件的指示要求，陸續(xù)頒發(fā)了《加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系構建的實施辦法(決定)》，統(tǒng)計顯示，全國共有 30個省市陸續(xù)頒發(fā)了地方規(guī)范性文件[17]。 在校企合作方面，地方出臺的政策文件也逐年增多，2018年教育部等六部門印發(fā)《職業(yè)學校校企合作促進辦法》，此后，全國各地陸續(xù)出臺了相關政策文件，據(jù)不完全統(tǒng)計，19個省、自治區(qū)、直轄市制定出臺了地方《校企合作促進辦法》。地方高等職業(yè)教育相關法律政策的出臺，對各地高等職業(yè)教育的發(fā)展提供了政策支持和制度保障。

二、法律政策對高等職業(yè)教育發(fā)展的推動作用

(一)高職教育規(guī)模實現(xiàn)跨越式發(fā)展

“1980年，國家教委批準建立南京金陵職業(yè)大學等首批13所職業(yè)大學，標志著職業(yè)教育正式起步?！盵18]1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出“積極發(fā)展高等職業(yè)技術院校”。到1998年，我國高等職業(yè)教育已經(jīng)取得了豐碩的成果，我國獨立設置的高等職業(yè)院校已有101所，招生達6.28萬，在校生達14.86萬,分別比1985年增長了52%和58%[19]。這是高等職業(yè)教育第一個發(fā)展階段，這一階段出臺的《職業(yè)教育法》和《高等教育法》為高職教育的快速發(fā)展提供了法律保障。

1999年，在國家發(fā)展高等職業(yè)教育方針政策推動下，我國高等職業(yè)教育進入快速發(fā)展階段。到2005年，全國高等職業(yè)院校已達1091所，招生268.09萬人，在校生712.96萬人，畢業(yè)生160.22萬人，專任教師26.79萬人，高職教育成為高等教育的“半壁江山”，實現(xiàn)了跨越式發(fā)展[19]。

2019年3月，李克強總理在《2019年國務院政府工作報告》中提出“2019年高職院校大規(guī)模擴招100萬人”[20]。隨后，教育部等六部門關于印發(fā)《高職擴招專項工作實施方案》的通知[21]出臺，各地也都積極行動，高等職業(yè)教育又一次迎來發(fā)展機遇。

(二)高職教育質(zhì)量逐步提升

2005年之前，我國高等職業(yè)教育發(fā)展規(guī)模迅速擴大，隨著高職教育規(guī)模的擴大以及市場經(jīng)濟的發(fā)展，高職教育質(zhì)量的提高成為時代發(fā)展的要求。2005年全國職業(yè)教育工作會議中提出用100億投入“四大工程”和“四項計劃”的發(fā)展[22]，2006年《教育部關于全面提高高等職業(yè)教育教學質(zhì)量的若干意見》及系列加強高等職業(yè)教育內(nèi)涵和質(zhì)量建設的政策文件的出臺，推動高等職業(yè)教育質(zhì)量迅速提升[23]。100所國家高職示范校、100所國家高職骨干校和省級高職示范校建設，根據(jù)自身特點，采取多種形式的辦學模式，進行專業(yè)建設、課程改革、師資引進及產(chǎn)教融合等，人才培養(yǎng)能力和辦學實力顯著提高。

2015年，高等職業(yè)教育質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展。教育部印發(fā)《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃(2015—2018年)》[24]和《職業(yè)院校管理水平提升行動計劃(2015—2018 年)》[25]，兩個“行動計劃”確立了新時期高等職業(yè)教育保證質(zhì)量的發(fā)展方向[26]。2019年，教育部確認骨干專業(yè)2919個，優(yōu)質(zhì)?？聘叩嚷殬I(yè)院校200個，以及多個生產(chǎn)性實訓基地、協(xié)同創(chuàng)新中心、大師工作室等[27]。在三年行動計劃建設過程中，高等職業(yè)教育質(zhì)量不斷提升。

2019年，教育部、財政部發(fā)布《教育部 財政部關于實施中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設計劃的意見》，提出集中力量建設50所左右高水平高職學校和150個左右高水平專業(yè)群[28]，五年建設期后，我國高等職業(yè)教育辦學水平、服務能力以及國際影響力將顯著提升。

三、完善高等職業(yè)教育法律政策建議

(一)出臺法律效力更高的高等職業(yè)教育法

我國高等職業(yè)教育經(jīng)過幾十年的發(fā)展，無論從規(guī)模上還是從質(zhì)量上都已經(jīng)取得了很大成就，在高等教育體系中占有舉足輕重的地位。但是，就法律保障而言，《職業(yè)教育法》涉及高等職業(yè)教育的部分大多是原則性和目標性的，且內(nèi)容較少，對于高等職業(yè)教育設立的標準、人才培養(yǎng)模式、經(jīng)費投入制度等缺乏具體規(guī)定。雖然國家及地方出臺了不少規(guī)范性文件，但這些文件以政策性文件居多，不具有法律所特有的規(guī)范性、強制性和國家意志性[29]。近年來，陸續(xù)有學者提出出臺高等職業(yè)教育法的建議，如2004年，丁鋼在“高職教育法律法規(guī)建設的思考”一文中提到“建設一部高等職業(yè)教育法”[30]，2005年，孔凡彬在“高等職業(yè)教育的法律缺失與完善”中提出“對有關高等職業(yè)教育的法律法規(guī)規(guī)章進行法律編纂，制定統(tǒng)一的高等職業(yè)教育法”[31]，以適應高等職業(yè)教育在新時期的發(fā)展需要。因此，建議適時出臺《中華人民共和國高等職業(yè)教育法》，從法律的角度對我國高等職業(yè)教育制度、設立、組織、師資、學生、投入等作出明確規(guī)定。這樣既有利于推動高等職業(yè)教育的發(fā)展，又有利于高等職業(yè)教育法律體系的完善。

(二)進一步完善產(chǎn)教融合、校企合作相關法律政策

產(chǎn)教融合、校企合作是高等職業(yè)教育發(fā)展的必然要求，是新時期經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下高等職業(yè)教育服務社會的必由之路，是高等職業(yè)教育創(chuàng)新突破發(fā)展的有力保障。在高職教育辦學實踐中，產(chǎn)教融合、校企合作不斷深入，但依然存在一些需要破解的難題，這在一定程度上制約了高職教育校企合作的持續(xù)性、深層次發(fā)展，也在某種程度上制約了高職教育的優(yōu)化發(fā)展。《職業(yè)教育法》頒布以來，國家和地方出臺了系列關于促進產(chǎn)教融合、校企合作的相關政策，但是多為部門規(guī)章及規(guī)范性文件的形式，個別地方雖然以地方法規(guī)的形式出臺了《校企合作條例》，也只是具有地方法律效力。因此，建議進一步完善產(chǎn)教融合、校企合作相關法律政策，明確高職教育產(chǎn)教融合與校企合作的基本原則、主體關系、主要內(nèi)容、管理體制和運行機制，明確合作主體的權利義務和法律責任，保障合作主體的合法權益，同時明確政府對高職教育產(chǎn)教融合、校企合作的經(jīng)費投入和支持保障，完善經(jīng)費管理機制，明確各級政府及其部門促進高職教育產(chǎn)教融合、校企合作的基本職能[32]。

目前，從整個高等職業(yè)教育法律體系的結構看，還缺乏高等職業(yè)教育行政法規(guī)。建議適時以法律形式出臺高等職業(yè)教育相關行政法規(guī)，再輔以高職教育部門規(guī)章、地方法規(guī)規(guī)章等，構成一個上下有序、結構嚴謹、內(nèi)部協(xié)調(diào)、科學規(guī)范的高職教育法律體系，為全面依法治教提供制度保障。

(三)加大力度出臺橫向聯(lián)合的政策文件

職業(yè)教育是與社會經(jīng)濟發(fā)展關系密切的教育類型，高等職業(yè)教育是為社會培養(yǎng)高技能人才，服務社會經(jīng)濟的教育，是對接產(chǎn)業(yè)需求的“跨界”教育。因此，需要“跨界”來解決高等職業(yè)教育現(xiàn)存的問題。當前，我國高等職業(yè)教育政策體系中由多部門聯(lián)合頒布的政策文件逐漸增多，在一定程度上實現(xiàn)了多部門之間的合作。許多高等職業(yè)教育政策盡管是“多部門”聯(lián)合制定，但還需要在執(zhí)行、監(jiān)控、資源配套等方面實現(xiàn)真正的“合作”，否則就可能會出現(xiàn)政策無法執(zhí)行、執(zhí)行不到位或政策執(zhí)行效果大打折扣等現(xiàn)象[4]。建議繼續(xù)加大力度出臺橫向聯(lián)合的政策文件，有效推動落實部門之間在整個政策制定、執(zhí)行過程中的合作，推動法律政策的落實。通過橫向聯(lián)合的政策文件，促進跨部門整體規(guī)劃設計的協(xié)同推進，這是當前高職教育治理的重要任務。

改革開放以來，我國高等職業(yè)教育快速發(fā)展。高職教育的健康持續(xù)發(fā)展需要國家法律政策的指引和保障。在大力推動高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的背景下，制定和完善高等職業(yè)教育法律政策，是推動高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。